Va segnalata con preoccupazione la recentissima deliberazione n. 24/2009 resa nell’adunanza del 10/12/2009 dalla Sezione centrale di controllo della Corte dei Conti che ritiene di sottoporre al proprio visto preventivo - in forza dell’art. 17 co. 30 e 30 bis del D.L. 1/7/2009 n. 78 conv. con mod. in L. 3/8/2009 n. 192 che ha introdotto le lett. f) bis e f) ter all’art. 3 co. 1 della L. 20/94 - gli incarichi di consulenza e ricerca affidati dalle Università anche quando siano finanziati con fondi di provenienza privata (nel caso si trattava di un contratto di ricerca, conferito dall’Università di Perugia, con fondi a carico della Fondazione Cassa di Risparmio di Perugia). Com’era ovvio la deliberazione, conosciuta dalle Università, ha subito provocato il blocco dei contratti o dei rinnovi dei contratti in corso, ancorchè finanziati da Fondazioni o da privati e con questi discussi e concordati dai Dipartimenti o dai Centri universitari. Tutte le Università e coloro che hanno a cuore le sorti dei nostri Atenei debbono allora farsi carico delle ragioni poste a base della deliberazione e valutarne la fondatezza. Non c’è dubbio che il legislatore incautamente ha introdotto fra gli atti soggetti al controllo preventivo anche i contratti concernenti studi e consulenze senza specificare l’esclusione di quelli attinenti alle Università, perchè tale omissione ha consentito alla Corte dei Conti di estendere il suo controllo, ripristinando forme tutorie di vecchio stampo di cui non si sentiva alcun bisogno. Si noti che la Corte ha ritenuto di esonerare dai controlli preventivi i contratti stipulati dagli enti locali territoriali, perchè la loro autonomia è garantita dalla Costituzione ed eventuali controlli interdittivi esorbiterebbero dalla competenza dello Stato (ad. 12/11/2009 n. 20), mentre l’autonomia delle Università viene considerata sfornita di protezione costituzionale, nonostante la L. 9/5/1989 n. 168 – pure ricordata dalla Sezione – riconosca ad esse ampia autonomia anche sotto il profilo finanziario e contabile. Ritiene tuttavia la Corte che tale autonomia abbia fondamento legislativo e non costituzionale, così da poter essere sicuramente derogata da una successiva disposizione di legge come quella che ha introdotto le lett. f) bis e f) ter all’art. 3, co. 1 della L. 14 gennaio 1994 n. 20. Certo l’autonomia degli enti territoriali e quella delle Università non sono certo dello stesso tipo, riposando la prima sulla politicità degli enti rappresentativi delle comunità locali e la seconda sulla libertà della scienza e dell’insegnamento, ma affermare che l’autonomia delle Università non avrebbe protezione costituzionale appare sicuramente sbagliato, alla luce del tenore dell’art. 33, u.c. della Costituzione. Non solo, ma nell’invocare l’art. 117 della Costituzione a tutela delle autonomie locali, la Sezione dimentica che anche l’autonomia delle istituzioni scolastiche è fatta “salva” dall’art. 117, 3°co., nell’ambito della legislazione concorrente, dalle ingerenze di disposizioni legislative statali di dettaglio. E dimentica altresì che l’art. 6 della L. 168/89 pone alcuni principi fondamentali di rafforzamento dell’autonomia universitaria nei confronti dello stesso legislatore. Stabilisce il 1° co. dell’art. 6 che le Università sono dotate di personalità giuridica e, in attuazione dell’art. 33 della Costituzione, hanno autonomia didattica, scientifica, organizzativa, finanziaria e contabile e si danno ordinamenti autonomi con propri statuti e regolamenti (!° co.). Stabilisce il 2° co. che “nel rispetto dei principi di autonomia stabiliti dall’art. 33 della Costituzione e specificati dalla legge, le università sono disciplinate, oltre che dai rispettivi statuti e regolamenti, esclusivamente da norme legislative che vi operino espresso riferimento”. Potrei ricordare anche il co. 3 che afferma il principio di libertà di insegnamento o il co. 4 che riconosce nelle Università le sedi primarie della ricerca scientifica e l’autonomia di ricerca delle sue strutture di ricerca e la possibilità di accedere a programmi di ricerca promossi da enti pubblici o privati; ed infine il co. 6 che assegna alle Università di provvedere all’istituzione, organizzazione e finanziamento delle strutture didattiche, di ricerca e di servizio, anche per quanto concerne i connessi aspetti amministrativi, finanziari e di gestione. Cosa trarre da tutte tali disposizioni? Che le Università hanno autonomia di sicuro rango costituzionale e che per questo il legislatore ha preteso che possano essere destinatarie solo delle norme che ad esse operano espresso riferimento. Va dunque escluso che una disposizione come quella dettata dal D.L. 78/2009 possa ad esse applicarsi in quanto non si riferisce affatto specificatamente alle Università. Né tale esplicito riferimento può trarsi dal richiamo contenuto nella lett. f) bis dell’art. 3, co. 1 cit. e all’art. 7, co. 6 del D.Lgs 165/2001 che riguarda l’affidamento di incarichi esterni da parte di tutte le amministrazioni pubbliche, giacchè il riferimento deve essere espresso, deve cioè manifestare la volontà specifica del legislatore di rivolgersi proprio alle Università e non genericamente alle amministrazioni pubbliche fra le quali il D.Lgs. 165/2001 annovera (cfr. art. 1, co. 2), ai fini della disciplina del rapporto di impiego pubblico, anche le Università (ma pure gli enti locali!). E neppure la Sezione si fa carico del richiamo contenuto nella lett. f)ter all’art. 1, co. 9 della L. 266/2005 che esclude esplicitamente le Università dal vincolo di spesa imposto a tutte le altre pubbliche amministrazioni per i contratti riguardanti studi ed altri incarichi di consulenza a soggetti estranei all’amministrazione. Mentre – per comprendere la reale volontà del legislatore – l’esclusione specifica è assai significativa, come lo è la mancata esplicita inclusione dell’Università nella lettera che precede. Detto ciò sotto il profilo più generale, la posizione della Corte appare vieppiù inaccettabile quando manchi la prima ragione dell’intervento della Corte dei conti, ovvero l’incidenza della spesa sul bilancio dello Stato, in quanto i fondi provengano da finanziamenti privati. A prescindere dalla inutile burocratizzazione dei percorsi contrattuali già sufficientemente difficoltosi, non è chi non veda come il giudizio della Sezione di controllo – per giunta accentrata a Roma per tutte le Università italiane! - verrebbe a sovrapporsi a quello degli interlocutori privati con i quali le Università stipulano i contratti dopo aver concordato l’oggetto della ricerca. E in specie se il finanziamento è delle Fondazioni bancarie, il controllo preventivo sull’entità e sul contenuto dell’attività di ricerca previste, come i resoconti contabili delle attività svolte, sono assai minuziosi e penetranti. Quale controllo potrà aggiungere la Corte dei conti? Se non di merito, com’è evidente, a garanzia allora di che cosa? Se i fondi non provengono neppure indirettamente dallo Stato, essendo erogati da soggetti privati esterni all’amministrazione universitaria, non c’è neppure il rischio di un danno erariale e dunque manca il fondamento stesso della legittimazione della Corte. Appare se non altro sfuocato l’argomento della Corte che tenta di giustificare il proprio intervento con le regole di spesa, ritenendo che dovendo anche i fondi di derivazione privata essere gestiti e rendicontati dalle Università secondo le norme della contabilità pubblica, ne deriverebbe che essi sarebbero per queste ragioni assoggettati anche al controllo preventivo della Corte. Aggiungendo – forse conscia di una certa apoditticità del ragionamento – che il privato finanziatore con l’affidamento dei fondi conferirebbe all’Università “una sorta di mandato affinchè gli stessi vengano spesi con modalità pubbliche”, “al fine di assicurare trasparenze e garanzie che una gestione privata potrebbe non essere in grado di fornire”. Non è chi non veda come non si possa trarre dalle regole di contabilità, che governano entrate e spese delle Università, alcuna giustificazione seria del controllo preventivo che la Sezione si attribuisce sull’affidamento del contratto, giacchè un conto sono le regole sulla redazione dei bilanci e sull’imputazione e rendicontazione delle spese, altro quelle sulla verifica della legittimità dell’affidamento di un contratto, tanto più se finanziato da un soggetto esterno (benefattore o interessato dai risultati della ricerca, che sia). Soprattutto considerando che chi fornisce i fondi sarà il primo interessato a pretenderne un corretto uso e una compiuta rendicontazione, senza alcuna “delega” agli organi statali di controllo sul rispetto delle regole di contabilità pubblica. Sotto il profilo pratico, infine, bisogna porsi il problema di quale soggetto privato o quale Fondazione riterrà di finanziare ricerche universitarie se esse dovranno essere condivise non esclusivamente fra finanziatori e strutture universitarie, ma anche con la Sezione centrale di controllo della Corte dei Conti che non è dato di capire quali criteri utilizzerà per il proprio sindacato preventivo. Occorre, dunque, che il legislatore, ma anche le Università, direttori e docenti reagiscano ciascuno nelle proprie sedi di fronte ad una vicenda, niente affatto secondaria, perchè mina in radice la libertà delle Università riecheggiando antiche formulazioni organiche dei rapporti con lo Stato che interviene già troppo pesantemente nella vita degli Atenei.

(pubblicato il 15.2.2010)