Sommario 1 Premessa. La questione democratica nel Trattato di Lisbona 2 La codecisione dal Trattato di Maastricht al Trattato di Lisbona 3 L’istituzionalizzazione della prassi del “trialogo” e i problemi di democraticità delle decisioni 4 Conclusioni. Codecisione e principio di sussidiarietà: un ‘cortocircuito’ democratico? 1 Premessa. La questione democratica nel Trattato di Lisbona La scienza giuridica ha evidenziato da lungo tempo ormai che i meccanismi decisionali comunitari, in seguito all’applicazione del primato del diritto europeo, producono un rafforzamento degli esecutivi a scapito degli organi parlamentari e, nel tentativo di riequilibrare questi scompensi, ha proposto diversi tentativi di soluzione[1]. Secondo un primo orientamento di matrice federalista sarebbe stato opportuno colmare il deficit di democraticità prodotto dalle istituzioni comunitarie attraverso un semplice rafforzamento dei poteri del Parlamento europeo e attraverso l’estensione dell’ambito di applicazione della procedura di codecisione[2]. Sulla base della domestic analogy, l’idea è quella di affidare la funzione democratica svolta dalle assemblee parlamentari nazionali ad un organo rappresentativo sovranazionale. Per un secondo orientamento riconducibile all’impostazione dogmatica del costituzionalismo multilivello, invece, il rafforzamento del ruolo del Parlamento europeo sarebbe da solo insufficiente a garantire il funzionamento democratico del sistema sovranazionale e dovrebbe essere accompagnato da un coinvolgimento dei parlamenti statali nel processo decisionale comunitario[3]. Secondo questa diversa impostazione, l’assenza delle condizioni di legittimazione per un’organizzazione statale europea renderebbe inopportuno un eccessivo rafforzamento del Parlamento europeo e imporrebbe di colmare il deficit di democraticità ‘compensando’ l’erosione del potere nazionale delle assemblee parlamentari statali con l’attribuzione di nuove prerogative sul piano europeo. In linea con le impostazioni del costituzionalismo multilivello, il Trattato di Lisbona rafforza il ruolo del Parlamento europeo e contemporaneamente attribuisce nuovi poteri ai parlamenti nazionali. Da una parte, infatti, il nuovo Protocollo sulla sussidiarietà tenta di riequilibrare gli scompensi istituzionali interni prodotti dal processo di integrazione, coinvolgendo i parlamenti nazionali nel controllo preventivo sul rispetto del principio e mettendoli in condizione di aggravare o addirittura di bloccare il processo decisionale europeo[4]. Dall’altra l’estensione del procedimento di codecisione, generalizzando il potere di veto, mira a proseguire nella direzione del rafforzamento del ruolo del Parlamento europeo nei confronti delle altre istituzioni comunitarie (ed in particolare nei confronti del Consiglio). Con l’intento di evidenziare le contraddizioni che paiono insite nella strategia dottrinale che ha orientato le scelte effettuate dal Trattato di Lisbona, il presente contributo cercherà di ricostruire il processo decisionale alla luce della concreta prassi costituzionale. L’obiettivo è quello di capire se, al di là delle retoriche dichiarazioni di intenti, le novità introdotte da Lisbona siano realmente in grado di migliorare la qualità democratica delle decisioni europee o se piuttosto non rischino di produrre pericolosi cortocircuiti nelle logiche dell’integrazione. 2 La codecisione dal Trattato di Maastricht al Trattato di Lisbona Tra le procedure previste per consentire al Parlamento europeo la partecipazione al procedimento legislativo, la codecisione è quella che, almeno da un punto di vista normativo, garantisce all’istituzione il ruolo più incisivo. Essa, infatti, mette il Parlamento in una posizione forte perché a differenza della procedura di consultazione prevede la possibilità di esprimere un veto sui provvedimenti adottati dal Consiglio[5] e a differenza della procedura di parere conforme contempla la possibilità di proporre emendamenti[6]. Inoltre, la previsione di un Comitato di conciliazione che ricerca una posizione di mediazione in caso di persistenti divergenze tra Parlamento e Consiglio e l’assenza di un diritto all’ultima parola da parte del Consiglio[7], valgono a rafforzare la posizione dell’istituzione parlamentare europea anche rispetto alla procedura di cooperazione[8]. Originariamente introdotta dal Trattato di Maastricht, la procedura di codecisione intende proseguire nel processo di rafforzamento del Parlamento inaugurato dall’Atto Unico Europeo e, per lo meno in alcuni settori della legislazione, aspirava a realizzare una tendenziale (e in quel momento ancora incompleta) parità di Consiglio e Parlamento[9]. A questa volontà si deve l’istituzione di un Comitato di conciliazione, composto in maniera paritaria dai rappresentanti dei due organi, che interviene solo nel caso in cui alla fine della seconda lettura non sia emersa una posizione condivisa e che ha la funzione di proporre compromessi da sottoporre in terza lettura ai due codecisori. Al di là dei profili strettamente tecnici, pare lecito affermare che, essendo tutte e tre le istituzioni in grado di bloccare in qualsiasi momento la proposta legislativa, l’accordo tra Commissione, Parlamento e Consiglio è un elemento decisivo per il funzionamento del sistema. Infatti, il complesso meccanismo decisionale della codecisione si basa su un originale processo di formazione progressiva del consenso, che porta all’approvazione di un atto legislativo dopo che (anche in seguito ad eventuali emendamenti) Parlamento e Consiglio si siano espressi in favore dell’iniziativa legislativa proposta (e mantenuta) dalla Commissione[10]. Nel corso di questi ultimi anni, peraltro, la questione della codecisione è stata oggetto di ripetuti e significativi interventi di revisione che, pur senza stravolgere l’essenza del procedimento. hanno mutato il ‘peso’ costituzionale del procedimento. Da un lato, infatti, già con il Trattato di Amsterdam, si è cercato di snellire e di velocizzare la procedura introducendo la possibilità (contraria alle previsioni di Maastricht) di concludere positivamente il procedimento alla fine della prima lettura ed eliminando la norma che, nella fase della terza lettura, consente ad una decisione unanime del Consiglio di adottare l’atto contro la volontà del Parlamento. Dall’altro lato da Amsterdam a Lisbona ogni trattato di riforma ha via via esteso l’ambito di applicazione della procedura e oggi l’art. 294 del Trattato sull’Unione europea eleva la codecisione a «procedimento legislativo ordinario» ampliando la possibilità di ricorso alla codecisione[11]. Non meraviglia dunque il fatto che, secondo l’opinione generale le novità introdotte dal Trattato di Lisbona realizzino la piena equiparazione del ruolo legislativo del Consiglio e del Parlamento e, segnino, almeno da un punto di vista formale, un decisivo passo in avanti nel processo di democratizzazione dell’Unione europea[12]. 3 L’istituzionalizzazione della prassi del “trialogo” e i problemi di democraticità delle decisioni Queste ottimistiche conclusioni sono destinate ad essere problematizzate in seguito ad un esame della legislazione secondaria e della prassi concretamente seguita dalle istituzioni europee in materia di codecisione. Già al momento della sua comparsa, il procedimento di codecisione ha mostrato di essere eccessivamente lungo e pericolosamente inefficiente: le tre letture originariamente previste e il complesso meccanismo di veti incrociati che caratterizzano la procedura, in più di una circostanza hanno fatto ‘girare a vuoto’ le istituzioni europee[13]. A fronte del rischio di inefficienza, le istituzioni hanno dato vita ad una prassi concertativa nota come “trialogo” e finalizzata ad appianare le divergenze tra Commissione, Parlamento e Consiglio, in vista del conseguimento del consenso su di un atto legislativo. Secondo questo metodo informale di decisione, il relatore nominato dalla commissione parlamentare incaricata, gli shadows rapporteur nominati dai vari gruppi politici e il presidente della commissione parlamentare si incontrano periodicamente con i rappresentanti delle altre due istituzioni coinvolte nel procedimento di codecisione per discutere dell’atto legislativo in esame e per individuare le decisioni appropriate[14]. Sebbene originariamente privo di basi normative, il ricorso a questo sistema triangolare di negoziati si è rapidamente imposto in tutti gli stadi del procedimento[15] e, in pochissimo tempo, è diventato talmente importante che è stato oggetto di numerosi accordi interistituzionali che peraltro non ne hanno modificato l’essenza[16]. Il problema dell’eccessiva durata del processo di codecisione, invece, è stato affrontato normativamente attraverso la previsione della possibilità di adottare l’atto alla fine della prima lettura. Soprattutto grazie al crescente ricorso alle dinamiche negoziali del “trialogo” questa previsione ha conosciuto un’applicazione pratica esponenzialmente crescente tanto in valore assoluto (dai 19 atti complessivamente approvati nel 2000 ai 119 approvati nel 2008[17]) quanto in valore relativo (dal 26,38% di applicazioni del 2000 all’80,95% di applicazioni del 2008[18]). Sia la natura negoziale del “trialogo”, sia la composizione delle delegazioni, sia i tempi e le modalità di adozione delle decisioni legittimano l’idea che, data la sua rilevanza applicativa, l’applicazione pratica di questa importante innovazione ha finito con il riscrivere materialmente le norme sul processo di codecisione, disegnando un sistema decisionale parallelo che sacrifica i margini di intervento del Parlamento europeo. Ai fini del nostro ragionamento è importante rilevare che, al di là delle retoriche dichiarazioni di intenti, l’analisi di una prassi che si fonda sull’asimmetria dei poteri di negoziazione tra la delegazione del Consiglio e la delegazione del Parlamento[19] e su riunioni che si svolgono a porte chiuse (e che spesso anticipano il dibattito in sede di commissione), mostra un sistema assai discutibile dal punto di vista democratico che, in nome delle esigenze di celerità ed efficacia, riduce enormemente l’impatto della codecisione e affida all’assemblea parlamentare il compito di ratificare accordi altrove adottati[20]. 4 Conclusioni. Codecisione e principio di sussidiarietà: un cortocircuito democratico? Sebbene non vi possano essere dubbi sul fatto che la codecisione sia quella che meglio garantisce la partecipazione del Parlamento europeo, l’analisi della recente prassi mostra i limiti democratici della procedura e alimenta seri dubbi sulla reale volontà di democratizzare le istituzioni europee. Infatti, una più rigida disciplina dei tempi del “trialogo” (prevedendo ad esempio il divieto di procedere al negoziato informale prima che la competente commissione parlamentare si sia potuta esprimere con serenità sui provvedimenti da adottare) o la previsione dell’obbligo di pubblicità delle sedute di confronto interistituzionale sono, da un punto di vista tecnico-giuridico, abbastanza semplici da realizzare e sicuramente garantirebbero una maggiore autonomia del Parlamento europeo e una migliore trasparenza delle singole decisioni. Al di là dà della discutibile scelta di non intervenire per regolamentare e correggere pratiche costituzionali certamente esecrabili, però, è la complessiva strategia di democratizzazione adottata dal sistema europeo che pare essere poco convincente o, forse, addirittura contraddittoria. Difatti, la scelta di coinvolgere, attraverso il controllo preventivo sul rispetto del principio di sussidiarietà, i parlamenti nazionali nel meccanismo decisionale dell’Unione europea sembra contrastare apertamente con la logica di velocizzazione sottesa alle modifiche introdotte dal Trattato di Amsterdam in materia di codecisione. Il combinato disposto degli art. 6.1[21], 7.2 e 7.3[22] del nuovo Protocollo sull’applicazione del principio di sussidiarietà prevede un articolato sistema di controllo che può aggravare il procedimento di codecisione, può allungarne in maniera indefinita i tempi (costringendo le istituzioni politiche comunitarie a rivedere anche più volte i propri provvedimenti) e può infine arrivare a bloccare l’adozione del provvedimento[23]. Se - come più volte è stato più volte sostenuto dalla letteratura costituzionalistica[24] - la ragione del coinvolgimento dei parlamenti nazionali deve essere ricercata nella volontà di avvicinare le istituzioni europee ai cittadini, si fa davvero fatica a capire quale sia la logica complessiva del sistema. Da una parte, infatti, in nome di esigenze di rapidità, di semplificazione e di efficienza, non si interviene su una prassi costituzionale che snatura l’ispirazione della codecisione, che indebolisce il Parlamento europeo e che lede i corollari basilari del principio democratico. Dall’altra parte, per cercare di recuperare una legittimazione democratica non sufficientemente garantita dal ruolo (ancora) debole giocato dal Parlamento europeo nel procedimento legislativo ordinario, il Trattato di Lisbona, attraverso la sussidiarietà, complica ulteriormente un processo decisionale già abbastanza contorto, allungandolo e introducendovi dei nuovi attori. In attesa di riscontri sull’effettiva incidenza dei nuovi Protocolli, in questa prima fase sembra comunque opportuno sottolineare i limiti del quadro teorico multilivello in cui si inscrive la complessiva strategia di democratizzazione adottata dal Trattato di Lisbona ed evidenziare la contraddittorietà di un sistema che da una parte sacrifica le modalità democratiche di decisione al tempo e che dall’altra, in nome dello stesso principio democratico, prevede meccanismi in grado di allungare i tempi della decisione. A fronte dei pericoli connessi ad una strategia di democratizzazione segnata da evidenti contraddizioni, pare legittimo concludere che, per quanto significative e opportune, l’estensione del procedimento di codecisione e il rafforzamento del ruolo del Parlamento europeo sembrano insufficienti per realizzare l’ambizioso obiettivo di aumentare la legittimità democratica e di accrescere la trasparenza del quadro istituzionale sovranazionale. Il rischio concreto è quello che questo cortocircuito logico possa disegnare un processo decisionale che è contemporaneamente, poco trasparente e carente dal punto di vista della legittimità democratica (per via del “trialogo”) e allo stesso tempo lungo, inaffidabile e assolutamente incomprensibile per il cittadino medio (per via dell’ingombrante presenza dei parlamenti nazionali)[25].

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[1] Sul punto vedi J. Weiler, La Costituzione dell'Europa, Bologna, il Mulino, 2003 e F. Sorrentino, Ai limiti dell'integrazione europea: primato delle fonti o delle istituzioni comunitarie? in Pol. Dir., 1994, 1 4, 189 201. [2] Si esprime in questo senso J. Habermas, Una Costituzione per l'Europa? Osservazioni su Dieter Grimm in G. Zagrebelsky - P.P. Portinaro - J. Luther, Il futuro della Costituzione, 1996, 340 368. [3] È questa l’idea espresso da I. Pernice, Multilevel constitutionalism in the European Union in Eur. Law Rew., 2002, 5, 511 529. [4] Nel tentativo di riequilibrare gli scompensi democratici prodotti dall’integrazione comunitaria, la scienza costituzionale ha proposto diversi tentativi di soluzione che sono stati presi in considerazione al momento di scrivere il Protocollo sulla sussidiarietà. Per I. Pernice, Multilevel constitutionalism in the European Union in Eur. Law Rew., 2002, 5, 511 529 (vedi anche Id., Multilevel constitutionalism and the Treaty of Amsterdam: european Constitution-making revisited? in Com. Mark. Law Rev., 1999, 4, 703 750) sarebbe stato opportuno affidare il controllo sul rispetto della sussidiarietà ad una camera dei rappresentanti dei parlamenti nazionali appositamente istituita. Invece, secondo J. Weiler, L’Unione e gli stati membri: competenze e sovranità in Quad. Cost. 2000, 1, 5 14 sarebbe stato necessario attribuire la competenza a statuire sul rispetto delle competenze (ed in particolare sul rispetto della sussidiarietà) ad una apposita corte, composta dai presidenti delle corti costituzionali nazionali e dal presidente della Corte di Giustizia. Malgrado l’autorevolezza di queste proposte, la soluzione adottata in sede di Convenzione europea e riproposta dal Trattato di Lisbona è quella di N. Mac Cormick, La sovranità in discussione, Bologna, il Mulino, 2003, secondo cui è opportuno procedimentalizzare il principio e coinvolgere i parlamenti nazionali attraverso un meccanismo di allerta preventivo. [5] Prima dell’Atto Unico Europeo del 1984, il Parlamento europeo interveniva solo attraverso la consultazione. La procedura di consultazione ha trovato un largo ricorso anche negli ultimi anni (secondo i dati riportati da A. Stie, op. cit., tra il 2005 e il 2008, 538 atti legislativi sono stati adottati ricorrendo alla procedura in esame) e oggi è disciplinata come procedura legislativa speciale. [6] L’Atto Unico Europeo ha introdotto nel sistema dei Trattati la disciplina della procedura del parere conforme. Questa procedura ha trovato in questi ultimi anni un utilizzo decrescente (secondo i dati riportati da A. Stie, op. cit., gli atti legislativi adottati sono scesi dai 24 del 2005 ai 10 del 2008). [7] L’Atto Unico Europeo ha introdotto nel sistema dei Trattati anche la disciplina della procedura di cooperazione. Questa procedura, negli ultimi anni è stata praticamente sostituta dalla procedura di codecisione ed è sostanzialmente inutilizzata (secondo i dati riportati da A. Stie, op. cit., gli atti legislativi adottati tra il 2005 e il 2008 con questa procedura sono solo 2). [8] Sebbene sotto la vigenza delle regole previste dal Trattato di Maastricht (cosiddetta codecisione I), la dottrina ha dubitato dell’effettività di tale rafforzamento rispetto alla procedura di cooperazione, le modifiche introdotte dal Trattato di Amsterdam (cosiddetta codecisione II) hanno sciolto ogni dubbio in proposito. Per maggiori ragguagli sul punto vedi ancora A. Stie, op. cit.. [9] Secondo la vecchia disciplina della codecisione, arrivati alla fase della terza lettura il Consiglio aveva comunque il diritto all’ultima parola potendo comunque adottare all’unanimità l’atto legislativo proposto e non approvato dal Parlamento. Il ricorso a questa previsione è stato tentato in due ipotesi e non si è mai tradotto in un atto legislativo. Questa disposizione è stata riformata dal Trattato di Amsterdam che ha messo Parlamento e Consiglio in posizione di parità formale. [10] Ai sensi del nuovo art. 294 TFUE è previsto che: « Quando nei trattati si fa riferimento alla procedura legislativa ordinaria per l'adozione di un atto, si applica la procedura che segue. La Commissione presenta una proposta al Parlamento europeo e al Consiglio. Prima lettura Il Parlamento europeo adotta la sua posizione in prima lettura e la trasmette al Consiglio. Se il Consiglio approva la posizione del Parlamento europeo, l'atto in questione è adottato nella formulazione che corrisponde alla posizione del Parlamento europeo. Se il Consiglio non approva la posizione del Parlamento europeo, esso adotta la sua posizione in prima lettura e la trasmette al Parlamento europeo. Il Consiglio informa esaurientemente il Parlamento europeo dei motivi che l'hanno indotto ad adottare la sua posizione in prima lettura. La Commissione informa esaurientemente il Parlamento europeo della sua posizione. Seconda lettura Se, entro un termine di tre mesi da tale comunicazione, il Parlamento europeo: a) approva la posizione del Consiglio in prima lettura o non si è pronunciato, l'atto in questione si considera adottato nella formulazione che corrisponde alla posizione del Consiglio; b) respinge la posizione del Consiglio in prima lettura a maggioranza dei membri che lo compongono, l'atto proposto si considera non adottato; c) propone emendamenti alla posizione del Consiglio in prima lettura a maggioranza dei membri che lo compongono, il testo così emendato è comunicato al Consiglio e alla Commissione che formula un parere su tali emendamenti. Se, entro un termine di tre mesi dal ricevimento degli emendamenti del Parlamento europeo, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata: a) approva tutti gli emendamenti, l'atto in questione si considera adottato; b) non approva tutti gli emendamenti, il presidente del Consiglio, d'intesa con il presidente del Parlamento europeo, convoca entro sei settimane il comitato di conciliazione. Il Consiglio delibera all'unanimità sugli emendamenti rispetto ai quali la Commissione ha dato parere negativo. Conciliazione Il comitato di conciliazione, che riunisce i membri del Consiglio o i loro rappresentanti ed altrettanti membri rappresentanti il Parlamento europeo, ha il compito di giungere ad un accordo su un progetto comune a maggioranza qualificata dei membri del Consiglio o dei loro rappresentanti e a maggioranza dei membri rappresentanti il Parlamento europeo entro un termine di sei settimane dalla convocazione, basandosi sulle posizioni del Parlamento europeo e del Consiglio in seconda lettura. La Commissione partecipa ai lavori del comitato di conciliazione e prende ogni iniziativa necessaria per favorire un ravvicinamento fra la posizione del Parlamento europeo e quella del Consiglio. Se, entro un termine di sei settimane dalla convocazione, il comitato di conciliazione non approva un progetto comune, l'atto in questione si considera non adottato. Terza lettura Se, entro tale termine, il comitato di conciliazione approva un progetto comune, il Parlamento europeo e il Consiglio dispongono ciascuno di un termine di sei settimane a decorrere dall'approvazione per adottare l'atto in questione in base al progetto comune; il Parlamento europeo delibera a maggioranza dei voti espressi e il Consiglio a maggioranza qualificata. In mancanza di una decisione, l'atto in questione si considera non adottato». [11] Secondo una stima le nuove previsioni in questa materia dovrebbero portare gli atti da sottoporre alla procedura di codecisione dall’originario 25% ad un ben più consistente 90%. Il primo dato è riferito da G. Vigevani, Il Parlamento europeo dopo Maastricht: i risultati di un recente studio in Quad. Cost., 2000, 3, 706 710; la seconda stima è riportata da L. Daniele, Le istituzioni politiche dell'Unione europea dopo il Trattato di Lisbona: verso un nuovo equilibrio? in Studi Int. Eur., 2009, 1, 43 54. [12] Anche se con i dovuti distinguo, questa lettura sembra fatta propria da L. Daniele, op. cit., 44 45 quando afferma che «in seguito al Trattato di Lisbona, il sistema istituzionale va sempre più orientandosi verso una sorta di bicameralismo, in cui il Consiglio e il Parlamento europeo condividono alcune delle funzioni di maggiore importanza a livello di Unione: la funzione legislativa e la funzione di bilancio». [13] Secondo lo studio riportato da G. Vigevani, op. cit., 708 delle 379 proposte sottoposte, tra il 1994 e 1999, dalla Commissione al procedimento di codecisione solo 166 (circa il 43,8%) hanno portato all’approvazione di un atto legislativo. Il fatto che per l’approvazione di ben 66 atti (circa il 40%) si fosse arrivati alla terza lettura conferma l’idea che anche nei casi di accordo tra le istituzioni comunitarie la procedura ha avuto una durata notevolmente lunga. [14] Sulla composizione delle delegazioni che rappresentano le istituzioni nel “trialogo” vedi G. Vosa, Tra le pieghe nel procedimento legislativo europeo. La codecisione nella procedura generale del regolamento tra procedura e negoziati in Rass. Parl., 2009, 2, 511, 549. [15] A. Stie, op. cit., mette in evidenza che i meccanismi della concertazione istituzionale si attivano già durante la fase in cui la Commissione si prepara ad esercitare il diritto di iniziativa legislativa. [16] In assenza di un riferimento normativo primario, la procedura del trialogo è stata disciplinata dalla Dichiarazione comune sulle modalità pratiche della nuova procedura di codecisione 1999/C 148/01 e successivamente è stata presa in considerazione dal Progetto interistituzionale «Legiferare meglio» 2003/C 321/01 e dalla Dichiarazione comune sulle modalità pratiche della procedura di codecisione 2007/C 145/02. Il nuovo regolamento del Parlamento europeo ha recentemente preso in considerazione la prassi del “trialogo”. Per maggiori ragguagli sul tema vedi G. Vosa, op. cit. e V. Fiorillo, Strasburgo si adegua: le modifiche del regolamento parlamentare europeo in risposta al Trattato di Lisbona su www.forumcostituzionale.it. [17] Con l’eccezione dell’anno 2002 la crescita del numero di procedimenti di codecisione chiusi alla prima lettura è stata costante: 19 nel 2000; 20 nel 2001; 17 nel 2002; 39 nel 2003; 46 nel 2004; 52 nel 2005; 74 nel 2006; 98 nel 2007 e 119 nel 2008. Nel primo semestre 2009 gli accordi alla prima lettura sono stati 44. Questi dati sono riportati scomputati semestre per semestre sul sito ufficiale dell’Unione europea. Questi dati trovano conferma anche nell’analisi di A. Stie, op. cit.. [18] Con l’eccezione di una lieve flessione nell’anno 2002 e di una lieve flessione dell’anno 2008 la percentuale di procedimenti codecisione chiusi alla prima lettura è cresciuta costantemente: 26,38% nel 2000; 27,39% nel 2001; 22,36% nel 2002; 37,50% nel 2003; 56,71% nel 2004; 67,53% nel 2005; 78,72% nel 2006; 86,72% nel 2007 e 80,95% nel 2008. Gli scostamenti sono dovuti anche all’alternanza nella presidenza dell’Unione, che in sede di “trialogo” può essere determinante per il raggiungimento di un accordo. Questi dati trovano conferma anche nell’analisi di A. Stie, op. cit.. [19] G. Vosa, op. cit., 527 528, mette in evidenza come, rispetto alla delegazione del Parlamento, la delegazione del Consiglio ha un grosso vantaggio conoscitivo in quanto conosce preventivamente le proposte legislative della Commissione e ha un apparato burocratico più strutturato che gli permette di approfondire con maggior celerità gli aspetti tecnici che spesso si rivelano decisivi. Per il tramite dei governi nazionali (e delle segreterie nazionali di partito) inoltre, il Consiglio ha un potere di negoziazione enorme. [20] Nonostante consideri la codecisione un procedimento migliorativo della democrazia, queste conclusioni sono condivise dall’analisi di A. Stie, op. cit.. In G. Vosa, op. cit., 542 549 si sostiene che, per certi versi, il procedimento decisionale europeo ricorda le logiche del diritto internazionale e si afferma che, a causa delle dinamiche negoziali informali, è difficile ricostruire in termini giuridici l’effettiva genesi di una volontà che si imputa al Parlamento, ma che non è priva di ‘tracce spurie’ provenienti da ambiti estranei al Parlamento. [21] Ai sensi dell’art. 6.1 del Protocollo: «Ciascuno dei parlamenti nazionali o ciascuna camera di uno di questi parlamenti può, entro un termine di otto settimane a decorrere dalla data di trasmissione di un progetto di atto legislativo nelle lingue ufficiali dell'Unione, inviare ai presidenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione un parere motivato che espone le ragioni per le quali ritiene che il progetto in causa non sia conforme al principio di sussidiarietà. Spetta a ciascun parlamento nazionale o a ciascuna camera dei parlamenti nazionali consultare all'occorrenza i parlamenti regionali con poteri legislativi». [22] Ai sensi dell’art. 7.2 e 7.3 del Protocollo: «Qualora i pareri motivati sul mancato rispetto del principio di sussidiarietà da parte di un progetto di atto legislativo rappresentino almeno un terzo dell'insieme dei voti attribuiti ai parlamenti nazionali conformemente al paragrafo 1, secondo comma, il progetto deve essere riesaminato. Tale soglia è pari a un quarto qualora si tratti di un progetto di atto legislativo presentato sulla base dell'articolo 76 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea riguardante lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Al termine di tale riesame, la Commissione o, se del caso, il gruppo di Stati membri, il Parlamento europeo, la Corte di giustizia, la Banca centrale europea o la Banca europea per gli investimenti, se il progetto di atto legislativo è stato presentato da essi, può decidere di mantenere il progetto, di modificarlo o di ritirarlo. Tale decisione deve essere motivata. Inoltre, secondo la procedura legislativa ordinaria, qualora i pareri motivati sul mancato rispetto del principio di sussidiarietà da parte di una proposta di atto legislativo rappresentino almeno la maggioranza semplice dei voti attribuiti ai parlamenti nazionali conformemente al paragrafo 1, secondo comma, la proposta è riesaminata. Al termine di tale riesame, la Commissione può decidere di mantenere la proposta, di modificarla o di ritirarla. Qualora scelga di mantenerla, la Commissione spiega, in un parere motivato, perché ritiene la proposta conforme al principio di sussidiarietà. Tale parere motivato e i pareri motivati dei parlamenti nazionali sono sottoposti al legislatore dell'Unione affinché ne tenga conto nella procedura: a) prima della conclusione della prima lettura, il legislatore (Parlamento europeo e Consiglio) esamina la compatibilità della proposta legislativa con il principio di sussidiarietà, tenendo particolarmente conto delle ragioni espresse e condivise dalla maggioranza dei parlamenti nazionali, nonché del parere motivato della Commissione; b) se, a maggioranza del 55 % dei membri del Consiglio o a maggioranza dei voti espressi in sede di Parlamento europeo, il legislatore ritiene che la proposta non sia compatibile con il principio di sussidiarietà, la proposta legislativa non forma oggetto di ulteriore esame». [23] Per una bibliografia sulla procedimentalizzazione del principio, sul coinvolgimento dei parlamenti nazionali e sul nuovo protocollo sull’applicazione della sussidiarietà vedi I. Pernice, Multilevel constitutionalism in the European Union in Eur. Law Rew., 2002, 5, 511 529; L. Gianniti, I parlamenti nazionali garanti del principio di sussidiarietà in Quad. Cost., 2003, 1, 172 173; N. Mac Cormick, La sovranità in discussione, Bologna, il Mulino, 2003; F. Mayer e I. Pernice, La Costituzione integrata dell’Europa in G. Zagrebelsky, Diritti e Costituzione nell’Unione Europea, Bari, Laterza, 2003; C. Panzera, Il doppio volto della sussidiarietà in Quad. Cost., 2003, 4, 849 852; F. Petrangeli, Sussidiarietà e parlamenti nazionali: i rischi di confusione istituzionale in Quad. Cost., 2003, 1, 173 174; A. D’Atena, Modelli federali e sussidiarietà nel riparto di competenze tra Unione europea e Stati membri in Dir. Un. Eur., 2005, 1, 13 34; M. Cartabia, I parlamenti nazionali nell’architettura costituzionale dell’Unione europea. Che cosa resta in caso di mancata ratifica? su www.associazioneitalianadeicostituzionalisti; M. Baruffi, Profili distintivi del Trattato di Lisbona, in Guida al lav., 2008, 1, 27 29; V. Cerulli Irelli, I rapporti tra ordinamento dell’Unione europea e ordinamento interno in F. Bassanini e G. Tiberi, Le nuove istituzioni europee. Commento al Trattato di Lisbona, Bologna, il Mulino, 2008, 383 406; L. Gianniti e R. Mastroianni, Il ruolo dei parlamenti nazionali in F. Bassanini e G. Tiberi, op. cit., 161 184 e F. Pizzetti e G. Tiberi, Le competenze dell’Unione e il principio di sussidiarietà in F. Bassanini e G. Tiberi, op. cit., 133 160. [24] I. Pernice, Multilevel constitutionalism in the European Union, cit., 525 527 sostiene la necessità di coinvolgere i parlamenti nazionali nel processo decisionale europeo in modo per riequilibrare gli squilibri legati al rafforzamento degli esecutivi. [25] Da questo punto di vista è interessante osservare come, nonostante la prassi del “trialogo”, la durata media di un processo di codecisione che si chiude alla prima lettura tende ad avvicinarsi, già adesso e senza le complicazioni introdotte dal Trattato di Lisbona, alla durata media dei procedimenti di codecisione adottati in (due o tre letture e con un uso più prudente del “trialogo”) sotto la disciplina prevista dal Trattato di Maastricht: dai 769 giorni mediamente necessari per chiudere in via ordinaria il procedimento di codecisione nel periodo compreso tra novembre 1993 e dicembre 1994, si è passati ad una media di 730 giorni per l’iter ordinario e di 504 giorni necessari per chiudere il procedimento alla prima lettura nell’anno 2006. È ragionevole ritenere che l’ulteriore complicazione procedurale prodotta dal controllo preventivo sulla sussidiarietà vanifichi i relativi miglioramenti prodotti dalla limitazione del ruolo del Parlamento. I dati riportati sono presi da A. Stie, op. cit..

(pubblicato l'11.3.2010)