Sommario: 1. Premessa. - 2. L’Expo 2015, grande evento. - 3. La disciplina statale per la realizzazione di Expo Milano 2015. - 4. La normativa regionale. - 5. L’ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri 19 gennaio 2010, n. 3840. – 6. Conclusioni (provvisorie). 1. Premessa Nel mese di febbraio 2010 la protezione civile è stata oggetto di vivo interesse presso l’opinione pubblica sotto due distinti profili. Il Parlamento è stato impegnato nel dibattito sulla conversione in legge di un decreto-legge che prevedeva, fra l’altro, la costituzione di una società per azioni denominata «Protezione civile servizi s.p.a.» [1]. Inoltre stampa, radio e televisioni hanno ampiamente informato circa l’indagine della Procura della Repubblica di Firenze sull’attività del Dipartimento della protezione civile per la preparazione del grande evento G8 di luglio 2009 a La Maddalena (prima della decisione governativa di trasferirlo a L’Aquila), le intercettazioni telefoniche e i provvedimenti di custodia cautelare in carcere eseguiti nell’ambito di tale indagine. Nel dibattito politico sulla protezione civile è stata anche criticata l’estensione della disciplina della protezione civile (l. 24 febbraio 1992, n. 225) ai grandi eventi[2] ed è stato già presentato un disegno di legge per escludere tale estensione[3]. Il presente lavoro non tocca i menzionati profili di attualità, ma si limita a commentare uno specifico, recentissimo, provvedimento assunto ai sensi della disciplina statale della protezione civile, un’ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri, datata 19 gennaio 2010, concernente il grande evento EXPO Milano 2015[4]. Su questa ordinanza si propongono qui alcune osservazioni a prima lettura, tenendo conto del quadro complessivo in cui essa si inserisce e dei precedenti atti ai quali si collega[5]. 2. L’Expo 2015, grande evento L’Expo del 2015 è stata dichiarata grande evento, a seguito di deliberazione del Consiglio dei Ministri, con un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 30 agosto 2007[6]. A quella data, tuttavia, esisteva soltanto la candidatura del Comune di Milano quale sede dell’Expo 2015, non ancora la formale decisione sulla sede del BIE, il Bureau International des Expositions. Il decreto, dunque, dichiarava il grande evento senza la certezza della scelta di Milano quale sede dell’Expo: si trattava di una dichiarazione di un grande evento in quel momento ancora ipotetico o, se si vuole, una dichiarazione di grande evento sotto condizione non esplicitata. Il Governo avrebbe potuto manifestare il suo appoggio alla candidatura della città di Milano quale sede dell’Expo 2015 con una deliberazione puramente politica. Ma solo a seguito della dichiarazione di grande evento, e in forza dell’estensione dell’art. 5 della l.n. 225/1992 anche ai grandi eventi, si apriva la possibilità giuridica, sempre ai sensi della medesima disposizione, di emanare ordinanze di protezione civile[7]. In realtà si intendeva attivare subito il potere di ordinanza, non già per un grande evento ancora ipotetico e comunque assai lontano nel tempo, bensì per interventi immediati volti a sostenere la candidatura della città di Milano presso il BIE. La distorsione nell’uso del potere di dichiarazione dei grandi eventi appare evidente. In effetti alla dichiarazione di grande evento dell’Expo 2015 ha fatto seguito un’ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri, la n. 3623 del 18 ottobre 2007[8], le cui premesse confermavano la giustificazione sopra proposta della precedente dichiarazione di grande evento: veniva ritenuta infatti «l’attuale esigenza di porre in essere tutti i necessari interventi per il buon esito della candidatura». Il dispositivo dell’ordinanza era molto complesso. Il Sindaco di Milano era nominato Commissario delegato per la predisposizione degli interventi necessari alla migliore presentazione della candidatura della città di Milano quale sede del grande evento “Expo 2015”, così confermando la motivazione delle premesse[9]. Al Commissario delegato era affidato il compito di coordinare e attuare le iniziative, anche all’estero, volte a sostenere la candidatura della città, mediante interventi volti al miglioramento dell’immagine e della mobilità della città, nonché all’acquisizione urgente della disponibilità dei beni, forniture e servizi, necessari e strumentali alla promozione ed al buon esito della candidatura; seguiva una lunga descrizione di compiti, che per la verità corrispondono ai normali compiti di cura della città propri dell’amministrazione comunale[10]. In definitiva, in occasione della candidatura di Milano all’Expo 2015 una lunga lista di compiti propri del Comune veniva sottratta alla gestione ordinaria del Comune e affidata al Sindaco pro-tempore, ma nella sua distinta e diversa qualità di Commissario delegato del Governo, Commissario che però si sarebbe avvalso del personale e degli uffici dell’amministrazione comunale[11]. Il Sindaco, che già ordinariamente ha una doppia natura in quanto ufficiale di governo oltre che organo dell’amministrazione comunale, assumeva così una triplice configurazione, con la distinta veste di Commissario delegato del Presidente del Consiglio dei Ministri, e quindi organo straordinario dell’amministrazione statale. Soprattutto l’ordinanza autorizzava il Commissario delegato[12], ove ritenuto necessario, a derogare a numerose disposizioni contenute in quindici leggi statali, in sette leggi regionali della Lombardia e nello statuto del Comune di Milano, anche se nel rispetto dei princìpi generali dell’ordinamento giuridico, delle direttive comunitarie e della direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 22 ottobre 2004 sui contratti di rilievo comunitario della protezione civile[13]. L’ordinanza, dunque non era semplicemente in deroga alla legislazione vigente per il suo contenuto. Essa invece autorizzava il Commissario delegato a deroghe a fonti normative primarie: essa non provvedeva per l’immediato, ma prevedeva per il futuro, poiché poneva regole derogatorie per l’attività del Commissario delegato, e dunque era una fonte del diritto. L’ordinanza nulla disponeva circa i limiti temporali della sua applicabilità; ma neanche la dichiarazione di grande evento dell’Expo aveva stabilito limiti temporali, benché l’art. 5, comma 1, l.n. 225/1992 preveda la determinazione della durata dello stato di emergenza[14]. Tuttavia, poiché l’ordinanza aveva come sua esclusiva finalità il sostegno della candidatura della città di Milano quale sede dell’Expo 2015, appare indubbio che essa potesse applicarsi solo fino alla decisione del BIE, che ha effettivamente preferito la candidatura di Milano (86 voti) a quella di Smirne (65 voti) il 31 marzo 2008[15]. L’ordinanza, invece, aveva cura di precisare che «Il dipartimento della protezione civile è estraneo ai rapporti comunque nascenti in dipendenza del compimento delle attività del Commissario delegato»[16]. La disposizione era coerente con la previsione che il Commissario delegato si avvalesse del personale e degli uffici dell’amministrazione comunale, ma rendeva palese un’altra distorsione rispetto alla legge. Per espressa previsione normativa la disciplina della protezione civile è applicabile ai grandi eventi rientranti nella competenza del Dipartimento della protezione civile[17]. L’Expo 2015, pur dichiarato grande evento, diventava così estraneo, almeno per la fase della candidatura, alla competenza del Dipartimento, ma veniva attribuito a un Commissario delegato in rapporto esclusivo con il personale e le strutture dell’amministrazione comunale. Si creava così un’anomala figura di Commissario delegato, nominato come delegato del Presidente del Consiglio dei Ministri e quindi dell’amministrazione statale della protezione civile, ma operante in luogo del Comune e con il personale e le strutture del Comune. In definitiva, sotto le vesti della disciplina della protezione civile veniva assunto un provvedimento che non solo riguardava funzioni proprie del Comune, ma incideva altresì sul ruolo degli organi ordinari di amministrazione del Comune, defraudati in favore del Commissario delegato. Del resto la configurazione del Commissario delegato quale organo straordinario innestato nel Comune era resa palese dall’autorizzazione al Commissario delegato a derogare a venti articoli dello statuto del Comune: si ammetteva così che l’attività del Commissario incideva sull’organizzazione e le funzioni del Comune, il che non sarebbe avvenuto se invece il Commissario fosse stato considerato esclusivamente come organo dell’amministrazione statale della protezione civile investito di compiti propri dello Stato. Il provvedimento, dunque, non era certo nel segno del rispetto dell’autonomia del Comune. Si osserva inoltre che la Costituzione garantisce l’autonomia statutaria dei Comuni (art. 114, secondo comma), e che l’ordinanza, semplice provvedimento amministrativo, autorizzava deroghe allo statuto. Il Sindaco veniva parzialmente staccato dal rapporto con la comunità cittadina e, nella veste di Commissario delegato del Presidente del Consiglio dei Ministri, era autorizzato a derogare allo statuto, di cui dovrebbe invece essere sempre, in qualsiasi veste, custode e garante, non solo per obbligo di legge ma, prima ancora, come interprete dei valori espressi nel preambolo dello statuto stesso[18]. La violazione di un valore costituzionale appare evidente. 3. La disciplina statale per la realizzazione di Expo Milano 2015 Dopo la decisione del BIE di assegnare a Milano la sede dell’Expo 2015, le elezioni per il rinnovo del Parlamento e la costituzione del nuovo Governo, sono intervenuti ulteriori provvedimenti per la realizzazione della manifestazione. Nell’ambito della manovra finanziaria realizzata dal nuovo Governo mediante decreto-legge (d.l. n. 112/2008) sono stati disposti congrui finanziamenti statali, distribuiti dal 2009 al 2015, per la realizzazione delle opere e delle attività connesse allo svolgimento del grande evento EXPO Milano 2015, in attuazione dell’adempimento degli obblighi internazionali assunti dal Governo italiano nei confronti del Bureau International des Expositions (BIE)[19]. Lo stesso d.l. n. 112/2008, inoltre, ai medesimi fini: ha nominato il sindaco di Milano pro tempore, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, Commissario straordinario del Governo per l’attività preparatoria urgente; ha disposto l’istituzione (con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri) degli organismi per la gestione delle attività, compreso un Tavolo istituzionale per il governo complessivo degli interventi regionali e sovraregionali presieduto dal Presidente della Regione Lombardia pro tempore; ha previsto la fissazione dei criteri di ripartizione e delle modalità di erogazione dei finanziamenti[20]. Al d.l. n. 112/2008 ha fatto seguito a breve distanza di tempo, il 22 ottobre 2008, un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri[21], che ha definito l’oggetto dell’intervento[22], ha precisato il ruolo del Commissario straordinario delegato (COSDE)[23] e ha istituito tre strutture: una commissione di coordinamento per le attività connesse all’EXPO Milano 2015 (COEM)[24]; la Società di gestione Expo Milano 2015 S.p.A.[25]; il Tavolo istituzionale per il governo complessivo degli interventi regionali e sovraregionali[26]. Il decreto ha inoltre regolato il riparto e l’assegnazione dei finanziamenti[27] e ha individuato le opere essenziali[28] nonché le opere connesse[29]. Dunque, con atto amministrativo, che però trova fondamento in una (pur esile) disposizione con forza di legge, è stata creata un’organizzazione amministrativa speciale per Expo Milano 2015. Ma dovrebbe risultare chiaro che a seguito di questi provvedimenti è anche cambiato il ruolo del Sindaco di Milano in relazione all’Expo. Nella fase della candidatura il Sindaco aveva avuto il ruolo di Commissario delegato, nominato ai sensi della l.n. 225/1992 sulla protezione civile con l’O.P.C.M. 18 ottobre 2007, n. 3623. A seguito del d.l. n. 112/2008 e del d.P.C.M. 22 ottobre 2008 il Sindaco ha assunto la diversa e specialissima figura di Commissario straordinario delegato del Governo. Il citato D.P.C.M. 22 ottobre 2008 è stato modificato dal d.P.C.M. 7 aprile 2009[30]. A seguito di tali modifiche risulta che gli organi e i soggetti regolati dal d.P.C.M. 22 ottobre 2008 hanno l’esclusivo compito di porre in essere, secondo le rispettive competenze, specificate dallo stesso decreto, gli interventi necessari per la realizzazione dell’EXPO Milano 2015[31]. Il Commissario straordinario delegato, che rimane in carica in qualità di Commissario fino al 31 dicembre 2016[32], svolge numerose funzioni riguardanti direttamente la realizzazione dell’Expo[33]; svolge altresì funzioni di vigilanza sulle attività relative alle opere connesse riportate nel dossier di candidatura e descritte nell’allegato 2[34]. Il Tavolo istituzionale per il governo complessivo degli interventi regionali e sovraregionali cura la programmazione e la realizzazione di attività regionali e sovraregionali relative all’evento EXPO Milano 2015, nonché interventi e attività relativi alle opere connesse riguardanti aree diverse da quelle concernenti il sito Expo 2015, come indicato nel dossier di candidatura approvato dal BIE e successive modificazioni, nonché delle opere da 7a a 9d dell’allegato 1 (opere essenziali), in quanto opere per l’accessibilità del sito, nel rispetto della disciplina interna e comunitaria per i procedimenti ad evidenza pubblica[35]. Il Dipartimento della protezione civile rimane del tutto estraneo alla speciale organizzazione amministrativa creata per EXPO Milano 2015. Si conferma così ancor di più la strumentalità e la distorsione nella dichiarazione di grande evento della manifestazione, dichiarazione che tuttavia non è stata revocata e anzi è stata ulteriormente sfruttata, come si vedrà al successivo par. 5. 4. La normativa regionale La Regione Lombardia ha emanato diverse disposizioni di legge per collaborare, per quanto di sua competenza, alla realizzazione di Expo Milano 2015 e per facilitare la realizzazione delle opere necessarie. In particolare la Regione Lombardia ha dato immediatamente seguito all’art. 14 del d.l. n. 112/2008, conv. in l.n. 133/2008, e all’art. 4 del d.P.C.M. 22 ottobre 2008 disponendo (l.r. n. 30/2008) la propria partecipazione alla società di gestione EXPO Milano 2015 – SOGE S.p.A.[36]. Questa legge è stata successivamente integrata con la previsione che «La Regione può altresì contribuire alla realizzazione delle opere e degli interventi connessi allo svolgimento dell’evento EXPO 2015 in attuazione dell’adempimento degli obblighi internazionali assunti dal governo italiano nei confronti del Bureau International des Expositions (BIE)»[37]. La Regione Lombardia ha inoltre introdotto disposizioni speciali in materia urbanistica per i Comuni interessati dalle opere essenziali previste dal dossier di candidatura EXPO 2015, nei quali in via transitoria i piani attuativi e loro varianti, conformi alle previsioni degli strumenti urbanistici comunali vigenti, sono adottati e approvati dalla giunta comunale[38]. Un’altra disposizione transitoria speciale è stata introdotta per i Comuni interessati dalle opere essenziali previste dal dossier di candidatura Expo 2015 che alla data del 31 marzo 2010 non abbiano ancora adottato il nuovo piano di governo del territorio[39], istituito dalla recente disciplina regionale del governo del territorio in sostituzione del piano regolatore generale previsto dalla precedente normativa. La Regione ha introdotto disposizioni acceleratorie per la valutazione d’impatto ambientale di competenza regionale per i progetti delle opere di EXPO Milano 2015[40]. Infine la Regione Lombardia ha modificato e integrato la legge con la quale aveva disposto la propria partecipazione alla società di gestione Expo Milano 2015 – Soge S.p.A.[41]. Il comma 1 del nuovo art. 1-bis l.r. 30/2008 stabilisce che «La Regione provvede tramite Infrastrutture Lombarde SpA, in qualità di soggetto attuatore individuato dal Tavolo istituzionale per il governo complessivo degli interventi regionali e sovraregionali, istituito dall’articolo 5 del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 22 ottobre 2008 (Interventi necessari per la realizzazione dell’EXPO Milano 2015), alla realizzazione delle opere di cui ai punti 7a, 7b e 7c e da 9a a 9d dell’allegato 1 del citato decreto, con le modalità ammesse dalla Direttiva 2004/18/CE del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, e dal decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE)»[42]. Il comma 2 dell’art. 1-bis l.r. 30/2008, inoltre, stabilisce che «Per l’approvazione delle opere di cui al comma 1, di interesse regionale, le fasi preliminare e conclusiva della conferenza di servizi di cui all’articolo 19, comma 2, della legge regionale 4 maggio 2001, n. 9 (Programmazione e sviluppo della rete viaria di interesse regionale) hanno luogo contestualmente sulla base del progetto definitivo, fermi restando gli effetti ad esse correlati.». 5. L’ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri 19 gennaio 2010, n. 3840 In questo contesto di disciplina dell’Expo Milano 2015 si inserisce l’ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri indicata nel par. 1, che costituisce l’occasione e l’oggetto principale del presente lavoro[43]. L’ordinanza, emanata ai sensi dell’art. 5 della l.n. 225/1992 sulla protezione civile, menziona nelle premesse la precedente O.P.C.M. 18 ottobre 2007, n. 3263 (esaminata al par. 2) e le note in data 29 settembre e 13 novembre 2009, con le quali il Sindaco di Milano - Commissario straordinario delegato aveva rappresentato l’esigenza di avvalersi di talune ulteriori deroghe alla normativa ordinaria, finalizzate in particolare alla realizzazione del programma delle opere pubbliche, ivi indicate, programmate dall’amministrazione comunale, nonché del Piano urbano parcheggi. Le premesse menzionano inoltre l’acquisizione dell’intesa col Presidente della Regione[44], limitatamente alla realizzazione delle opere pubbliche previste dal programma triennale 2009-2011 dell’amministrazione comunale e dai programmi precedenti, e la proposta del Dipartimento della protezione civile della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Nel dispositivo l’ordinanza stabilisce che «Per quanto esposto in premessa, e ad integrazione di quanto previsto dall’art. 3 dell’ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3623 del 18 ottobre 2007, il Commissario delegato di cui all’art. 2 del decreto del Presidente del Consiglio 22 ottobre 2008, modificato ed integrato dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 7 aprile 2009, è autorizzato, ove necessario, ad avvalersi, esclusivamente per le finalità indicate nelle premesse della presente ordinanza ed oggetto di intesa da parte della Regione Lombardia, delle seguenti deroghe alla normativa ordinaria: (..)». Segue un elenco di tredici atti normativi statali e di due leggi regionali della Lombardia, con l’indicazione degli specifici articoli di ciascun atto normativo per i quali la deroga è autorizzata. L’elenco degli atti normativi si conclude con il regolamento del decentramento territoriale del Comune di Milano. Per il compimento delle attività indicate nelle premesse da porre in essere in base all’ordinanza il Commissario delegato si avvale, oltre che della segreteria tecnica, operante preso il Comune di Milano[45], del personale e degli uffici dell’amministrazione comunale di Milano. Si espongono di seguito, sinteticamente e senza un ordine preciso, i numerosi problemi giuridici suscitati dall’ordinanza, tenendo conto della specifica situazione alla quale essa si riferisce. L’Expo Milano 2015 è una manifestazione programmata con largo anticipo. La scelta della sede è avvenuta il 31 marzo 2008 e mancano ancora cinque anni alla data del suo svolgimento[46]. Non ci si trova di fronte a una situazione imprevedibile e straordinaria, suscettibile di mettere in pericolo persone o cose, ma a un impegno assunto con largo anticipo e per la cui realizzazione il presidente della società di gestione EXPO Milano 2015 – SOGE S.p.A. ha recentemente dichiarato alla stampa che non ci sono ritardi rispetto ai tempi programmati[47]. I) Si poteva, forse, comprendere l’esigenza di interventi soggetti a un regime derogatorio speciale, a sostegno della candidatura di Milano a sede della manifestazione, per un periodo di tempo limitato. Ma dal 31 marzo 2008, data della decisione del BIE, sono trascorsi un anno e nove mesi. A questa distanza di tempo dalla decisione e soprattutto in vista di una manifestazione che si realizzerà solo fra cinque anni, il nuovo esercizio del potere di ordinanza si espone alla critica giuridica di mancanza di proporzione tra l’obiettivo dichiarato e il provvedimento adottato[48]: la necessaria proporzione tra evento e misure di protezione civile è stata affermata espressamente dalla Coorte costituzionale[49]. II) L’ordinanza dichiaratamente integra la precedente O.P.C.M. 18 ottobre 2007, n. 3623 ed è stata emanata su proposta del Dipartimento della protezione civile. Ma, come si è visto, Expo Milano 2015 è un grande evento di tipo particolare, in quanto escluso dalla competenza del medesimo Dipartimento. Già nella fase della candidatura l’O.P.C.M. n. 3623/2007 aveva avuto cura di precisare che il Dipartimento della protezione civile rimaneva estraneo ai rapporti comunque nascenti in dipendenza delle attività del Commissario delegato con l’ordinanza medesima. Inoltre il d.l. n. 112/2008, conv. in l.n. 133/2008, e il d.P.C.M. 22 ottobre 2008 (modificato dal d.P.C.M. 7 aprile 2009) hanno istituito per la realizzazione dell’Expo apposite strutture di gestione e di coordinamento, escludendo qualsiasi ruolo del Dipartimento della protezione civile. In definitiva il capo del Dipartimento della protezione civile si è prestato ad avanzare al Presidente del Consiglio dei Ministri una proposta, accolta con l’emanazione dell’ordinanza in esame la quale concerne interventi che non toccano neanche indirettamente la protezione civile e alla cui attuazione il Dipartimento è estraneo, come riconosce implicitamente lo stesso Dipartimento che non ha pubblicato l’ordinanza nel suo sito web. Appare palese la distorsione nell’uso del potere di ordinanza, poiché l’art. 5 l.n. 225/1992 che regola le ordinanze di protezione civile è applicabile solo ai grandi eventi rientranti nella competenza del Dipartimento della protezione civile[50], non all’Expo che invece non vi rientra. Ma la distorsione, in realtà, è ancora più grave, se si considera lo specifico oggetto dell’ordinanza, come si vedrà al successivo punto IV). III) A seguito della decisione del BIE sulla sede dell’Expo 2015 era definitivamente cessato il ruolo del Sindaco di Milano di commissario delegato ai sensi della legge sulla protezione civile derivante dall’O.P.C.M. 18 ottobre 2007, n. 3623, che riguardava il sostegno alla candidatura della città a sede della manifestazione. Il Sindaco di Milano aveva poi acquisito col d.P.C.M. 22 ottobre 2008 (modificato dal d.P.C.M. 7 aprile 2009) il diverso ruolo di Commissario straordinario delegato del Governo per la realizzazione dell’Expo Milano 2015 (COSDE), con l’esclusivo compito di porre in essere gli interventi necessari per la realizzazione dell’Expo. L’ordinanza pretende invece di integrare la precedente ordinanza n. 3623/2007 e attribuisce una nuova natura al Sindaco ­– COSDE, attribuendo al COSDE anche il ruolo di commissario di protezione civile ai sensi della l.n. 225/1992 (come già nel regime dell’O.P.C.M. n. 3623/2007). Uno stesso soggetto cumula così quattro diversi ruoli istituzionali: a quelli di Sindaco e di ufficiale del Governo aggiunge quello di Commissario straordinario delegato – COSDE e quello di commissario di protezione civile, autorizzato solo in quest’ultima veste, che però è strettamente connessa a quella di COSDE, ad ampie deroghe alla normativa ordinaria (statale, regionale e comunale). Bisogna chiedersi se il cumulo di quattro distinti ruoli istituzionali in uno stesso soggetto corrisponda a requisiti di razionalità e chiarezza nell’organizzazione amministrativa o se invece non sia inevitabilmente fonte di confusione e commistione, tanto più se si tiene conto dell’oggetto dell’ordinanza, esaminato al successivo punto IV). IV) Diversamente da quel che il titolo dell’ordinanza lascerebbe supporre, l’oggetto dell’ordinanza non è costituito dalle opere essenziali e dalle opere connesse previste dalla specifica disciplina concernente Expo Milano 2015, le quali sono state individuate dagli allegati 1 e 2 del d.P.C.M. 22 ottobre 2008 (modificato dal d.P.C.M. 7 aprile 2009). L’oggetto dell’ordinanza è invece quello su cui si è realizzata l’intesa col presidente della Regione Lombardia. Il Sindaco ­­– Commissario straordinario delegato nelle sue note aveva rappresentato l’esigenza di avvalersi di deroghe alla normativa ordinaria «finalizzate in particolare alla realizzazione delle opere pubbliche previste dal programma delle opere pubbliche, ivi indicate, programmate dall’amministrazione comunale, nonché dal Piano urbano parcheggi». Il Presidente della Regione ha concesso l’intesa «limitatamente alla realizzazione del programma triennale 2009-2011 dell’amministrazione comunale e dai programmi precedenti». Si tratta, dunque, di opere di competenza comunale, diverse da quelle essenziali e connesse previste dal d.P.C.M. 22 ottobre 2008. In definitiva l’ordinanza ha per oggetto non gli interventi necessari per la realizzazione dell’Expo Milano 2015 (previsti appunto dagli allegati al d.P.C.M. 22 ottobre 2008, che distinguono opere essenziali e opere connesse), bensì normali opere di competenza comunale da realizzarsi nello stesso periodo di tempo in cui si curerà l’allestimento di Expo Milano 2015, ma senza relazione con la manifestazione. Expo Milano 2015 costituisce soltanto l’occasione dell’ordinanza, non il suo oggetto. La distorsione nell’esercizio del potere di ordinanza appare palese: il potere di ordinanza può essere esercitato solo per grandi eventi rientranti nella competenza del Dipartimento della protezione civile e invece è stato esercitato, in occasione di un grande evento non rientrante in tale competenze, per opere diverse da quelle che il Governo ha considerato essenziali e connesse all’evento medesimo. V) Anche questa ordinanza, come già la precedente ordinanza n. 3623/2007, è una fonte del diritto e non un semplice provvedimento amministrativo: essa non provvede per l’immediato, ma prevede per il futuro, giacché pone regole, derogatorie a disposizioni di legge, per l’attività del Commissario delegato. L’ordinanza però ha autorizzato le deroghe alla normativa ordinaria senza limiti, mentre l’art. 5, comma 2, l.n. 225/1992 prevede per le ordinanze il limite del rispetto dei princìpi generali dell’ordinamento giuridico, limite che l’ordinanza avrebbe dovuto quindi richiamare. Nel confronto con la precedente O.P.C.M. n. 3623/2007 si nota, inoltre, la mancata riproduzione del limite delle direttive comunitarie. I vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario costituiscono limite comune alla potestà legislativa dello Stato e delle Regioni[51] e sono stati fatti valere dalla Corte costituzionale[52], ma, secondo l’ordinanza, non costituirebbero limite all’attività del Commissario delegato: la disparità appare proprio stridente. L’ordinanza infine non ha richiamato il rispetto della direttiva del presidente del Consiglio dei Ministri 22 ottobre 2004, Indirizzi in materia di protezione civile in relazione all’attività contrattuale riguardante gli appalti pubblici di lavori, di servizi e di forniture di rilievo comunitario[53], pur emanata (in un precedente Governo) dal medesimo titolare della carica di Presidente del Consiglio dei Ministri. VI) L’ordinanza non reca un limite di tempo per la sua applicabilità. Si potrebbe quindi ritenere che, avendo essa come suo destinatario il Commissario straordinario delegato (COSDE), regolato dall’art. 2 del d.P.C.M. 22 ottobre 2008, essa sia applicabile fino alla data del 31 dicembre 2016, data di cessazione dalla carica del COSDE[54]. Bisogna chiedersi se sette anni di applicabilità del regime derogatorio speciale istituito dall’ordinanza siano proporzionati all’obiettivo, o se in tal modo non sia profondamente leso il principio di legalità. La Corte costituzionale ha sottolineato la necessità che le deroghe siano temporalmente delimitate[55], ma si può dubitare che un termine di sette anni possa considerarsi congruo. VII) L’ordinanza autorizza deroghe ad alcuni articoli di due leggi regionali della Lombardia, in materia di governo del territorio (l.r. n. 12/2005) e di trasporti (l.r. n. 11/2009). Il tema è assai delicato giacché l’autonomia legislativa regionale è costituzionalmente tutelata. In presenza di situazioni imprevedibili di pericolo per le persone (o anche per le cose) può tollerarsi un’ingerenza dello Stato, sì da consentire la deroga anche a leggi regionali, ma fuori da circostanze di questo tipo dovrebbe riprendere pieno vigore il principio costituzionale dell’autonomia legislativa regionale, tanto più che la legge regionale lombarda sulla protezione civile[56] non prevede un potere del Presidente di consentire alla deroga delle leggi regionali. Sono noti due soli casi in cui con legge statale (anzi con decreto-legge) si è disposto di leggi regionali, ma sono entrambi casi eccezionali che non sono passati inosservati in dottrina. Il primo caso è legato all’incidente del 18 aprile 2002, quando un aereo da turismo si schiantò contro il grattacielo Pirelli, sede della Regione Lombardia[57]; il secondo caso è legato all’ordinanza del Presidente della Corte di giustizia delle Comunità europee 19 dicembre 2006, recante l’ingiunzione alla Repubblica italiana di sospendere l’applicazione della l.r. 31 ottobre 2006, n. 36, per contrasto con la direttiva 79/409/CEE sulla conservazione degli uccelli selvatici[58]. Fuori da circostanze eccezionali è difficile ammettere che provvedimenti normativi statali possano disporre dell’applicabilità delle leggi regionali. Ma ancor più difficile è ammettere che, sempre fuori da circostanze eccezionali, l’intesa col solo Presidente della Regione, senza il voto del Consiglio regionale, sia costituzionalmente sufficiente per consentire deroghe alle leggi regionali disposte con semplice ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri, oltre tutto non soggetta al controllo della Corte dei conti[59]. VIII) Considerazioni analoghe a quelle relative alla deroga a disposizioni di legge regionale possono essere svolte per la deroga al regolamento comunale sul decentramento territoriale. L’autonomia regolamentare dei Comuni è prevista dal testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali[60] e, dopo la l.c. 18 ottobre 2001, n. 3, trova garanzia nell’art. 117, sesto comma, Cost. L’autorizzazione alla deroga all’intero regolamento comunale sul decentramento territoriale incide sul valore dell’autonomia locale, inserito dalla Costituzione tra i princìpi fondamentali (art. 5). Il Presidente del Consiglio dei Ministri ha disposto così, con ordinanza, di un interesse costituzionalmente protetto contro l’assemblea elettiva locale, dato che un regolamento, deliberato dal consiglio comunale, può essere derogato dal COSDE – Commissario di protezione civile. La commistione nel COSDE di due ruoli distinti, organo dell’amministrazione statale (che non avrebbe titolo ad applicare o derogare regolamenti locali) e organo del Comune, così come l’ingerenza governativa nell’autonomia locale sono palesi e gravi. E ancor più grave appare che l’ingerenza sia stata sollecitata dal Sindaco-COSDE. IX) L’ordinanza non giustifica in alcun modo le ragioni che hanno condotto a individuare i tredici provvedimenti normativi statali per i quali è autorizzata la deroga. Rimane così impossibile verificare il rapporto di congruità e proporzione tra obiettivi perseguiti e contenuto delle misure assunte. Si può notare subito, però, che l’ordinanza autorizza la deroga a disposizioni statali in tema di lavori negli alvei dei fiumi[61] che incidono su valori essenziali come la sicurezza delle persone e del territorio. Rimane difficile ammettere che la realizzazione di opere comunali in occasione di Expo Milano 2015 possa comportare la deroga a norme che tutelano valori primari. X) Secondo l’art. 9 Cost. la Repubblica tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione. La disposizione è inserita tra i princìpi fondamentali e, come ben sanno i giuristi, ha carattere prescrittivo, non descrittivo: la Repubblica deve tutelare il paesaggio e il patrimonio storico e artistico[62]. Ma l’ordinanza autorizza la deroga a otto articoli del Codice dei beni culturali e del paesaggio[63], tra cui quelli relativi ai poteri di vigilanza e ispezione del Ministero dei beni culturali e ambientali (artt. 18 e 19), agli interventi sui beni culturali vietati (art. 20) e a quelli soggetti ad autorizzazione (art. 21), alla pianificazione paesaggistica (art. 135). Al di là della regola costituzionale formale, la regola reale diventa: la Repubblica tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione, salvi i casi di grandi eventi in cui il Presidente del Consiglio dei Ministri, d’intesa col Presidente della Regione, autorizzi il suo Commissario alla deroga alla disciplina normativa di tutela. I poteri di ordinanza non possono alterare il sistema delle fonti. Bisogna innanzi tutto chiedersi se possano considerarsi costituzionalmente legittime eventuali disposizioni di legge (o di decreto-legge) dal contenuto corrispondente a quello dell’ordinanza. Per la deroga in esame, così come per molte altre deroghe autorizzate dall’ordinanza, non dovrebbero esserci dubbi sulla risposta negativa. Ma chi volesse sostenere la soluzione positiva dovrebbe chiedersi se contenuti del genere possano legittimamente costituire oggetto di un’ordinanza del presidente del Consiglio dei Ministri che non deve fronteggiare situazioni imprevedibili di pericolo per la sicurezza delle persone e delle cose e cioè valori di rilievo superiore rispetto a quelli protetti dall’ordinanza. La risposta negativa, alla luce della giurisprudenza della Corte costituzionale, appare scontata. XI) L’ordinanza autorizza la deroga a tre articoli del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, l’art. 49 sui pareri dei responsabili dei servizi, l’art. 182 sulle fasi della spesa e l’art. 192 sulle determinazioni a contrattare e relative procedure. Queste deroghe appaiono incomprensibili se riferite al Commissario straordinario delegato – COSDE o anche al commissario ai sensi della legge sulla protezione civile, che certamente non sono organi dell’amministrazione locale soggetti alla disciplina del testo unico delle leggi sull’ordinamento locale. La deroga non può che riferirsi al Sindaco come organo dell’amministrazione comunale, ma in tal modo si rende ancora una volta palese (come già per la deroga al regolamento comunale sul decentramento territoriale) la confusione operata dall’ordinanza tra figure diverse. Questa deroga tradisce l’intento reale perseguito, e cioè la creazione di un sistema di amministrazione comunale derogatorio. L’art. 49 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali prevede il parere di regolarità dei responsabili dei servizi interessati sulle proposte di deliberazione sottoposte alla Giunta e al Consiglio comunale: ma questo articolo non riguarda neanche il Sindaco. L’autorizzazione alla deroga alle disposizioni del testo unico risulta dunque scollegata dalle due diverse figure di commissario e può solo creare incertezze e confusioni nell’ordinaria amministrazione del Comune. La specifica deroga all’art. 49 del testo unico, poi, riguarda il funzionamento di Giunta e Consiglio, organi del Comune come ente autonomo, con eliminazione di una forma di controllo interno. XII) L’autorizzazione alla deroga comprende gli articoli da 19 a 29 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, Norme in materia ambientale: si tratta delle disposizioni che regolano la valutazione d’impatto ambientale, in attuazione di direttive comunitarie[64]. Come si è già notato, l’ordinanza non prevede il limite del rispetto delle direttive comunitarie: se l’autorizzazione alla deroga venisse veramente utilizzata, e in modo ampio, ci si potrebbe e dovrebbe aspettare l’apertura di procedure comunitarie d’infrazione. Si nota inoltre un singolare contrasto. La procedura regionale di valutazione d’impatto ambientale si applica per le opere di Expo Milano 2015, comprese quelle di competenza comunale, sia pure secondo disposizioni regionali acceleratorie[65]. Risulta invece autorizzata la deroga alle disposizioni statali sulla valutazione d’impatto ambientale, di competenza statale, per opere comunali, diverse da quelle di Expo Milano 2015. Ma se la deroga non è stata autorizzata per le opere essenziali e connesse di Expo Milano 2015, grande evento, diventa impossibile giustificare la ragionevolezza della deroga per opere comunali diverse da realizzare solo in occasione di Expo Milano 2015. XIII) L’ordinanza autorizza la deroga a trentotto articoli e a tre commi del Codice dei contratti pubblici[66]. Anche per questa autorizzazione valgono considerazioni analoghe. Il Codice dei contratti pubblici costituisce attuazione di direttive comunitarie (indicate nel suo titolo completo). L’ordinanza non prevede il limite del rispetto delle direttive comunitarie e omette di richiamare la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 22 ottobre 2004, Indirizzi in materia di protezione civile in relazione all’attività contrattuale riguardante gli appalti pubblici di lavori, di servizi e di forniture di rilievo comunitario[67]: se l’autorizzazione alla deroga venisse veramente utilizzata, e in modo ampio, anche su questo punto ci si potrebbe e dovrebbe aspettare l’apertura di procedure comunitarie d’infrazione, procedure che quella direttiva del 22 ottobre 2004 aveva inteso evitare. Anche per l’autorizzazione a questa deroga si nota poi un contrasto di discipline. Come si è visto, l’art. 5, comma 3, del d.P.C.M. 22 ottobre 2008 (modificato dal d.P.C.M. 7 aprile 2009) stabilisce che il «Tavolo istituzionale» cura la programmazione e la realizzazione di attività regionali e sovraregionali relative all’evento EXPO Milano 2015, nonché interventi e attività relativi alle opere connesse riguardanti aree diverse da quelle concernenti il sito Expo 2015 (..) nel rispetto della disciplina interna e comunitaria per i procedimenti ad evidenza pubblica. Per opere comunali diverse da quelle essenziali e connesse di Expo Milano 2015 è invece autorizzata la deroga alla stessa disciplina. 6. Conclusioni (provvisorie) L’esame dell’ordinanza potrebbe essere più approfondito, anche in comparazione con le altre numerose ordinanze di protezione civile emanate nel corso degli ultimi anni[68]. Si dovrebbero inoltre considerare le ragioni, pur non esplicitate nell’ordinanza, che potranno essere chiarite dal Governo. Questa prima, pur sommaria, analisi, appare tuttavia sufficiente per trarre alcune, provvisorie, conclusioni. L’esercizio dei poteri di ordinanza previsti dalla legge sulla protezione civile ha suscitato commenti critici di carattere generale, per l’alterazione di valori fondamentali dell’ordinamento costituzionale[69]. E, per la verità, anche i poteri di ordinanza dei Comuni, recentemente riformati[70], si sono prestati a valutazioni critiche[71]. L’esame, condotto con criteri strettamente giuridici, del provvedimento oggetto del presente commento conferma e aggrava, per il caso specifico, le critiche di carattere generale sull’utilizzazione delle ordinanze di protezione civile. Si può immaginare che il Sindaco di Milano – COSDE ­– Commissario di protezione civile valuterà con prudenza le possibili conseguenze della facoltà di avvalersi effettivamente delle deroghe autorizzate. Si potrebbe sostenere, infatti, che l’interesse all’impugnazione dell’ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri sorga solo a seguito dell’emanazione di atti con i quali il Commissario si avvalga delle deroghe da essa autorizzate. Eventuali atti in deroga del Commissario potrebbero essere impugnati per illegittimità derivata, unitamente all’ordinanza, considerata come atto presupposto, la quale dunque non diventerebbe inoppugnabile col semplice decorso del termine di sessanta giorni dalla sua pubblicazione. Se l’ordinanza non verrà integrata con altra ordinanza che rechi deroghe anche all’esercizio della funzione giurisdizionale (ipotesi che appare francamente incredibile), in un eventuale giudizio di questo tipo la difesa degli atti del Commissario, ma in definitiva dell’ordinanza, potrebbe essere molto problematica. Su un piano più generale l’analisi dell’ordinanza prospetta l’opportunità di una revisione legislativa dei poteri di ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri previsti dalla legge sulla protezione civile mediante l’introduzione di correttivi che valgano a ricondurre questi poteri entro i limiti propri di uno Stato di diritto, a Costituzione rigida, in cui il principio di legalità sia veramente fondamento e limite dell’esercizio dei pubblici poteri.

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[1] D.l. 30 dicembre 2009, n. 195, Disposizioni urgenti per la cessazione dello stato di emergenza in materia di rifiuti nella regione Campania, per l’avvio della fase post emergenziale nel territorio della regione Abruzzo ed altre disposizioni urgenti relative alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed alla protezione civile; la «Protezione civile servizi s.p.a.» era prevista all’art. 16. [2] L’art. 5-bis, del decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343, aggiunto, in sede di conversione, dalla l. 9 novembre 2001, n. 401, ha stabilito al comma 5 che «Le disposizioni di cui all’articolo 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225, si applicano anche con riferimento alla dichiarazione dei grandi eventi rientranti nella competenza del Dipartimento della protezione civile e diversi da quelli per i quali si rende necessaria la delibera dello stato di emergenza». [3] APS, XVI leg., disegno di legge n. 2008, Abrogazione del comma 5 dell'articolo 5-bis del decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 novembre 2001, n. 401, in materia di dichiarazione dei grandi eventi rientranti nella competenza del Dipartimento della protezione civile, d’iniziativa dei senatori Zanda, Finocchiaro, Latorre, Casson, Gasbarri, Legnini, Della Seta, Marco Filippi e Ranucci, comunicato alla Presidenza il 12 febbraio 2010. Una proposta di legge dallo stesso titolo compare anche, col solo titolo senza il testo, nei siti web (vecchio e nuovo) della Camera dei deputati, consultati il 26 febbraio 2010: APC, XVI leg., proposta di legge n. 3234, d’iniziativa del deputato Realacci e altri, presentata il 22 febbraio 2010. [4] O.P.C.M. 19 gennaio 2010, Disposizioni concernenti la realizzazione del «grande evento» EXPO Milano 2015, (ordinanza n. 3840), in G.U. n. 21 del 27 gennaio 2010. [5] La natura di osservazioni a prima lettura, redatte in brevissimo tempo, ha indotto a rinunciare all’apparato bibliografico consueto nei lavori più approfonditi. Sui problemi trattati si vedano almeno gli importanti contributi di Giuseppe Ugo Rescigno; si veda inoltre, anche per indicazioni bibliografiche aggiornate, C. Pinelli, Un sistema parallelo. Decreti-legge e ordinanze d’urgenza nell’esperienza italiana, nel sito web dell’Associazione dei costituzionalisti, http://www.associazionedeicostituzionalisti.it/dottrina/fontidiritto/pinelli.pdf. [6] D.P.C.M. 30 agosto 2007, Dichiarazione di grande evento nella città di Milano relativo all’«Expo Universale 2015», in G.U. n. 211 dell’11 settembre 2007 e anche sul sito web del Dipartimento della protezione civile, sotto Legislazione, Ordinanze, http://www.protezionecivile.it/legislazione/dpcm_dettaglio.php?id=1298. [7] V. nota 2. L’art. 5 l.n. 225/1992 si collega all’art. 2, comma 1, lett. c), che prevede «calamità naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari»; al verificarsi di tali eventi, il Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro per il coordinamento della protezione civile, delibera lo stato di emergenza, determinandone durata ed estensione territoriale in stretto riferimento alla qualità e alla natura degli eventi (art. 5, comma 1). Per l’attuazione degli interventi di emergenza conseguenti a tale dichiarazione si provvede anche a mezzo di ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente, e nel rispetto dei princìpi generali dell'ordinamento giuridico (art. 5, comma 2). Il Presidente del Consiglio dei Ministri può emanare altresì ordinanze finalizzate a evitare situazioni di pericolo o maggiori danni a persone o a cose (art. 5, comma 3). [8] O.P.C.M. 18 ottobre 2007, n. 3623, Disposizioni per lo svolgimento del "grande evento" relativo alla Expo che si terrà a Milano nell’anno 2015, in G.U. n. 246 del 22 ottobre 2008, e disponibile anche sul sito web del Dipartimento della protezione civile, http://www.protezionecivile.it/legislazione/ordinanze_dettaglio.php?id=1353. [9] Art. 1, comma 1. [10] Art. 1, comma 2. [11] Art. 2. [12] Art. 3. [13] Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 22 ottobre 2004, Indirizzi in materia di protezione civile in relazione all’attività contrattuale riguardante gli appalti pubblici di lavori, di servizi e di forniture di rilievo comunitario, in G.U. n. 298 del 21 dicembre 2004, ma, singolarmente, non disponibile sul sito web del Dipartimento della protezione civile, benché si tratti di atto importante per il Dipartimento medesimo. Non è possibile sapere se questa omissione sia imputabile soltanto a negligenza del webmaster: ma certo i siti web ufficiali delle amministrazioni pubbliche dovrebbero essere strumenti di lavoro affidabili, innanzi tutto per gli stessi dirigenti e funzionari dell’amministrazione, e quindi dovrebbero riportare la pertinente normativa in modo completo e aggiornato. [14] La Corte costituzionale inoltre ha sottolineato il carattere eccezionale del potere di deroga della normativa primaria, conferito ad autorità amministrative munite di poteri di ordinanza, sulla base di specifica autorizzazione legislativa; e ha precisato trattarsi di deroghe temporalmente delimitate, non anche di abrogazione o modifica di norme vigenti: Corte cost., 14 aprile 1995, n. 127, con indicazione dei precedenti di giurisprudenza della stessa Corte. La stessa sentenza ha affermato che, nell’ipotesi di dubbi applicativi, la legge sulla protezione civile deve essere comunque interpretata secundum ordinem, in modo da scongiurare qualsiasi pericolo di alterazione del sistema delle fonti. [15] V. il sito web di Expo 2015 Spa, http://www.expo2015.org/ita/la-candidatura-di-milano.htm. [16] Art. 5. [17] V. nota 2. [18] Si riporta il preambolo dello statuto di Milano, tratto dal sito web del Comune: «La città e comunità di Milano, rinnovando la millenaria storia costituzionale ambrosiana, che nelle forme del libero Comune ha conosciuto e sperimentato la libertà statutaria, nella Resistenza la riconquistata libertà politica, e nella Costituzione repubblicana il principio di autonomia, si dà il presente statuto come norma fondamentale del proprio ordinamento». [19] D.l. 25 giugno 2008, n. 112, Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria, convertito, con modificazioni, dalla l. 6 agosto 2008, n. 133, art. 14, comma 1. Le parole «in attuazione dell’adempimento» sono quelle che testualmente si leggono nel testo normativo, ma costituiscono segno di riprovevole sciatteria nell’uso della lingua italiana. [20] D.l. n. 112/2008, conv. in l.n. 133/2008, art. 14, comma 2. [21] D.P.C.M. 22 ottobre 2008, Interventi necessari per la realizzazione dell’Expo Milano 2015, in G.U. n. 277 del 26 novembre 2008. [22] Art. 1. [23] Art. 2 [24] Art. 3. [25] Art. 4. La Società [26] Art. 5. [27] Art. 6. [28] Art. 1, comma 3, e allegato 1. [29] Art. 2, comma 4, e allegato 2. [30] D.P.C.M. 7 aprile 2009, Modifiche al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 22 ottobre 2008, recante «Interventi necessari per la realizzazione dell’EXPO Milano 2015», in G.U. n. 107 dell’11 maggio 2009, ove si trova anche il testo coordinato del d.P.C.M. 22 ottobre 2008 con le modifiche successive. [31] Art. 1, comma 2. [32] Art. 2, comma 1. [33] Art. 2, commi 2 e 3. [34] Art. 2, comma 4. [35] Art. 5, comma 3. L’espressione «nel rispetto della disciplina interna e comunitaria per i procedimenti ad evidenza pubblica» adoperata dal d.P.C.M. è discutibile perché la disciplina interna trova un limite in quella comunitaria (art. 117, primo comma Cost.), che quindi logicamente viene prima di quella interna. Il giurista non si può rassegnare al crescente degrado nella redazione dei testi normativi e amministrativi, di cui anche il d.P.C.M. in esame costituisce esempio. [36] L.r. Lombardia 25 novembre 2008, n. 30, poi modificata dalla l.r. 5 febbraio 2010, n. 7, come illustrato più oltre. [37] Comma 2-bis dell’art. 1 della l.r. 30/2008, aggiunto dall’art. 7, comma 21, lett. a), l.r. 3 agosto 2009, n. 14. [38] V. art. 1, comma 1, lett. c), l.r. Lombardia 10 marzo 2009, n. 5, che ha sostituito l’art. 25, comma 8-bis, l.r. Lombardia 11 marzo 2005, n. 12, Legge per il governo del territorio. La nuova disposizione non è stata impugnata dal Governo ma si presta a essere considerata costituzionalmente illegittima (così come la disposizione precedente, da essa sostituita) per due motivi: 1) violazione dell’art. 117, secondo comma, lett. p), Cost, che attribuisce alla potestà legislativa esclusiva dello Stato la materia degli organi di governo di Comuni, Province e Città metropolitane; 2) violazione dell’art. 114, secondo comma, Cost., secondo cui i Comuni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni, in relazione all’art. 6, comma 2, d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), secondo cui lo statuto, nell’ambito dei princìpi fissati dal testo unico, stabilisce le norme fondamentali dell’organizzazione dell’ente e, in particolare, specifica le attribuzioni degli organi. [39] V. l’art. 21, comma 1, lett. b), l.r. Lombardia 5 febbraio 2010, n. 7 che ha inserito il comma 3-ter nell’art. 26 della l.r. 11 marzo 2005, n. 12. [40] V. l.r. 2 febbraio 2010, n. 5, Norme in materia di valutazione dell’impatto ambientale, art. 15 Disposizioni per i progetti delle opere di EXPO Milano 2015. Il comma 1 ha stabilito che quando le opere essenziali per la realizzazione del grande evento EXPO Milano 2015, di cui all’allegato 1 del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 22 ottobre 2008 ‘Interventi necessari per la realizzazione dell'EXPO Milano 2015’, devono essere assoggettate a procedura di VIA o di verifica di assoggettabilità a VIA non di competenza dello Stato, la decisione finale sulla VIA o la determinazione circa la verifica di assoggettabilità a VIA, al fine di assicurare tempestività e coordinamento nelle procedure, è formalizzata con deliberazione della Giunta regionale nell’ambito della conferenza di servizi di cui all’articolo 2, comma 3, lettera h), del d.P.C.M. 22 ottobre 2008, a seguito degli ordinari procedimenti disciplinati dalla stessa l.r. n. 5/2010. Lo stesso art. 15 l.r. n. 5/2010 ha inoltre stabilito (comma 2) che la Commissione istruttoria regionale per la valutazione di impatto ambientale (istituita dall’art. 3, comma 2) effettua l’istruttoria tecnica dei progetti delle opere di cui al comma 1, che si conclude con una proposta di parere alla Giunta regionale. Infine (comma 3), la deliberazione di cui al comma 1 costituisce espressione del parere della Regione ai fini della formalizzazione dell’intesa Stato-Regione, quando necessaria, circa la localizzazione dell’opera ai sensi del d.P.R. 18 aprile 1994, n. 383, Regolamento recante disciplina dei procedimenti di localizzazione delle opere di interesse statale. [41] L.r. Lombardia 5 febbraio 2010, n. 7, Interventi normativi per l'attuazione della programmazione regionale e di modifica ed integrazione di disposizioni legislative - Collegato ordinamentale 2010, che all’art. 9 ha modificato la l.r. 25 novembre 2008, n. 30. [42] La relazione al progetto di legge n. 431, d’iniziativa del Presidente della Giunta regionale, da cui trae origine la l.r. 7/2010, chiarisce che la disposizione riprende la decisione assunta dal Tavolo istituzionale per il governo complessivo degli interventi regionali e sovraregionali (istituito dal d.P.C.M. 22 ottobre 2008, modificato dal d.P.C.M. 7 aprile 1009) nella seduta del 25 maggio 2009. In quella seduta sono state individuate le opere essenziali allo svolgimento dell’Expo 2015 che la Regione Lombardia dovrà realizzare per il tramite di Infrastrutture lombarde Spa, soggetto attuatore di detti interventi. [43] O.P.C.M. 19 gennaio 2010, Disposizioni concernenti la realizzazione del «grande evento» EXPO Milano 2015 (ordinanza n. 3840), in G.U. n. 21 del 27 gennaio 2010. [44] L’art. 107, comma 1, d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, ha individuato i compiti in materia di protezione civile mantenuti allo Stato in quanto di rilievo nazionale, includendovi (lett. c) l’emanazione di ordinanze per l’attuazione di interventi di emergenza, ordinanze per le quali tuttavia è prescritta l’intesa con la Regione. La l.r. Lombardia 22 maggio 2004, n. 16, Testo unico delle disposizioni regionali in materia di protezione civile, stabilisce che il Presidente della Giunta regionale, o l’assessore delegato (..) si raccorda con gli organi dello Stato competenti all’emanazione delle ordinanze per l’attuazione di interventi urgenti di superamento dell’emergenza, secondo quanto previsto dall’articolo 107, comma 1, lettera c), del D.Lgs. 112/1998 (art. 8, comma 4). [45] V. l’art. 2, comma 5, del d.P.C.M. 22 ottobre 2008, come modificato dal d.P.C.M. 7 aprile 2009. [46] Per la precisione, il 26 febbraio 2010, data di chiusura del presente lavoro, mancano ancora 1.891 giorni all’evento. [47] Dichiarazioni in tal senso, riportate dalla stampa nelle pagine delle cronache locali, sono state rese ripetutamente nel mese di febbraio 2010, in particolare in occasione della visita a Milano del segretario generale del BIE, Vicente Gonzales Loscertales. [48] La critica giuridica potrebbe però tradursi anche nella critica politica di aver in realtà voluto favorire il Sindaco, considerato nella sua qualità di Commissario straordinario delegato, in vista delle elezioni del 2011 per il rinnovo degli organi dell’amministrazione comunale. [49] V. nota 14. [50] V. nota 2. [51] Art. 117, primo comma, Cost. [52] V., ad esempio, Corte cost., 23 marzo 2006, n. 129. [53] V. nota 13. [54] V. d.P.C.M. 22 ottobre 2008, art. 2, comma 1. [55] V. nota 14. [56] V. nota 44. [57] D.l. 6 maggio 2002, n. 81, Sospensione dei termini processuali, amministrativi e legali concernenti la regione Lombardia, convertito in l. 2 luglio 2002, n. 131. Su questo caso v. N. Zanon, Decreti-legge, Governo e Regioni dopo la revisione del titolo V della Costituzione, sul sito web dell’Associazione Italiana dei Costituzionalisti, http://www.associazionedeicostituzionalisti.it/dibattiti/riforma/zanon.html; A. Roccella, Autonomia legislativa regionale e leggi statali dopo la riforma costituzionale, in L. Violini (a cura di), Itinerari di sviluppo del regionalismo italiano, Milano, 2005, 143 ss. [58] D.l. 27 dicembre 2006, n. 297, convertito in l. 23 febbraio 2007, n. 15. Su questo caso v. A. Roccella, Ambiente, beni e attività culturali, in V. Onida e B. Randazzo (a cura di), Viva Vox Constitutionis 2007. Temi e tendenze della giurisprudenza costituzionale dell’anno 2007, Milano, 2008, 259 ss., ove si dà conto anche di un altro e diverso precedente, costituito dall’art. 10 d.l. 16 agosto 2006, n. 251; G. Arconzo, Sospensione con decreto legge di leggi regionali: quando i casi di scuola diventano realtà, sul web, nel Forum di Quaderni costituzionali, http://www.forumcostituzionale.it/site/. [59] Il d.l. 23 maggio 2008, n. 90, Misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania e ulteriori disposizioni di protezione civile, convertito, con modificazioni, dalla l. 14 luglio 2008, n. 123, ha stabilito all’art. 14, Norma di interpretazione autentica, che «L’articolo 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225, nonché l’articolo 5-bis, comma 5, del decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 novembre 2001, n. 401, si interpretano nel senso che i provvedimenti adottati ai sensi delle predette disposizioni non sono soggetti al controllo preventivo di legittimità di cui all’articolo 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20.». [60] D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 7, che prevede regolamenti nelle materie di competenza propria degli enti locali ed in particolare per il funzionamento degli organi e degli uffici. [61] R.d. 15 luglio 1904, n. 523, Testo unico delle disposizioni di legge sulle opere idrauliche, artt. 57, 93 e 96; r.d. 8 maggio 1904, n. 368, Regolamento sulle bonificazioni delle paludi e dei terreni paludosi, artt. 132-138. [62] «Il presente indicativo è la forma classica delle norme imperative di legge»: così affermava Meuccio Ruini, presidente della Commissione per la Costituzione, nella seduta antimeridiana del 22 dicembre 1947 dell’Assemblea Costituente, dedicata al coordinamento degli articoli approvati del progetto di Costituzione della Repubblica italiana. [63] D.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42. [64] Direttiva 85/337/CEE del Consiglio del 27 giugno 1985, concernente la valutazione di impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, come modificata ed integrata con la direttiva 97/11/CE del Consiglio del 3 marzo 1997 e con la direttiva 2003/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 maggio 2003. [65] V. nota 40. [66] D.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE, e successive modifiche e integrazioni. [67] V. nota 13. [68] Non mancano gli studi di carattere generale sui poteri di ordinanza e sugli stati di necessità (v. indicazioni bibliografiche nel saggi di C. Pinelli citato alla nota 5, ma appaiono auspicabili altri studi «di caso» sulle ordinanze di protezione civile emanate negli ultimi anni. [69] Fra i commenti giuridici v. G. Azzariti, L’eccezione e il sovrano. Quando l’emergenza diventa ordinaria amministrazione, sul web, in Costituzionalismo.it, http://www.costituzionalismo.it/aggiornamento.asp?id=482. [70] V. il nuovo testo dell’art. 54 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, sostituito a quello originario dall’art. 6, comma 1, d.l. 23 maggio 2008, n. 92, convertito in l. 24 luglio 2008, n. 125 e il decreto del Ministro dell’Interno 5 agosto 2008, in G.U. n. 186 del 9 agosto 2008. [71] V., per tutti, G. Falcon, Il federalismo dei sindaci (e dei prefetti), in Le Regioni, 2009, 447 ss.

(pubblicato il 26.2.2010)