Come è noto il decreto legge n. 78/2010 reca rilevanti innovazioni normative finalizzate al perseguimento di un generale ridimensionamento della spesa pubblica.
Nell’ambito di tale ampio provvedimento, sono inserite alcune previsioni che hanno attinenza al regime dei compensi per gli organi di società pubbliche. Scopo di queste brevi note è dunque analizzare il contenuto di tali previsioni, in considerazione del fatto che tale tematica, per quanto riguarda le società partecipate da enti locali, è già regolata da una serie di disposizioni settoriali, di tal ché non sembra illogico interrogarsi in ordine alla possibilità di ritenere che le norme, di sicura portata generale, introdotte nel decreto siano o meno prevalenti rispetto alle norme di settore precedentemente emanate in tema di compensi per amministratori di società di enti locali.
Ciò posto, conviene ricordare innanzitutto che l’art. 6 del decreto, in particolare ai commi 2 e 6, introduce disposizioni inerenti, rispettivamente, l’eliminazione e la diminuzione per gli appartenenti ad organi collegiali di società beneficiarie di contributi pubblici e di società pubbliche.
Nel dettaglio, l’art. 6, comma 2, così prevede: “A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto la partecipazione agli organi collegiali, anche di amministrazione, degli enti, che comunque ricevono contributi a carico delle finanze pubbliche, nonche' la titolarita' di organi dei predetti enti e' onorifica; essa puo' dar luogo esclusivamente al rimborso delle spese sostenute ove previsto dalla normativa vigente; qualora siano gia' previsti i gettoni di presenza non possono superare l'importo di 30 curo a seduta giornaliera. La violazione di quanto previsto dal presente comma determina responsabilita' erariale e gli atti adottati dagli organi degli enti e degli organismi pubblici interessati sono nulli. Gli enti privati che non si adeguano a quanto disposto dal presente comma non possono ricevere, neanche indirettamente, contributi o utilita' a carico delle pubbliche finanze, salva l'eventuale devoluzione, in base alla vigente normativa, del 5 per mille del gettito dell'imposta sul reddito delle persone fisiche. La disposizione del presente comma non si applica agli enti previsti nominativamente dal decreto legislativo n. 300 del 1999 e dal decreto legislativo n. 165 del 2001, e comunque alle universita', alte camere di commercio, agli enti del servizio sanitario nazionale, agli enti indicati nella tabella C della legge finanziaria ed agli enti previdenziali ed assistenziali nazionali”
Il successivo comma 6 del medesimo art. 6 disciplina, in modo assai difforme, il tema dei compensi per le società partecipate in modo totalitario da amministrazioni pubbliche.
Prevede infatti tale disposizione: “6. Nelle societa' inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, nonche' nelle societa' possedute in misura totalitaria, alla data di entrata in vigore del presente provvedimento dalle predette amministrazioni pubbliche, il compenso dei componenti del consiglio di amministrazione e del collegio sindacale e' ridotto del 10 per cento. La disposizione di cui al primo periodo si applica a decorrere dalla prima scadenza del consiglio o del collegio successiva alla data di entrata in vigore del presente provvedimento. La disposizione di cui al presente comma non si applica alle societa' quotate.”
Come è evidente, il decreto introduce una netta differenziazione fra:
- soggetti, anche aventi forma privatistica (“enti di diritto privato”), che “comunque ricevono contributi a carico delle finanze pubbliche”, in riferimento ai quali il sopracitato comma 2 dispone la gratuità delle cariche sociali;
- e società “possedute in misura totalitaria” da amministrazioni pubbliche, in riferimento alle quali il sopracitato comma 6 dispone una riduzione per i compensi dei membri del consiglio di amministrazione.
Ebbene, in primo luogo sembra opportuno evidenziare che la locuzione utilizzata nel comma 2 per descrivere il suo ambito di applicazione (soggetti comunque ricevono contributi a carico delle finanze pubbliche) sembra dare adito a notevoli difficoltà interpretative, in quanto non sembra del tutto agevole comprendere quali siano i “contributi” a cui la disposizione si.
In ogni caso, per quanto qui di rilievo, pare evidente che la norma non si riferisca alle società pubbliche tout court. Esse, infatti, trovano la propria autonoma collocazione nell’ambito del comma 6 (a meno che “comunque” non ricevano contributi pubblici, essendo in tal caso applicabile “comunque” il comma 2).
Nel novero delle società pubbliche, con ciò intendendo, almeno in questa sede, le società “possedute in modo totalitario” da amministrazioni pubbliche, vi è una categoria di esse che viene a distinguersi in considerazione dell’esistenza di specifiche disposizioni normative ad essa riferibili: ossia le società partecipate da enti locali.
Infatti, come è noto, la l. 296/2006 (Finanziaria 2007) aveva introdotto disposizioni inerenti vari aspetti di esse, e segnatamente proprio il tema dei compensi per gli amministratori (e per il presidente, mentre la disposizione di cui al decreto in commento pare riferibile solo agli organi collegiali).
Giova infatti ricordare che i commi 725-735 dell’unico articolo di tale disposizione (nelle parti non dichiarate incostituzionali dalla Corte con pronuncia n. 159/2008 e come risultanti dalle modificazioni apportate con l’art. 61, comma12 della l. 133/2008) disciplinano numerosi aspetti di tali società.
In particolare:
- ai commi 725 e 726 vengono dettate norme in tema di determinazione dei compensi degli amministratori, parametrando tali compensi a quelli degli amministratori locali degli enti locali soci;
- al comma 727 viene disciplinato il tema del rimborso delle spese di viaggio, richiamando l’applicazione dell’art. 84 del TUEL
- al comma 728 viene disciplinata, in modo congiunto, la modalità di determinazione dei compensi per gli amministratori in ipotesi di società a capitale misto (ma intendendo per “misto” il capitale che sia costituito solo in parte da enti locali, e quindi facendovi rientrare anche una società partecipata da enti locali e altre amministrazioni pubbliche)
- al comma 729 viene determinato il numero massimo dei membri del consiglio di amministrazione
- i commi 731 e 732 introducono modifiche agli artt. 82 e 234 del TUEL ( e quindi, indirettamente, al tema dei compensi per gli amministratori di società i enti locali)
- il comma 733 esclude l’applicazione delle disposizioni sopra richiamate alle società quotate
- il comma 734 prevede il divieto di ricoprire cariche di amministratore per coloro che, rivestendo tale carica, abbiano chiuso in perdita tre esercizi consecutivi
- il comma 735 prevede l’obbligo di pubblicare i compensi per gli amministratori delle società di enti locali, introducendo peraltro una misura sanzionatoria per l’ipotesi di violazione della stessa.
Ebbene, pare dunque agevole constatare che, all’entrata in vigore del decreto legge in commento erano vigenti una serie di disposizioni normative specificatamente deputate a disciplinare lo status di amministratore di società di enti locali.
In sostanza, vi sono disposizioni legislative che tracciano in modo organico il tema dei compensi per tali soggetti, prevedendo stringenti limitazioni sia in ordine ai compensi massimi da essi percepibili, sia in ordine ad ulteriori aspetti quali il divieto di assumere cariche per gli amministratori “non virtuosi” sia alla pubblicità di tali compensi.
L’art. 6, comma 6 del decreto legge, al contrario, detta una disposizione di portata generale, e quindi ipoteticamente applicabile anche alle società di enti locali, che si muove su un diverso presupposto: quello della riduzione dei compensi per i nuovi consigli di amministrazione, a partite dal prossimo rinnovo delle cariche.
E’ dunque necessario comprendere, innanzitutto, se le due fonti normative, ossia la l. 296/2006 ai commi sopra ricordati, e l’art. 6 comma 6 siano applicabili in modo cumulativo, oppure se, al contrario, le previsioni recate dal decreto legge siano incompatibili che le disposizioni preesistenti. In questo secondo caso, poi, occorrerebbe verificare quale sia la fonte normativa prevalente, e quindi optare, alternativamente, o per la tesi dell’abrogazione delle disposizioni di cui alla l. 296/2006, o per l’inapplicabilità dell’art. 6, comma 6 in forza della preesistenza di una norma di settore.
Così delineato il tema di analisi, giova ulteriormente ricordare che i commi 7 e 9 dell’art. 5 del medesimo decreto legge prevedono modifiche agli art. 82 e 84 del TUEL e quindi, rispettivamente, una diminuzione per i compensi degli amministratori locali e una limitazione delle spese rimborsabili.
La portata di questa ulteriore riduzione dei compensi e dei rimborsi spese, indirettamente applicabile per tramite della l. 296/2006 anche agli amministratori di società di enti locali, porta alla assai bizzarra situazione in cui, qualora le due fonti normative sopra ricordate sia ritenute applicabili in modo cumulativo, gli amministratori di enti locali: (i) vedrebbero diminuiti i propri compensi con il primo rinnovo delle cariche nella misura del 10% (ai sensi dell’art. 6 comma 6); (ii) vedrebbero diminuiti i rimborsi spese ai sensi del combinato disposto dall’art. 5, comma 9 del decreto e del comma 727 dell’art. 1 della l. 296/2006); (iii) a seguito dell’emanazione del regolamento di cui al comma 7 dell’art. 5 del decreto legge, vedrebbero ulteriormente diminuiti i propri compensi in forza del comma 725 dell’art. 1 della l. 296/2006. (Ragionamento questo a ultimo svolto, che deve però essere coordinato con il rilievo che la diminuzione massima prevista dal comma 5 è pari al 10%. Per cui una tale duplicazione di decurtazioni avverrebbe solo nell’ipotesi di società che, precedentemente al’entrata in vigore del decreto legge, non avessero applicato le disposizioni della Finanziaria per il 2007)
A fronte di ciò rileva poi che il presidente della medesima società partecipata da enti locali, al quale non pare applicarsi l’art. 6, comma 6 del decreto legge testualmente riferito ai soli organi collegiali, continuerebbe a ricevere i medesimi compensi, salva l’applicazione delle riduzione recate dall’applicazione dell’art. 5, commi 7 e 9 del decreto stesso.
Peraltro, le disposizioni inerenti gli amministratori di società pubbliche, e segnatamente il sopracitato comma 725, a seguito delle modifiche di cui all’art. 61, coma 12 della l. 133/2008, risulta applicabile anche alle società indirettamente partecipate da enti locali. Mentre le disposizioni di cui all’art. 6 del decreto legge sono riferite alle società “interamente possedute” da amministrazioni: cosa che non sembra poter condurre in modo del tutto scontato all’estensione delle norme anche alle società indirettamente partecipate.
Su quest’ultimo aspetto, infatti, giova ricordare che sebbene vi sia un indiscutibile trend normativo ad applicare anche alle società indirettamente partecipate da soggetti pubblici i medesimi vincoli imposti alle società direttamente partecipate, questo avviene attraverso la testuale previsione di una tale estensione.
In sostanza, lo scenario normativo introdotto dal decreto legge non sembra condurre ad un’agevole interpretazione.
Infatti, la presenza di un corpus normativo specificatamente dedicato alle società di enti locali, il quale disciplina in modo assai particolareggiato e stringente anche il tema dei compensi per gli amministratori (e per il presidente della società), introduce la non improbabile ricostruzione interpretativa volta a sostenere la specialità delle norme dettate per gli amministratori di società di enti locali e, quindi, l’inapplicabilità del decreto a tali soggetti.
E questa soluzione interpretativa, peraltro, sembra trovare conforto anche nella considerazione che le due diverse soluzioni interpretative prospettabili (ossia quella dell’abrogazione delle disposizioni della l. 296/2006 sopracitate, e quella della possibile applicazione simultanea di entrambe le fonti normative) risultano presentare i seguenti aspetti critici.
In particolare, per quanto riguarda la possibilità di ritenere applicabili sia i commi 725-735 dell’art. 1 della l. 296/2006 che l’art. 6, comma 6, oltre alla bizzarra situazione sopra descritta, in cui gli amministratori potrebbero vedersi sottoposti ad una serie di riduzioni dei compensi (peraltro non subita dal presidente), deve essere evidenziata l’assoluta carenza di una modalità di raccordo fra la prima tornata di riduzioni (quella derivante dall’applicazione del comma 6) con la seconda tornata (ossia quella della riduzione derivante dalla diminuzione dei compensi per gli amministratori locali di cui all’art. 5, comma 7 del decreto): e tale mancanza di raccordo non sembra agevolmente giustificabile, soprattutto laddove non viene chiarito quale sia il momento temporale a partire dal quale le riduzioni dei compensi per gli amministratori locali si rifletteranno sui compensi per li amministratori delle società. Quasi che all’estensore del decreto sia sfuggita la preesistenza delle sopra ricordate norme di settore.
Peraltro, le diminuzioni dei compensi per gli amministratori locali sono improntate ad una gradualità calibrata sulla dimensione degli enti locali stessi, giungendo al limite massimo del 10%: ossia esattamente la percentuale di riduzione imposta per gli amministratori delle società. Cosa che potrebbe far pensare ad un’indebita duplicazione delle riduzioni per gli amministratori di società, in quanto la medesima soglia percentuale sembra alludere all’idea che il legislatore abbia voluto “tagliare” nei confronti di tutti i soggetti fino ad un massimo del 10%.
Ora, abbiamo già notato che poiché la riduzione massima del comma 5 è identica a quella del comma 6 (ossia 10%), tale duplicazione di riduzioni avverrebbe solo in ipotesi di soggetti che sono rimasti inadempienti ai precedenti obblighi di riduzione.
Ciononostante - e allo stesso tempo - proprio il fatto che la percentuale di decurtazione sia identica, nella sua soglia massima, potrebbe indurre a ritenere che la medesima finalità perseguita dal decreto legge è già raggiunta, per quanto riguarda le società a partecipazione di enti locali, con l’applicazione del comma 5.
Se così fosse, la conseguenza sarebbe quella di ritenere che le decurtazioni agli amministratori delle società di enti locali dovrebbero avvenire (non al rinnovo delle cariche, come prescrive il comma 6), dopo l’emanazione del regolamento che introduce la diminuzione per i compensi degli amministratori locali.
L’ipotesi interpretativa dell’abrogazione delle disposizioni inerenti il settore delle società di enti locali parrebbe poi addirittura illogica. Infatti, la finalità del decreto legge è, evidentemente, quella della riduzione dei costi pubblici. Ma le disposizioni di cui ai commi 725.735 sopracitati si muovono proprio in tale medesima direzione e risultano ancor più incisivi rispetto a quelle previste dall’art. 6, comma 6 in commento. Infatti, in primo luogo, sono applicabili anche al presidente della società. In secondo luogo disciplinano aspetti (quali la pubblicità dei compensi e il divieto di assumere ulteriori cariche per gli amministratori “non virtuosi”) assenti nel decreto legge.

Concludendo quindi questa breve disamina, non può che sottolinearsi l’incoerenza della compresenza di due distinte serie di norme astrattamente applicabili al settore delle società di enti locali (ossia quelle della l. 296/2006, connesse alle modifiche introdotte dall’art. 5 del decreto legge, e quelle dell’art. 6 del decreto legge), la quale compresenza parrebbe destinata a risolversi o nel ritenere implicitamente abrogate le disposizioni di cui alla l. 296/2006 sopra richiamate, o nel ritenere inapplicabili al settore delle società di enti locali le norme del decreto legge a causa di una preesistente legge speciale.
Mentre, l’applicazione simultanea di tutte le norme sopra richiamate introduce uno scenario relativo alle società partecipate da enti locali ancor più complesso anche sotto questo aspetto regolatorio (e di maggior complessità, questo settore normativo non sembrava aver bisogno).

(pubblicato il 28.6.2010)