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Il 28 ed il 29 aprile 2010, presso l’Auditorium Via Veneto, si è tenuta la prima Conferenza annuale di diritto dell’energia sul tema dell’energia nucleare, tornato alla ribalta, dopo più di vent’anni di silenzio, a seguito dei recenti provvedimenti adottati dal Parlamento e dal Governo.
La giornata del 28 aprile, articolata in quattro sessioni di lavori, è stata riservata agli interventi del mondo giuridico e accademico.
La prima sessione, presieduta dal Prof. Paolo Benvenuti[1], si è aperta con la relazione del Prof. Sergio Maria Carbone[2] sul tema dei vincoli internazionali e sul quadro regolamentare europeo.
Il relatore ha, innanzitutto, precisato che il vincolo di utilizzo dell’energia nucleare non è imposto dalle istituzioni europee, bensì dall’obiettivo di riduzione della CO2. Occorre, infatti, considerare che la Comunità ha sempre assunto grandi impegni a tutela dell’ambiente, tant’è vero che, attraverso l’attività di informazione e monitoraggio dei sistemi di controllo svolta dall’Agenzia europea dell’ambiente (EEA), persegue l’obiettivo dello sviluppo sostenibile nella Comunità.
Riguardo al tema della sicurezza dell’energia nucleare, il Prof. Carbone ha evidenziato la problematica legata alle utilizzazioni dell’energia nucleare per scopi diversi da quello pacifico, rilevando che il Trattato sulla non proliferazione di impianti nucleari militari non prevede alcun controllo e nessuna sanzione per le violazioni delle disposizioni in esso contenute. Il problema della sicurezza è, inoltre, alimentato dalla pluralità di fonti che generano incertezza riguardo alla disciplina applicabile e, a titolo esemplificativo, sono state citate la Convenzione di Parigi del 1960 e la Convenzione di Vienna del 1994. La soluzione prospettata al menzionato problema è che il maggior numero di Stati approvino quanto prima una disciplina unica ed omogenea della responsabilità nucleare.
A seguire, l’intervento del Prof. Carlo Malinconico[3] si è incentrato sull’approccio dell’Unione europea all’energia nucleare. Il Professore ha ricordato che da molti anni l’Unione europea mostra un particolare interesse nei riguardi dell’energia nucleare; basti pensare che l’Euratom è stata sottoscritta nel 1957. Con riferimento alla politica energetica europea, è stato fatto presente che in una recente dichiarazione il Presidente Barroso ha affermato, da un lato la neutralità della Comunità nella scelta dei Paesi che devono dotarsi di centrali nucleari, dall’altro lato un maggiore intervento nel campo della sicurezza degli impianti. Anche il Prof. Malinconico si è soffermato sul tema della sicurezza, sottolineando che con la raccomandazione della Commissione europea del 4 dicembre 2008, relativa ai criteri per l’esportazione dei rifiuti radioattivi e di combustibile nucleare esaurito verso i Paesi terzi, gli Stati membri sono tenuti a dotarsi di Autorità realmente indipendenti, in grado di svolgere una accurata attività di vigilanza.
Successivamente, il Prof. Gian Michele Roberti[4] è intervenuto sul ruolo della disciplina europea del mercato, mettendo, anzitutto, in luce che le caratteristiche del Trattato Euratom sono analoghe a quelle del Trattato CECA, poiché entrambi sono Trattati settoriali e prescrittivi, a differenza del Trattato CEE che, invece, è programmatico. Ciò significa, secondo il relatore, che il Trattato Euratom è un Trattato “fermo” che limita lo sviluppo della Comunità. Inoltre, è stato rilevato che le disposizioni attinenti al mercato libero delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali, non sono mutuabili all’Euratom che, peraltro, nulla dispone in merito agli aiuti di Stato e all’Antitrust. Da tali considerazioni si palesa, dunque, un problema di coordinamento tra le disposizioni dell’Euratom ed il sistema europeo.
La prima sessione di lavori si è conclusa con l’intervento del Dott. Guido Bortoni[5], sulla nascita dell’agenzia di coordinamento dei regolatori dell’energia. Il relatore ha spiegato che i mercati nazionali sono caratterizzati da asimmetrie di qualunque tipo (tecnico-economico, normativo, etc.) idonee a creare barriere nella regolamentazione. L’Agenzia di regolamento e coordinamento europeo (ACER) si propone di abbattere dette barriere, attraverso uno specifico modello di governance e di autonomia gestionale.
La seconda sessione dei lavori, presieduta dal Dott. Giancarlo Coraggio[6], si è aperta con la relazione del Prof. Giuseppe Caia[7] sul tema del nucleare e delle politiche pubbliche dell’energia e dell’ambiente. Il Prof. Caia ha precisato che sarebbe inammissibile negare il ritorno al nucleare in maniera aprioristica e, svolgendo un breve commento sui ricorsi di legittimità costituzionale presentati da alcune Regioni all’indomani della pubblicazione della legge delega, ha affermato che la Corte Costituzionale chiarirà che le Regioni non possono opporsi alla localizzazione dei siti che ospiteranno le centrali nucleari, neanche appellandosi al diritto alla salute o ad un esercizio esclusivo del potere, sulla base della ripartizione delle competenze di cui all’art. 117 Cost. Il relatore ha, inoltre, sostenuto che il mercato dell’energia non tollera parcellizzazioni e, dunque, sono deprecabili attività ripartite tra Stato e Regioni. In quest’ottica il d.lgs. n. 31/10 contempla l’istituto dell’intesa che consente di raggiungere e mantenere l’accordo perseguito.
L’intervento del Prof. Raffaele Bifulco[8] si è sviluppato sul tema delle politiche energetiche e ambientali nel rapporto Stato e Regioni. Anzitutto, il Professore si è soffermato sulle questioni di legittimità costituzionale della legge delega sollevate da alcune Regioni e ha evidenziato come precedenti giurisprudenziali della Corte Costituzionale (sentenze nn. 383/05 e 303/03) depongano per la potestà concorrente. Il relatore ha svolto, poi, un’analisi dell’art. 11 del decreto legislativo n. 31/10, mettendo in luce che, per la certificazione dei siti, il rapporto Stato/Regioni è caratterizzato dalla necessità di una intesa tra le due amministrazioni superabile, in caso di stallo, con l’attività sostitutiva del Governo, ossia con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri. Peraltro, l’intesa ovvero il decreto del Presidente della Repubblica possono operare anche in deroga ai Piani energetico-ambientali delle Regioni interessate da ciascuna possibile localizzazione. Citando alcune esperienze d’oltralpe è stato precisato che in Germania, per la realizzazione delle centrali nucleari, si è proceduto con due riforme costituzionali, al fine di ottenere una più incisiva produzione legislativa; in Francia hanno, invece, optato, come negli Stati Uniti, per un sistema di democrazia partecipata.
Successivamente, il Prof. Paolo Puri[9] ha trattato il tema della tassazione dell’energia nucleare ed ha sottolineato che, mentre per l’energia elettrica il meccanismo di tassazione previsto dalla legge è quello dell’accisa, per il nucleare non è prevista alcuna forma di tassazione. Pertanto, se venisse applicato il sistema dell’accisa anche all’energia nucleare, i relativi costi di realizzazione e di gestione verrebbero traslati sui consumatori. Sono stati, inoltre, ipotizzati altri sistemi di tassazione, come ad esempio: quello della tassazione alla fonte di produzione; quello dell’imposta proporzionata al valore della centrale, che però comporterebbe un enorme aggravio sui contribuenti; quello dell’imposizione sui redditi che, tuttavia, non sembrerebbe essere la soluzione migliore.
Il relatore ha fatto, poi, un cenno all’esperienza olandese, ove è imposto un tributo per la gestione dei controlli, ed a quella francese, ove è previsto un tributo di scopo.
La seconda sessione dei lavori si è conclusa con l’intervento dell’Avvocato Anna Romano sull’Agenzia per la sicurezza nucleare. L’Avvocato ha rilevato che, a livello comunitario e internazionale, vige l’obbligo per gli Stati che si dotano di energia nucleare di provvedere ad istituire Agenzie indipendenti per la sicurezza. Tuttavia, l’indipendenza è solo relativa e ciò lo si evince anche dal nomen che segna il discrimen rispetto alle Autorità amministrative indipendenti; all’uopo assume rilievo la soggezione al controllo governativo, operato, ad esempio, con la nomina dei componenti dell’Agenzia: il Presidente è nominato dal Presidente del Consiglio dei Ministri; due membri sono designati dal Ministro dell’ambiente e gli altri due dal Ministro dello sviluppo economico. Si consideri, poi, che nella generalità dei casi anche le forme di finanziamento delineano una certa dipendenza, visto che si provvede con l’autofinanziamento degli esercenti, altrimenti con i trasferimenti da parte dello Stato. Quanto alle caratteristiche, è stato evidenziato che l’Agenzia è un organo tecnico, dotato del potere di sospensione dell’autorizzazione, ma non di revoca che invece spetta al Ministro competente. Alla stessa compete, inoltre, un potere propositivo, che esercita attraverso pareri preventivi e vincolanti, ma non anche un potere sanzionatorio.
La terza sessione dei lavori è stata presieduta dal Prof. Giuseppe De Vergottini[10]e si è aperta con la relazione del Prof. Giuseppe Morbidelli[11] sulle procedure amministrative di localizzazione degli impianti. Il Professore ha fatto notare che l’individuazione del sito sul quale far sorgere la centrale nucleare non avviene con una ricerca sul campo, bensì attraverso la predisposizione di criteri volti ad oggettivizzare al massimo le scelte successive. La strategia nucleare delineata dal d.lgs. n. 31/10 prevede, infatti, al termine di un lungo iter decisionale, la predisposizione di una griglia di requisiti tecnici sulla sicurezza della salute delle popolazioni e dell’ambiente. L’istruttoria verrà compiuta dall’Agenzia, che verificherà la corrispondenza della scelta del sito ai requisiti tecnici; in seguito sarà avviata la procedura per l’intesa con la Regione interessata. Il Prof. Morbidelli ha sottolineato, inoltre, che la legge salva centrali prescrive intese forti per la localizzazione delle centrali, il che implica l’esercizio da parte dello Stato di un potere sostitutivo alle eventuali opposizioni delle Regioni. L’art. 27, comma 24 della suddetta legge stabilisce, infatti, che qualora non si raggiunga l’intesa con la Regione interessata, si procederà con la costituzione di un comitato paritetico fino a rimettere la decisione al Consiglio dei Ministri. Il Professore ritiene, comunque, che la complessità delle procedure, l’incertezza metodologica e le reticenze psicologiche daranno luogo, senza dubbio, a diversi contenziosi.
Il Prof. Marcello Clarich[12] ha messo in luce che la caratteristica del decreto legislativo è la pluralità di procedimenti concatenati tra loro, quali: 1) il procedimento di individuazione dei programmi di intervento degli operatori (art. 6); 2) il procedimento di valutazione da parte dell’Agenzia degli aspetti tecnici della struttura da realizzare (art. 7); 3) il procedimento di localizzazione dei siti (art. 8); 4) il procedimento di autorizzazione unica (art. 10).
L’intervento del Prof. Marco D’Alberti[13], sugli aspetti della democrazia deliberativa dell’energia nucleare, ha, innanzitutto, evidenziato che il procedimento di localizzazione dei siti rappresenta la sommatoria di almeno tre discipline: a) legge delega n. 99/09 e decreto legislativo n. 31/10; b) legge n. 241/90; c) decreto legislativo n. 152/06, nella parte relativa alla VIA ed alla VAS. Il relatore ha, quindi, sostenuto che la democrazia partecipativa e deliberativa delineata dal d.lgs. 31/10 trova il suo punto nevralgico nel rapporto Stato/Regioni e nella questione relativa al potere sostitutivo che si è riconosciuto il Governo.
Il Prof. Aristide Police[14] è intervenuto sul tema dell’informazione dei cittadini, contemplata nel titolo IV del citato decreto. L’importanza delle disposizioni in questione risiede nella previsione di una massiccia campagna informativa volta ad orientare gli utenti in merito a vari aspetti legati al nucleare, tra cui i criteri e il sistema di smaltimento delle scorie. L’informazione sarà garantita attraverso pubblicazioni su siti internet e su quotidiani e sarà finalizzata a consentire la partecipazione degli interessati nella definizione dei criteri e nella scelta della strategia nucleare, eccezion fatta però per la localizzazione degli impianti, in quanto l’informazione su tale aspetto potrebbe generare forti opposizioni. La Sogin S.p.A., soggetto responsabile della disattivazione degli impianti a fine vita, del mantenimento in sicurezza degli stessi, nonché della realizzazione e dell’esercizio del Deposito nazionale delle scorie e del Parco tecnologico, avrà un ruolo di rilievo nel campo dell’informazione, in quanto dovrà promuovere diffuse e capillari campagne informative in ordine alle attività da essa svolte, al fine di creare le condizioni idonee per l’esecuzione degli interventi e per la gestione degli impianti. La mancata previsione di controlli sulla correttezza delle informazioni fornite dalla Sogin S.p.A. desta, tuttavia, inevitabili perplessità.
La terza sessione dei lavori si è chiusa con l’intervento del Prof. Pietro Maria Putti[15] sul “decommissioning” delle centrali nucleari.
Il relatore ha ricordato che in Italia le attività di smantellamento delle vecchie centrali nucleari sono ancora in corso e ha denunciato la necessità che il progetto di decommissioning venga effettuato preventivamente e non successivamente alla realizzazione delle centrali, soprattutto in considerazione delle implicazioni in ordine al reperimento dei fondi, alla tutela dei lavoratori, anche dal punto di vista occupazionale, ed alla tutela dell’ambiente.
La quarta sessione dei lavori, presieduta dal Prof. Mario Libertini[16], è stata aperta dall’intervento del Prof. Roberto Pardolesi[17], il quale ha prospettato una diversa analisi alla platea degli uditori. Pardolesi ha, infatti, rappresentato, con dovizia di argomenti, i rischi legati al progetto nucleare. Occorre, innanzitutto, considerare, secondo il Professore, che a fronte degli ingenti capitali che dovranno essere impiegati nella realizzazione delle centrali, nel momento in cui il nucleare approderà nel mercato dell’energia si confronterà con prezzi governati dal libero mercato e questo significa che saranno molto lunghi i tempi necessari per ottenere un reale ritorno economico; orientativamente si è stimato che i primi guadagni si otterranno nel 2050. E’ questo il motivo per cui gli economisti sono contrari al nucleare.
L’intervento dell’Avv. Tommaso Salonico ha messo in luce come la cooperazione tra imprese sia vista con favore dal legislatore italiano, in quanto facilita l’accesso al nucleare ad imprese che altrimenti sarebbero scoraggiate dal livello degli investimenti e dei rischi e, conseguentemente, consente di realizzare un progetto che altrimenti sarebbe irrealizzabile.
L’Avv. Marco D’Ostuni è intervenuto sul tema degli incentivi e delle garanzie degli investimenti nella realizzazione degli impianti di energia nucleare, facendo notare che la procedura per la certificazione dei siti si conclude prima di ottenere l’autorizzazione unica; questo meccanismo, secondo il relatore, stimolerà gli investimenti, in quanto con la certificazione si superano i possibili contrasti tra Stato e Regioni. Altro strumento volto ad incentivare gli investimenti è rappresentato dal vincolo imposto all’Agenzia di valutare le tecnologie da impiegare sulla base delle valutazioni delle Agenzie straniere, il che consentirà di accelerare notevolmente i procedimenti. E’, inoltre, prevista una garanzia per gli eventuali ritardi, ma vi è incertezza se possa valere anche per i ritardi determinati dai contrasti Stato/Regioni.
La quarta ed ultima sessione della prima giornata si è conclusa con l’intervento dell’Avv. Elisabetta Rubini sul tema della responsabilità civile per danni nucleari. La disciplina della responsabilità per danni da nucleare è contenuta in diverse fonti normative (Convenzione di Parigi del 1960, Convenzione di Bruxelles del 1963 e Convenzione di Vienna del 1993) che, a seguito dell’evento di Cernobyl, sono state oggetto di significative modifiche che, tuttavia, ancora oggi non sono in vigore, poiché non ratificate da un numero sufficiente di Stati. Tale situazione ha contribuito a creare sovrapposizioni e contraddizioni normative. Attualmente, è previsto che l’esercente sia responsabile per danni a persone e a cose, finanche per i danni derivanti da atti terroristici. Non si comprende la ratio di tale previsione, che concentra la responsabilità in capo ad un unico soggetto, escludendo soggetti che pur potrebbero essere responsabili, come ad esempio i fornitori. Occorre considerare, inoltre, che il regime della responsabilità in questione nasce limitato nell’importo ed anche se sono stati previsti contributi da parte dei Paesi contraenti, l’ammontare risulta comunque irrisorio in considerazione degli effetti derivanti da simili danni. Questo aspetto è destinato a cambiare con l’entrata in vigore del Patto del 2004.
La giornata del 29 aprile è stata dedicata alle prospettive delle imprese presenti nel mercato dell’energia nucleare, precedute da alcune relazioni di sintesi e dagli interventi del Presidente dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, Antonio Catricalà, e del Presidente dell’Autorità per l’energia elettrica ed il gas, Alessandro Ortis.
La relazione del Prof. Giulio Napolitano[18] ha ricalcato le linee direttrici segnate dagli interventi del giorno prima e ha posto l’accento su un dato inconfutabile: la politica industriale ed energetica, insita nella scelta del ritorno al nucleare, segna una sfida alla Costituzione. Al riguardo, il relatore ha fatto notare che in Germania la scelta di riservare l’energia nucleare alla Federazione è stata il frutto di una modifica costituzionale, mentre in Italia il problema della competenza nasce dal fatto che il nucleare non attiene solo alla materia dell’energia, rientrante nella competenza ripartita tra Stato e Regioni, ma a molte altre materie di esclusiva competenza dello Stato. Il Prof. Napolitano ha, inoltre, sostenuto la necessità di una integrazione e armonizzazione tra la strategia nucleare, la programmazione energetica nazionale e la valutazione ambientale strategica, nonché di una integrazione tra l’azione pubblica e quella privata. Stando ad un calcolo dei tempi procedurali l’autorizzazione unica verrà rilasciata nel maggio 2017 e questa circostanza, secondo il relatore, rappresenta una sfida difficile su tutti i livelli istituzionali.
Il Presidente Antonio Catricalà[19] con il suo intervento ha, innanzitutto, rilevato l’interesse dell’Antitrust per il nucleare sotto tre profili: 1) la diversificazione energetica; 2) i comportamenti degli operatori; 3) la qualità della regolazione. Con riferimento al procedimento di localizzazione dei siti, ha sostenuto che sarebbe stato opportuno prevedere un maggiore coinvolgimento dell’Agenzia e il ritorno del potere decisionale nelle mani del Parlamento, nel caso di eventuali contrasti. Quanto, invece, agli ingenti investimenti richiesti dal progetto, vede con favore la previsione circa la costituzione di joint-venture, purché venga rispettata la concorrenza.
Il Presidente Alessandro Ortis[20] ha precisato che, senza il nucleare e con uno scarso utilizzo del carbone e delle fonti rinnovabili, le bollette restano agganciate alla volatilità dei prezzi internazionali degli idrocarburi.
Fulvio Conti[21] ha fornito un quadro generale della situazione delle centrali nucleari europee e ha ritenuto che la scelta italiana di tornare al nucleare sia giusta in termini di economicità, di sicurezza degli approvvigionamenti e di lotta ai cambiamenti climatici. Ha, inoltre, sostenuto che con le nuove tecnologie EPR si potranno avere scorie limitate; basti pensare che sono, infatti, previsti solo 7 m³ di scorie radioattive per produrre 1600 Mw, che equivale ad un quantitativo di elettricità idoneo ad illuminare tutta Roma.
L’intervento di Klaus Schafer[22] ha evidenziato cinque aspetti fondamentali per un corretto sviluppo del nucleare, quali: 1) il consenso popolare; 2) la concorrenza tecnologica; 3) un quadro regolatorio stabile; 4) la concorrenza nell’assegnazione dei siti; 5) il modello imprenditoriale consortile. Secondo Schafer, l’Italia dovrebbe accelerare sul nucleare e puntare agli impianti di terza generazione, senza aspettare quelli di quarta.
La Conferenza si è conclusa con l’intervento del Sottosegretario allo Sviluppo Stefano Saglia, il quale ha preannunciato che il Governo sta valutando l’ipotesi di stanziare risorse per le imprese che parteciperanno al progetto.
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