1. - Premessa. – Che vi sia una complementarità tra federalismo fiscale e politico è intuitivo. Attraverso l’elevazione delle imposte e le decisioni sulla redistribuzione del prelevato, lo Stato assume decisioni in grado d’incidere pesantemente sullo sviluppo della società. L’organizzazione delle dinamiche impositive secondo criteri che tengano conto del dato territoriale – del luogo ove le tasse vengono esatte – quale metro fondamentale per la redistribuzione comporta opzioni di carattere politico potenzialmente idonee a spiegare effetti di media e lunga durata anche molto incisivi. La questione, nella vicenda della formazione storica del nostro Paese, è particolarmente sensibile. E’ noto che una causa non trascurabile dell’accenturarsi del divario tra il Mezzogiorno e le regioni del centro e nord Italia, deve vedersi proprio nella politica fiscale dello stato unitario. Un uso decisamente orientato delle politiche daziarie rendeva estremamente svantaggioso l’acquisto di manufatti da paesi esteri, con conseguenti ripercussioni ritorsive nei confronti dell’export delle derrate di cui il meridione era forte produttore. Questo emarginava il Sud e lo relegava ad un ruolo caudatario dell’economia settentrionale. La vicenda era ben nota e veniva di frequente denunciata dalla letteratura meridionalistica, in lavori molto documentati, dei quali Francesco Saverio Nitti fu tra i più noti esponenti. Antonio De Viti De Marco, noto economista talentino e deputato radicale, al cui pensiero più volte si richiamerà Luigi Einaudi, stigmatizzò il fenomeno con parole che vale la pena di ricordare: "la tariffa del 1887 obbliga di fatto il Mezzogiorno agricolo a comperare dal Nord gli articoli del suo consumo. E’ una forma attenuata dell’antico regime coloniale, per uscire dal quale […] occorre una forma attenuata di lotta per la propria indipendenza: la lotta politica". E’ un’esperienza, quella del primo cinquantennio di vita unitaria, che val la pena di ricordare oggi che si progetta la realizzazione – in un Paese ancora segnato da potenzialità impari – d’un regime fiscale segmentarlo, nel quale l’opera di coordinamento e d’integrazione avrà spazi di manovra certamente più limitati che in passato. E’ però necessario svolgere alcune premesse di carattere più generale, in modo che questa riconosciuta rilevanza della leva fiscale possa collocarsi su d’uno sfondo appropriato acché se ne colgano a pieno il significato e le implicazioni. Di federalismo in generale, e di federalismo fiscale in particolare, si è parlato molto in Italia negli ultimi anni, parallelamente all’affermarsi sullo scenario politico di formazioni che hanno eletto il modello federale a principale obiettivo del loro programma. Proprio la segnalata rilevanza politica del sistema tributario ha attratto l’attenzione delle dirigenze e della stessa scienza giuridica sulle implicazioni che una svolta costituzionale in direzione federale reca sul piano del regime impositivo., Paradossalmente l'incremento del dibattito politico su tale tema si è accompagnato ad una prassi della politica nazionale orientata nella direzione opposta. Ne è risultato un forte scollamento tra realtà e dichiarazioni d’intenti, come di frequente accade quando dal piano della propaganda si passi a quello delle realizzazioni istituzionali. Le realizzazioni istituzionali, infatti, sono realizzazioni, appunto. Esse modificano le regole del gioco, spostano interessi, creano nuovi assetti di potere e valorizzano obiettivi, con relative funzioni, diversi dai precedenti. E chi da quelle posizioni trae vantaggi oppone resistenza, rallentando o impedendo il processo riformatore. Di qui lo scollamento, che peraltro non ha mancato di provocare un certo disorientamento anche nella riflessione scientifica. La nozione di “intervento pubblico”, nelle scienze economiche, è in genere articolata in intervento di efficienza e intervento distributivo (con la conseguenziale distinzione fra ruolo allocativo e ruolo distributivo del settore pubblico). Il dibattito relativo all'opportunità di introduzione del federalismo fiscale è ruotato, fra gli economisti, principalmente intorno a ragioni di efficienza, cioè ad interventi di tipo allocativo. Viceversa, nel dibattito politico ed in quello politico-giuridico, la discussione sul federalismo fiscale si è concentrato soprattutto sugli aspetti distributivi. E così può riscontrarsi come gli argomenti addotti dagli studiosi di area economica a favore del (ma anche contro il) federalismo fiscale s’incentrino sul criterio dell’efficienza. Secondo tali opinioni, la maggiore capacità di rappresentanza degli interessi locali, la maggiore responsabilizzazione (accountability) dei politici locali, la maggiore possibilità di scelta (per gli operatori economici) fra i vari territori costituiscono i vantaggi apportati dal federalismo fiscale. Al contrario, la riflessione giuridica e politica ruota soprattutto intorno al problema della distribuzione delle risorse fra territori e cioè (con particolare riguardo al nostro Paese) fra il Sud e il Centro-Nord. Insomma, la scienza economica ha mostrato scarsa sensibilità per le ragioni dell’integrazione territoriale, privilegiando, quasi con esclusività, criteri legati alla redditualità degl’investimenti. La politica, secondata in ciò dal contributo dei giuristi – tradizionalmente più sensibili alla mediazione (loro tradizionale compito) che al rigido perseguimento della ricchezza – hanno dimostrato di voler tenere in maggior conto la necessità che, attraverso la chiave redistributiva siano perseguite politiche di riduzione delle distanze tra la parte più produttiva del Paese ed il Mezzogiorno d’Italia. Più precisamente, può dirsi che in questo secondo versante del dibattito, le esigenze politiche dell’armonizzazione territoriale valgono a temperare il rigore nella ricerca d’una assoluta efficienza nell’organizzazione della spesa. Una tale diversità di ordini valoriali ha prodotto una sostanziale incomunicabilità che ha influenzato negativamente il dibattito nel nostro Paese. A favore dell'introduzione del federalismo fiscale si afferma inoltre che il sistema delle autonomie locali, con il progressivo riconoscimento di sempre maggiori sfere di autonomia, ha condotto ad una più ampia deresponsabilizzazione sul versante della spesa, in ragione di un decentramento della spesa non accompagnato da un analogo processo sul lato delle entrate. Un'altra argomentazione che frequentemente si legge, è l'esigenza del federalismo fiscale posta dalla necessità di una maggiore vicinanza delle istituzioni ai cittadini, con un più stretto controllo degli elettori sulle decisioni degli eletti riguardo all'utilizzo delle risorse pubbliche. In realtà un federalismo fiscale correttamente inteso serve anche a garantire alle aree meno ricche di un paese i servizi essenziali altrimenti difficilmente finanziabili con risorse proprie. In Italia invece è diffusa nei dibattiti politici l'opinione secondo cui il federalismo fiscale riguardi essenzialmente il diritto di ciascuna Regione di fruire del gettito dei tributi in essa riscossi. A questo scopo, per misurare il grado di autosufficienza finanziaria viene fatto ricorso al concetto di "residuo fiscale", cioè alla differenza fra quanto gli abitanti di una determinata Regione versano allo Stato mediante le imposte e quanto ricevono sotto le varie forme della spesa pubblica. In realtà, la teoria del federalismo fiscale non si riferisce solo ai Paesi "federali", giacché quasi tutti i sistemi fiscali presentano qualche caratteristica dei sistemi federali attraverso forme diverse di devoluzione del potere fiscale a livello decentrato. Varie sono le argomentazioni addotte a favore della maggiore efficienza dei governi locali. E così si sostiene che questi, avendo maggiori informazioni circa le preferenze dei cittadini, possono essere più efficienti e maggiormente in grado di adeguare l'offerta di beni e di servizi ai bisogni e alle condizioni locali. Inoltre i cittadini, essendo più vicini ai processi decisionali, verrebbero a disporre di maggiori poteri di controllo sugli amministratori pubblici, con i quali possono interagire per ottenere migliori servizi pubblici. Il decentramento politico viene dunque ad essere uno strumento che consente di accrescere la concorrenza tra i governi locali a beneficio dei cittadini. Le riflessioni scientifiche sulle politiche regionali del nostro Paese hanno dimostrato che la forte concentrazione nel governo centrale delle politiche finanziarie ha determinato la tendenza da parte delle amministrazioni locali a non sentirsi responsabili dei risultati delle scelte adottate a livello centrale; a consolidare tale atteggiamento non poco hanno contribuito i continui, anche recenti interventi di ripiano a carico della finanza statale, facendo così ricadere il peso di dissesti dovuti a responsabilità ben identificabili sull’intera comunità nazionale. E così contribuendo pure alla formazione d’un diffuso sentimento d’intolleranza delle parti più ricche del Paese nei confronti di quelle meno abbienti. Del resto, ad una tale situazione è stata tutt’altro che estranea una più generale linea politica dell’età repubblicana che, anche attraverso lo strumento della corte costituzionale, ha tenuto a non fare crescere, sul piano della responsabilità politica, l’istituto regionale. Le competenze dell’ente locale maggiore, infatti, almeno sino alla riforma del titolo V della seconda parte della costituzione, sono state sempre tenute sotto l’occhiuto controllo del giudice dei conflitti e la regione è stata mantenuta in una condizione di pesante minorità. Tutto ciò non solo ha impedito il formarsi di una vera coscienza istituzionale intorno alla Regione, ma ha anche impedito la crescita d’un apparato funzionariale cosciente delle responsabilità connesse alla funzione della spesa e padrone dei principi che devono governare corrispondentemente l’entrata, con le conseguenze a tutti note in termini di vero dissesto dei bilanci di molte regioni italiane. Viene quindi da domandarsi quali possano essere le implicazioni del regime federale per le Regioni arretrate. A questo riguardo deve evidenziarsi che le nuove forme di competizione territoriale mostrano che lo sviluppo economico regionale non è affatto uno sviluppo equilibrato su tutto il territorio nazionale, ma al tempo stesso queste forme di competizione possono favorire itinerari virtuosi anche in aree e regioni in precedenza prive di tali capacità. Il federalismo fiscale può dunque diventare un asse strategico di politica di sviluppo anche per il Mezzogiorno, a condizione che non si ponga in contrasto con gli obiettivi di sviluppo di una parte ampia del Paese ma che sia anche di aiuto al processo di riduzione dei divari nei tassi di crescita economica. I rischi cui va incontro il federalismo fiscale o, altrimenti detto, l’incremento della discrezionalità in sede locale nella distribuzione del carico impositivo e nella successiva determinazione della spesa sono peraltro ben noti. Se è vero che il decentramento favorisce la conoscenza della situazioni sulle quali bisogna provvedere, è altresì vero che le contiguità sono particolarmente nefaste quando si verificano in ambienti socio-istituzionali scarsamente adusi al senso di responsabilità. L’etica della responsabilità, intesa come capacità d’intendere il senso della pubblica funzione, mantenendola esente dai condizionamenti particolari, è una dimensione autoregolativa che si sviluppa nel tempo, sicché bruschi mutamenti nell’assetto dei poteri non necessariamente indurranno comportamenti virtuosi ma potrebbero addirittura, ed almeno in una prima, non breve, fase, portare ad un accrescimento dei vizi tradizionali dell’amministrazione locale nel nostro paese. In ogni caso, le condizioni minimali che è necessario rispettare, sono: - previsione di un federalismo fiscale come nuova organizzazione dello Stato e non come mera ripartizione delle funzioni. La riforma dovrebbe largamente incidere sull’attuale organizzazione delle istituzioni locali, in modo da favorire la formazione d’un’élite politica responsabile e non facilmente raggiungibile attraverso reti clientelari e personalismi; - previsione di un federalismo fiscale di tipo cooperativo; - affermazione netta dei principi di autonomia e di responsabilità. 2. - L'equità tributaria nei sistemi decentrati. - Nei sistemi tributari, “equità orizzontale” vuol dire essenzialmente che individui “eguali” dal punto di vista fiscale devono essere trattati dal fisco allo stesso modo. Le difficoltà insite nell'operazione volta a rendere concreto il concetto di “eguaglianza tributaria” hanno condotto la dottrina ad affermare che tale concetto è espressione del principio di “non discriminazione”, secondo cui il fisco non può operare (fra soggetti) differenziazioni di trattamento fiscale basate su caratteristiche degli stessi che non siano ritenute ammissibili secondo il diritto civile o costituzionale. E così, il fisco può differenziare il trattamento fiscale degli individui sulla base delle rispettive dotazioni di reddito o di patrimonio (ad esempio facendo ricorso ad aliquote diverse), ma non può differenziare ulteriormente tale trattamento sulla base di caratteristiche personali (quali, ad esempio, il sesso, l'età, la fede religiosa, il livello di istruzione, ecc.). Soggetti caratterizzati dalla stessa base imponibile devono infatti ricevere dal fisco identico trattamento. A questo punto bisogna interrogarsi se il requisito della residenza possa costituire una caratteristica accettabile per l'introduzione da parte del settore pubblico di discipline fiscali differenziate. L'interrogativo ruota attorno alla questione se il settore pubblico nel suo complesso (locale e nazionale) possa trattare in modo diverso due individui “eguali” dal punto di vista fiscale, solo perché risiedono in due territori diversi dell'identico Stato. Il principio di equità orizzontale (principio che si pone innanzitutto su un piano etico) pone dunque l'inammissibilità di aliquote territoriali differenziate all'interno di un medesimo contesto territoriale. Questo principio esige però che tale eguaglianza di trattamento debba essere estesa anche al lato della spesa e non solo a quello del prelievo. Pertanto due individui “identici” dal punto di vista fiscale, e sottoposti allo stesso prelievo, devono anche ricevere lo stesso paniere (in termini quantitativi e qualitativi) di servizi pubblici, locali e nazionali, indipendentemente dal luogo di residenza. La diversa dotazione fiscale dei territori (drammatica nel nostro Paese) determina, di fronte all'esigenza di una eguaglianza nella distribuzione delle risorse tra territori, che le risorse da mettere a disposizione del governo di un territorio dovrebbero essere totalmente sganciate dalla rispettiva base imponibile. Inoltre, sempre nella logica del rispetto rigoroso del principio di equità orizzontale, non basterebbe eguagliare le risorse fra territori, giacché qualunque discriminazione territoriale nelle tipologie d'offerta dei servizi, anche a parità di risorse impiegate, si rivela fortemente lesiva di tale principio. E' evidente che il principio di equità orizzontale, preso alla lettera, è incompatibile con qualunque forma di articolazione territoriale: l'unica soluzione istituzionale compatibile sarebbe quella della totale centralizzazione di ogni decisione. Ma è parimenti evidente che il principio così interpretato è troppo rigido per essere di qualunque utilità, sia sul piano prescrittivo che su quello descrittivo. In questa accezione estrema, esso sarebbe in realtà violato ovunque nel mondo giacché anche nei sistemi a maggiore tasso di centralismo esistono forme di articolazione territoriale dei governi con assegnazione di autonomia decisionale ai livelli locali. Inoltre i soggetti a competenza territoriale limitata (Stati federati, Laender, Regioni, ecc.) incidono sempre sull'organizzazione centrale dello Stato e sulla formazione dei relativi organi costituzionali. L’indagine sul tipo di federalismo fiscale possibile si pone dunque assai più in termini di diritto positivo – soprattutto a livello di forma di Stato – che non di valutazioni assolute. A seconda dei margini di autonomia riservati a livello costituzionale ai poteri territoriali, si avranno spazi maggiori o minori per la differenziazione del cittadino rispetto al potere impositivo. Resta però chiaro che un orientamento in senso federale dello Stato comporta quale conseguenza necessaria la possibilità di articolare diversamente sul piano territoriale il regime impositivo. Un appropriato margine da riservarsi al criterio di eguaglianza dei cittadini può riemergere valorizzando meccanismi compensativi e riconoscendo valore giustificativo di soluzioni diversificate al differente livello economico, sociale e culturale del Paese. 3. - I regimi fiscali negli Stati federali. Alcune riflessioni di diritto comparato. Lo Stato unitario è caratterizzato dal fatto che alcune funzioni di governo possono essere delegate dal centro alle unità periferiche le quali però operano in sostanza quali meccanismi di trasmissione e di attuazione di decisioni assunte al livello del governo centrale e alla formazione delle quali non hanno il potere di partecipare (e ciò avviene naturalmente anche in materia di imposte e con riguardo alle risorse necessarie al funzionamento di tali enti). Lo Stato federale nasce invece da un accordo fra Stati costituenti, accordo che sancisce una divisione delle competenze fra il governo centrale ed i governi federati (o periferici). All'interno delle competenze rispettivamente attribuite i diversi livelli di governo agiscono autonomamente. La Costituzione statunitense del 1787 costituisce non solo il primo esempio di sistema federale, ma anche il prototipo federale dal punto di vista teorico. Secondo la teoria politica del tempo, il problema principale dei governi democratici consisteva nel riuscire a garantire contemporaneamente sia l'espressione della volontà popolare che i diritti delle minoranze contro lo strapotere della maggioranza. Il sistema federale diventa quindi non solo una soluzione al problema della democrazia, ma anche un mezzo per promuovere un concetto più ampio di democrazia (che oggi chiamiamo di tipo pluralista). Il modello federale si è affermato in tutti i continenti in sistemi politico-istituzionali tra loro estremamente differenti. I più antichi sistemi federali (Usa, Svizzera, Canada e Australia) si sono formati attraverso un processo di integrazione tra unità periferiche precedentemente autonome. La creazione del sistema federale ha rappresentato in questi casi l'esito di un processo di accentramento o di unificazione di realtà in precedenza distaccate. Negli ultimi anni si assiste all'affermazione di un processo inverso (v., ad esempio, Belgio, Spagna, Gran Bretagna, Italia) in cui il richiamo a princìpi e ad istituti federali avviene in funzione di scelte normative e costituzionali volte ad assegnare, all'interno di uno Stato unitario, maggiori competenze ed autonomia ad enti interni allo Stato medesimo. Un rapido esame delle discipline vigenti nei vari stati federali dimostra l'eterogeneità riscontrabile con riguardo ai vari regimi fiscali. Dal punto di vista fiscale, nel modello statunitense (seguito in questo dal modello svizzero) la competenza appartiene congiuntamente al centro e alla periferia. Negli Stati Uniti si ha il tipico esempio di divisione verticale del potere. Infatti, ogni livello di governo ha proprie responsabilità e controlla le sue entrate avendo potere impositivo autonomo (tranne, come dettato dalla Costituzione, per le tasse sulle navi e sulle importazioni), ed accade pure che i diversi livelli di governo vadano ad incidere sulla stessa base imponibile e anche che vi siano sovrapposizioni nelle diverse attività pubbliche. Lo Stato Federale si occupa essenzialmente di interessi sul debito pubblico, difesa e assistenza sociale. Quattro princìpi costituzionali regolano, negli Stati Uniti, i rapporti tra i due livelli di governo riconosciuti: 1) la “supremacy clause”, secondo cui la legge federale prevale sulla legge statale negli ambiti di legislazione concorrente; 2) la “necessary and proper clause”, che concede libertà illimitata al Congresso nel salvaguardare interessi costituzionalmente garantiti; 3) l’assegnazione al Congresso del “taxing” e dello “spending power” necessario alla garanzia degli interessi costituzionali; 4) il “commerce power” che consente alla federazione di legiferare in ambiti di competenza statale se si tratta di tutelare i flussi commerciali interni alla federazione. Sfruttando tale ultima clausola, il governo federale interviene sotto molti ambiti di competenza statale. Riguardo l’ambito fiscale, ad esempio, l’imposta sui redditi delle società è affidata al governo federale e agli Stati, le imposte sulle proprietà sono riservate ai livelli statali e locali, mentre tutte le altre entrate, come l’imposta personale sul reddito delle persone fisiche, o l’imposta specifica sui carburanti, sono utilizzate da tutti i livelli di governo. Al Governo Federale, in via esclusiva, è riservato il prelievo fiscale sul commercio con l’estero. Gli Stati, pure effettuando circa il 40% della spesa stanno tuttavia perdendo il controllo sulla leva fiscale e sulla raccolta di risorse in modo indipendente dal Governo centrale. Il governo federale realizza soprattutto (circa il 95%) trasferimenti specifici in ambiti che ritiene prioritari, e i trasferimenti generali rappresentano solo una quota esigua. Non esiste un sistema di perequazione tra gli Stati mentre esistono sistemi di perequazione all’interno del singolo Stato per cercare di equalizzare le prestazioni di distretti scolastici vicini. Ogni Stato possiede e segue rigorosamente regole proprie. Quindi nel sistema federale americano vi è una netta distinzione tra l’ambito “statale” e l’ambito “federale”, così come manca un meccanismo di perequazione e di ripartizione di fondi tra i vari Stati. La netta distinzione tra la Federazione e gli Stati determina che i trasferimenti che vengono fatti in capo alla Federazione non vengono ripartiti fra i singoli Stati membri, ma restano in mano federale, mentre i trasferimenti fatti in capo ai singoli Stati vengono mantenuti all’interno del territorio statale. In Germania, la Repubblica di Weimar aveva una costituzione di tipo federale, con divisione delle competenze fra Bund e Laender, ma anche con la clausola che, in caso di contrasto fra legislazione federale e legislazione del singolo Land, fosse la prima a prevalere. Il potere impositivo era però completamente centralizzato; la politica tributaria era assegnata interamente alla legislazione federale ed i poteri dei Laender in materia erano quasi nulli. La Costituzione tedesca del 1949 (Grundgesetz) accentua i caratteri federali, pur distinguendosi profondamente dal sistema federale statunitense. I Laender partecipano alla formazione delle decisioni in materia di politica fiscale mediante il Bundesrat (composto da delegati dei governi dei Laender). In Germania è presente, da anni, un sistema evoluto di federalismo fiscale, caratterizzato da una forte interdipendenza e collaborazione tra i diversi Länder, e tra questi e lo Stato centrale (Bund). Viene così a realizzarsi un modello altamente efficace di federalismo cooperativo. Intreccio fondamentale nel federalismo cooperativo tedesco è dato dalla compresenza di una cooperazione verticale (quella tra stato centrale e i vari Länder) e di una cooperazione orizzontale, ovvero l’autocoordinamento orizzontale tra i Länder, che si svolge in procedimenti informali o in forme istituzionalizzate, specie attraverso accordi, conferenze ed istituzioni comuni. La maggior parte dei tributi non sono di competenza esclusiva dei tre livelli di governo presenti in Germania (ovvero quello federale, quello dei Länder e quello comunale), ma sono di competenza comune tra i vari livelli di governo, e, il sistema di autocoordinamento verticale (tra i vari livelli di governo), ma anche orizzontale (tra i vari Länder), permette una certa forma di “Federalismo solidale” con una certa ripartizione di quote di tributi dallo Stato Federale ai Länder e da questi ai comuni, ma anche tra i vari Länder, cercando di andare incontro a quelli più economicamente disagiati. Vi è dunque un efficace sistema di ripartizione delle principali imposte che determina appunto una “ripartizione orizzontale” del gettito complessivo per quote tra i vari livelli di governo presenti. Interessante è anche il sistema dei meccanismi di redistribuzione perequativa del gettito delle imposte comuni presente in Germania, articolato su tre livelli. Sono definiti infatti equi criteri redistributivi di quote spettanti ai vari Länder, e della rispettiva quota di tali imposte che spetta ai comuni. Sistemi di perequazione finanziaria sono previsti attraverso trasferimenti infraregionali tra i vari Länder, attraverso la cosiddetta cooperazione orizzontale, ovvero tra gli stessi livelli di governo. Il sistema fiscale tedesco prevede altresì la possibilità di trasferimenti supplementari e di contributi specifici del Bund (stato federale) ai vari Länder. Altro esempio che può essere citato è quello iberico. Secondo la Costituzione spagnola la Spagna si regge sul principio autonomistico. Il termine usato per il modello spagnolo è quello di federo-regionalismo. L’attuale sistema spagnolo è un sistema policentrico articolato sulla presenza di diciassette Comunità Autonome. Tale sistema è nato con caratteristiche prettamente regionali, ma si è evoluto progressivamente in un’articolazione federale (il c.d. “processo autonomico”). Nella costituzione spagnola, nei princìpi fondamentali, all’art. 2, è inserito il principio del “diritto all’autonomia”. Sotto molti punti di vista il federalismo spagnolo è un federalismo differenziato ed asimmetrico, in quanto il sistema prevede forme diversificate di autonomia, per cui ogni Comunità Autonoma che si senta pronta per esercitare da sola determinate competenze richiede al Governo centrale di esercitare lo spostamento di determinate materie dal centro alla periferia. Attualmente è prevista la cessione del 30% dell’IRPEF locale alle Comunità e il trasferimento delle relative competenze e la cessione del potere impositivo per alcuni tributi statali. Per esempio la Comunità Autonoma delle Euzkadi (Province Basche) trattiene il 95 % delle tasse pagate dai suoi abitanti. L’art.156 della Costituzione spagnola sancisce il principio dell’autonomia finanziaria delle Comunità Autonome. L’art.157 suddivide le risorse delle Comunità in: - imposte cedute dallo Stato, sovrimposte su imposte statali o altre partecipazioni alle entrate dello Stato; - imposte, tasse o contributi speciali propri; - trasferimenti da un fondo di compensazione interterritoriale ed altre assegnazioni a carico del bilancio dello Stato; - utili derivanti dal proprio patrimonio ed entrate di diritto privato; proventi di operazioni creditizie. Quindi le risorse delle Comunità Autonome sono divise in base a canoni profondamente diversi di quelli previsti dalla legge tedesca, con un sistema misto di finanziamento, composto da un lato da trasferimenti statali e, dall’altro versante, da risorse proprie degli organismi regionali. Un meccanismo di perequazione finanziaria (Fondo di compensazione) è introdotto dall’art.158 comma 2 della Costituzione spagnola, per evitare squilibri eventuali e troppo elevati tra le varie Comunità Autonome. Il sistema di federalismo fiscale spagnolo rappresenta un valido modello di devoluzione di poteri, tra cui quello di imporre e riscuotere tributi. Il federalismo svizzero è articolato su soli due livelli, rappresentati dallo Stato e dai Cantoni. Entrambi i livelli sono autonomi, ma interdipendenti l’uno dall’altro. Un principio fondamentale nel sistema elvetico è quello di sussidiarietà che esalta e difende l’autonomia dei Cantoni e che si manifesta in maniera forte in moltissimi settori. Al tempo stesso altro aspetto fondamentale nel federalismo svizzero, e che determina le relazioni tra Stato federale e Cantoni, è il principio della solidarietà. Pur essendo presente una certa concorrenza fra i Cantoni (ad es. nell'ambito della politica fiscale), la perequazione fra Regioni e Cantoni più deboli o più forti è garantita da una serie di trasferimenti finanziari. E tale principio ha fondamento costituzionale. Anche l’autonomia dei Comuni (che è anche autonomia fiscale) è costituzionalmente garantita, giacché l’art. 50 della Costituzione prescrive che l’autonomia comunale è garantita nella misura prevista dal diritto cantonale. I Cantoni utilizzano i propri proventi in maniera autonoma. Al contrario dei sistemi federali basati su due livelli, il federalismo fiscale elvetico è basato su tre livelli: Comuni, Cantoni e Confederazione. Le risorse di cui ha bisogno la Confederazione vengono prelevate (tramite imposte indirette) nella misura del 61%, mentre il restante viene prelevato con imposte dirette (sui redditi sulle persone fisiche e sulle persone giuridiche). I Cantoni e i Comuni, invece, prelevano unicamente le imposte dirette. Ogni Cantone ha il suo sistema fiscale ben distinto. Alla legge federale spetta il compito della “armonizzazione fiscale”, ma ogni Cantone resta autonomo nel decidere quale tipo di sistema fiscale adottare, ed i Comuni fanno altrettanto. I Comuni infatti hanno potere di prelievo fiscale ed il calcolo dell’imposta avviene sulla base di un moltiplicatore, basato su una percentuale dell’imposta prelevata dal Cantone. Una delle conseguenze di questo particolare sistema fiscale è che i Cantoni vivono un regime di concorrenza. Il federalismo fiscale svizzero, infatti, è un sistema di federalismo fiscale competitivo. La concorrenza fiscale obbliga infatti gli amministratori comunali e cantonali ad utilizzare in maniera oculata ed efficiente le risorse finanziarie a disposizione. Questa concorrenza, sia a livello comunale che cantonale, spinge i Cantoni a divenire più attrattivi (per le imprese e i cittadini). Per calmierare le disparità di fiscalità, si è introdotto un meccanismo di perequazione finanziaria. L’art.135 della Costituzione prevede che la Confederazione promuove la perequazione finanziaria tra i Cantoni e che nel concedere i contributi federali essa prende in considerazione la capacità finanziaria dei Cantoni e delle Regioni di montagna. Due sono i livelli di perequazione: a livello della Confederazione e a livello dei Cantoni. A livello centrale c’è un Fondo, che viene ridistribuito a quei Cantoni che non hanno basi economico-finanziarie così solide come i Cantoni più progrediti, e vi sono criteri precisi per erogare questi fondi che servono a creare le infrastrutture di base e a migliorare le condizioni quadro dell’economia di un determinato Cantone. Tale modello è ripetuto anche nelle relazioni tra i Cantoni e i Comuni, poiché i Comuni ricchi di un Cantone versano soldi in un Fondo, che serve per finanziare quei Comuni più svantaggiati dello stesso Cantone. Il Federalismo Fiscale svizzero, quindi, è basato su un sistema che prevede più competizione tra i vari Cantoni, e meno meccanismi di solidarietà. Il meccanismo di perequazione finanziaria presente è meno efficace di quelli presenti in Germania ed in Spagna, anche perché gli squilibri interni tra i Cantoni sono meno vistosi che in Germania (tra i Länder dell’Est e quelli dell’Ovest) o in Spagna (tra le Comunità Autonome più ricche e quelle povere). L'attuale assetto dell'ordinamento belga è emerso da un progressivo processo che ha trasformato il Belgio da Stato unitario altamente centralizzato, in un vero e proprio Stato federale. Lo Stato federale si compone di 3 Comunità (francese, fiamminga e tedesca), 3 Regioni (fiamminga, vallone e di Bruxelles-capitale), 10 Province e un elevato numero di Comuni. Le Comunità rispecchiano il criterio linguistico: francofona, fiamminga e germanofona. Il sistema di federalismo fiscale belga è caratterizzato da tre elementi fondamentali: 1) ampiezza dei mezzi finanziari devoluti alle Comunità e alle Regioni; 2) esistenza di una norma costituzionale, grazie a cui le fonti di finanziamento degli enti federati sono fissate con legge speciale; 3) riconoscimento del principio della responsabilità finanziaria degli enti federati. Per quanto riguarda le fonti di finanziamento, un ruolo di importanza crescente è attribuito al gettito di tributi propri e, soprattutto, a singole quote di imposte percepite in maniera uniforme su tutto il territorio nazionale e che in seguito vengono ripartite tra Regioni e Comunità in base a criteri di perequazione. Le Comunità e le Regioni hanno una competenza fiscale generale che le pone ad un livello di parità con l’autorità federale. Il caso belga evidenzia il ruolo delle tendenze secessioniste. 4. - Il sistema di federalismo fiscale introdotto in Italia. - Con la legge n. 42 del 2009 è stato introdotto nel nostro Paese il nuovo federalismo fiscale previsto dall'art. 119 Cost. (come novellato dalla legge cost. n. 3 del 2001). Il testo vigente dell'art. 119 Cost. assegna "risorse autonome" a Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, i quali, oltre a disporre di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio, "stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario". Tali risorse devono consentire a tali enti territoriali di "finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite". A questo scopo l'art. 119, terzo comma, Cost. assegna alla legge statale il compito di istituire un "fondo perequativo, senza vincoli di destinazione" destinato ai territori aventi minore capacità fiscale per abitante. Inoltre lo Stato ha il compito di destinare "risorse aggiuntive" o di effettuare "interventi speciali" in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, allo scopo di "promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni" (art. 119, comma quinto, Cost.). L'art. 119 Cost. delinea quindi un modello di federalismo fiscale connotato da trasferimenti perequativi di tipo verticale, in cui infatti l'attribuzione agli enti locali della possibilità di svolgere politiche fiscali si accompagna alla previsione di importanti interventi integratori del potere centrale. I punti salienti della legge n. 42/2009 sul federalismo fiscale sono i seguenti: 1) Attuazione del principio della autonomia impositiva. Viene prevista un’effettiva autonomia di entrata e di spesa di Regioni ed enti locali. Le amministrazioni regionali e locali potranno così determinare, nei limiti fissati dalla legge statale e regionale (che comunque deve rispettare l'autonomia propria dell'ente locale), i contenuti di propri tributi. È previsto il passaggio graduale dall’attuale sistema di finanza derivata, basata sul meccanismo della spesa storica, ad un sistema fondato sull’autonomia impositiva dell’ente locale e sul criterio dei costi standard. Pertanto, in luogo del finanziamento della spesa storica si farà riferimento ai costi corrispondenti ad una media buona amministrazione (costi standard). Le amministrazioni più efficienti, che si dimostrino capaci di contenere i costi a parità di servizi, potranno godere della misura premiante della possibilità di ridurre i propri tributi. Per il finanziamento delle spese connesse ai livelli essenziali delle prestazioni (in particolare: sanità, istruzione, assistenza e trasporto pubblico locale) le Regioni disporranno: - di tributi regionali da individuare in base al principio di correlazione tra il tipo di tributo ed il servizio erogato; - di una aliquota o addizionale IRPEF; - della compartecipazione regionale all’IVA; - di quote specifiche del fondo perequativo. In via transitoria, le spese verranno finanziate anche con il gettito dell’IRAP fino alla data della sostituzione di tale imposta con altri tributi. Per le altre tipologie di spesa le Regioni disporranno di tributi propri. Gli enti locali disporranno di compartecipazioni al gettito di tributi erariali e regionali, a garanzia della stabilità dell’ente. Per quanto riguarda i Comuni, questi disporranno di tributi propri derivanti da tributi già erariali. In particolare, per l’esercizio delle funzioni fondamentali è assegnata ai Comuni sia una compartecipazione all’IRPEF che la possibilità di addizionali IRPEF. Per i Comuni sarà possibile istituire anche tributi di scopo legati a specifiche problematiche, quali ad esempio i flussi turistici o la mobilità urbana. Anche le Province disporranno di tributi propri e di tributi di scopo; in particolare è previsto che le funzioni fondamentali delle Province vengano finanziate mediante una compartecipazione all’IRPEF. La legge prevede specifiche disposizioni per le aree metropolitane, la cui autonomia di entrata e di spesa viene commisurata alla complessità delle più ampie funzioni. Con specifico decreto legislativo sarà disciplinata l’attribuzione di specifiche risorse alla città di Roma (in quanto capitale della Repubblica) cui viene attribuito un proprio patrimonio. È inoltre previsto che ciascuna Regione e ciascun ente locale debba concorrere all’osservanza e al rispetto del patto di stabilità con l’introduzione di un sistema che deve essere premiante nei confronti degli enti virtuosi e sanzionatorio nei confronti di quelli non virtuosi. Come si vede il nuovo regime riconosce alle amministrazioni locali, anche minori, un ampio potere impositivo, anche a carattere speciale. Una competenza delicata e che richiederà certamente forme di coordinamento tra le varie istituzioni locali, ad evitare il moltiplicarsi dei tributi e lo svilupparsi d’una selva di balzelli speciali che tornerebbe sicuramente in danno dei processi economici. Tutto questo avrebbe anche richiesto di poter contare su un apparato amministrativo di competenza elevata, mentre una tale opportunità, nella migliore delle ipotesi, potrà riscontrarsi negli enti di maggiore dimensione; sicché, almeno sotto il profilo burocratico, dovrebbe pensarsi a forme consortili di gestione della materia tributaria, di tal che l’organo politico possa contare effettivamente su strutture competenti, in grado di delineare attendibilmente gli scenari connessi alle opzioni possibili e rendere così le scelte non improvvisate o arbitrarie. 2) Perequazione E' assicurata l’integrale perequazione per gli enti aventi minore capacità fiscale per abitante con riguardo alle spese (calcolate sui costi standard) riconducibili ai livelli essenziali (per quanto riguarda le Regioni) ed alle funzioni fondamentali (per gli enti locali). La perequazione mira dunque a ridurre le differenze discendenti dalle diverse capacità fiscali. Per quanto riguarda le Regioni, il fondo perequativo per i livelli essenziali delle prestazioni verrà alimentato da quote di compartecipazione all’IVA, mentre per le altre spese si ricorre all’addizionale regionale all’IRPEF. Alle Regioni spetta ridefinire la perequazione degli enti locali, secondo la normativa statale, d’intesa con gli enti medesimi. Dovrà essere garantita la trasparenza delle diverse capacità fiscali per abitante anteriormente e posteriormente agli interventi di perequazione, in modo da rendere evidenti i diversi flussi finanziari tra gli enti. 3) Commissione per l'attuazione del federalismo fiscale Per la prima fase attuativa è istituita una Commissione paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale, composta di rappresentanti dei diversi livelli istituzionali. La Commissione è incaricata, in un quadro di complessiva collaborazione e condivisione delle decisioni tra Stato, Regioni ed enti locali, di raccogliere ed elaborare i dati in funzione della predisposizione dei decreti legislativi da parte del Governo. Sull’esempio di importanti paesi europei di ispirazione federale (quali la Spagna e la Germania) si prevede poi l’istituzione di una “cabina di regia”, denominata “Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica”, deputata ad essere la sede, condivisa da tutti gli attori istituzionali coinvolti, avente funzioni di verifica del funzionamento del nuovo sistema e del corretto utilizzo del fondo perequativo. 4) Risorse aggiuntive e interventi speciali L’art.119, quinto comma, Cost. dispone che lo Stato debba destinare “risorse aggiuntive”, nonché effettuare “interventi speciali” in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni allo scopo di promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle funzioni assegnate a tali enti. A questo scopo la legge n. 42/2009 introduce anche una specifica disciplina per l’attribuzione di risorse aggiuntive e lo svolgimento di interventi speciali in favore di determinati enti locali e Regioni. Tali interventi sono finanziati con contributi speciali del bilancio dello Stato, con i finanziamenti dell’Unione europea e con i cofinanziamenti nazionali. È prevista anche la possibilità di forme di fiscalità di sviluppo. 5) Fase transitoria e criteri di salvaguardia Al fine di assicurare la sostenibilità del passaggio dal vecchio sistema (basato sulla spesa storica) a quello nuovo (fondato sul criterio dei costi standard) da parte di tutti i soggetti istituzionali, la legge n. 42/2009 prevede la gradualità del passaggio medesimo e la congruità delle risorse a disposizione di ogni livello di governo. Inoltre si è stabilito che l’attuazione della nuova disciplina avvenga in maniera compatibile con gli impegni finanziari assunti con il patto europeo di stabilità e crescita. Le maggiori risorse finanziarie che vengano eventualmente a rendersi disponibili a seguito della riduzione delle spese debbono essere utilizzate per una riduzione della pressione fiscale dei diversi livelli di governo. Il passaggio al nuovo sistema non può produrre aggravi del carico fiscale nei confronti dei cittadini: alla maggiore autonomia impositiva di Regioni e degli enti locali corrisponderà una pari riduzione dell’imposizione statale. La pressione fiscale complessiva è infatti indirizzata verso una riduzione e ad ogni trasferimento di funzioni dallo Stato alle autonomie devono corrispondere trasferimenti di personale, in modo da evitare duplicazioni di funzioni o costi aggiuntivi. La legge sul federalismo fiscale si propone dunque di attuare l’art.119 Cost., assicurando autonomia di entrata e di spesa alle Regioni e agli Enti Locali e garantendo i princìpi di solidarietà e coesione sociale, in maniera da sostituire, per tutti i livelli di governo, il criterio fino ad ora applicato della spesa storica con quello dei costi standard e in maniera tale da garantire la massima responsabilizzazione degli eletti e l’effettività e la trasparenza del controllo democratico nei confronti dei medesimi. La legge pone i princìpi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Il Governo, entro ventiquattro mesi dall’entrata in vigore della legge, è delegato ad adottare uno o più decreti legislativi aventi ad oggetto l’attuazione dell’art. 119 Cost. Tali decreti legislativi devono, però, essere uniformati ad una corposa lista di princìpi che vale la pena ricordare: • princìpio dell’autonomia di entrata e di spesa e maggiore responsabilizzazione amministrativa, contabile e finanziaria per tutti i livelli di governo; • princìpio di lealtà istituzionale tra tutti i livelli di governo e concorso di tutte le amministrazioni pubbliche al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica nazionale in coerenza con i vincoli posti dall’Unione Europea e dai trattati internazionali; • princìpio di razionalità e coerenza dei tributi presi singolarmente, così come del sistema tributario nel suo complesso; • princìpio di semplificazione del sistema tributario; • princìpio dell’efficienza nell’amministrazione dei tributi; • rispetto dei princìpi sancito dallo Statuto dei diritti del contribuente di cui alla legge n. 212/2000; • princìpio del coinvolgimento dei diversi livelli istituzionali nell’attività di contrasto ad evasione ed elusione fiscale prevedendo meccanismi di premialità; • princìpio di attribuzione di risorse autonome a Regioni, Province, Comuni e Città Metropolitane, in relazione alle rispettive competenze, rispettando anche i princìpi di territorialità, sussidiarietà, solidarietà, differenziazione ed adeguatezza, posto che le risorse derivanti dai tributi e dalle entrate proprie di Regioni ed Enti Locali, dalle compartecipazioni al gettito di tributi erariali e dal Fondo Perequativo consentono il finanziamento integrale del normale esercizio delle funzioni pubbliche attribuite; • princìpio della determinazione del costo e del fabbisogno standard che, valorizzando efficacia ed efficienza, costituisce l’integratore rispetto al quale comparare e valutare l’azione pubblica, in sostituzione del precedente criterio della spesa storica; • princìpio della definizione degli obiettivi di servizio cui le amministrazioni regionali e locali devono tendere nell’esercizio delle funzioni riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni o alle funzioni fondamentali di cui all’art.117, comma 2, lett. m) e p), Cost.; • princìpio dell’adozione, nelle proprie politiche di bilancio da parte di Regioni ed Enti Locali, di regole coerenti con quelle derivanti dall’applicazione del Patto di stabilità e crescita; • individuazione dei princìpi fondamentali di armonizzazione dei bilanci pubblici, così da assicurare la redazione dei bilanci di Regioni ed Enti Locali in base a criteri uniformi, concordati in sede di Conferenza Unificata, coerenti con quelli che disciplinano la redazione del bilancio dello Stato; • princìpio secondo il quale la registrazione di poste attive e passive nei bilanci di Stato, Regioni ed Enti Locali deve essere eseguita in forme che consentano di ricondurre le medesime ai criteri di osservanza del Patto di stabilità e crescita; • individuazione dei princìpi fondamentali per la redazione dei bilanci consolidati di Regioni ed Enti Locali; • princìpio della previsione dell’obbligo di pubblicazione in siti web dei bilanci delle Regioni, delle Città Metropolitane, delle Province e dei Comuni, in modo da riportare in maniera semplificata le entrate e le spese pro capite secondo modelli uniformi concordati in sede di Conferenza Unificata; • princìpio di salvaguardia dell’obiettivo di non alterare il criterio della progressività del sistema tributario; • rispetto del princìpio della capacità contributiva ai fini del concorso alla spesa pubblica; • princìpio del superamento graduale, per tutti i livelli istituzionali, del criterio della spesa storica in favore del criterio del fabbisogno standard e della perequazione della capacità fiscale per le altre funzioni; • princìpio della ripartizione delle competenze legislative tra Stato e Regioni in tema di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; • princìpio dell’esclusione della doppia imposizione sul medesimo presupposto d’imposta, fatte salve le addizionali previste da leggi statali o regionali; • princìpio della tendenziale correlazione tra prelievo fiscale e beneficio connesso alle funzioni esercitate sul territorio così da favorire la corrispondenza tra responsabilità finanziaria e amministrativa; • princìpio di continenza e responsabilità nella riscossione dei tributi; • assegnazione alla legge regionale del potere di istituire tributi regionali e locali, e determinare le variazioni delle aliquote o le agevolazioni che Regioni ed Enti Locali possono applicare nell’esercizio della propria autonomia con riferimento ai tributi locali (e con riguardo ai presupposti d’imposta non assoggettati ad imposizione da parte dello Stato); • princìpio della previsione che la legge regionale possa, nel rispetto della normativa comunitaria e nel rispetto della legge statale, valutare la modulazione delle accise sulla benzina, sul gas di petrolio liquefatto, sul gasolio, utilizzati dai cittadini residenti e dalle imprese con sede legale o operativa nelle Regioni interessate dalle concessioni di coltivazione; • princìpio della facoltà delle Regioni di istituire a favore degli Enti Locali compartecipazioni al gettito dei tributi e delle compartecipazioni regionali; • princìpio dell’esclusione di interventi sulle basi imponibili e sulle aliquote dei tributi che non siano del proprio livello di governo (se tali interventi sono effettuati dallo Stato sulle basi imponibili e sulle aliquote riguardanti i tributi degli Enti Locali essi sono possibili solo se prevedono la contestuale adozione di misure per la completa compensazione tramite modifiche di aliquota o attribuzione di altri tributi e previa quantificazione finanziaria delle misure prese dalla Conferenza Permanente per il coordinamento della Finanza Pubblica, se invece tali interventi sono accompagnati da una riduzione di funzioni amministrative dei livelli di governo i cui tributi sono oggetto degli interventi medesimi, la compensazione è effettuata in misura corrispondente alla riduzione delle funzioni); • princìpio della previsione di meccanismi e strumenti d’accertamento e riscossione che assicurino modalità efficienti di accreditamento diretto o di riversamento automatico del riscosso agli enti titolari del tributo; • princìpio della previsione che i tributi erariali compartecipati abbiano integrale evidenza contabile nel bilancio statale; • princìpio della definizione di modalità assicuranti a ciascun soggetto titolare del tributo l’accesso diretto alle anagrafi e a ogni banca dati utile alle attività di gestione tributaria, assicurando il rispetto della normativa a tutela della riservatezza dei dati personali; • princìpio del meccanismo di premialità per comportamenti virtuosi ed efficienti nell’esercizio della potestà tributaria, nella gestione economica e finanziaria ed economica, e contestuale princìpio della presenza di meccanismi sanzionatori per enti che non rispettino gli equilibri economico-finanziari o non assicurano i livelli essenziali delle prestazioni previsti dall’art.117 Cost.; • princìpio della previsione delle specifiche modalità attraverso cui il Governo, nel caso in cui la Regione o l’Ente Locale non assicuri i livelli essenziali delle prestazioni o non assicuri l’esercizio delle funzioni fondamentali, o qualora gli scostamenti dal patto di convergenza abbiano caratteristiche permanenti e sistematiche, adotta misure sanzionatorie, commisurate all’entità di tali scostamenti, e ciò può comportare l’applicazione di misure automatiche per l’incremento delle entrate tributarie ed extra-tributarie, e può esercitare nei casi più gravi il potere sostitutivo, secondo il princìpio di responsabilità finanziaria ed amministrativa; • princìpio per il quale le sanzioni precedentemente menzionate a carico degli enti non adempienti si applichino anche nel caso di mancato rispetto dei criteri uniformi di redazione dei bilanci, o nel caso di mancata o tardiva comunicazione dei dati ai fini del coordinamento della finanza pubblica; • princìpio della garanzia del mantenimento di un adeguato livello di flessibilità fiscale nella costituzione di insiemi di tributi e compartecipazioni, da attribuire alle Regioni ed agli Enti Locali, la cui composizione sia rappresentata in maniera rilevante da tributi manovrabili, con determinazione, per ogni livello di governo, di un adeguato grado di autonomia di entrata, derivante dai tributi; • princìpio di previsione di una adeguata flessibilità fiscale articolata su più tributi con una stabile base imponibile e tendenzialmente distribuita su tutto il territorio nazionale, così da consentire a tutte le Regioni e a tutti gli Enti Locali di finanziare il livello di spesa non riconducibile ai livelli essenziali della prestazione; • princìpio di trasparenza ed efficienza delle decisioni di entrata e di spesa, rivolte a garantire l’effettiva attuazione dei princìpi di efficienza, efficacia ed economicità; • princìpio di riduzione dell’imposizione fiscale statale in misura corrispondente alla più ampia autonomia che viene data a Regioni ed Enti Locali calcolata ad aliquota standard e corrispondente riduzione delle risorse statali, sia strumentali che umane; • princìpio di eliminazione dal bilancio statale delle previsioni di spesa relative a funzioni attribuite alle Regioni, alle Province, alle Città Metropolitane ed ai Comuni, con esclusione dei fondi perequativi; • princìpio di definizione di una disciplina dei tributi locali; • princìpio di territorialità dei tributi regionali e locali; • princìpio di riferibilità al territorio delle compartecipazioni al gettito dei tributi erariali; • princìpio della tendenziale corrispondenza tra autonomia impositiva e autonomia di gestione delle risorse umane e strumentali da parte del settore pubblico, con previsione di strumenti che consentano l’autonomia dei diversi livelli di governo; • princìpio della certezza di risorse e della stabilità tendenziale del quadro di finanziamento; • princìpio dell’individuazione, conformemente al diritto comunitario, di forme di fiscalità di sviluppo, con riguardo particolare alle creazione di nuove attività impresa nelle aree sottoutilizzate. Le nuove norme disegnano dunque il sistema di federalismo fiscale previsto dall'art. 119 Cost., assicurando a Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni piena autonomia di spesa e di entrata, nel rispetto dei principi di solidarietà e di coesione sociale. Pur nel loro complesso snodarsi, i principi ai quali l’attuazione della riforma dovrebbe ispirarsi disegnano dunque un quadro normativo privo di preconcetti ideologismi ed ispirato alle logiche della moderna flessibilità nell’organizzazione. Esso mette in stretta correlazione gli obiettivi da raggiungere, le funzioni a tal uopo configurate e le strutture create per assolvervi. Un’ampia flessibilità dovrà caratterizzare l’intero sistema, in modo che esso possa efficacemente adattarsi alle particolarità locali ed alle esigenze volta per volta manifestatesi. Un asse altrettanto forte ripetutamente presente nell’articolato che precede è costituito dalla stretta correlazione tra responsabilità della funzione e potestà impositiva necessaria ad assolverla, nel convincimento che sia questo il naturale correttivo alla cattiva gestione finanziaria propria dei decenni precedenti. Il Governo ha 24 mesi di tempo (dal maggio 2009) per realizzare la riforma, con l'emanazione di una serie di decreti legislativi a cui è affidato anche il compito di individuare le disposizioni incompatibili con il nuovo assetto fiscale. Come appare evidente, il novello regime si presenta molto articolato. Esso tende ad incardinare il potere impositivo in maniera diversificata in vari livelli istituzionali: regioni, comuni, province, città metropolitane, collegando strettamente la potestà fiscale alla competenza amministrativa. In sostanza, ogni ente dovrebbe esercitare le proprie funzioni, affrontandone i relativi costi prevalentemente mediante l’acquisizione di risorse fiscali autonomamente deliberate. Il legislatore intende così perseguire una strategia volta a limitare il prelievo mediante una razionalizzazione della spesa. La complessità dei compiti che graveranno su regioni, comuni e province a seguito dell’attuazione della riforma, richiede come si è detto una struttura politica e burocratica di spessore. Ciò appare già chiaro solo se si pensi a quale importanza assume la corretta programmazione delle spese e delle corrispondenti entrate affinché lo sviluppo economico sia effettivamente assecondato e non ostacolato dalle infrastrutture di governo. La programmazione è strumento di regolazione essenziale ma di difficile gestione e soprattutto sgradito. Ed è allora evidente che una corretta soluzione federalista dovrebbe necessariamente rivedere almeno le attuali ripartizioni territoriali, al fine di creare entità politicamente più solide ed anche più in grado d’incidere virtuosamente sui processi di evoluzione delle comunità. Gli attuali parlamenti regionali saranno il luogo in cui le scelte andranno soppesate e prese; ma gli attuali parlamenti regionali sono anche sede d’infinite deviazioni, privi come sono di spessore e di capacità di resistenza. Se alla riforma fiscale in senso federale non si accompagnerà una più vasta riforma istituzionale – anche nei rapporti tra assemblee elettive, organi di governo ed organi di controllo – difficilmente una riforma di questa portata potrà produrre esiti vantaggiosi. ---------- * Il presente scritto è una rielaborazione della relazione presentata al convegno di Varenna 24-25-26 settembre 2009 sul tema “Nuovi poteri e dialettica degli interessi” e sarà quindi pubblicata nei relativi atti, in corso di stampa.

(pubblicato il 29.1.2010)