MARIO R. SPASIANO

Alcune riflessioni in tema di buon andamento e di modelli di cooperazione tra i diversi livelli di governo[1]. Sommario: 1. Il principio di buon andamento: dall’accezione relazionale alla leale collaborazione. - 2. Il buon andamento quale principio di leale cooperazione. - 3. Il modello di regionalismo cooperativo italiano. - 4. Il Consiglio delle autonomie locali. - 5. La recente legge n. 99 del 2009 in tema di produzione di energia nucleare. - 6. L’esempio di (mancata) cooperazione tra livelli di governo nella vicenda dei rifiuti in Campania. 1. Il principio di buon andamento: dall’accezione relazionale alla leale collaborazione. Nell’affrontare il tema del principio di buon andamento in relazione ai modelli di cooperazione fra livelli di governo si pone una questione di carattere preliminare, ossia la verifica della possibilità di individuare un minimo di condizioni che, allo stato del vigente ordinamento, consentano di definire efficace, dunque rispondente al buon andamento, il raccordo tra differenti livelli di governo. Ma a tal fine, si rende dapprima necessario risalire al contenuto che l’ordinamento assegna al principio di buon andamento sotto il profilo della sua accezione intersoggettiva o comunque organizzativa[2]. Come noto, l'art. 97, I comma, della Costituzione individua nei principi di imparzialità e di buon andamento, i canoni fondamentali sui quali é basato l'intero assetto organizzativo pubblico. Anche se la dottrina ha inteso talvolta individuare nella disposizione richiamata, principi a valenza per lo più di tipo funzionale, non si può negare la loro specifica, peraltro acclarata, rilevanza anche sotto il profilo organizzativo[3], stante la necessaria quanto stretta correlazione tra organizzazione e funzione: un’azione efficace, tempestiva, proporzionata, non può che costituire il frutto di una organizzazione ispirata a tali criteri già sotto il profilo strutturale, come peraltro dimostrano, a contrario, numerosi esempi nella storia dell’amministrazione pubblica italiana[4]. Lo stesso Costituente, seppure nella essenzialità degli assunti destinati alla organizzazione pubblica e nonostante la diversità dei modelli di pubblica amministrazione prefigurati nei suoi diversi disposti[5], con il I comma dell'art. 97 palesa il riconoscimento di un innegabile nesso di connessione tra assetto organizzativo ed esercizio dell'azione laddove attesta che imparzialità e buon andamento dell'amministrazione non possono essere che il frutto di un certo “modo” di organizzare gli uffici pubblici, in una prospettiva, quindi, che colloca i principi in questione contemporaneamente quali strumenti di organizzazione e fini dell’azione amministrativa. Eppure, innanzi alla redazione del testo costituzionale, non erano mancati studiosi che avevano eccepito l’inopportunità della trasfusione del principio di buona amministrazione in un’apposita disposizione; tuttavia aveva al riguardo prevalso quell’orientamento, ben sintetizzato da Guido Falzone nella sua opera del 1953, Il dovere di buona amministrazione, secondo cui l’attività amministrativa deve essere utile alla comunità “non per essere un atto di amministrazione, ma per essere un atto di buona amministrazione quale il diritto lo vuole”[6], così assegnando una sorta di cogenza giuridica a quello stesso dovere. Nonostante ciò, l’esame del buon andamento dal punto di vista organizzativo ha condotto - come noto - dottrina e giurisprudenza, a definizioni piuttosto diverse e talora frammentarie, con trattazioni che peraltro hanno a lungo continuato a collocare il principio in questione nell'alveo del metagiuridico, sebbene autorevoli studiosi, come Amorth[7], avessero ammonito che la giuridicità delle norme costituzionali va colta in una visione meno angusta rispetto a quella delle altre norme legislative in quanto “laddove il loro contenuto è attributivo di una rilevanza o determinativo di un principio o di una decisione, la giuridicità si risolve in un dover essere, …, che implica un valore precettivo, sia come azione o come limite, per la condotta degli individui”. Le ragioni della tendenza al disconoscimento del valore giuridico del buon andamento affondano peraltro le loro radici, da un lato, nella mancanza di una vera e propria cultura dell'organizzazione pubblica, dall’altro nel disconoscimento della rilevanza giuridica a qualsiasi concetto fuoriesca dal novero dei più tradizionali canoni ermeneutici dell'attività amministrativa intesa in senso legalistico – formale[8]. Anche la Corte Costituzionale, chiamata a pronunziarsi circa l'ambito di applicazione del buon andamento, con la sentenza n. 9 del 1959[9], aveva ricondotto il principio a strumento di individuazione dei limiti del proprio sindacato, adducendo che l'apprezzamento in ordine alla idoneità di disposizioni di legge ad assicurare il buon andamento "rientra nell'esercizio del potere discrezionale del legislatore nell'ambito delle norme costituzionali". Veniva in tal modo preclusa la possibilità di verifica della legittimità costituzionale di norme che infrangessero i principi di cui all'art. 97 Cost., ritenendo questi ultimi oggetto di pertinenza esclusiva del legislatore, dunque aventi natura squisitamente politica. Il richiamato orientamento della Consulta non solo raccoglieva quelle che costituivano le linee di pensiero di gran lunga dominanti anche in dottrina, ma produsse un decisivo effetto orientante se è vero, come risulta, che il dibattito sul principio di buon andamento fu in seguito a lungo limitato a profili propri dell’organizzazione del pubblico impiego, quasi che l'art. 97 Cost. esaurisse in quell’ambito la sua efficacia. In questa prospettiva, che peraltro annovera ancora proseliti, sarebbe evidentemente inutile tentare di individuare elementi propri di un adeguato rapporto relazionale tra soggetti pubblici operanti nell’ordinamento, restando questi di volta in volta affidati all’arbitrio del legislatore. Nonostante ciò, nella giurisprudenza amministrativa, soprattutto di primo grado, che si affermò nel corso degli anni ’70, emerse una maggiore consapevolezza della circostanza che l'art. 97 Cost. imponeva al legislatore di realizzare un'organizzazione degli uffici tale da garantire, tra l’altro, l'effettiva tutela della "superiore esigenza" del buon andamento. E’ in quelle sedi che fu infatti per la prima volta rilevato che se é indiscutibile che il legislatore goda di un'ampia discrezionalità, anzi di libero apprezzamento in ordine alle scelte concernenti il giusto assetto organizzativo, tuttavia la portata del buon andamento richiama i principi di logicità, non arbitrarietà, ragionevolezza e adeguatezza, quali parametri sostanziali alla stregua dei quali valutare la rispondenza effettiva dei modelli legislativamente sanciti ai canoni imposti proprio dal principio di buon andamento[10]. Al riguardo, una particolare rilevanza assunse la pronunzia dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 2 del 1972[11], con la quale fu affermato che ove fosse "legislativamente posto un sistema organizzativo che renda possibile, anche solo in astratto, di non onorare i principi del buon andamento e della imparzialità, le norme del sistema stesso non possono essere ritenute costituzionalmente legittime". La sentenza, invero, pur sottraendosi all'onere – peraltro non agevole e di incerta soluzione - di affrontare e definire il possibile contenuto del principio di buon andamento, coglieva – non saprei dire con quale grado di consapevolezza - la rilevanza del principio in questione sotto il profilo della organizzazione, in una dimensione non più meramente statica, bensì relazionale, ossia anche sotto il profilo della sua incidenza nell’ambito dei rapporti tra i diversi soggetti titolari di pubblici poteri operanti nell’ordinamento. A seguito della richiamata pronuncia, la giurisprudenza amministrativa, seppure con oscillazioni e ripensamenti, ha teso a ricondurre il contenuto del principio di buon andamento in senso relazionale tra livelli di governo ad una idea di coerenza delle scelte compiute a monte di volta in volta dal legislatore o anche dall'amministrazione nella attività programmatoria o di direzione, rispetto al successivo esercizio dell’attività amministrativa. La dottrina che si occupò del buon andamento sotto il profilo del raccordo tra diversi livelli di governo nel corso degli anni ’70, vide negli studi di Sepe (1975)[12] e di Andreani (1979)[13] i più significativi contributi. Entrambi concepivano il principio in questione quale espressione della fondamentale funzione di indirizzo governativo, ossia di coordinamento dei differenti poteri pubblici e – si potrebbe aggiungere – dei differenti livelli di governo. Alle prospettazioni degli illustri studiosi va ascritto non solo il merito di aver contribuito a fare giustizia degli orientamenti espressi da quanti avevano in precedenza negato rilevanza organizzatoria al principio in esame, ma soprattutto quello di aver proiettato il buon andamento in una più ampia dimensione, nell'ambito di quella concezione unitaria e necessariamente relazionale dell'ordinamento, che sarà poi confermata dalla successiva evoluzione giurisprudenziale e quindi normativa. Invero neanche può trascurarsi che già nel 1968 la teoria della c.d. procedimentalizzazione del buon andamento, proposta da Berti[14], aveva gettato i semi del pensiero appena richiamato. Ma nelle pagine del compianto giurista, la nozione relazionale di buon andamento rispondeva ancora a regole di carattere formalistico, come se il raccordo tra enti titolari di potestà pubbliche rinvenisse soddisfazione solo perché disciplinato nell’ambito di una sequenza appunto procedimentale. Ed invece, anche alla luce dell’esperienza maturata negli anni successivi alla istituzione di veri e propri strumenti di coordinamento intersoggettivo (dei quali infra), appare evidente che il contenuto del principio di buon andamento sotto il profilo relazionale non esaurisce la propria valenza nella formale presa in considerazione del maggior numero di interessi pubblici e privati possibili, costituendo esso, piuttosto, un "precetto funzionale a contenuto sostanziale" (Andreani), volto al conseguimento di pratici risultati di raccordo tra enti istituzionali. In altri termini, il buon andamento, per la rilevanza organizzatoria che riveste, è principio a rilevanza giuridica sostanziale che una parte della dottrina, mossa anche da esigenze di individuazione di strumenti atti a migliorare il rendimento dell'apparato pubblico, ha ritenuto di cogliere in termini di efficienza pubblica[15], ossia di doverosa ed effettiva tutela di tutti gli interessi affidati a ciascun livello di governo, ferme restando, naturalmente, le esigenze di sintesi e di unitarietà insite nel principio di adeguatezza. Sotto diverso profilo, occorre anche segnalare che al buon andamento in senso relazionale ed agli istituti che di esso costituiscono strumenti di applicazione pratica, l’ordinamento ha talvolta riconosciuto molteplicità di contenuti e finalità: talvolta, enfatizzandone la rispondenza a criteri di economicità (rispondenza a parametri di minor costo o di semplificazione dell’azione amministrativa); tal’altra, esaltandone la portata tecnica (perseguimento di più elevati standard qualitativi delle prestazioni); altre volte ancora, mettendone in evidenza le finalità di tipo garantistico (soddisfazione delle attese espresse dalle diverse comunità e coordinamento fra i relativi interessi)[16]. Proprio quest'ultimo profilo ha assunto nel tempo particolare rilevanza, assurgendo a misura di riferimento del grado di approvazione democratica dell’attività amministrativa posta in essere dai differenti livelli di governo, in una prospettiva che, come fu rilevato dalla Corte Costituzionale nella storica decisione n. 123 del 1968[17], erge davvero il buon andamento, a "cardine della vita amministrativa e quindi condizione dello svolgimento della vita sociale". 2. Il buon andamento quale principio di leale cooperazione. La consapevolezza gradualmente acquisita della giuridicità del principio di buon andamento e della sua valenza anche sotto il profilo relazionale tra differenti livelli di governo, ha costituito l’humus sul quale – tra l’altro - si è innestata l’elaborazione del principio di leale collaborazione, di origine giurisprudenziale e ormai – come noto - di rango costituzionale (art. 120 Cost.)[18]. Non si intende qui ripercorrere il lungo e tortuoso iter evolutivo del principio in questione che costituisce il frutto, nel nostro ordinamento, del tentativo di elaborazione, da parte della Corte Costituzionale, di un modello cooperativistico frutto di una lettura sistematica del riparto di competenze fra Stato, Regioni e poi anche enti locali. Basti, invece, solo rilevare che la giurisprudenza della Consulta, con il contributo decisivo prestato da Zagrebelsky, si è mossa lungo una duplice linea in termini di collaborazione tra livelli di governo: da un lato, rilevando l’esigenza di un modello cooperativo che pretenda la compartecipazione delle Regioni alle funzioni dello Stato e viceversa; dall’altro, affermando l’utilità, nelle ipotesi di competenze sovrapposte o confinanti tra soggetti diversi dell’ordinamento, di strumenti che favoriscano la codecisione o comunque la partecipazione degli enti coinvolti al processo decisionale. Il buon andamento ha costituito un importante seppure non esclusivo fondamento costituzionale del principio di leale collaborazione. E’ infatti nella sentenza della Consulta n. 214 del 1988[19] che per la prima volta il principio di leale collaborazione fu qualificato come corollario del più ampio principio costituzionale di buon andamento, fonte ispiratrice e di legittimazione di disposizioni normative atte a prevedere strumenti o comunque forme di raccordo o di coordinamento paritario (intese, consultazioni, ecc.) fra Stato e Regioni. D’altra parte, in mancanza di uniformità e soprattutto di coordinamento dell’azione dei diversi livelli di governo, le finalità di efficienza della complessiva amministrazione pubblica, proprie del buon andamento, sarebbero altrimenti rimaste – anche ad avviso della Consulta - “obiettivi lontani e irraggiungibili”, tanto più in un ordinamento pluralistico, chiamato a perseguire costantemente la composizione di interessi tra le diverse comunità che in esso si articolano. Siffatte premesse anticipano le ragioni della prospettazione di un’interpretazione adeguatrice dello stesso principio di solidarietà, secondo la quale ove, a causa di interferenza fra competenze, non fosse possibile effettuare una specifica ripartizione di funzioni in relazione alla natura dell’interesse pubblico da tutelare, l’apparato amministrativo è tenuto ad agire attraverso forme di cooperazione istituzionale. Ma la prospettiva dialogica “sussidiarietà - leale cooperazione” presuppone un modello di autonomismo non competitivo, non fondato cioè su una netta separazione delle competenze, bensì sulla individuazione di strumenti idonei a permettere un dialogo ed una cooperazione concreti ed efficaci ogni qual volta emergano interessi configgenti, propri di differenti livelli di governo. E la dottrina[20] – come noto – ha avuto modo di rilevare che la funzionalità di siffatto modello rimane legata alla garanzia di un’adeguata partecipazione di tutti i livelli di governo coinvolti nei procedimenti, alla determinazione della decisione finale. Proprio in questa direzione si è orientata anche la Corte Costituzionale nella importante sentenza n. 303 del 2003[21] laddove ha prospettato l’estensione del principio di sussidiarietà in senso dinamico e procedimentalizzato: in presenza di esigenze unitarie, l’attribuzione del potere decisionale a livello statale può considerarsi costituzionalmente legittimo purché vi sia “una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano dovuto risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio di lealtà”. Sotto altro profilo, appare evidente che il principio di leale collaborazione, quale espressione dinamica relazionale del buon andamento, si impone non solo all’amministrazione statale, ma anche a quella regionale nonché agli enti locali, enti ai quali non è dato dissentire immotivatamente, mediante comportamenti di tipo ostruzionistico, in grado di bloccare l’esercizio della funzione statale senza adeguate ragioni[22]. Da qui, l’esigenza di individuare metodi di superamento del dissenso ingiustificato, al fine di evitare inutili aggravi temporali in grado talora persino di minare la funzionalità stessa dell’azione amministrativa. Peraltro la leale collaborazione insita nell’intesa neanche esclude a priori la possibilità di prevedere, da parte del legislatore, procedure atte a superare eventuali situazioni di stallo. Ecco dunque l’opportunità, proprio in nome del principio di buon andamento, di pervenire alla previsione di forme di commissariamento sostitutivo, vuoi del tipo previsto dall’art. 120, II c., Cost, vuoi del tipo di quelli disciplinati da leggi ordinarie statali o regionali. Poteri sostitutivi atti a garantire l’effettivo esercizio della funzione amministrativa, ma sottoposti a rigorosi limiti e condizioni che la stessa giurisprudenza della Corte Costituzionale ha chiaramente indicato al fine di circoscrivere il ricorso ad esse a quelle sole ipotesi espressamente previste dalla legge nelle quali si configuri una concreta e grave minaccia al buon andamento dell’attività della p.a.: deve trattarsi, come noto, di attività prive di discrezionalità nell’an [23]; occorre che in ogni caso siano rispettati i principi di sussidiarietà e di leale collaborazione[24]; è necessario che il soggetto inerte, competente in via ordinaria, sia comunque posto in condizioni di evitare la sostituzione attraverso l’autonomo adempimento[25]. 3. Il modello di regionalismo cooperativo italiano La prima forma di collaborazione fra enti territoriali oggetto di disciplina legislativa risale all’art. 3 della legge n. 142 del 1990 che demandava infatti alla legge regionale non solo la disciplina della “cooperazione dei comuni e delle province tra loro e con la regione, al fine di realizzare un efficiente sistema delle autonomie locali al servizio dello sviluppo economico, sociale e civile” (comma 3), ma anche “la definizione delle forme e modi della partecipazione degli enti locali alla formazione dei piani e programmi regionali e degli altri provvedimenti della regione” (comma 6). Con la legge n. 59 del 1997 ed il conseguente d.lgs. n. 112 del 1998 comincia a prendere forma un vero e proprio Sistema regionale delle autonomie locali nel quale i principi di sussidiarietà e leale collaborazione divengono costanti strutturali permanenti (art. 4, d. lgs. n. 267 del 2000). E’ in questo contesto di legislazione ordinaria, anticipatore della revisione costituzionale, che si inserisce la riforma del Titolo V della Carta fondamentale operata con la legge costituzionale n. 3 del 2001 e orientata chiaramente nella direzione del regionalismo cooperativo. Invero già il testo della Costituzione presentava due “blocchi” di disposizioni ascrivibili a tale modello. Da un lato, le norme puntualmente riferite al coordinamento delle funzioni fra Stato e Regioni (art. 118, 119 e 123): quel sistema, come noto, non ha subito modifiche da parte della legge di riforma e, pertanto, ha preservato tutto il potenziale di compartecipazione delle Regioni alle funzioni statali. D’altro lato, sono altresì rimaste in vigore le disposizioni che vedono la partecipazione di rappresentanti regionali all’esercizio di funzioni statali: ci si riferisce all’elezione dei delegati regionali che integrano il Parlamento in seduta comune per l’elezione del Presidente della Repubblica (art. 83, c. 2, Cost.); all’iniziativa legislativa (art. 121, c. 1, Cost.); alla consultazione in materia di modificazioni alle circoscrizioni territoriali regionali (art. 132 Cost.) e provinciali (art. 133 Cost.); alla richiesta di referendum abrogativo (art. 75) e costituzionale (art. 138). A questi elementi di regionalismo cooperativo già previsti, la riforma del Titolo V – come noto - ne ha aggiunti altri: innanzitutto, le intese, finalizzate al riconoscimento di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia (art. 116, c. 3); la partecipazione delle Regioni alle fasi ascendente e discendente di formazione ed attuazione del diritto comunitario (art. 117, c. 5); il principio di sussidiarietà quale strumento di distribuzione delle funzioni amministrative (art. 118, c.1); il coordinamento fra Stato e Regioni in materia di immigrazione, ordine pubblico e polizia locale (art. 118, c. 3); le forme di intesa e coordinamento in materia di beni culturali (art. 118, c. 3); la ridefinizione del principio del coordinamento della finanza pubblica (art. 119); la previsione di poteri sostitutivi dello Stato, da esercitarsi «nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione» (art. 120, c. 2); l’istituzione del Consiglio delle autonomie locali quale contenuto necessario degli statuti regionali (art. 123 Cost.). A queste norme si affianca infine l’importante disposizione contenuta nell’art. 11 della l. cost. n. 3 del 2001 che ha previsto l’allargamento della Commissione parlamentare per le questioni regionali alla partecipazione dei rappresentanti delle Regioni, delle Province autonome e degli enti locali. Il quadro che emerge appare insomma sufficientemente chiaro per legittimare la netta affermazione della propensione del testo costituzionale per un modello di regionalismo cooperativo da realizzarsi nel rispetto delle condizioni proprie del principio di buon andamento. Né in senso contrario depone la persistenza di talune disposizioni costituzionali che sembrerebbero ispirate ad un sistema competitivo, fondato sulla separazione delle competenze, da ascriversi piuttosto alla carenza di coordinamento tra il Titolo V Cost. e le parti non riformate della stessa. Peraltro, le forme di coordinamento dell’esercizio dell’attività pubblica tra soggetti esponenziali di differenti livelli di governo non si limitano di certo al testo costituzionale. A partire dalla fine degli anni ’80, accanto alle intese ed ai pareri quali forme pressoché esclusive di coordinamento tra poteri pubblici, hanno preso vita numerosi altri istituti come le conferenze di servizi, gli accordi di programma, gli sportelli unici, i contratti di programma, i contratti d’area e numerose altre forme di esercizio coordinato dell’attività amministrativa, non solo disciplinate in misura sempre più estesa, ma oggetto di frequenti modifiche legislative (da ultimo le modificazioni alla L. 241 del 1990 operate nel 2009) volte talora ad implementarne garanzie ed efficacia, talaltra, invero, a restringerne ambiti di operatività a seguito di vere e proprie inversioni di tendenza di tipo accentratore, peraltro ormai di dubbia legittimità sotto il profilo costituzionale. Il modello di cooperazione fra livelli di governo, rispondente al principio di buon andamento, ormai non può che risultare quello di volta in volta capace di far emergere e coniugare, prestando loro effettiva considerazione e tutela, quanti più interessi espressi dai vari soggetti istituzionali, rispettando la vocazione sociale, economica, politica e persino ideale delle diverse comunità, a prescindere dalla loro ampiezza; tutto ciò, naturalmente, in considerazione delle coeve esigenze di contemperamento dei rispettivi interessi, come imposto dall’applicazione del principio di adeguatezza che, contrariamente a quanto generalmente ritenuto, più che costituire il contrappasso del principio di sussidiarietà, si rivela parametro ermeneutico in grado di riportare l’azione amministrativa entro canali di effettività del diritto e di necessaria solidarietà sociale. La prospettiva delineata, condotta sul piano descrittivo, appare giusta quanto auspicabile. Ma é sul terreno pratico che – come noto – le azioni di cooperazione fra livelli istituzionali di governo incontrano barriere di varia natura e peraltro anche di dubbia origine, specie in alcune aree del Paese caratterizzate da elevato tasso di criminalità organizzata. In ogni caso la collaborazione fra livelli di governo resta una strada necessaria, irrinunciabile alla luce dei già richiamati principi costituzionali e della conseguente giurisprudenza costituzionale: il progressivo e sempre più marcato trasferimento di funzioni verso gli enti territoriali, evidenzia la necessità di assicurare momenti di reale raccordo fra i soggetti muniti di competenze concorrenti o confinanti, al fine di ancorare la decisione amministrativa ad una soluzione concertata e quindi condivisa. L’accordo istituzionale, infatti, si pone a presidio della stabilità della decisione stessa perché consente di imprimere effettività all’azione amministrativa e così di realizzare le condizioni minime per il rispetto di tempi certi nel raggiungimento dei risultati prefissati, venendo meno quei ritardi che sovente scaturiscono da una negoziazione con le Amministrazioni interessate compiuta soltanto “a valle”, quando ormai i profili passibili di contrattazione sono pressoché esauriti. Come si è fatto cenno in precedenza, sussistono palesi difficoltà di tenuta degli strumenti di collaborazione inter-istituzionale ogni qual volta l’inverarsi del principio di leale collaborazione sia foriero di possibili pregiudizi per taluna delle parti in causa, traducendosi in forme di rinuncia o in sopportazione di oneri da parte di comunità più o meno estese, in vista della tutela di interessi di più ampia rilevanza: vicende nelle quali l’aberrante logica della compensazione (quasi che taluni diritti personalissimi, quali il diritto alla salute, possano risultare disponibili) naturalmente produce effetti del tutto insignificanti. In queste vicende vengono in risalto le difficoltà del modello cooperativo a favorire in maniera compiuta il contemperamento degli interessi locali con gli interessi concorrenti o sovraordinati. In altri termini, accordi ed intese si rivelano talvolta strumenti inadeguati a realizzare un ragionevole contemperamento degli interessi, fino a determinare anche il blocco dell’azione amministrativa in considerazione di dinamiche persino ispirate a politiche di “veti incrociati”. Tale situazione ha costituito la causa prima che, soprattutto in settori sensibili, ha ingenerato negli ultimi anni la tendenza dello Stato a porre in essere una sorta di vera e propria “fuga dalla collaborazione istituzionale”, mediante l’accentuazione della preminenza dell’interesse nazionale, tale da giustificare ipso facto l’accentramento delle competenze e la chiamata in sussidiarietà ai sensi dell’art. 120 Cost. Si tratta, con tutta evidenza, di una circostanza che segnala la sfiducia nel ricorso a forme di raccordo consensuali, ritenute – a torto o a ragione – fattori di rallentamento dell’azione amministrativa se non addirittura ostacoli al raggiungimento dei risultati, dunque in contrasto con il principio di buon andamento. La logica democratica che connota necessariamente i rapporti tra enti istituzionali, fonte ispiratrice delle persistenti politiche di accentuazione delle autonomie, appare quindi rinnegata ogni qual volta si tratti di assumere decisioni rilevanti in settori strategici. Il tema, naturalmente, nelle sue molteplici forme di manifestazione non può essere affrontato in questa sede a causa dell’ampiezza e della complessità che lo connota. Mi limiterò dunque ad una selezione di tre differenti fattispecie particolarmente emblematiche: l’una, a carattere organizzativo-istituzionale, concerne l’esame della recente previsione del c.d. Consiglio delle autonomie locali; le altre due, costituiscono rispettivamente il recente intervento legislativo in materia di produzione di energia nucleare e la ben nota vicenda dei rifiuti in Campania, entrambe sintomatiche di un certo modo di intendere la collaborazione fra livelli di governo. 4. Il Consiglio delle autonomie locali. L’art. 121 Cost. non inserisce il Consiglio delle autonomie locali nel novero degli organi regionali necessari e l’art. 123 Cost. rinvia allo statuto regionale la relativa disciplina, affidando tuttavia a quest’ultimo il compito di conferirgli adeguata dignità se è vero che il rinvio è operato unitamente ai profili concernenti la forma di governo ed i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento. Lo scarno contenuto del rinvio statutario di cui all’art. 123 Cost. rende difficile l’individuazione di un minimum necessario e inderogabile che connoti i profili organizzativi e funzionali del Consiglio delle autonomie locali, pur tuttavia non può essere considerata di poco momento la costituzionalizzazione della previsione dell’organo in questione, in una alla diversa considerazione del rapporto tra i diversi livello di governo. Peraltro il riferimento allo statuto regionale piuttosto che allo strumento legislativo ordinario regionale proietta altresì il Consiglio delle autonomie locali in una dimensione (e considerazione) che si impone al di sopra delle maggioranze regionali di turno, ergendosi ad istituto fondamentale di riferimento nel rapporto tra livelli di governo locale. Le pur possibili opzioni statutarie al riguardo producono rilevanti conseguenze non soltanto in termini di configurazione dell’organo, ma anche di individuazione del corretto assetto degli equilibri dell’organizzazione regionale. In altri termini la disciplina del Consiglio delle autonomie locali può acquisire una rilevanza notevole proprio in termini di definizione dei tratti salienti dell’organizzazione regionale e dei rapporti di questa con gli enti sottostanti, nonché tra questi ultimi. Tutti gli statuti regionali entrati in vigore a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione fanno espresso riferimento ai principi di sussidiarietà e di leale collaborazione, non di rado richiamandoli congiuntamente proprio al fine di prefigurare un vero e proprio sistema regionale delle autonomie. Gli statuti regionali per lo più inseriscono la struttura del Consiglio delle autonomie presso il Consiglio regionale. Il dato pare di non poco momento essendo in grado di produrre conseguenze istituzionali importanti. Innanzitutto i Consigli regionali possono far leva sui Consigli delle aa.ll. in caso di contrapposizione con le giunte regionali, in una prospettiva, dunque, di ridimensionamento del potere esecutivo. Dall’altra parte, l’innesto presso la struttura consiliare regionale può dar luogo a forme di contatto tra forze politiche di opposizione ed enti locali anche nella prospettiva di una contrapposizione con la maggioranza. La linea lungo la quale si sono mosse le Regioni è quella dunque di un rafforzamento delle garanzie del ruolo assembleare e delle minoranze in esse presenti, non tanto quello, invece della tutela delle esigenze di efficienza e di stabilità degli esecutivi (stabilità peraltro già garantita dal sistema di elezione regionale). Appare allora quanto mai necessario, proprio ai fini della tutela del principio di buon andamento, che questo istituto di cooperazione tra diversi livelli di governo non si trasformi – snaturandosi – da centro di rappresentanza di interessi locali in una sorta di centro politico di contrapposizione all’esecutivo. Peraltro proprio l’attuale assetto dei rapporti all’interno dell’Ente regione, che vede la centralità dell’esecutivo, impone l’esigenza di realizzare forme di raccordo anche tra enti locali e Giunte: basterebbe porre mente al riguardo alla centralità del ruolo delle giunte regionali nell’esercizio di poteri sostitutivi nei confronti degli enti locali o anche alla ampia potestà regolamentare di cui godono gli esecutivi regionali. Ritornano allora innanzitutto utili, proprio in termini di buona amministrazione, quelle positive esperienze regionali (la Toscana, ad esempio) che avevano visto, prima della entrata in vigore della riforma del Titolo V della Costituzione, la previsione di forme di raccordo tra la Giunta e la rappresentanza provinciale, comunale e di comunità montane. Invero anche in alcuni nuovi statuti regionali sono state previste ipotesi di interazione tra Consiglio delle autonomie locali e Giunte, soprattutto con la previsione della funzione consultiva obbligatoria del primo laddove l’esecutivo regionale debba esercitare poteri sostitutivi. Alcune discipline statutarie attribuiscono poi ai Consigli delle autonomie locali il potere di iniziativa in ordine alla proposta all’esecutivo regionale di impugnazione di leggi statali ex art. 127 Cost. In alcuni casi siffatto potere si estende anche all’impugnazione di leggi di altre regioni, talvolta ricomprende i conflitti di attribuzione e in un caso (Lazio) prevede anche il ricorso innanzi alla Corte di Giustizia delle Comunità Europee. E’ tuttavia sul piano istituzionale della composizione di tali organi che emergono le maggiori difficoltà: al riguardo va innanzitutto rilevato che ai sensi dell’art. 118 Cost. il livello comunale avrebbe dovuto essere considerato come sede primaria per l’esercizio delle funzioni amministrative. Pertanto, le Regioni erano tenute a disciplinare la composizione dei Consigli delle aa.ll. proprio in funzione partecipativa degli enti locali a tutti i procedimenti preordinati ad allocare le funzioni amministrative a livello sovracomunale e ciò in virtù dei principi di sussidiarietà, differenziazione e di adeguatezza. Sotto questo profilo, l’esperienza espressa dagli statuti regionali rinnovati appare invero deludente, facendo generico riferimento a formule piuttosto stereotipate di “equilibrata rappresentanza”, salvo sporadiche eccezione nelle quali vengono definite rappresentanze per ambito provinciale. Quanto poi alla durata di siffatti organismi, molte disposizioni regionali addirittura la fanno coincidere con quella del consiglio regionale, snaturando del tutto l’assoluto grado di autonomia e di diretta espressione delle realtà locali che dovrebbe connotare il Consiglio delle aa.ll. Un profilo rilevante, avente dirette ricadute in termini di buona amministrazione è quello che concerne l’indipendenza dell’organo in questione. Molti statuti regionali hanno infatti previsto che i regolamenti concernenti il suo funzionamento siano predisposti ed approvati dai consigli regionali. Tale dato se da un certo punto di vista può apparire funzionale, dall’altro induce preoccupazioni. C’è il rischio, infatti, che il Consiglio delle aa.ll. si possa trasformare da “organo di consultazione fra la Regione e gli enti locali”, in organo di consultazione del Consiglio regionale. La nomina del Presidente del Consiglio delle aa.ll., nel rispetto dell’autonomia dell’organo, dovrebbe essere espressione dello stesso consesso, e non essere riservato – come pure talvolta previsto - ad apposita elezione da parte del consiglio regionale Per quanto concerne le competenze, non vi è dubbio che opposte tendenze possano indurre entrambe a soluzioni improvvide: da un lato, l’eccesso di funzioni rischia di condurre l’organo alla paralisi decisionale e al conflitto istituzionale con il consiglio regionale; dall’altro la pochezza delle stesse potrebbe indurre alla sua sostanziale inutilità ed alla ricerca di formule alternative di coordinamento. Appare allora ragionevole la soluzione proposta da taluni che hanno provato a distinguere tra ambiti materiali, per i quali i pareri dovrebbero configurarsi come costituzionalmente obbligatori, ed altri ambiti per i quali il legislatore regionale potrebbe ritenere obbligatoria la richiesta di parere. Nel costituzionalmente obbligatorio deve poter rientrare tutta l’attività mediante la quale ci si prefigge di spostare funzioni da un livello ad un altro “poiché il principio di sussidiarietà esige che questo spostamento venga motivato”[26]. Ritorna così in evidenza la centralità del rapporto tra sussidiarietà e collaborazione: soltanto il ricorso a strumenti cooperativi – idonei cioè a garantire un effettivo coinvolgimento di tutti gli enti potenzialmente competenti ad intervenire in un dato settore – permetterà di valutare la congruità della scelta di un livello di governo per l’esercizio di determinate funzioni. Se così non fosse, il principio di sussidiarietà vedrebbe compromessa la sua stessa giustiziabilità e verrebbe a configurarsi come principio dalla valenza esclusivamente politica, attributivo della competenza della competenza a livello di governo superiore: il giudice infatti, in assenza di specifici parametri di riferimento, sarebbe chiamato a valutarne il rispetto o in base a criteri prevalentemente politici (assecondando, nella maggior parte dei casi, le scelte dei livelli di governo più forti) o del tutto arbitrariamente. Occorre a questo punto rilevare che ai sensi dell’art. 123 Cost., il Consiglio delle aa.ll. permane organo di consultazione. Pur tuttavia è data facoltà agli statuti regionali di prevedere forme di aggravio del procedimento legislativo tanto più in considerazione ad organi muniti di copertura costituzionale. La norma costituzionale, in altri termini, pare definire l’organo nella sua configurazione minima, irrinunciabile, ma l’autonomia statutaria gode di ampi spazi entro cui estenderne le competenze purché, nel rispetto del’art. 121 Cost., non finisca con l’alterare l’attribuzione della funzione legislativa che permane esclusiva del Consiglio regionale. In questa prospettiva sono dunque precluse ipotesi di strutturazione bicamerale del Consiglio regionale, ma non anche soluzioni che prefigurino possibili aggravamenti dell’iter legislativo a causa della obbligatorietà di pareri del Consiglio delle aa.ll., tanto più che non è mancato in dottrina chi (Carli) ha sostenuto la sussistenza di un vero e proprio obbligo di motivazione da parte dell’organo regionale che intendesse disattendere il parere del Consiglio delle aa.ll. Molti statuti regionali hanno infatti previsto la necessità di particolari maggioranze qualificate in caso di approvazioni di atti legislativi non conformi al parere del Consiglio delle aa.ll. L’aggravio procedurale connesso al parere negativo del Consiglio delle aa.ll. incide in termini di compattamento dell’assemblea legislativa regionale potendo coinvolgere magari anche forze politiche di opposizione nell’approvazione di determinati provvedimenti. Ci si chiede infine se sia costituzionalmente legittimo prevedere il coinvolgimento del Consiglio delle aa.ll. in relazione alla approvazione di leggi statutarie, considerato che quel procedimento è disciplinato in modo analitico dall’art. 123 Cost. Pare doversi ritenere che eventuali aggravi procedimentali siano ipotizzabili purché non si vada ad incidere sui quorum costituzionali. Ad ogni modo pare potersi affermare che il processo politico sempre più marcatamente autonomistico dell’ordinamento, che viene ormai a costituire anch’esso fattore del buon andamento in termini di cooperazione tra differenti livelli di governo non corrisponde, almeno sinora, alle scelte normative operate dalle Regioni. 5. La recente legge n. 99 del 2009 in tema di produzione di energia nucleare La recente approvazione della legge 23 luglio 2009 n. 99, recante «Disposizioni per lo sviluppo e l'internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia», all’art. 26 contiene la delega al Governo per l’introduzione di una disciplina dettagliata volta ad avviare la realizzazione di nuove centrali di produzione di energia nucleare. I principi espressi nella predetta legge delega paiono esemplificativi della linea evolutiva cui si accennava, incline a rafforzare le garanzie attuative della scelta da parte del livello centrale a discapito di un’effettiva e paritaria partecipazione degli enti territoriali. Va preliminarmente segnalato che proprio la compressione delle prerogative assegnate dall’ordinamento ai livelli territoriali di governo costituisce la doglianza principale sollevata, di recente, da alcune Regioni che hanno promosso giudizi di costituzionalità della predetta legge innanzi alla Consulta. Ad ogni modo, appare interessante passare sinteticamente in rassegna alcuni profili della normativa de qua che inducono forti perplessità. Il primo si innesta sulle previsioni contenute nell’art. 25, co. 2, lett. g) della legge n. 99 del 2009, laddove si dispone che la costruzione e l’esercizio degli impianti per la produzione di energia nucleare (così come per gli impianti destinati alla messa in sicurezza dei rifiuti radioattivi) siano considerate attività di preminente interesse statale e, quindi, siano soggette ad autorizzazione unica: la competenza a rilasciare il suddetto titolo autorizzatorio spetta al Ministero dello sviluppo, di concerto con il Ministro dell’Ambiente e con il Ministro delle infrastrutture, previa intesa con la Conferenza unificata di cui all’art. 8 del D.Lgs. n. 281 del 1997. Orbene, dalla lettura della norma in questione emerge uno scarso ruolo riconosciuto alle Regioni che, a quanto è dato evincere dai principi indicati (e riservandosi un giudizio più approfondito all’esito dell’approvazione dei decreti delegati), non sono affatto coinvolte nella individuazione dei siti e nella localizzazione degli impianti, sebbene proprio tali aspetti costituiscano il nodo centrale sciolto il quale la realizzazione delle opere può proseguire con minori ostacoli. Il modulo procedimentale dell’intesa, infatti, viene circoscritto alla sola fase esecutiva dell’intervento, ossia alla costruzione dell’impianto e al rilascio delle autorizzazioni all’esercizio, tant’è che la successiva disposizione di cui all’art. 25, co. 2, lett. h), nel definire contenuto e serie procedimentale, prevede che i titoli abilitativi in parola comprendano la dichiarazione di pubblica utilità, la dichiarazione di inamovibilità e l’apposizione del vincolo preordinato all’espropriazione dei beni. L’apporto partecipativo delle amministrazioni interessate, pertanto, viene a cadere in un momento in cui la scelta amministrativa ha ormai già assunto caratteri di dettaglio, essendo così limitati i margini per una reale negoziazione e, conseguentemente, compresse le possibilità di formazione del consenso. Se va salutata con favore l’adozione di un modulo procedimentale chiaramente ispirato a logiche di semplificazione quale l’autorizzazione unificata, volta a concentrare in un unico momento l’esercizio di varie competenze, tuttavia il perseguimento del buon andamento in un’azione amministrativa che preveda la partecipazione di più livelli di governo non può di certo costituire ragione sufficiente ad implicare irragionevoli “tagli” di garanzie in vista della maggiore agilità delle procedure. In tal senso, come già si è avuto modo di affermare in altro scritto, l’attribuzione di supremazia ad un interesse pubblico primario non può tradursi in una logica di risultato a tutti i costi, imponendo agli altri soggetti pubblici di abdicare alla manifestazione delle proprie volontà ovvero costruendo scorciatoie procedimentali che, sovente, finiscono per produrre successivi e più gravi ritardi. In quest’ottica, non può dirsi momento neutro la localizzazione dell’impianto di produzione di energia nucleare, dal momento che l’ubicazione del sito richiede complesse valutazioni preliminari (di natura tecnica – economica e giuridica) sulle quali le Regioni e gli enti locali possono e devono fornire elementi utili all’adozione di soluzioni congrue ed efficienti, esprimendo in modo critico le perplessità o opponendo il rifiuto motivato a soluzioni che ledano gli interessi delle comunità rappresentate. Senza poi dire che l’accordo raggiunto in sede di intesa rappresenta una condizione essenziale, anzi indefettibile, affinché l’amministrazione territoriale possa informare in modo compiuto i propri amministrati, dando corpo e sostanza al rapporto democratico tra organo politico e comunità locale, in assenza del quale non solo non è possibile giudicare l’operato degli eletti (risultando fumosa ed incerta l’imputazione delle responsabilità e la paternità delle scelte), ma la stessa gestione dei livelli governativi (che in quanto tale intercorre solo tra enti istituzionali) appare impostata su basi prive di un reale consenso, così potendo produrre “a valle” forti reazioni di rifiuto. Al riguardo, peraltro, non può non evidenziarsi l’opportunità di introdurre fattori (non solo economici) che stimolino le diverse realtà locali a promuovere iniziative volte ad individuare le migliori soluzioni per ospitare gli impianti in questione. Si tratta, in sostanza, di abbandonare la logica di attribuzione di benefici meramente compensativi quasi a voler riconoscere a priori l’impossibilità di effettuare un ragionevole bilanciamento degli interessi coinvolti e ciò in quanto nessuna amministrazione può di certo essere legittimata a svolgere contrattazioni su beni indisponibili (quale, ad esempio, il diritto alla salute) eventualmente incisi dall’intervento. Occorre, invece, predisporre strumenti idonei ad indurre gli enti locali a formulare proposte ed iniziative per la migliore allocazione delle opere, in modo da risolvere “a monte” il momento conflittuale senza pregiudicare valori costituzionalmente protetti, ossia non abdicando alla ponderazione, bensì creando condizioni congrue per rinvenire soluzioni in cui l’interesse generale possa collimare e non stridere con quello della comunità territoriale. Sullo stesso punto, tuttavia, in netto contrasto rispetto a quanto auspicato, va segnalato l’irragionevole arretramento della normativa rispetto agli obblighi di trasparenza, arretramento che potrebbe derivare da un’applicazione estesa del principio contenuto nell’art. 25, co. 2, lett. a), laddove si prevede la possibilità di dichiarare i siti aree di interesse strategico nazionale. In attesa di valutare la portata concreta di tale profilo, appare comunque evidente che la dichiarazione de qua comporta il rischio di sottrarre fondamentali elementi conoscitivi dal circuito informativo, impedendo che la partecipazione dei cittadino ed il coinvolgimento dei livelli di governo sottordinati possano spiegarsi in modo consapevole. Come noto, si tratta di un modus procedendi cui di recente si è spesso assistito sebbene impiegato in fattispecie del tutto eterogenee e, quindi, non comparabili: come vedremo fra breve, analoga facoltà è stata concessa anche dal d.l. n. 90 del 2008 in materia di localizzazione delle discariche per l’emergenza rifiuti in Campania, ove invero ben difficilmente possono rinvenirsi aspetti delicati che richiedono le garanzie proprie delle materie di interesse strategico nazionale (id est segretezza e militarizzazione). Un ulteriore profilo che desta perplessità è rappresentato poi dall’adozione di moduli procedimentali (la Conferenza unificata, appunto) che non sembrano rispettosi delle indicazioni fornite dalla Consulta in ordine alla necessità di costruire intese cd. in senso forte. La portata della partecipazione della Regione direttamente interessata dall’intervento, infatti, è chiaramente ridotta in seno alla Conferenza unificata, posto che la volontà dell’ente destinato ad ospitare l’impianto viene di fatto ad essere stemperata, confluendo nella volontà dell’organo collegiale senza tuttavia alcuna garanzia ulteriore che assicuri la concreta rappresentazione e la piena tutela degli interessi di cui è portatrice l’amministrazione territoriale. In altri termini, l’accordo formatosi in seno alla Conferenza unificata, chiamata ad esprimere il parere in sede di rilascio delle autorizzazioni alla costruzione ed all’esercizio degli impianti, dà luogo ad un’intesa c.d. in senso debole, come già chiarito dalla Corte costituzionale nelle sentenze intervenute proprio in materia di coordinamento istituzionale nel settore dell’energia[27]. Ed infatti, non solo l’eventuale dissenso della Regione coinvolta dall’intervento potrebbe essere superato a maggioranza in seno alla Conferenza unificata, ma quand’anche tale organo collegiale dovesse esprimere parere negativo, l’Autorità statale potrebbe comunque procedere con interventi sostitutivi la cui concreta applicazione, in ossequio ai principi desumibili dall’art. 120 Cost., non può che rispettare quelle stringenti e rigorose condizioni di esercizio, ben definite dalla giurisprudenza della Consulta. Si rende quindi necessario garantire la partecipazione paritaria delle Regioni, assicurando un confronto reale fra i livelli di governo, non superabile con agili meccanismi unilaterali. 6. L’esempio di (mancata) cooperazione tra livelli di governo nella vicenda dei rifiuti in Campania. Un secondo esempio emblematico della scarsa efficacia di strumenti consensuali di raccordo fra livelli istituzionali è rappresentato dall’emergenza rifiuti nella Regione Campania. Senza entrare nel dettaglio dei singoli aspetti della tortuosa e lunga vicenda, è valutazione condivisa che dal punto di vista dell’azione amministrativa la situazione emergenziale (perdurante da oltre 15 anni!) si è determinata sostanzialmente per una duplice ragione: la carenza di una programmazione adeguata della gestione del ciclo dei rifiuti, da un lato, e l’inefficienza dell’azione amministrativa nell’attuazione degli interventi previsti, dall’altro. Basterebbe, sul punto, richiamare le valutazioni contenute nella relazione della Commissione parlamentare di inchiesta sul ciclo dei rifiuti approvata nella seduta del 26 gennaio 2006, alla quale si rimanda. I bassi livelli di raccolta differenziata, l’insufficienza (ed anche l’inidoneità tecnica) degli impianti di produzione di CDR e di compostaggio, la mancanza di termovalorizzatori hanno di fatto determinato il moltiplicarsi di ingenti quantità di rifiuti indifferenziati, circostanza che ha richiesto il reperimento di vaste aree del territorio e, quindi, la riapertura di discariche dismesse ovvero il conferimento in luoghi (cave) individuati anche in deroga alle garanzie sul rispetto ambientale. Nel rapporto con le comunità locali va evidenziato che all’origine della vicenda risulta scarsa se non inesistente la collaborazione istituzionale tra istituzioni locali e governo regionale (così, si esprime la Commissione parlamentare d’inchiesta nella relazione del 1998 sui primi quattro anni della gestione commissariale): circostanza che ha poi manifestato tutti i suoi effetti negativi laddove si è trattato di individuare i siti ove collocare gli impianti, attività affidata direttamente all’impresa concessionaria delle opere di attuazione del ciclo integrato. La mancata realizzazione del sistema di relazioni orizzontali fra enti locali, pure previsto negli strumenti di programmazione, ha reso del tutto inoperanti anche le autorità territoriali ottimali previste al fine di razionalizzare l’esercizio coordinato delle competenze amministrative, ripartite fra più enti locali. L’insorgere di una situazione emergenziale, frutto dell’incapacità delle amministrazioni competenti ad attuare le disposizioni normative, sia nazionali che regionali, ha comportato la devoluzione di competenze ad un unico soggetto, il Commissario governativo, che se ab origine aveva natura di organismo straordinario, in seguito si è stabilmente insediato sul territorio per oltre un decennio, con autonomia di spesa ed un cospicuo numero di addetti alle proprie dipendenze. Ne è derivata la nascita di un nuovo ed articolato sistema di relazioni istituzionali, dal momento che i Commissari succedutisi nella carica hanno sempre provveduto a creare strutture di raccordo con le amministrazioni locali, prevalentemente mediante la nomina di commissari vicari con deleghe ad hoc, il cui compito era appunto quello di tenere i rapporti con le istituzioni, gli enti e la generalità dei soggetti rappresentativi di interessi sociali. L’avocazione delle competenze in capo ad un soggetto di nomina governativa, pertanto, non ha escluso la necessità di perseguire l’accordo con gli enti ordinariamente titolari delle funzioni in materia, anche per evitare che le decisioni assunte in fase di emergenza potessero ripercuotersi e condizionare le successive scelte che le amministrazioni territoriali avrebbero operato, una volta rientrate nell’esercizio delle proprie funzioni. Il tentativo, fallito, di effettuare un raccordo istituzionale mediante la ricerca del consenso “a valle” delle scelte compiute ha ingenerato non poche difficoltà operative, in ragione dell’ostilità manifestata dagli enti e dalle comunità sul cui territorio ricadevano gli interventi maggiormente delicati, soprattutto sotto il profilo ambientale e della tutela della salute (riapertura delle discariche, costruzione di impianti di termovalorizzazione). In questo senso, il ben noto effetto NIMBY (not in my backyard) è stato non tanto la causa, quanto l’effetto di ulteriore complicazione della situazione emergenziale: l’accentramento di competenze in mano ad un organo straordinario, l’elevato tasso di autoritatività delle scelte compiute, la possibilità di derogare agli istituti partecipativi ed alle garanzie di rispetto della compatibilità ambientale, la necessità di adottare urgentemente scelte di medio periodo (quali, ad esempio, la riapertura di discariche chiuse e da anni in attesa di bonifica), sono tra le principali ragioni che hanno reso difficoltosa la ricerca del consenso degli enti locali, creando la sfiducia delle comunità in ordine all’operato delle amministrazioni procedenti. Ne è dimostrazione il ricorso di numerosi Sindaci all’esercizio dei poteri interdittivi mediante l’adozione di ordinanze contigibili ed urgenti, per motivi di sanità pubblica. In questo quadro, la risoluzione della situazione emergenziale ha finito con il passare direttamente per la via normativa. Con d.l. n. 90 del 2008, infatti, si è intervenuti mediante l’attribuzione al Commissario della facoltà di dichiarare i siti ove procedere allo sversamento quali aree di interesse strategico nazionale, così offrendo la massima forza autoritativa per l’attuazione di scelte operative rispetto alle quali la necessità di ricercare il consenso viene di fatto pretermessa. Le scelte che il Commissario viene chiamato ad attuare (ampliamento del numero di termovalorizzatori, l’individuazione di 10 nuove discariche, ad esempio) vengono così ad essere adottate direttamente dal massimo livello di governo istituzionale, pervenendo alla totale soppressione di quel multilevel governance che costituisce il tessuto connettivo dei rapporti fra i soggetti istituzionali di governo. Siamo ben lontani, come è facile rilevare, da qualsiasi logica cooperativistica tra livelli di governo e il buon andamento, finisce col divenire un obiettivo che solo una gestione commissariale, dunque accentrata e poco disposta alla concertazione amministrativa, è in grado di conseguire. Si tratta di circostanze, oggettive, innegabili, che fondano tuttavia su un presupposto comune: l’assenza di qualsiasi rigorosa e seria logica programmatoria, condizione necessaria per qualsiasi forma di collaborazione inter-istituzionale.   __________________________________   [1] Il presente lavoro costituisce la rielaborazione della relazione tenuta in occasione del Convegno “Interesse pubblico e principi di buona amministrazione”, tenutosi a Teramo il 23 – 24 ottobre 2009, organizzato dall’Università degli Studi di Teramo e dall’Università degli Studi di Cassino. [2] Una ricostruzione della evoluzione storico-giuridica del principio di buon andamento soprattutto sotto il profilo organizzativo è in M.R. Spasiano, L’organizzazione comunale – Paradigmi di efficienza pubblica e buona amministrazione, Napoli 1995, in particolare 223ss. [3] R. Marrama, I principi regolatori della funzione di organizzazione pubblica, in AA.VV. Diritto amministrativo, Bologna 1998, I, 397ss. [4] M.S. Giannini, in Gli elementi degli ordinamenti giuridici, in Riv. Trim. Dir. Pubbl. 1958, 236, rilevava che l’organizzazione pubblica fino a tempi recenti “formava oggetto di descrizioni morfologiche, non di conoscenza teorica, e anzi era molto diffusa la tesi che la materia dell’organizzazione non interessasse la scienza del diritto, non producendo le norme ad essa relative situazioni giuridiche soggettive o intersoggettive”. [5] Sulla molteplicità dei modelli di amministrazione pubblica presenti nel testo costituzionale, M. Nigro, in La Pubblica amministrazione fra Costituzione materiale e formale, in Riv. Trim. Dir. Proc. Civ. 1985, I, 163. [6] G. Falzone, Il dovere di buona amministrazione, Milano 1953. [7] A. Amorth, Il contenuto giuridico della Costituzione, (1946), Bologna 1981. [8] Sul punto, cfr. P. Barile, Il dovere di imparzialità della P.A., in Scritti in onore di P. Calamandrei, Padova 1958, IV, 136; N. Speranza, Il principio di buon andamento – imparzialità dell’amministrazione nell’art. 97 della Costituzione, in Foro Amm. 1972, II, 86; C. De Seta, Principi giurisprudenziali in tema di buon andamento, in Ammin. e Contabil. 1985, 27ss.; G. D’Alessio, Il buon andamento dei pubblici uffici, Ancona 1993, 268ss. [9] Corte Costituzionale, 9 marzo 1959, n. 9, in www.cortecostituzionale.it [10] Invero l’orientamento del Consiglio di Stato non era certo privo di contraddizioni e incertezze. P. Calandra, nello studio Il buon andamento dell’amministrazione pubblica, in Studi in memoria di V. Bachelet, Milano 1987, I, 158, rileva che il Consiglio di Stato tendeva sovente a definire il principio di buon andamento come “canone proprio dell’ordinamento particolare dell’amministrazione e non regola dell’ordinamento generale”. Né a diverse considerazioni induce la giurisprudenza della Corte Costituzionale: al riguardo, cfr. U. Allegretti, Corte Costituzionale e Pubblica Amministrazione, in Le Regioni 1982, 1186; M.R. Spasiano, Profili di organizzazione della pubblica amministrazione in cinquanta anni di giurisprudenza della Corte Costituzionale, in G. della Cananea e M. Dugato (a cura di), Diritto Amministrativo e Corte Costituzionale, Napoli 2006, 163ss. [11] Ad. Plen. Cons. Stato 22 febbraio 1972, n. 2, in Riv. Cons. Stato 1972, I, 77. [12] O. Sepe, L’efficienza nell’azione amministrativa, Milano 1975. [13] A. Andreani, Il principio costituzionale di buon andamento della pubblica amministrazione, Padova 1979. [14] G. Berti, La pubblica amministrazione come organizzazione, Padova 1968 [15] Sull’efficienza pubblica, M.R. Spasiano, L’organizzazione comunale ….., op. cit., in particolare 234ss. [16] Su questi profili, si rinvia a G. Pastori, La burocrazia, Padova 1967, 91. [17] Corte Costituzionale, 9 dicembre 1968, n. 123, in Giur. Cost. 1968, 2151 [18] Al riguardo, si rinvia al saggio di A. Gratteri, La faticosa emersione del principio costituzionale di leale collaborazione, che propone un’interessante ricostruzione storica, con ampia bibliografia, in La riforma del Titolo V della Costituzione e la giurisprudenza costituzionale. Atti del seminario di Pavia svoltosi il 6-7 giugno 2003 (a cura di E. Bettinelli – F. Rigano), Torino 2004, 426ss. [19] Corte Costituzionale, 25 febbraio 1988, n. 214, in www.cortecostituzionale.it. [20] M. Cammelli (a cura di), Territorialità e delocalizzazione nel governo locale, Bologna 2007. [21] Corte Costituzionale, 1° ottobre 2003, n. 303, in www.cortecostituzionale.it, con commento di A. Moscarini, Titolo V e prove di sussidiarietà: la sentenza n. 303/2003 della Corte costituzionale, in Riv. informatica federalismi.it. [22] Corte Costituzionale 11 gennaio 1993, n. 6, in www.cortecostituzionale.it. [23] Corte Costituzionale 16 luglio 2004, n. 227, in www.cortecostituzionale.it. [24] Corte Costituzionale 2 marzo 2004, n. 73, nonché 14 maggio 2004, n. 140, entrambe in www.cortecostituzionale.it. [25] Corte Costituzionale 2 marzo 2004, n. 70, in www.cortecostituzionale.it. [26] G. U. Rescigno, Sussidiarietà orizzontale e diritti sociali, in Dir. Pubbl. 2002, 1. [27] Si tratta delle sentenze della Corte Costituzionale 13 gennaio 2004, n. 6; 14 ottobre 2005, n. 383; 28 giugno 2006, n. 247, tutte in www.cortecostituzionale.it. (pubblicato il 28.5.2010)