Sommario: 1. L’accesso alle informazioni ambientali; 2. I limiti all’accesso nella recente giurisprudenza; 3. L’informazione “attiva” e l’autonomia della disciplina. *** 1. L’accesso alle informazioni ambientali Il T.A.R. Campania, nella pronuncia in oggetto, ha posto le basi per il riconoscimento dell’autonomia della disciplina sull’accesso alle informazioni ambientali affermando due principi. In primo luogo, l’accesso alle informazioni c.d. “passivo” che consiste nella richiesta dei documenti da parte degli interessati, deve lasciare spazio a quello “attivo”, vale a dire alla pubblicazione delle notizie da parte delle Amministrazioni, nel caso di dati con un contenuto ampio. In secondo luogo, l’accesso a tali informazioni anche se soggetto ad una disciplina specifica è comunque subordinato ai principi di proporzionalità, economicità e ragionevolezza. In questo modo i giudici hanno, dunque, ampliato i confini dell’ istituto dell’accesso riconoscendo la rilevanza per la tutela dell’ambiente dello scambio di informazioni ed hanno operato una sorta di bilanciamento tra specificità della disciplina e principi generali del procedimento. Per comprendere appieno la portata e le implicazioni della pronuncia e’ opportuno analizzare innanzitutto l’evoluzione della disciplina e della giurisprudenza sull’accesso alle informazioni ambientali, per poi approfondire e correlare i due principi innovativi affermati dal T.A.R. Campania. L’istituto è, infatti, stato introdotto nel nostro ordinamento dalla l. 8 luglio 1986 n. 349 istitutiva del Ministero dell’Ambiente il cui art. 14[1] consentiva a ciascun cittadino di accedere alle informazioni ambientali detenute dalla P.A. Tale norma ha assunto un carattere di specialità a seguito dell’introduzione del diritto di accesso agli atti amministrativi con la l. 241/90. Successivamente la materia è stata disciplinata dal d.lgs. 25 febbraio 1997, n. 39 che in attuazione della direttiva 90/313/CE ha riconosciuto che il diritto d’accesso prescinde dalla sussistenza di una posizione di interesse qualificato. In particolare l’art. 3 ha stabilito che le amministrazioni devono fornire le informazioni ambientali a chiunque ne faccia richiesta[2]. La finalità della norma è, infatti, quella di migliorare la protezione dell’ambiente favorendo una libera informazione del cittadino. Ogni cittadino, in quanto titolare del “diritto all’ambiente” ha, infatti, un interesse ad accedere alle notizie ambientali. Inoltre il d.lgs. n. 39 all’art. 2 ha definito la nozione di informazione che non coincide con quella di documento amministrativo poiché comprende qualsiasi dato espresso in qualsiasi forma riguardante qualsiasi aspetto relativo all’ambiente[3]. La disciplina nazionale è, comunque, stata modificata tenendo conto della disciplina comunitaria ed internazionale. Infatti, l’accesso alle informazioni ambientali è stato regolato dalla Convenzione di Aahrus del 1998, ratificata in Italia con la L. 16 marzo 2001, n. 108. La Convenzione ha stabilito una serie di diritti individuali e collettivi relativi all’ambiente ed in particolare il diritto di ciascuno a ricevere le informazioni ambientali detenute da una amministrazione pubblica. Questo diritto può riguardare informazioni non solo sullo stato dell’ambiente, ma anche sulla salute umana, e sulle politiche ambientali. La Convenzione ha, allora, ampliato l’ambito oggettivo di applicazione del diritto di accesso rispetto alla disciplina della direttiva 90/313, interpretando in senso ampio la nozione di informazione ambientale[4]. La disciplina comunitaria è stata, allora, rivisitata sulla base della Convenzione dalla direttiva 2003/4/CE che ha abrogato la direttiva 90/313 ed ha affermato che l’accesso è uno strumento tecnico giuridico di garanzia necessario per la tutela dell’ambiente[5]. La nuova disciplina da un lato ha confermato l’accessibilità alle informazioni da parte di qualsiasi persona a prescindere dall’interesse e dall’altro ha ampliato la nozione di informazione ambientale che può essere di qualsiasi forma e riguardare lo stato dell’ambiente, le attività incidenti sull’ambiente, le analisi economiche, la salute umana, le condizioni di vita umana, i siti di interesse culturale. Tale disciplina è stata recepita in Italia con il d.lgs. 195/2005. In base al d.lgs. 195 l’informazione ambientale ha due funzioni: a) rendere consapevole l’umanità della situazione ambientale; b) rendere accessibile agli interessati l’informazione ambientale. Inoltre l’informazione è molto più ampia rispetto a quella di documento poiché include informazioni sulle norme, sugli atti, sui beni ambientali come il paesaggio, e su tutti gli elementi in grado di incidere sulla salute e sull’ambiente. Infine i soggetti a cui possono essere richieste le informazioni sono non solo le amministrazioni pubbliche, ma ogni persona fisica e giuridica che svolga funzioni pubbliche connesse alle tematiche ambientali o esercenti responsabilità amministrative sotto il controllo di un organismo pubblico (art. 2, co. 1 lett. b) d.lgs. 195/2005). Pertanto, qualsiasi soggetto svolga funzioni attinenti all’ambiente è tenuto a fornire le relative informazioni. Per quanto riguarda la legittimazione attiva, le informazioni possono essere richieste da qualsiasi cittadino a prescindere dall’interesse differenziato e qualificato richiesto per l’accesso ai documenti amministrativi relativi ad altre discipline secondo le disposizioni della l. 241/90[6]. L’accesso alle informazioni ambientali è stato, poi, richiamato dall’art. 3 sexies del d.lgs. 4/2008[7] di modifica del Codice dell’Ambiente (d.lgs. 152/2006). 2. I limiti all’accesso nella recente giurisprudenza La nozione di informazione ambientale individuata dal d.lgs. 195/2005 è talmente ampia e generica che i giudici amministrativi sono stati chiamati a valutare, caso per caso, cosa rientrasse in tale nozione ai fini dell’applicazione della relativa disciplina. In particolare secondo la recente giurisprudenza non rientrano nell’informazione ambientale gli atti relativi alle modalità di gestione del servizio di raccolta rifiuti, come un’intesa stipulata tra Regione e Comune[8]. Le relative informazioni, infatti, non attengono alla materia ambientale ma ai modelli di gestione utilizzati dalla pubblica amministrazione, anche se attinenti a servizi od attività che incidono sull’ambiente. Secondo i giudici amministrativi rientrano invece nell’informazione ambientale i dati relativi alla funzionalità o all’eventuale assenza di impianti di depurazione delle acque[9]. Infatti, in tal caso le informazioni attengono alle misure attuate per proteggere tale elemento e, dunque, per tutelare sia l’ambiente che la salute umana. Infine, secondo la recente giurisprudenza non rientrano nella nozione di informazione gli atti di gara relativi all’esecuzione di opere pubbliche[10] incidenti sull’ambiente, ma vi rientrano soltanto i relativi progetti[11]. Dall’analisi delle sentenze emerge dunque che il discrimine tra informazione ambientale e altri dati è costituito dalla relazione diretta tra dato e tutela dell’ambiente. Se il dato attiene a fattori che incidono in via immediata sull’ambiente, come la presenza di impianti di depurazione delle acque, è soggetto alla disciplina dell’informazione ambientale. Al contrario se il dato attiene solo indirettamente all’ambiente poiché riguarda le modalità di svolgimento dell’attività della P.A., come le informazioni relative ad una procedura di gara, non è soggetto alla disciplina specifica. La limitazione della nozione generale di informazione ambientale effettuata dai giudici consente, allora di evitare che tale istituto venga utilizzato per un controllo generalizzato sull’operato dell’Amministrazione. La disciplina ha, infatti, secondo i giudici la finalità di tutelare l’ambiente consentendo “a tutti” di accedere alle informazioni ma non di accedere “a tutte” le informazioni detenute dalla P.A. In relazione alle modalità di accesso, invece, la giurisprudenza ha avuto un approccio più estensivo. E’ stata, infatti, ritenuta sufficiente una richiesta generica sulle condizioni di un contesto ambientale, senza puntuale indicazione dei relativi atti, per costituire in capo alla P.A. l’obbligo di acquisire tutte le notizie, elaborarle e comunicarle al richiedente[12]. Per comprendere la rilevanza di tali pronunce è necessario analizzare le ragioni dell’individuazione, da parte della giurisprudenza, delle modalità e dei limiti all’accesso alle informazioni ambientali. La giurisprudenza svolge, infatti, un ruolo determinante in materia poiché non vi è una codificazione del principio della “trasparenza ambientale”. Infatti, il d.lgs. 195/2005 consente soltanto l’accesso alle informazioni individuandone i legittimati attivi e passivi in modo talmente generico che il giudice è chiamato a valutare caso per caso se sia applicabile la disciplina. Inoltre, il Codice dell’Ambiente non dedica una parte ai principi come quello dell’accesso, di conseguenza, il giudice deve, in ogni controversia, interpretare la disciplina nel modo che ritiene più opportuno senza potersi basare su regole generali codificate. L’assenza di tale codificazione consente, allora, al giudice di delineare i tratti essenziali dell’istituto dell’accesso all’informazione ambientale[13]. 3. L’informazione “attiva” e l’autonomia della disciplina L’accesso ai documenti amministrativi e l’accesso alle informazioni ambientali hanno molti elementi di differenza. In primo luogo una differenza è data dalla ratio delle due discipline. L’accesso della l. 241/90, infatti, mira a tutelare la trasparenza dell’attività amministrativa per favorirne uno svolgimento imparziale e assicurare lo scambio di informazioni tra P.A. e cittadino. Inoltre, tale accesso si fonda sull’interesse del privato a conoscere gli atti relativi ad una attività amministrativa che incide sulla sua sfera giuridica. La disciplina relativa alle informazioni ambientali, invece, mira a tutelare l’interesse superindividuale alla salvaguardia dell’ambiente attraverso la conoscenza delle relative informazioni. Tale tutela dell’interesse ambientale, va, allora considerata come preventiva poiché è tesa a migliorare l’ambiente nell’interesse delle generazioni presenti e future in applicazione del principio dello sviluppo sostenibile. In secondo luogo l’oggetto è diverso per i due tipi di accesso. Infatti, la l. 241/90 fa riferimento ai documenti amministrativi, mentre il d.lgs. 195/2005 alle informazioni ambientali. Nel primo caso, allora, l’interessato può richiedere soltanto atti esistenti e detenuti dalla P.A., mentre nel secondo caso può richiedere dati in qualsiasi forma materiale e, dunque, l’accesso è consentito nei confronti delle informazioni e non degli atti che le contengono. In terzo luogo, l’azionabilità del diritto. Mentre nella l. 241/90 il richiedente deve avere un interesse diretto, concreto ed attuale corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento di cui si richiede l’accesso; nel caso dell’informazione ambientale non è richiesto un interesse qualificato poiché tutti hanno un diritto alla tutela dell’ambiente e, dunque, a consultare le relative informazioni. Si è parlato in proposito di una “tutela desoggettivata”.[14] Si pone, allora, il problema di valutare se tra le due discipline sussista un rapporto di specialità o di autonomia. Secondo la dottrina prevalente il rapporto che lega i due accessi è di genus a species poiché l’accesso all’informazione ambientale è ricompreso nell’ambito più generale dell’accesso ai documenti amministrativi[15]. Il T.A.R. Campania sembra, invece, aver prospettato il riconoscimento dell’autonomia della disciplina promuovendo lo sviluppo dell’informazione “attiva”[16]. Questa consiste nella pubblicizzazione da parte della P.A., anche sui siti delle amministrazioni, delle informazioni ambientali di contenuto ampio per renderle conoscibili ai cittadini. In questo modo il privato ha a disposizione i dati senza necessità di effettuare una richiesta, e l’amministrazione, una volta pubblicati i dati, non deve più fornire singolarmente a tutti i richiedenti le informazioni. Ai fini dell’individuazione del rapporto che sussiste tra le due discipline è opportuno approfondire il ruolo dell’informazione ambientale “attiva”. L’idea dell’informazione “attiva” trova fondamento nella stessa ratio dell’accesso di cui al d.lgs. 195/2005. Infatti, tale disciplina, come evidenziato in precedenza, si fonda su una logica di pubblicità e non di mera accessibilità. Basti considerare che, non essendo necessario un interesse qualificato per accedere alle informazioni, la finalità della disciplina è quella di consentire una trasparenza assoluta, una sorta di azione popolare. In questo modo si realizza, infatti, un controllo generalizzato sull’operato della P.A. in materia ambientale. Tale controllo, allora, è più agevole se effettuato tramite l’informazione “attiva” che consente a qualunque persona di accedere alle informazioni pubblicizzate dall’Amministrazione senza necessità di una richiesta specifica. Lo sviluppo dell’informazione “attiva” indica, allora, che la disciplina sull’accesso alle informazioni ambientali non è speciale rispetto a quella dell’accesso ai documenti amministrativi, ma è autonoma. Infatti, essa non è semplicemente più specifica e limitata rispetto all’altra, ma si fonda su una “logica strutturalmente alternativa”[17] vale a dire quella della pubblicità e non della accessibilità. Il tentativo fatto dalla giurisprudenza di limitare l’ambito dell’accesso all’informazione ambientale escludendo, come visto in precedenza, gli atti che non incidono direttamente sull’ambiente ma che riguardano l’attività della P.A. non sembra aver più ragione di essere se si ritiene autonoma tale disciplina. L’autonomia implica, infatti, il superamento dei limiti tradizionali dell’accesso ai documenti in favore di una forma di pubblicità generale. Questo favorisce la tutela dell’ambiente poiché consente a chiunque di controllare facilmente l’attività amministrativa in materia ambientale. In particolare la pubblicità relativa alle informazioni ambientali ha una triplice finalità: prevenire i danni ambientali; promuovere la tutela dell’ambiente; sviluppare una coscienza ambientale. L’accesso alle informazioni a prescindere da uno specifico interesse comporta, infatti, un controllo generalizzato sull’operato della P.A. da cui deriva una responsabilizzazione della stessa nell’adozione di decisioni in materia ambientale. In questo modo l’Amministrazione è portata a prendere decisioni che non danneggiano l’ambiente ed a prevenire eventuali rischi ambientali[18]. La P.A. diventa, in questo modo, più efficiente nell’affrontare le problematiche relative all’ambiente. L’accesso generalizzato alle informazioni ambientali consente, inoltre, di promuovere iniziative di tutela e salvaguardia dell’ambiente soprattutto tramite attività di divulgazione dei dati ambientali. Basti pensare alle campagne di sensibilizzazione ed informazioni anche nei confronti delle giovani generazioni. Infine, la possibilità di conoscere notizie relative all’ambiente consente di sensibilizzare i cittadini e di sviluppare una maggiore coscienza ambientale ed una maggiore consapevolezza dei comportamenti di tutti[19]. Tale aspetto è ancora più rilevante se si considera che uno dei maggiori problemi legati alla tutela dell’ambiente è dato dalla difficoltà di individuare i responsabili dei danni provocati da comportamenti isolati di singoli soggetti. La sensibilizzazione dei singoli tramite lo scambio di informazioni può, allora, evitare il verificarsi di danni all’ambiente. Infatti, in tale ambito anche il comportamento singolo assume una rilevanza notevole. Nonostante l’autonomia della disciplina, la pubblicità e le forme di accesso non possono essere comunque illimitate. Pertanto, il T.A.R. Campania ritiene comunque applicabili all’accesso alle informazioni ambientali i principi generali di proporzionalità, ragionevolezza ed economicità. L’applicabilità dei principi consente, infatti, di evitare un aggravio sproporzionato del procedimento tale da mettere in pericolo l’efficienza gestionale della P.A. L’accesso ai dati ambientali non può, infatti, determinare un “rallentamento” dell’attività amministrativa, soprattutto se ingiustificato. L’accesso tali dati deve essere, dunque, proporzionato non solo rispetto alla finalità da perseguire, ma anche rispetto alla attività amministrativa. Occorre, dunque, effettuare un bilanciamento tra accesso generalizzato alle informazioni ambientali ed economicità dell’operato della P.A. Una richiesta sproporzionata di informazioni potrebbe, ad esempio, rallentare il relativo procedimento a discapito e non a favore della protezione ambientale. Tale profilo è ancora più evidente se si considera che il fondamento costituzionale del diritto di accesso in materia ambientale è, secondo alcuni autori, proprio l’art. 97 della Costituzione relativo all’imparzialità e al buon andamento dell’Amministrazione[20]. Ad esso si connettono, infatti, i principi di economicità e di efficacia e di divieto di aggravamento del procedimento. Il buon andamento comporta, appunto, l’obbligo della P.A. di perseguire la migliore realizzazione dell’interesse pubblico in modo che vi sia coerenza tra l’azione amministrativa e le finalità perseguite[21]. L’accesso generalizzato all’informazione ambientale deve, allora, necessariamente tener conto dell’efficienza della P.A. evitando inutili aggravi. Alla luce di quanto affermato, si può sostenere che la sentenza del T.A.R. Campania è rilevante poiché si discosta dalla giurisprudenza recente. Mentre le altre pronunce, riconoscendo il carattere speciale della disciplina, tendono a limitare l’accesso all’informazione ambientale, la sentenza in oggetto amplia l’accesso propendendo implicitamente per il riconoscimento della natura autonoma della disciplina.

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[1] Art. 14, comma 3: “Qualsiasi cittadino ha diritto di accesso alle informazioni sullo stato dell’ambiente disponibili, in conformità delle leggi vigenti, presso gli uffici della pubblica amministrazione e può ottenerne copia previo rimborso delle spese effettive di ufficio il cui importo è stabilito con atto dell’amministrazione interessata” . [2] Art. 3 “le autorità pubbliche sono tenute a rendere disponibile le informazioni relative all’ambiente a chiunque ne faccia richiesta, senza che questi debba dimostrare il proprio interesse”. [3] Ai sensi dell’ art. 2, l. a) per informazioni relative all’ambiente si intende “qualsiasi informazione disponibile in forma scritta, visiva, sonora o contenuta nelle basi di dati riguardante lo stato delle acque, del suolo, della fauna, della flora, del territorio e degli spazi naturali, nonchè le attività, comprese quelle nocive, o le misure che incidono o possono incidere negativamente sulle predette componenti ambientali e le attività e le misure amministrative e i programmi di gestione dell’ambiente”. [4] V. FOX, Il diritto all’informazione ambientale, in www.giustamm.it [5] Si veda R. BIANCHI, Informazione e giustizia ambientale: dalla convenzione di Aahrus al d.lgs. 195/2005, in Ambiente e sviluppo, 2005, n. 11. [6] Si v. G. ROSSI, (a cura di), Diritto dell’Ambiente, Torino, Giappichelli, 2008. [7] Art. 3-sexies.Diritto di accesso alle informazioni ambientali e di partecipazione a scopo collaborativo1. In attuazione della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, e delle previsioni della Convenzione di Aarhus, ratificata dall'Italia con la legge 16 marzo 2001, n. 108, e ai sensi del decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 195, chiunque, senza essere tenuto a dimostrare la sussistenza di un interesse giuridicamente rilevante, può accedere alle informazioni relative allo stato dell'ambiente e del paesaggio nel territorio nazionale.». [8] T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. I, Sentenza 8 ottobre 2009, n. 2286. [9] T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, sentenza 4 giugno 2009, n. 400; sentenza 20 maggio 2009, n. 344. [10] T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. I, Sentenza 6 febbraio 2009, n. 122. [11] T.A.R. Abruzzo, Pescara, Sentenza 11 aprile 2007, n. 450. [12] T.A.R. Lombardia, Sentenza 19 novembre 2009, n. 2229. [13] S. V. F. FONDERICO, Il diritto di accesso all’informazione ambientale, in Giornale di diritto Amministrativo, n. 6/2006. [14] G. PAROLA, “L’ accesso all’informazione ambientale”: il diritto internazionale, europeo, nazionale e…la Corte Costituzionale, in Giur.it, 2007, 10 [15] Si veda, per tutti, V. SARCONE, La “specialità” del diritto all’informazione ambientale, in Foro Amministrativo – Tar, 2004, pag. 71 e ss. [16] Si ricorda che l’informazione attiva è stata introdotta per la prima volta dalla direttiva 2003/4/CE. [17] F. FONDERICO, op. cit. [18] Si v. A. CORSARO, Il danno ambientale. Il principio della precauzione e dell’azione preventiva e le misure di riparazione in materia di responsabilità ambientale, in www. giustizia-amministrativa.it . [19] R. CARIDA’, Considerazioni in tema di accesso alle informazioni ambientali, in www.federalismi.it , 2009. [20] G. GARZIA, Il diritto all’informazione ambientale tra situazioni soggettive ed interessi pubblici, Rimini, 1998. Si ricorda che la dottrina meno recente aveva, invece, fondato il diritto all’informazione sull’art. 21 della Costituzione relativo alla libertà di manifestazione del pensiero, inquadrandolo nella categoria dei diritti soggettivi. Si v. A. LOIODICE, Informazione (diritto alla) in Enc. Dir., XXI, Milano, 1972, pag. 472. [21] S. CASSESE, a cura di, Istituzioni di diritto amministrativo, Milano, Giuffrè, 2006, pag.12.

(pubblicato il 15.3.2010)