NOTA A CONSIGLIO DI STATO SEZ. V, ORDINANZA DEL 13 MARZO 2010 N. 1206 Sommario: 1. Premessa. 2. Il fatto. 3. La decisione assunta dal Consiglio di Stato con l’ordinanza n. 1206 del 13 marzo 2010. 4. L’improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse pone la parola fine alla vicenda? Premessa. Mai tornata elettorale è stata così turbolenta come quella dei prossimi 28 e 29 marzo per il rinnovo dei consigli regionali in tredici regioni italiane. In verità, la bagarre in ordine alla corretta presentazione delle liste (rectius: in ordine alle formalità imposte dal procedimento elettorale) ha riguardato, primariamente, soltanto due Regioni: Lazio e Lombardia. Il Governo, tuttavia, attraverso il D. L. n. 29/2010[1] – mediante il quale ha tentato di ristabilire ordine alla confusione elettorale – ha esteso, involontariamente si direbbe, il sancito criterio ‘interpretativo-innovativo’[2] a tutto il territorio nazionale. E, quindi, è tutto un susseguirsi di ricorsi dinanzi ai diversi Tribunali Amministrativi Regionali e conseguenti decisioni[3], spesso apparentemente contrastanti tra loro, sull’ammissione o meno delle liste alla tornata elettorale. V’è, contrariamente a quanto appare dagli organi di informazione nazionali, un dato certo: ancora una volta – come giusto che sia – è il Giudice amministrativo chiamato a dirimere le controversie nella materia de qua ed a ‘mettere ordine’ alla questione. Sul ‘pasticcio’ elettorale sotteso a questa vicenda, si è pronunciato il Consiglio di Stato con una decisione ineccepibile in punto di diritto, ma che non mancherà di alimentare le polemiche ed il dibattito in futuro. Il fatto. I Giudici di Palazzo Spada sono stati aditi, in sede di appello cautelare, con ricorso proposto avverso l’ordinanza del TAR Lazio, Sez. II-bis, n. 1119/2010 concernente il “diniego rimessione in termini per il deposito della Lista ‘Il Popolo della Libertà’ per (le) elezioni del 28-29 marzo 2010” su ricorso presentato dall’Associazione Politica Nazionale “Il Popolo della Libertà” e dalla Lista del Partito “Il Popolo della Libertà”. La vicenda, per il clamore e l’importanza della lista esclusa, è ben nota; tuttavia, sembra opportuno, seppur per brevi cenni, ripercorrerne i termini. Con provvedimento del 27 febbraio 2010, l’Ufficio Centrale Circoscrizionale ha respinto l’istanza inoltrata dai presentatori della Lista del Popolo della Libertà (di seguito PDL), volta al deposito della lista provinciale per la Provincia di Roma del medesimo gruppo. Gli istanti (poi ricorrenti ed appellanti) lamentavano di essere stati “privati manu militari della possibilità di ricongiungersi al faldone contenente i documenti”, ovvero la documentazione inerente la presentazione della lista, “che nel trambusto” determinatosi “era rimasto a ridosso del muro del corridoio”[4] dell’Ufficio adibito alla ricezione delle liste. A seguito di tale provvedimento negatorio, i medesimi soggetti presentavano ricorso all’Ufficio Centrale Regionale per la riforma del primo provvedimento e per ottenere, dunque, la possibilità di completare le operazioni di presentazione della lista provinciale o, più esattamente, di completare la documentazione rispetto a quella rimasta a latere degli uffici atti alla ricezione delle liste ovvero ottenere, in subordine, “la riammissione in termini per il deposito”[5]. Tale ricorso veniva respinto con provvedimento del 3 marzo 2010. Ecco, dunque, che detti provvedimenti venivano impugnati dinanzi al TAR LAZIO per ivi sentirne dichiarare, in via cautelare, la sospensione al fine di consentire al PDL la presentazione della predetta lista provinciale. Il TAR LAZIO, Sez. II-bis, con Ordinanza n. 1119/2010, depositata il 9 marzo 2010, respingeva la richiesta cautelare avverso cui, infine, veniva proposto il predetto appello cautelare. V’è da precisare che, nelle more tra la chiusura della procedura amministrativa e l’impugnativa dinanzi al TAR LAZIO, il Governo ha emanato il Decreto Legge 5 Marzo 2010, n. 29 avente ad oggetto la "Interpretazione autentica di disposizioni del procedimento elettorale e relativa disciplina di attuazione" ove “ritenuta la straordinaria necessità e urgenza di consentire il corretto svolgimento delle consultazioni elettorali per il rinnovo degli organi delle Regioni a statuto ordinario fissate per il 28 e 29 marzo 2010 tramite interpretazione autentica degli articoli 9 e 10 della legge 17 febbraio 1968, n. 108, e dell'articolo 21 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, assicurando il favor electionis secondo i principi di cui agli articoli 1 e 48 della Costituzione” e “ritenuto che tale interpretazione autentica è finalizzata a favorire la più ampia corrispondenza delle norme alla volontà del cittadino elettore, per rendere effettivo l'esercizio del diritto politico di elettorato attivo e passivo, nel rispetto costituzionalmente dovuto per il favore nei confronti della espressione della volontà popolare”, si statuisce all’art. 1, co. 1°, nella parte che quivi rileva, che “il primo comma dell'articolo 9 della legge 17 febbraio 1968, n. 108, si interpreta nel senso che il rispetto dei termini orari di presentazione delle liste si considera assolto quando, entro gli stessi, i delegati incaricati della presentazione delle liste, muniti della prescritta documentazione, abbiano fatto ingresso nei locali del Tribunale. La presenza entro il termine di legge nei locali del Tribunale dei delegati può essere provata con ogni mezzo idoneo”[6]. Quindi, al comma 4° del medesimo articolo si prevede che “le disposizioni del presente articolo si applicano anche alle operazioni e ad ogni altra attività relative alle elezioni regionali, in corso alla data di entrata in vigore del presente decreto. Per le medesime elezioni regionali i delegati che si siano trovati nelle condizioni di cui al comma 1 possono effettuare la presentazione delle liste dalle ore otto alle ore venti del primo giorno non festivo successivo a quello di entrata in vigore del presente decreto” (rectius: 8 marzo 2010). Dal combinato disposto delle due disposizioni emerge che “in tal modo, in buona sostanza, il governo impone una interpretazione tesa ad eludere l’esclusione della lista PDL dalle elezioni nella regione Lazio”[7]. Difatti, i delegati del PDL hanno, in data 8 marzo 2010, presentato la documentazione all’Ufficio Centrale Circoscrizionale in ossequio a tal ultimo citato disposto. Detto Ufficio, con provvedimento del 9 Marzo 2010, ricusava la predetta presentazione in ragione del mancato deposito della stessa nel termine delle ore 12 del 27 febbraio 2010 (con ciò, disapplicando il D.L. citato). Avverso tale decisione, veniva presentato ricorso all’Ufficio Centrale Regionale anch’esso respinto con provvedimento del 12 marzo 2010. La decisione assunta dal Consiglio di Stato con l’Ordinanza n. 1206 del 13 marzo 2010. I Giudici di Palazzo Spada hanno dichiarato l’improcedibilità dell’appello cautelare proposto per “sopravvenuto difetto di interesse”[8]. Afferma il massimo Consesso Amministrativo che “alla stregua della successione delle istanze presentate e delle determinazioni amministrative intervenute a riscontro delle stesse, l’interesse alla presentazione della lista ab imis non ricevuta, inizialmente frustrato dalle prime determinazioni adottate dagli Uffici elettorali, è stato soddisfatto a seguito dell’avvenuta accettazione del deposito in ossequio allo jus superveniens di cui al D.L. n. 29/2010; l’interesse, tutelabile in questa sede cautelare, in relazione ai provvedimenti impugnati, ad ottenere una statuizione interinale che consenta la presentazione della lista ai fini delle valutazioni di pertinenza dell’Ufficio Centrale Circoscrizionale in merito alla relativa ritualità e completezza, risulta pertanto già soddisfatto in ragione dell’attività amministrativa effettuata in attuazione delle disciplina sopravvenuta di cui si è detto; la natura satisfattoria, nei sensi esposti, degli atti intervenuti è apprezzabile in rapporto al tenore dell’istanza cautelare in questa sede riproposta, expressis verbis, finalizzata ad ottenere una pronuncia che obblighi l’Ufficio Centrale Circoscrizionale ad accettare la presentazione della lista ai fini delle valutazioni di competenza dell’Ufficio; la valutazione in ordine all’ammissibilità della lista in ragione della documentazione è stata infatti effettuata, pur se con l’esito negativo della ricusazione, con i provvedimenti adottati il 9 e 12 marzo scorsi rispettivamente dall’Ufficio Centrale Circoscrizionale e dall’Ufficio Centrale Regionale estranei al perimetro del presente giudizio; alla luce dell’avvenuto soddisfacimento dell’unico interesse suscettibile di tutela nella presente fase interinale, l’appello cautelare, non risulta, in definitiva, supportato dal necessario interesse; occorre quindi dichiarare l’improcedibilità dell’appello per effetto del sopravvenuto difetto di interesse”. L’improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse pone la parola fine alla vicenda? E’ a tutti noto che la conclusione naturale del processo amministrativo è costituita dalla sentenza: chiude il primo ed il secondo grado di giudizio. Tuttavia, il processo può estinguersi anche per altri motivi. Questi, in parte, sono dovuti alla volontà del ricorrente; in parte, imposti da atti successivi che provengono dall’Amministrazione. Atti che abbiano posto nel nulla le determinazioni impugnate; per effetto di essi scompaiono dalla scena del diritto. Il processo può estinguersi anche per effetto di circostanze sopravvenute che incidano sull’interesse a ricorrere; ma anche da comportamenti inerti dei soggetti costituiti in giudizio; ad esempio, per mancata riassunzione nei termini previsti dalla legge, di un giudizio iniziato ma interrotto. Le cause di estinzione del processo non operano automaticamente; occorre una pronuncia dichiarativa del giudice: tra queste vi è l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse. Sul punto è intervenuta la novella contenuta nell’art. 9 della legge n. 205 del 2000[9] che ha previsto come la rinuncia al ricorso, la cessazione della materia del contendere, l’estinzione del giudizio e la perenzione vadano dichiarate “con decreto, dal Presidente della Sezione competente, o da un magistrato da lui delegato. Il decreto è depositato in segreteria che ne dà formale comunicazione alle parti costituite. Nel termine di sessanta giorni dalla comunicazione ciascuna delle parti costituite può proporre opposizione al Collegio, con atto notificato, a tutte le altre parti e depositato presso la segreteria del Giudice adito entro dieci giorni dall’ultima notifica. Nei trenta giorni successivi, il Collegio decide sulla opposizione in Camera di Consiglio, sentite le parti che ne facciano richiesta, con ordinanza che, in caso di accoglimento della opposizione, dispone la re-iscrizione del ricorso nel ruolo ordinario. Nel caso di rigetto, le spese sono poste a carico dell’opponente, e vengono liquidate dal Collegio nella stessa ordinanza, esclusa la possibilità di compensazione anche parziale. L’ordinanza è depositata in segreteria che ne dà comunicazione alle parti costituite. Avverso l’ordinanza che decide sulla opposizione può essere proposto ricorso in appello. Il giudizio di appello procede secondo le regole ordinarie, ridotti alla metà i termini processuali”. Nella fattispecie in esame, conclusasi con ‘ordinanza’, si dichiara l’improcedibilità dell’appello cautelare che, di norma, costituisce frutto di richiesta di parte che l’abbia invocata espressamente; anche se, occorre specificare come il giudizio sulla intervenuta improcedibilità può essere accertato dal giudice, implicando una sorta di accertamento che investe l’interesse a ricorrere e che necessita, dunque, di una valutazione e di un giudizio che si concretizza in una pronuncia dal carattere definitivo. Nella prassi giurisprudenziale, tale pronunciamento avviene con la sentenza[10], talvolta in forma abbreviata. L’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse si verifica allorquando, nelle more di un giudizio già incardinato, siano sorti ostacoli alla possibilità di realizzare il vantaggio (l’utilità) su cui si verte l’interesse. Difatti, secondo l’art. 100 c.p.c., esso è fondamentale condizione di ogni azione giurisdizionale. In buona sostanza, esso si concretizza tutte le volte in cui è impossibile ovvero inutile il conseguimento del risultato vantaggioso che potrebbe scaturire dall’eventuale accoglimento della domanda giurisdizionale. Del resto l’interesse permea tutta l’azione: deve sussistere non solo al momento della proposizione del ricorso, ma anche a quello della decisione della causa[11]. Nel caso in esame, l’improcedibilità si è concretizzata nelle more del giudizio poiché, si legge nel considerato dell’ordinanza in commento, “l’interesse, tutelabile in questa sede cautelare in relazione ai provvedimenti impugnati, ad ottenere una statuizione interinale che consenta la presentazione della lista ai fini delle valutazioni di pertinenza dell’Ufficio Centrale Circoscrizionale in merito alla relativa ritualità e completezza, risulta pertanto già soddisfatto in ragione dell’attività amministrativa effettuata in attuazione della disciplina sopravvenuta” di cui al D.L. n. 29/2010. Qualora, nelle more del giudizio, il provvedimento impugnato venga assorbito o sostituito in ogni suo elemento da un atto successivo in modo tale da non residuare per il ricorrente alcun vantaggio da una decisione a questi favorevole, l’improcedibilità trova la sua ragione di esistenza nel diritto processuale amministrativo; talché “la decisione di improcedibilità del ricorso per sopravvenuto difetto di interesse consegue esclusivamente ad una modificazione della situazione di fatto o di diritto esistente al momento della domanda tale da rendere certa e definitiva l'inutilità della sentenza; tale verifica, esige che la presupposta, rigorosa indagine circa l'utilità conseguibile per effetto della definizione del ricorso conduca al sicuro convincimento che la modificazione della situazione di fatto e di diritto intervenuta in corso di causa impedisca di riconoscere in capo al ricorrente alcun interesse, anche meramente strumentale e morale, alla decisione”[12]. L’improcedibilità si concretizza, altresì, in qualche altra ipotesi. Si può fare l’esempio nel caso in cui si avvera il mutamento della situazione di fatto o di diritto che elimini o vanifichi l’utilità conseguente dall’eventuale sentenza di accoglimento; “utilità cui deve ricondursi l’ipotesi di compimento, da parte del ricorrente, di atti incompatibili con la volontà di coltivare il ricorso; ricorso, peraltro, che va altresì dichiarato improcedibile laddove il provvedimento impugnato risulti impugnato sulla base di un decreto legge successivamente non convertito; ovvero, infine, nella ipotesi di jus superveniens, che crei direttamente il diritto per il soddisfacimento della pretesa fatta valere in giudizio”[13]. Appare, dunque, che la tesi appena citata si attagli, perfettamente, al caso in esame. Non già in relazione al ricorso di primo grado ed alla conseguente decisione; quanto, soprattutto, in relazione alle doglianze contenute nell’appello cautelare oggetto dell’ordinanza in commento[14] e riferite alla denunziata disapplicazione del D.L. n. 29/2010. Il Consiglio di Stato, invero, sul punto precisa che “a seguito dell’avvenuta accettazione del deposito in ossequio allo jus superveniens di cui al decreto legge n. 29/2010…la valutazione in ordine all’ammissibilità della lista in ragione della documentazione è stata infatti effettuata, pur se con l’esito negativo della ricusazione, con i provvedimenti adottati il 9 e 12 marzo scorsi rispettivamente dell’Ufficio Centrale Circoscrizionale e dall’Ufficio Centrale Regionale”[15]. Dalle osservazioni che precedono, emerge una sorte di continuità negli effetti tra la decisione del TAR Lazio e quella del Consiglio di Stato qui annotata: se il primo Giudice, difatti, ha statuito che “le disposizioni adottate dal legislatore statale (NdA, il D.L. n. 29/2010), anche se di carattere interpretativo, non possono trovare applicazione con riferimento alla materia disciplinata dalla legge regionale, con la conseguenza che la normativa recata dal D.L. n. 29 del 2010 non è applicabile nel presente giudizio”[16], il Giudice di Appello, ammettendo indirettamente l’applicabilità del D.L. n. 29/2010 al caso in esame, osserva appunto che la pretesa richiesta è stata ampiamente soddisfatta attraverso la ripresentazione della documentazione in data 8 marzo 2010 ovvero attraverso l’applicazione dell’art. 1, co. 4°, del D.L. citato. Ne consegue, dunque, che “alla luce dell’avvenuto soddisfacimento dell’unico interesse suscettibile di tutela nella presente fase interinale, l’appello cautelare non risulta, in definitiva, supportato dal necessario interesse” e, perciò, viene dichiarato improcedibile “per effetto del sopravvenuto difetto di interesse”. La decisione in commento è un’ordinanza all’esito di un giudizio cautelare[17]. E’ presumibile che la chiusura nel merito, su cui si formerà il giudicato, arresterà l’esperienza giuridica “ignaro del tempo trascorso”[18]. Ciò che ne seguirà è “l’adeguamento della realtà al precetto, ovvero la materializzazione del dictum”[19].

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* Ricercatore confermato di Diritto Amministrativo presso la Facoltà di Economia dell’Università della Calabria. ** Dottorando di Ricerca in “Impresa, Stato e Mercato” presso il Dipartimento di Scienze Giuridiche dell’Università della Calabria. [1] Decreto Legge 5 marzo 2010, n. 29 inerente la "Interpretazione autentica di disposizioni del procedimento elettorale e relativa disciplina di attuazione" pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 54 del 6 marzo 2010. Sul punto, si v. A. CELOTTO, Un pasticcio risolto con un pasticcio: dubbi in margine al decreto-legge n. 29 del 2010, in Giustizia Amministrativa, Rivista di diritto pubblico, www.giustamm.it, nr. 3 del 2010. [2] Si v., A. CELOTTO, cit. [3] Al momento in cui si scrive, sono pubblicate, tra le altre, le seguenti decisioni: TAR Lombardia, Milano, n. 560/2010 e conseguente Consiglio di Stato, n. 190/2010; TAR LAZIO, Roma, nn. 1119/2010, 1120/2010 e 1121/2010; TAR LAZIO, Roma, nn. 1183/2010, 1184/2010 e 1185/2010; Consiglio di Stato, nn. 1205/2010, 1206/2010 (quivi in commento) e 1207/2010, tutte disponibili in Federalismi.it, Rivista di diritto pubblico italiano, comunitario e comparato, www.federalismi.it. [4] Cfr. Atto di appello cautelare presentato dall’Associazione Politica Nazionale “Il Popolo della Libertà” e dalla Lista del Partito “Il Popolo della Libertà”, p. 5, disponibile in Federalismi.it, Rivista di diritto pubblico italiano, comunitario e comparato, www.federalismi.it. [5] Cfr. Consiglio di Stato, Ordinanza n. 1206/2010 del 13 marzo 2010, disponibile in Federalismi.it, Rivista di diritto pubblico italiano, comunitario e comparato, www.federalismi.it. [6] Il prima comma dell’art. 9 della citata l. nr. 108 del 1968 dispone che “Le liste dei candidati per ogni collegio devono essere presentate alla cancelleria del tribunale di cui al primo comma dell'articolo precedente dalle ore 8 del trentesimo giorno alle ore 12 del ventinovesimo giorno antecedenti quelli della votazione; a tale scopo, per il periodo suddetto, la cancelleria del tribunale rimane aperta quotidianamente, compresi i giorni festivi, dalle ore 8 alle ore 20”. [7] A. CELOTTO, Un pasticcio risolto con un pasticcio: dubbi in margine al decreto-legge n. 29 del 2010, cit. [8] Alcune critiche sulla figura della sopravvenuta carenza di interesse sono contenute in E. CASETTA, Manuale di diritto amministrativo, Milano, 2009, p. 785. [9] Per una dettagliata analisi delle modifiche contenute nella citata legge, si v. AA.VV., Verso il nuovo processo amministrativo, Commento alla legge 21 luglio 2000 n. 205, V. CERULLI IRELLI (a cura di), Torino, 2000; A. ROMANO – R. VILLATA (a cura di), Commentario breve alle leggi sulla giustizia amministrativa, Padova, 2009. [10] Secondo M. NIGRO, Giustizia amministrativa, Bologna, 1983, p. 374, occorre sentenza definitiva di rito qualora il giudizio è dichiarato estinto per sopravvenuta carenza di interesse. [11] Secondo parte della dottrina, “perché cessi la materia del contendere, è necessario che l’amministrazione soddisfi pienamente l’interesse del ricorrente: non è così sufficiente la revoca – ex nunc – del provvedimento impugnato; occorre il suo annullamento d’ufficio con efficacia ex tunc. Non vi è dunque cessazione della materia del contendere se sopravviene un altro fatto qualsiasi che determini il venir meno dell’interesse”, così F. SATTA, Giustizia amministrativa, Padova, 1997, p. 357. [12] TAR SARDEGNA, Sezione I, Sentenza 8 ottobre 2009 n. 1498, in Giustizia Amministrativa, Rivista di diritto pubblico, www.giustamm.it, nr. 11 del 2009. Nella specie, relativa a ricorso per annullamento di aggiudicazione, il Collegio sardo ha escluso che il mero trascorrere del tempo e l’esaurimento dell’appalto avessero determinato il venire meno dell’interesse alla pronuncia. [13] R. JUSO, Lineamenti di Giustizia Amministrativa, Milano, 2007, pp. 398 e 399. [14] Laddove si denunzia la “illegittima disapplicazione del D.L. n. 29/2010” Cfr. atto di appello cautelare, cit., p. 33. [15] Si rinvia, in un caso analogo, a TAR Lazio, ROMA, Sezione I-bis, Sentenza 11 aprile 2008 n. 3076 ove, si statuisce: “L’adozione di un provvedimento espresso da parte dell’amministrazione, in quanto espressione di funzione pubblica in risposta alla diffida dell’interessato, determina l’inammissibilità o improcedibilità del ricorso proposto ex art. 21 bis della L. 1034/71, a seconda che intervenga prima o dopo la proposizione del ricorso medesimo, atteso che, ogni qualvolta l’amministrazione esercita la funzione pubblica con un provvedimento espresso, viene meno l’esigenza di certezza sottesa alla ratio della norma sancita dall’art. 21 bis, sicché il giudice amministrativo dovrà, in tal caso, limitarsi a prenderne atto, con le consequenziali statuizioni processuali a seconda del contenuto del provvedimento esplicito, dovendosi ritenere inibita ogni valutazione circa la fondatezza della pretesa sostanziale, che troverà la naturale sede di scrutinio nell’eventuale giudizio di legittimità che il richiedente insoddisfatto potrà intraprendere”. [16] Cfr. TAR LAZIO, Sezione II-bis, ordinanza n. 1119 del 9 Marzo 2010. [17] D’altronde, la dottrina (F. CARINGELLA, Corso di diritto processuale amministrativo, Milano, 2003, p. 1036) sottolinea come “quanto alla natura dell’ordinanza cautelare la giurisprudenza, a partire dalla decisione resa dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 20 gennaio 1978 n. 1, con cui si è affermata l’appellabilità delle statuizioni cautelari, da tempo riconosce alla stessa natura decisoria, nella misura in cui assolve la funzione propria e in sé compiuta di dirimere la lite cautelare, ossia la controversia circa l’eseguibilità del provvedimento amministrativo in pendenza di giudizio con effetti simili per forza imperativa agli effetti della sentenza”. [18] F. SATTA, Brevi note sul giudicato amministrativo, in Dir. proc. amm, n. 2/2007, p. 303. [19] F. SATTA, op. cit., p. 303.

(pubblicato il 15.3.2010)