1. Il federalismo italiano: origine e sviluppi fino alla legge delega 42/2009. 2. Legge delega: è rispettato l’art. 76 Cost.? 3. I nodi gordiani ancora da sciogliere nel dibattito giuridico ed economico. 4. Il primo schema di decreto attuativo: un passo in avanti verso il federalismo demaniale. 5. Conclusioni. 1. Il federalismo italiano: origine e sviluppi fino alla legge delega 42/2009. L’espressione “federalismo fiscale” viene coniata per la prima volta nella seconda metà del XX sec.[1] per descrivere un fenomeno in atto negli degli Stati Uniti, in una accezione diversa, però, da quella utilizzata nell’odierno dibattito italiano. Infatti, in origine, il termine sta ad indicare “una reazione all’eccesso di localismo e all’eccesso di differenze tra enti locali e tra Stati in uno Stato federale” e con esso si vuole affermare proprio “l’esigenza di uniformità e di centralizzazione rispetto all’eccesso di differenziazione e di decentramento”[2]. In quel contesto l’espressione federalismo fiscale esprime la necessità di una serie di interventi del governo federale volti a dare un minimum di uniformità alla eterogeneità dei sistemi finanziari locali; è, quindi, una forma di riaffermazione del centro sulla periferia, dell’unità sulle diversità. Oggi la prospettiva è radicalmente mutata: in Italia il federalismo viene concepito come tecnica di distribuzione delle responsabilità e delle funzioni dallo Stato alle Regioni e agli enti locali con il riconoscimento di una autonoma potestà impositiva di entrata e di spesa. In questa nuova dimensione di multilevel governance[3] tutti gli enti costitutivi della Repubblica sono posti su un piano di tendenziale parità ( art. 114 Cost.) e investiti di nuovi poteri normativi e amministrativi[4]. Il principio di leale collaborazione assurge a criterio guida dei rapporti tra i diversi livelli di governo in sostituzione delle antiche relazioni gerarchiche con cui lo Stato comprimeva gli spazi delle autonomie locali. In un’ottica comparativa appare evidente come la riforma federalista italiana, per le sue peculiarità, si differenzi dai modelli federali presenti in altri Paesi[5]. In Italia più che di Stato federale dovrebbe parlarsi di Stato regionale[6], poiché le Regioni, lungi dall’essere entità sovrane, possono definirsi strutture territoriali autonome ( art. 5 Cost.)[7]. Una autonomia, in passato compressa da una visione accentratrice dei rapporti centro- periferia e oggi valorizzata dal nuovo titolo V Cost., ma che differisce dalla sovranità quale appannaggio esclusivo dello Stato[8]. Il federalismo fiscale, previsto dalla legge 42/2009[9], attuativa dell’art. 119 Cost., si pone come punto di approdo di un lungo processo di decentramento politico, amministrativo[10] e finanziario[11] teleologicamente orientato, sin dagli anni Novanta, ad attribuire alle Regioni e agli enti locali maggiore indipendenza e responsabilità[12]. L’esperienza italiana registra già all’epoca una serie di interventi legislativi di riforma che, sia pure a Costituzione invariata, hanno preparato il terreno, da un punto di vista culturale e giuridico, all’attuale disegno federalista[13]. La vera novità della legge 42/2009 consiste nella attribuzione di un’ampia autonomia finanziaria agli enti locali per accrescerne la responsabilità[14], in un quadro generale di contenimento della spesa, riduzione degli sprechi, maggior efficienza degli apparati pubblici. Per far ciò il legislatore ha soppresso i trasferimenti statali[15] nel tentativo di traghettare gli enti locali da un sistema di finanza derivata[16] ad una autonomia impositiva di entrata e di spesa[17]. Lungo questa direttrice il federalismo fiscale soddisfa due interessi: da un lato fa sì che il prelievo fiscale sulla ricchezza prodotta in un territorio sia utilizzato in favore di quel territorio, dall’altro, conferisce effettività al principio di sussidiarietà “portando le decisioni al livello al quale si pongono i problemi e consentendo così ai cittadini un maggiore controllo della spesa pubblica”[18]. Di qui l’affermazione che “il modello federale ottimo è quello in cui il soggetto tassato vota il soggetto tassatore; in cui tanto l’oggetto tassato quanto l’opera finanziata, sono nella competenza dell’amministratore votato”[19]. In questo modo i cittadini esercitano un penetrante controllo sugli eletti, inducendo questi ultimi a comportamenti virtuosi[20]. Inoltre allocare le funzioni presso gli enti ove le medesime devono essere esercitate, consente una maggior comprensione e risoluzione dei problemi alle stesse collegati. Infine, risponde ad un principio di ragionevolezza, l’idea che il gettito di un tributo ritorni alla stessa collettività che lo ha versato sotto forma di servizi e opere pubbliche. Il quadro così delineato aiuta, allora, a comprendere le profonde interrelazioni tra i concetti di autonomia, responsabilità, federalismo amministrativo e fiscale. Un ente locale può essere ritenuto responsabile della gestione politico-amministrativa della res publica nella misura in cui esso sia dotato di funzioni e poteri effettivi, oltre ad una adeguata capacità e libertà fiscale sia di entrata che di spesa. Certamente l’autonomia tributaria degli enti territoriali non può, considerarsi piena ed assoluta in quanto la stessa risulta limitata da vincoli nazionali ed europei e dai principi statali della finanza pubblica[21]. In primo luogo vanno considerati i vincoli di bilancio dell’Unione europea, la cui osservanza è imposta ad ogni livello territoriale di governo[22], e le limitazioni funzionali alla redistribuzione dei redditi[23]. La Costituzione individua, poi, ulteriori argini alla potestà finanziaria degli enti nei principi di: solidarietà (art. 2)[24], uguaglianza (art. 3) unità economica e giuridica, indivisibilità della Repubblica ( art. 5), riserva di legge ( art. 23), progressività tributaria ( art. 53)[25], garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni ( art. 117 c. 2 lettera m), perequazione tributaria (art. 117 c. 2 lettera e; art. 119 c. 3)[26]. Siamo al cospetto di una griglia unificante di valori ideata a garanzia del progresso civile, della coesione sociale, dell’unità politica ed economica del paese[27]. Certamente dalla prospettiva degli enti locali tali principi costituiscono una gabbia di “lacci e lacciuoli” che astringe la capacità impositiva dei medesimi, limitandone gli spazi di autonomia. Ma è anche vero che i vincoli imposti dall’ordinamento italiano all’autonomia fiscale delle Regioni e degli enti locali riecheggiano, sia pure con caratteri peculiari, le tendenze in atto a livello internazionale ed europeo ove gli Stati, mentre riconoscono alle entità territoriali maggiori forme di indipendenza, esigono al contempo che i bisogni essenziali della popolazione siano tutelati in forma omogenea su tutto il territorio nazionale[28]. 2. Legge delega: è rispettato l’art. 76 Cost.? La legge 42/2009, di attuazione dell’art. 119 Cost., in materia di federalismo fiscale, ha le caratteristiche della legge delega. Lo strumento della delega legislativa si caratterizza da sempre per la sua flessibilità[29], ovvero “per la capacità di adattarsi a molteplici e differenziate finalità, adattando le sue caratteristiche, sia contenutistiche, sia procedimentali, pur restando nelle prescrizioni dettate dalla Carta costituzionale ( artt. 76 e 72, quarto comma, Cost.)”[30]. Il primo nodo gordiano da sciogliere riguarda la natura della legge ossia se la stessa debba essere intesa come un’unica delega ( art. 2 c. 1) ad oggetti plurimi e distinti, anche se collegati tra loro, affiancata da una delega di integrazione (art. 2 c. 7) o se tale legge comprenda al proprio interno una pluralità di deleghe[31]. Si tratta di una questione dal valore più teorico che pratico dato che, a prescindere dalla tesi prescelta, comunque il Governo sarà chiamato a dare attuazione alla delega con distinti decreti legislativi in relazione alla pluralità di oggetti in essa contenuti. Il vero problema sembra essere, invece, quello della genericità ed estrema vaghezza dell’atto legislativo il quale, per la ampiezza dei criteri e della portata applicativa, potrebbe qualificarsi come una delega in bianco, capace di conferire al Governo una discrezionalità tale da sfociare nel puro arbitrio. Sul punto, però, la dottrina appare divisa: secondo una prima tesi[32] la legge sarebbe in linea con i dettami dell’art. 76 Cost. per la presenza di adeguati criteri direttivi idonei ad indirizzare l’attività del legislatore delegato. Diversamente opinando vi è chi sostiene che la presenza di numerosi principi e criteri non sia di per sé garanzia di una efficace limitazione a priori della successiva fase attuativa soprattutto perché gli stessi, operando ad ampio spettro e contenendo indicazioni anche contraddittorie, sarebbe forieri di una dilatazione ad libitum del raggio d’azione del Governo[33]. Al di là degli orientamenti espressi, un giudizio sulla legge delega, ad oggi, appare prematuro in quanto la genericità o specificità della stessa dipenderà dalla attuazione che il Governo intenderà darle con i decreti delegati. Le tesi di cui sopra, fondate entrambe su pregevoli argomentazioni, necessitano comunque di un momento di sintesi: anche se prima facie i criteri della riforma si appalesassero vaghi e fumosi, è anche vero che la complessità della materia in esame non tollererebbe principi specifici o puntuali. Infatti il federalismo fiscale, per la sua trasversalità, ha bisogno di ponderazioni giuridiche e calcoli economici che imprescindibilmente postulano una delega a maglie larghe con il conferimento di ampi poteri al legislatore delegato. Nella fase di implementazione il Governo sarà chiamato ad esercitare correttamente la delega e il Parlamento ad effettuare controlli sugli schemi dei decreti legislativi al fine di evitare abusi e deviazioni rispetto al modello di cui all’art. 76 Cost.. 3. I nodi gordiani ancora da sciogliere nel dibattito giuridico ed economico Nella Repubblica delle autonomie, descritta dai nuovi artt.114 e ss. Cost., di cruciale importanza, come detto, è il tema dell’autonomia finanziaria delle regioni e degli enti locali, quale complemento attuativo del federalismo normativo e amministrativo[34]. La riforma del Titolo V ( l. cost. 3/2001) ha delineato un diverso assetto dei rapporti economico-tributari tra i molteplici livelli territoriali di governo: se nel previgente art. 119 Cost. l’autonomia finanziaria veniva riconosciuta alle sole regioni per giunta “nelle forme e nei limiti stabiliti dalle leggi della Repubblica”, oggi, invece, tutte le entità territoriali sono investite di una potestà finanziaria di entrata e di spesa che rinviene direttamente nella Costituzione il fondamento della propria autonomia[35]. Infatti regioni ed enti locali godono di “risorse autonome”,“ stabiliscono ed applicano tributi ed entrate propri[36], in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”. La Corte costituzionale, chiamata a decodificare la lettera e la sfera di efficacia dell’art. 119, ha in più occasioni[37] affermato la natura non autoapplicativa della norma, la quale necessita ai fini della sua operatività, di una attività di integrazione.Tale compito è demandato al legislatore statale “il quale al fine di coordinare l’insieme della finanza pubblica dovrà non solo fissare i principi cui i legislatori regionali dovranno attenersi, ma anche determinare le grandi linee dell’intero sistema tributario e definire gli spazi e i limiti entro i quali potrà esplicarsi la potestà impositiva rispettivamente di Stato, Regioni ed enti locali”. Inoltre la stessa Consulta ha ribadito come spetti sempre “al legislatore statale la potestà di dettare norme modificative, anche nel dettaglio, della disciplina dei tributi locali esistenti”. Discorso peculiare meritano gli enti locali ( comuni, province e città metropolitane) i quali, essendo privi del potere legislativo, sono tenuti, nell’esercizio della propria autonomia finanziaria, all’osservanza delle leggi vigenti in materia ( in primis statali ma anche regionali), stante la vigenza dell’art. 23 Cost. che prevede una riserva di legge in tema di prestazioni personali e patrimoniali[38]. In ambito tributario l’azione del Parlamento è, dunque, imprescindibile, oltre che necessaria, dato che, in assenza di una normativa di coordinamento a livello nazionale, la potestà finanziaria regionale e locale non potrebbe esplicarsi. In definitiva l’art. 119 Cost. è considerato da una parte della dottrina[39] e della giurisprudenza[40] una norma programmatica avente come interlocutore privilegiato ( se non esclusivo) il legislatore statale investito del delicato compito di definire i presupposti ma anche i limiti della autonomia finanziaria del mare magnum delle autonomie. Il Giudice delle leggi[41] ha più volte precisato che l’armonizzazione dei bilanci e il coordinamento della finanza pubblica non rappresentano materie in senso stretto, cioè oggetti specifici e delimitati, bensì competenze funzionali, ossia obiettivi affidati dalla Costituzione in primo luogo allo Stato. Questa visione “statocentrica” dei rapporti tra Stato e autonomie territoriali ha, nei fatti, mitigato la portata innovativa della riforma del titolo V, e se la Corte proseguirà lungo questo sentiero tale imprimatur rischia di porre un serio freno anche al federalismo fiscale. Al fine di dare completa attuazione alla riforma del titolo V, e in particolare all’art. 119 Cost., il Parlamento ha varato la legge 42/2009, “delega al Governo in materia di federalismo fiscale”. L’art. 7, norma cardine della legge, descrive le fonti dell’approvvigionamento finanziario regionale, distinguendole in due gruppi: 1) Le compartecipazioni sui tributi erariali[42] e i tributi delle Regioni; questi ultimi si articolano, a loro volta, in tre sottoaree: a) I propri derivati[43]. b) Le addizionali sulle basi imponibili dei tributi erariali[44]. c) I propri tout court[45]. 2) Il fondo perequativo[46] e le risorse aggiuntive[47]. . Per quanto riguardo le spese la legge delega le raggruppa in tre classi: Lep[48] Non Lep Per risorse aggiuntive Delineato il quadro di alcune innovazioni introdotte dalla legge delega, è necessario procedere all’esame di talune spinose questioni sollevate dalla normativa in esame. La prima criticità del federalismo fiscale italiano risiede nella quasi totale saturazione dello spazio tributario esistente[49], in favore dello Stato, con pregiudizio all’autonomia fiscale regionale. Infatti in base alla l. 42/2009 le regioni possono istituire con legge tributi ma soltanto su basi imponibili che non siano già soggette ad imposizione dello Stato (art. 7 c. 1). Dunque, essendo attualmente lo spazio tributario utilizzato per la maggior parte dal legislatore statale, poco margine residua alle Regioni per l’approvazione di nuovi tributi[50]. Come autorevolmente sostenuto[51] “nel sistema fiscale italiano tutti gli indici rilevanti di capacità contributiva sono coperti dai tributi erariali e lo restano immutati anche dopo la legge 42/2009, che non riserva alcuna base imponibile all’imposizione regionale”. La riforma, nel sostituire il criterio della spesa storica con i principi del fabbisogno standard e della capacità fiscale per abitante, ha introdotto il nuovo concetto di costo standard agganciandolo al parametro dell’efficiente produzione delle singole prestazioni; è auspicabile e necessario che i decreti attuativi facciano chiarezza al riguardo anche perché la misurazione dei costi standard è fondamentale per quantificare la spesa Lep. Un’ulteriore spina della novella legislativa va ricercata proprio nella natura e tipologia dei Lep. Al di là di qualche esemplificazione, non è ancora chiaro quali attività amministrative siano da ricondurre ai livelli essenziali delle prestazioni per le regioni e quali alle funzioni fondamentali per gli enti locali. Un maggiore o minore estensione dei Lep può realizzare o condannare a morte il federalismo fiscale, nel primo caso operando una differenziazione ragionevole e virtuosa tra i territori, nel secondo conducendo ad una omologazione egualitarista. Garantire i livelli essenziali delle prestazioni significare imporre, di fatto, un vincolo di scopo, più o meno ampio a seconda dell’interpretazione offerta al termine “essenziali”, alle entrate tributarie di Regioni ed enti locali; e in caso di inottemperanza le autonomie territoriali verrebbero sanzionate[52] anche con l’intervento sostitutivo dello Stato nella erogazione dei servizi . In un’ esagerata ampiezza dei Lep si annida, dunque, la mortificazione dell’autonomia fiscale delle entità sub statuali nella gestione delle risorse, autonomia che verrebbe compressa e incanalata in un sentiero tracciato ab externo. Stando ai primi calcoli, i Lep potrebbero diventare un “grande calderone” capace di assorbire quasi il 90% della spesa regionale[53], di talchè nella scelta allocativa delle risorse regioni ed enti locali avrebbero una scarsa libertà di manovra[54]. Inoltre i Lep, anche se attraverso forme di concertazione, sono stabiliti pur sempre dallo Stato il quale, arrogandosi il diritto di indicare gli interventi da effettuare con i relativi costi, limita ulteriormente le autonomie territoriali. Se anche i decreti delegati, attuativi della legge delega, confermassero queste cifre si avrebbe un federalismo diverso dalle attese, in cui la maggior parte delle decisioni è imposta dal centro alle periferie territoriali. Non bisogna mai dimenticare che il federalismo postula, per sua natura, un sistema differenziato, in cui ciascuna istituzione sia responsabile delle proprie scelte, a vantaggio o in danno delle comunità amministrate, le quali con il proprio voto giudicheranno l’operato degli eletti. E’ anche vero che, alla luce della nostra Costituzione, non è possibile abbandonare ogni istituzione alle proprie vicende gestorie, in quanto non tutte godono delle stesse chances e delle medesime possibilità socio-economiche. In tal senso, in omaggio al principio di solidarietà, sono ineludibili interventi di riequilibrio e sostegno in favore degli enti disagiati, senza però cancellare quelle differenze che sono la logica e sperata conseguenza di capacità e scelte diverse dei vari attori istituzionali. Imporre una soglia troppo elevata dei Lep significa uniformare eccessivamente le diverse realtà in nome di un egualitarismo diffuso che stride in toto con i valori degli assetti federali. I livelli essenziali delle prestazioni devono sì essere garantiti a tutti in egual misura, ma deve trattarsi appunto di standard minimi, dal costo ragionevole che non assorbano più del 50% della spesa. Anche i cittadini vanno responsabilizzati, e in certi casi, penalizzati, sia pure entro certi limiti, ove scelgano amministratori incompetenti e incapaci. Last but not least vi è poi la questione della eccessiva autonomia tributaria delle regioni a statuto speciale. Anche a seguito della riforma del titolo V (2001) e della legge delega (2009) tali regioni continuano a godere di privilegi anacronistici[55], ormai in stridente frizione con il principio di tendenziale parità degli enti della Repubblica e con il nuovo assetto federale italiano. Infatti, conferire a priori alle regioni a statuto speciale risorse maggiori, senza calibrarle su bisogni effettivi, significa tornare indietro ai vecchi modelli della finanza derivata e assistita. Inoltre in tal modo si arrecherebbe un vulnus ai valori della parità delle chances, dell’efficienza, della gestione a costi ottimali. Tuttavia la Corte costituzionale[56] continua a riservare alle regioni a statuto speciale spazi maggiori di autonomia, con applicazione elastica dei principi generali della finanza pubblica, nei limiti di compatibilità con le particolari condizioni di autonomia di cui esse fruiscono. Un’ ultima chiosa sull’Ici: la legge 93/2008 ha escluso l’applicazione dell’imposta sulle abitazioni principali[57], riducendo così il gettito fiscale dei comuni. Vero è che tale contrazione delle entrate è stata parzialmente controbilanciata, ma a fronte della successiva riforma federale la normativa di cui sopra entra in contraddizione con lo spirito della riforma: per un verso si riconosce autonomia tributaria di entrata e di spesa agli enti locali e per l’altro si interviene con legge statale a manipolare l’imposizione e il relativo gettito. Anche le considerazioni della Corte Costituzionale, che muovono dall’idea che la natura statale del tributo consenta allo Stato di modificarne disciplina e ambito applicativo, appaiono inconferenti rispetto ad una prospettiva federale che, invece, nel collocare sullo stesso piano tutti i soggetti istituzionali della Repubblica, vuole proprio valorizzare il pluralismo autonomista delle realtà territoriali con relativa potestà impositiva. 4. Il primo schema di decreto attuativo: un passo in avanti verso il federalismo demaniale [58]. Il 17 dicembre 2009 il Consiglio dei ministri ha approvato il primo schema di decreto attuativo della legge delega sul federalismo fiscale (legge 42/2009), inizio di un lungo iter che prevede come tappe successive l’intesa in Conferenza unificata e il parere della istituenda Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale e delle commissioni competenti per le conseguenze finanziarie. Termine ultimo per l’emanazione del decreto è il 21 maggio 2010. Questo schema di decreto si mostra come un atto di grande importanza che segna l’incipit di una concreta applicazione delle ricetta federale al delicato settore del patrimonio demaniale. Un banco di prova, dunque, importante per saggiare la capacità delle regioni e degli enti locali di gestire in modo e efficiente e razionale i beni immobiliari dismessi dallo Stato. La ratio del federalismo demaniale rinviene il suo fondamento proprio nell’idea di valorizzare tutti quei beni statali, da sempre sottoutilizzati o abbandonati, attraverso un loro sfruttamento economico e/o mediante un effettivo uso a vantaggio della collettività. Quest’obiettivo viene perseguito attraverso il trasferimento, a titolo non oneroso, della proprietà e della gestione[59] di tali beni dallo Stato agli enti locali nel cui ambito territoriale i beni sono ubicati. In questo modo il federalismo demaniale restituisce i beni ai territori,” ai comuni, alle province, alle regioni che possono meglio valorizzarli, assumendosene la responsabilità di fronte ai propri elettori”[60]. Trasparenza e responsabilizzazione sono i principi guida del processo dismissivo in favore degli enti locali. L’idea di fondo è che lo Stato sia un cattivo gestore di beni, per la struttura elefantiaca e per la lontananza dai problemi della gente e che esso operi senza un adeguato controllo. Gli enti locali, invece, quali entità di governo espressione del territorio e operanti sul territorio, oltre ad avere maggiore sensibilità verso i bisogni dei cives, hanno l’interesse ad uno sfruttamento produttivo dei beni. Essi, inoltre, risultano maggiormente responsabilizzati in quanto soggiacciono all’efficace controllo elettorale dei propri residenti[61]. Il federalismo demaniale ruota intorno ai concetti di interesse, controllo e responsabilità Nella mens legis, infatti, il disegno federalista dovrebbe conciliare la gestione responsabilizzata della res publica con le esigenze di solidarietà, uguaglianza ed unità economica. In virtù della eterogeneità dei beni da trasferire, lo schema di decreto, in linea con la previsione dell’art. 19 l. 42/2009, detta una serie di criteri generali ed elastici allo scopo di assegnare i beni all’ente che in concreto sappia maggiormente valorizzarli[62]. I principi guida dell’attività dismissiva di beni sono la sussidiarietà, l’adeguatezza e la territorialità. Dato il radicamento territoriale, i beni sono devoluti in primis ai comuni, a meno che per l’entità o tipologia dei beni assegnati, non ne sia opportuna la collocazione a livelli di governo ( comuni più grandi, province, città metropolitane, regioni) che ne garantiscano una migliore gestione e valorizzazione. Di grande rilievo è anche il principio di semplificazione, da vagliarsi con particolare riguardo allo status dei beni, in base al quale i beni dismessi entrano nel patrimonio disponibile dell’ente ricevente, salvo che quando ne ricorrono i presupposti in quello indisponibile o demaniale. Sempre nella prospettiva di semplificazione è ben possibile che le regioni e gli enti locali avviino, con riferimento ai beni ricevuti dallo Stato, processi di alienazione[63] rapidi e snelli. Infatti la delibera del consiglio dell’ente locale di approvazione del piano di alienazione costituisce variante allo strumento urbanistico generale, sicchè comuni e province potranno evitare le complesse procedure di sdemanializzazione e attivare rapidamente il processo di valorizzazione del bene. Altro principio fondamentale è quello della capacità finanziaria, concepita come potere di spesa adeguato alle esigenze di tutela, gestione e valorizzazione del bene. In relazione ai beni immobili statali lo schema di decreto dispone che la loro attribuzione possa avvenire, su richiesta dell’ente territoriale interessato e senza ulteriori oneri a carico dello Stato, attraverso il conferimento diretto dei beni a fondi comuni di investimento immobiliare ai sensi della l. 133/2008. Di strategica importanza è poi il criterio della correlazione con competenze e funzioni, da intendersi come collegamento tra funzioni e competenze esercitate dall’istituzione territoriale ricevente il bene e la valorizzazione del medesimo. Applicando tale principio in concreto, ad esempio, è probabile che il demanio marittimo venga assegnato alle regioni, in quanto le stesse sono già titolari di una competenza in materia. In questo modo i canoni demaniali, attualmente versati allo Stato, con l’entrata in vigore del decreto attuativo saranno incamerati dalle regioni. Il principio di correlazione ha il pregio di responsabilizzare il soggetto titolare della funzione, incentivandolo ad una gestione ottimale e virtuosa, con la prospettiva (concreta) di trattenere il beneficio economico correlato. Da ultimo, infine, il principio della valorizzazione ambientale. La valorizzazione del bene va realizzata anche avendo riguardo alle caratteristiche fisiche, morfologiche, ambientali, paesaggistiche, culturali e sociali dei beni trasferiti, al fine di assicurare lo sviluppo del territorio e la salvaguardia dei valori ambientali. 5. Conclusioni Il federalismo è un fenomeno da concepirsi in modo unitario pur nella poliedrica diversità degli elementi che lo compongono. A seconda della prospettiva dell’osservatore, il federalismo viene definito con vari aggettivi: politico, amministrativo, fiscale caratteri questi sì diversi, ma correlati gli uni agli altri in un’unica visione organizzativa dei pubblici poteri. Il modello federale si connota per il trasferimento di poteri normativi, funzioni amministrative e potestà impositive dallo Stato centrale agli enti periferici territoriali, in un processo di responsabilizzazione volto all’efficienza dei servizi e alla riduzione delle spese. E’ evidente che la devoluzione di funzioni debba essere accompagnata dal potere di autofinanziare le medesime, per scongiurare un esercizio di compiti propri con denaro altrui, circostanza questa che vanificherebbe qualsivoglia forma di autonomia. Per tali ragioni il Parlamento, con la l. 42/2009, nel riformare il sistema della finanza derivata, ha abolito i trasferimenti erariali, valorizzando la potestà impositiva di regioni ed enti locali. La ricetta federale presenta indiscutibili vantaggi: essa è espressione di buon governo in quanto, nell’esaltare l’autonomia e le capacità delle entità sub-statali, con l’attribuzione di poteri e risorse propri, tende a trasformarli in centri di spesa responsabili e in soggetti erogatori di servizi efficienti. Il federalismo, ispirandosi ad un principio di differenziazione, presuppone, però, anche forme di diversità, riconducibili alle libere scelte delle istituzioni territoriali, pur nel rispetto dei fondamentali principi costituzionali. Il pericolo in fase attuativa è, invece, quello che si livelli ogni differenza tra enti, imponendo allo Stato, in nome di esigenze solidali e perequative, interventi sostitutivi in danno delle scelte locali . La supremazia statale verrebbe così ad incidere in senso peggiorativo sulle prerogative autonomistiche degli enti in un’ottica di uniformità, uguaglianza e omologazione che mal si attaglia ai sistemi realmente federali. Ovviamente i decreti delegati, ove ben costruiti, potrebbe smentire tale previsione. Al Governo è pertanto rimesso un delicato compito attuativo.

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[1] Musgrave R., The theory of public finance, Harward University press, 1959; W. E. Oates, The political economy of fiscal federalism, Lexington Books, 1977. [2] Marongiu G., Riflessioni a margine del progetto di “federalismo fiscale”, in Quaderni regionali, 2009, n. 1. [3] La nostra Costituzione all’art. 2, nel riconoscere e garantire i diritti inviolabili dell’uomo sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, eleva a rango costituzionale il pluralismo sociale e istituzionale dell’ordinamento italiano.[4] La l. cost. 3/2001, nel valorizzare le entità territoriali, ne ha ridisegnato i rapporti con lo Stato, ora demolendo l’assoluta supremazia statale, ora esaltandone il ruolo e le specificità.[5] In Germania, ad esempio, l’assetto federale ha il suo fulcro nei Lander, Stati sovrani, in quanto tali titolari ab origine di una potestà di riscossione costituzionalmente riconosciuta. [6] Recentemente in tal senso Buglione E., La finanza, in Issirfa, ( a cura di), Quarto rapporto annuale sullo stato del regionalismo in Italia, Milano, 2007. [7] Sul punto assai importante è il contributo di Marongiu G., op. cit. Egli, osserva che “mentre in Germania il federalismo fiscale nasce con la Costituzione federale, in Italia il processo si è avviato all’interno di una Costituzione che riconosce il principio di autonomia delle Regioni ( e degli enti locali) ma non certo la sovranità”.Da questa considerazione l’autore fa discendere due corollari: in primo luogo, poiché le Regioni non godono di alcuna sovranità, a differenza dello Stato, esse “non hanno il diritto a trattenersi quanto prodotto e/o incassato nel rispettivo territorio”. In secondo luogo il sistema è caratterizzato dalle resistenze dell’apparato centrale verso una piena devoluzione di poteri e funzioni alle entità sub statuali. [8] La tesi che qualifica le regioni enti autonomi privi di sovranità è criticata da una parte della dottrina, ad esempio, Caravita di Toritto B., Autonomia e sovranità popolare nell’ordinamento costituzionale italiano, in www.federalismi.it, 2006, n. 4. Secondo l’autore, con la riforma costituzionale del 2001, lo Stato non è più “l’unico detentore di una sovranità incommensurabile, sia verso l’esterno che verso l’interno”, ma la sovranità viene distribuita dalla Costituzione tra le molteplici istituzioni della Repubblica ( comuni, province, città metropolitane, regioni e Stato) in quanto enti esponenziali di collettività.La sovranità è, infatti, un attributo del popolo, e non dello Stato ex se, che la esercita attraverso formazioni territoriali ( ivi compresa l’entità statale) che rappresentano le rispettive comunità. In esse la sovranità popolare si rifrange attraverso il meccanismo degli artt. 117, 118 e 119 Cost. che ne sono veri e propri “distributori”. [9] Si tratta della legge delega approvata il 5 maggio 2009 e pubblicata in g.u. il 6 maggio 2009, con cui il Parlamento italiano individua i criteri del federalismo fiscale alla cui osservanza il Governo sarà tenuto ove decida di esercitare la delega con l’adozione dei decreti delegati. La legge in commento mira a dare implementazione all’art. 119 Cost., nella nuova versione introdotta dalla l. cost. 3/2001, allo scopo di completare il progetto federale già avviato con la devoluzione delle funzioni amministrative e dei poteri legislativi. [10] In tale direzione le leggi Bassanini (su tutti la l. 59/1997 e il d.lgs. 112/1998) hanno offerto un significativo contributo valorizzando e attuando il principio di sussidiarietà, quale criterio distributore delle funzioni amministrative tra i livelli territoriali di governo. [11] Per un interessante excursus Antonini L., Dal federalismo legislativo al federalismo fiscale, in Riv. dir. fin. sc. fin., 2004, pp. 400-437. [12] Perez R., I tributi delle Regioni, in Giornale di diritto amministrativo, Ipsoa, 2009, n. 8. [13] L’autonomia finanziaria degli enti locali non nasce certo negli anni Duemila (né con il T.u.e.l. o con la riforma del Titolo V, né ben che meno con la legge 42/2009) ma si è sviluppata a partire dagli anni Novanta per effetto della legislazione statale. L’autonomia tributaria dei comuni, ad esempio, è cresciuta con l’istituzione dell’Ici; cfr. D’Auria G., Funzioni amministrative e autonomia finanziaria delle Regioni e degli enti locali, in Foro it.,V, 2004, 218.Visco V., Federalismo come migliorare, su Il Sole 24 Ore del 14 febbraio 2009. L’autore ritiene che la spesa locale, incentrata su entrate proprie, sia cresciuta nel corso degli anni novanta, lievitando dal 5 al 45 per cento della spesa globale. [14] Fransoni G. e Della Cananea G., Commento all’art. 119, in Commentario alla Costituzione, a cura di Bifulco R., Celotto A., Olivetti M.,Torino, 2006, pp. 2358 ss. [15] In passato le attività degli enti territoriali venivano finanziate, secondo il criterio della spesa storica, attraverso trasferimenti erariali il cui ammontare risultava del tutto sganciato dal reale fabbisogno delle comunità locali. Da tale sistema derivavano sprechi, disservizi e forme di irresponsabilità degli enti locali, che erano garantiti dal risanamento statale dei deficit. [16] Antonini L., in Diritto e pratica tributaria, Cedam, 2009, n. 2. Secondo l’autore al processo di valorizzazione dell’autonomia regionale e locale, attivatosi a partire dagli anni novanta, non è seguito nell’immediato un mutamento del sistema di finanziamento il quale è rimasto ancorato, per lungo tempo, agli schemi della finanza derivata.La tecnica del trasferimento delle risorse dal centro alla periferia ha prodotto il fenomeno della deresponsabilizzazione degli enti locali incrementando l’inefficienza dei servizi e l’entità della spesa pubblica. [17] L’ordinamento riconosce all’“arcipelago delle autonomie” il potere di istituire tributi propri e di gestire e utilizzare le somme percepite senza quei vincoli di destinazione che caratterizzavano il pregresso sistema dei trasferimenti erariali. Ovviamente questa libertà non può tradursi in scelte arbitrarie, essendo comunque le entità sub-statali tenute a garantire i livelli essenziali delle prestazioni (Lep) e le funzioni fondamentali dell’ente, pena sanzioni. [18] Vezzoso G., Aspetti problematici del federalismo fiscale, in Quaderni regionali, Maggioli ed., Rimini, 2009, n. 1 [19] Così Tremonti G. e Vitaletti G., Il federalismo fiscale, autonomia municipale e solidarietà sociale, Laterza, Bari, 1994, 56 [20] Il federalismo, in particolar modo quello fiscale, rinviene la propria ratio giustificatrice nel motto no taxation without representation , da intendersi in chiave moderna come principio che avvicina le funzioni e le risorse tributarie ai territori di esercizio e di erogazione. [21] Tale previsione si inserisce nel nuovo riparto costituzionale di competenze legislative tra Stato e regioni, operato dalla l. cost. 3/2001, ove il coordinamento della finanza pubblica resta fortemente caratterizzato dallo strapotere del legislatore statale. [22] Ancillotti F., Il coordinamento dei diversi livelli di governo e il patto di convergenza, in Giornale di diritto amministrativo, Ipsoa, 2009, n. 8. L’autore ritiene che l’attuazione del federalismo fiscale debba esser fatta “a costo zero” nel senso che dalla stessa non devono scaturire oneri aggiuntivi per la finanza pubblica.Inoltre la riforma deve risultare compatibile con gli impegni assunti dallo Stato a livello europeo con il patto di stabilità e crescita. Pertanto è necessario uno stretto coordinamento tra i molteplici livelli istituzionali, di modo che ad una crescita della imposizione fiscale regionale e locale corrisponda una riduzione delle entrate fiscali dello Stato. [23] Musgrave R., op. cit.. [24] Zanardi A., Per lo sviluppo. Un federalismo fiscale responsabile e solidale, Bologna, 2006, pp. 165 ss.. [25] Nania R., La questione del “federalismo fiscale” tra principi costituzionali ed avvio del percorso attuativo, 2 dicembre 2009, in www.federalismi.it. L’autore fa presente che l’autonomia fiscale delle istituzioni territoriali non deve “sbilanciarsi nella direzione dell’autodeterminazione e dell’isolazionismo fiscale, al punto da obliterare irrinunciabili esigenze di armonizzazione e di globale razionalità del sistema fiscale, discendenti dai principi costituzionali fissati dagli artt. 23 e 53 Cost.. [26] I territori più ricchi devono favorire comunque lo sviluppo delle zone più povere nella prospettiva di un federalismo che punti sì alla efficiente e sana gestione delle risorse senza, però, trascurare esigenze solidaristiche e perequative. [27] Della Cananea G., L’insostenibile onerosità dell’attuale federalismo fiscale, gli accorgimenti per porvi rimedio, Relazione introduttiva al seminario Svimez del 4 dicembre 2008, su Il federalismo fiscale preso sul serio: differenze, perequazione, premialità, in Quaderno Svimez, aprile 2009, n. 20, pp. 9 ss. [28] Perez R., op. cit. [29] Staiano S., Decisione politica ed elasticità del modello nella delega legislativa, Liguori, Napoli, 1990 e più di recente il volume Le trasformazioni della delega legislativa. Contributo all’analisi delle deleghe legislative nella XIV e XV legislatura, a cura di Rossi E., Cedam, Padova, 2009. [30] Lupo N., Il procedimento di attuazione della delega sul federalismo fiscale e le nuove sedi della collaborazione tra i livelli territoriali: Commissione bicamerale, Commissione tecnica paritetica e Conferenza permanente, 2 dicembre 2009, in www.federalismi.it. [31] Lupo N. osserva che il centro studi della Camera dei deputati ha individuato 21 deleghe tra “principali” e “correttive”. [32] Antonini L., Col federalismo più potere ai cittadini e un vero test per i politici, in www.ilsussidiario.net, 8 ottobre 2008. L’autore argomenta muovendo da un confronto tra la legge 42/2009 e le principali leggi delega approvate negli ultimi anni, quelle sì, a suo dire, generiche e lesive dell’art. 76 Cost.. [33] Lupo N., op. cit.; sulla stessa lunghezza d’onda anche De Fiores C., Note critiche sul federalismo fiscale, in www.costituzionalismo.it, 18 giugno 2009; De Mita E., Le basi costituzionali del federalismo fiscale, Giuffrè, Milano, 2009; Perez R., op. cit.. [34] Pajno A., Federalismo fiscale e federalismo amministrativo, relazione al seminario tenutosi a Roma presso la Scuola superiore della pubblica amministrazione in data 11/06/2009. Ad avviso dell’autore il 40% dei paesi al mondo si richiama alla felice formula organizzatoria del federalismo. Trattasi di un modello dai contorni spesso sfumati e non sempre definiti utilizzato per descrivere realtà e fenomeni profondamente eterogenei. In Italia, ad esempio, si è sviluppato “un federalismo alla rovescia”, ossia dall’alto verso il basso, dal centro alla periferia.Nella maggior parte dei paesi al mondo, invece, le spinte federali muovono dal basso, dalla volontà di Stati indipendenti, che attraverso un patto costituzionale, rinunziano ad una parte della propria sovranità in favore di una struttura centrale, che viene dotata di funzioni e poteri. [35] Tramontana F., L’autonomia normativa degli enti locali alla luce del titolo V della Costituzione e del disegno di legge sul federalismo fiscale, in Comuni d’Italia, 2009, n. 2. [36] Corte cost. 37/2004, in www.cortecostituzionale.it. Secondo i giudici la maggior parte dei “tributi propri” delle Regioni e degli enti locali vanno ricondotti alla competenza legislativa statale esclusiva e in essa trovano pertanto la loro disciplina, salvo che per taluni aspetti rimessi alla potestà decisionale degli enti medesimi. Saremmo, quindi, dinanzi a veri e propri tributi statali in quanto istituiti e regolati prevalentemente con legge dello Stato. Ergo è del tutto irrilevante ai fini della qualificazione (statale o regionale) del tributo la circostanza che il gettito del medesimo sia devoluto in tutto o in parte agli enti territoriali.Al riguardo in dottrina si segnala il commento di Morrone A., Principi di coordinamento e qualità della potestà tributaria di Regioni ed enti locali, in Giur. cost., 2004, n. 1. [37] Cfr.: Corte cost. 16/2004, 241/2004, 261/2004, 320/2004, 372/2004, 423/2004, 102/2008. in www.cortecostituzionale.it [38] Gli enti locali poi, all’interno della cornice legislativa statale o regionale, esercitano la propria autonomia integrando la disciplina dei tributi di loro competenza con fonti regolamentari e statutarie. [39] Paladin L.,Le fonti del diritto italiano, Bologna, Il Mulino, 1996. [40] Cass. sez. un. pen. 7/1948, in www.cortedicassazione.it e C. cost. 1/1956, in www.cortecostituzionale.it [41] Ex plurimis, C. cost. 414/2004, in www.cortecostituzionale.it [42]Sono disposte da una legge dello Stato che trasferisce fondi alle regioni, in misura percentuale alla riscossione statale, previa individuazione dei soggetti, della materia, e delle aliquote. Tale istituto evoca la figura (ora abolita) dei trasferimenti erariali da cui si differenzia per l’assenza di un vincolo di destinazione sulle somme assegnate. Rappresentano esempi di compartecipazioni l’Iva- imposta sul valore aggiunto- ossia un’ imposta indiretta sui consumi e l’Irpef, imposta diretta avente ad oggetto i redditi delle persone fisiche. [43] Sono istituiti e regolati dalle leggi statali, anche se poi il relativo gettito è attribuito alle regioni, secondo il criterio di territorialità. Gli enti regionali possono, mediante appositi atti legislativi, modificare le aliquote, disporre esenzioni, deduzioni e detrazioni nei limiti della legislazione statale e della normativa comunitaria. [44] Sono previste da leggi dello Stato; tuttavia è riconosciuto alle Regioni, in relazione al cd. “tetto variabile” il potere di aumentare o diminuire le aliquote. [45] Trattasi delle cd. “imposte di scopo” ossia tributi istituiti con legge regionale in un ambito non coperto dalla legge statale, con il limite dell’osservanza della Costituzione e dei principi di coordinamento della finanza pubblica. [46] Contemplato e disciplinato da una legge statale, il fondo perequativo, alimentato prevalentemente dall’Iva, viene gestito dallo Stato per sopperire al fabbisogno delle Regioni con minore capacità fiscale per abitante.In relazione alle prestazioni essenziali la perequazione è finalizzata a colmare il differenziale del fabbisogno fino alla copertura integrale delle spese, mentre per le altre funzioni la ripartizione del fondo perequativo ne dovrebbe comportare una copertura solo parziale. Ciò per stimolare comportamenti virtuosi e disincentivare l’evasione fiscale. [47] Disciplinate con legge statale, il loro utilizzo è stato circoscritto dalla Corte costituzionale ad interventi speciali, aggiuntivi rispetto al finanziamento integrale delle funzioni degli enti, che debbono essere indirizzati ad autonomie territoriali determinate. Ciò per evitare finanziamenti a pioggia non in linea con le esigenze federaliste.Inoltre gli interventi statali devono pur sempre rispettare il riparto costituzionale di competenze legislative tra Stato e regioni, per cui qualora il finanziamento riguardi un ambito di competenza regionale, le regioni devono essere chiamate ad esercitare compiti di programmazione e di riparto dei fondi all’interno del proprio territorio. [48] I Lep, livelli essenziali delle prestazioni, postulano come necessari una serie di interventi (cd. minimi), preordinati alla fruizione dei diritti fondamentali che, anche in un assetto federale, vanno comunque garantiti su tutto il territorio nazionale. La legge delega contempla interventi sostitutivi dello Stato in caso di inerzia delle autonomie territoriali e meccanismi sanzionatori per gli amministratori. L’area Lep ricomprende, a titolo esemplificativo, la sanità, l’assistenza pubblica, l’istruzione ( in relazione alle funzioni amministrative). [49] Bordignon M., Profili economici della legge delega, relazione al seminario tenutosi a Roma presso la Scuola superiore della pubblica amministrazione in data 11/06/2009. [50] Inoltre il sistema tributario, ispirandosi a principi di razionalità ed equità, non può tollerare una duplicazione dei tributi, foriera di una eccessiva pressione fiscale sulla collettività. [51] Vanni M., In Quaderni costituzionali, Il Mulino, 2009, n. 3. [52] Il sistema sanzionatorio prevede: l’ineleggibilità dei soggetti che abbiano gestito la cosa pubblica in modo inefficiente e improduttivo, il divieto per l’ente di fruire di premi e risorse aggiuntive. [53] Bordignon M. op. cit. [54] I Lep hanno una funzione di tutela dell’unità economica e della coesione sociale della Repubblica ed è pertanto ragionevole che la determinazione quantitativa dei medesimi (intesa come controvalore monetario della prestazione resa al cittadino) sia affidata allo Stato insieme al compito di garantirne l’osservanza anche attraverso poteri sostituivi.Ma è anche vero che alti valori dei Lep, mentre assicurano una maggiore uniformità dei servizi sul territorio e quindi una maggiore uguaglianza, sono incompatibili con le ragioni dell’autonomia finanziaria territoriale e con lo stesso federalismo che presuppone un certo grado di differenziazione dei servizi sul territorio. [55] Residui storici dell’epoca successiva alla seconda guerra mondiale in cui si temevano secessioni e separatismi da parte delle regioni di confine. [56] C. cost. 82/2007, in www.cortecostituzionale.it [57] Secondo l’Istat l’Ici, l’imposta comunale sugli immobili, da sola valeva 12,2 miliardi di euro, rappresentando il 48% delle entrate tributarie dei comuni. [58] A riguardo di vivo interesse è il commento a prima lettura di Antonini L., Il primo decreto legislativo di attuazione della legge 42/2009: il federalismo demaniale, in www.federalismi.it, 30 dicembre 2009. [59] Il trasferimento ha luogo nello stato di fatto e di diritto in cui i beni si trovano, con immissione di ogni regione ed ente locale nella materiale disponibilità del bene e subentro in tutti i rapporti attivi e passivi, nel rispetto comunque dei limiti connessi a vincoli artistici, storici e ambientali. Il trasferimento e l’assegnazione dei beni avverrà attraverso uno o più D.p.c.m.. [60] Antonini L., op. cit.. [61] Antonini L., op.cit, fa notare come “lo Stato è da un lato troppo lontano per indovinare cosa vuole la gente, e dall’altro, troppo implicato in tante altre responsabilità per essere efficacemente controllato, in questo caso, con il voto di un elettore. Ma se è il comune a doversi assumere la responsabilità di fronte all’elettore, allora il controllo popolare diventa infinitamente più efficace: in quel comune, di fronte a quel fatto, l’elettore potrebbe decidere di votare diversamente”. [62] Lo schema di decreto prevede che l’attribuzione dei beni possa avvenire anche per quote indivise, ad esempio, una al comune e una alla provincia. [63] Tali processi sono disciplinati dall’art. 58 D.l. 112/2008, convertito con modificazioni, dalla l. 133/2008. (pubblicato il 10.2.2010)