Saint-Vincent
15 – 16 gennaio 2010
Sono molto lieto di partecipare a questo importante Convegno che intende proseguire la tradizione di altri incontri di studio svoltisi, negli anni passati, nella bella città di Saint-Vincent, in questa prestigiosa sede del Grand Hotel Billia.
Desidero quindi esprimere il più vivo compiacimento al Presidente del TAR della Valle d’Aosta, l’amico Paolo Turco, per aver promosso questa iniziativa, con l’adesione e il supporto delle autorità locali, a partire dal presidente della Regione autonoma e dal Sindaco di Saint-Vincent, la cui presenza qui, oggi, vale a testimoniare l’attenzione di tali autorità per l’attività di questo importante organo di giustizia.
E’ infatti, unanimemente riconosciuto il valore del contributo che il Tribunale amministrativo regionale della Valle d’Aosta ha dato – e costantemente dà – all’interpretazione non solo delle norme regionali e provinciali ma anche di quelle statali, con indirizzi che sono a volte anticipatori della giurisprudenza del Consiglio di Stato.
Nella mia ormai quasi quarantennale permanenza nella magistratura amministrativa, ho avuto modo di intervenire a numerosi convegni promossi dai Tribunali amministrativi regionali e dall’ANMA (l’Associazione dei magistrati di TAR), nella veste di consigliere di Stato e di presidente dell’Associazione dei magistrati del Consiglio di Stato. Poi è iniziata per me l’esperienza – che non esito a definire entusiasmante – di presidente del TAR del Lazio. Lì ho incontrato persone straordinarie, magistrati e personale amministrativo, e – sono felice di riconoscerlo – ho avuto modo di rivedere alcune mie precedenti posizioni sui Tribunali Amministrativi.
Poi anche quella esperienza si è compiuta e mi trovo ora in un ruolo ancora diverso, che mi induce a guardare con equidistanza alle differenti posizioni, privilegiando lo sguardo d’insieme alla Giustizia amministrativa nel suo complesso, una giustizia che va considerata come un unicum inscindibile, come il frutto dell’indispensabile lavoro di entrambi i plessi.
La funzione unitaria della giustizia amministrativa trova ulteriori ragioni di essere ove si consideri il raccordo sempre più stretto con la magistratura ordinaria, sulla base di una “visione unificante” delle norme costituzionali in materia di tutela giurisdizionale, in un sistema che prevede un’unica funzione giurisdizionale distribuita tra distinti organi, che concedono in ogni caso una tutela “piena” alle diverse posizioni del diritto soggettivo e dell’interesse legittimo.
In un sistema di democrazia avanzata la nostra giustizia si trasforma da “potere” in “servizio”, un servizio indispensabile, da erogare ai cittadini in tempi compatibili con le esigenze dei singoli e dell’intera società.
Tale ottica ha fatto evolvere la tutela del privato da un concetto di “tutela effettiva” (portando ai massimi livelli di efficacia, soprattutto in sede di esecuzione, una tutela prima esclusivamente demolitoria) a un concetto di “tutela piena” (in cui si riconosce che l’interesse legittimo va protetto con tutti gli strumenti messi a disposizione dall’ordinamento, in primis quello risarcitorio). Questa evoluzione deve ora raggiungere – come ho detto in più occasioni - l’ulteriore obiettivo di una “tutela satisfattiva”, in cui l’effetto delle pronunce di accoglimento del giudice amministrativo non sia più soltanto quello di “dare torto” alla pubblica amministrazione ma quello, ben più ampio, di “dare ragione” al privato, di fargli conseguire il bene della vita cui aspira, ovviamente nei limiti e con le garanzie delle tecniche processuali.
La giurisprudenza amministrativa ha colto questa evoluzione e ha contribuito a spingere, a poco a poco, con discrezione ma progressivamente, l’oggetto del processo dall’atto all’assetto di interessi sottostante e, in definitiva, al rapporto. Ha rafforzato il suo intervento nell’azione dell’amministrazione, ricercando nuovi strumenti processuali a tutela delle parti e raffinando quelli già a disposizione.
Oggi, comunque, non sarebbe possibile immaginare il sistema di giustizia amministrativa che avevamo prima, privo del pilastro fondamentale di tutela costituito dai TAR, che rappresentano al tempo stesso il primo contatto con i cittadini, l’elemento di diffusione e di radicamento nel territorio, il fattore di inventiva coraggiosa nelle soluzioni e negli strumenti di tutela.
Dopo avere confermato il più sincero apprezzamento per tutti gli operatori della giustizia amministrativa, debbo rilevare che le questioni su cui confrontarci per migliorare ancora il nostro “servizio” non mancano di certo.
Una questione molto attuale oggi attiene all’esigenza di dotare anche la giustizia amministrativa di un codice del processo.
Come ho detto in altre occasioni, dovrà trattarsi di un codice particolare, leggero, ”a maglie larghe”, adatto a una giurisdizione che, a differenza di quella civile e di quella penale, è stata sinora priva di un codice di rito.
Una giurisdizione che con la sua giurisprudenza da sempre coglie – e in vari casi anticipa pretoriamente – le innovazioni che si producono nel diritto amministrativo; che elabora, e talvolta crea, istituti giuridici che accrescono le garanzie del cittadino nei confronti dell’amministrazione.
Accelerare i tempi del processo anche oltre i riti speciali dell’art. 23-bis, stimolare il percorso verso una tutela realmente satisfattiva, rafforzare il principio di concentrazione processuale, avvicinare ulteriormente la giustizia ai cittadini, consolidare alcune aperture giurisprudenziali ancora instabili, riordinare i diversi termini processuali moltiplicati da troppe norme speciali, prevedere una tutela più incisiva in materia di contenzioso elettorale, anche politico: non sono che alcune delle esigenze che un codice può soddisfare in termini più certi e in tempi più rapidi della nostra pur sempre evolutiva giurisprudenza.
Occorre, pertanto, mettere a frutto le elaborazioni giurisprudenziali, codificandole in un testo che da un lato valga a risolvere problemi che vanno al di là di quanto consentito agli interventi giurisprudenziali (e a questo riguardo il pensiero va inevitabilmente alla questione della pregiudiziale) e, dall’altro, fornisca una base solida, ma al contempo flessibile e aperta, per ulteriori conquiste della giurisprudenza.
La redazione del codice processuale costituisce, inoltre, una ulteriore occasione per stimolare un dibattito ampio e corale all’interno della nostra Magistratura, fra i colleghi dei TAR e del Consiglio di Stato, nonché un confronto tra noi e il mondo circostante, in primis la Magistratura ordinaria, l’Accademia e il Foro.
Proprio a tal fine, secondo quanto previsto dalla delega, è stata affidata la redazione dello schema di decreto delegato (che è pressoché pronto) ad una Commissione speciale del Consiglio di Stato, con la partecipazione di appartenenti alla predette categorie, che io sento di dover sentitamente ringraziare per la loro preziosa attività, tendente a far sì che la giustizia amministrativa possa fruire di una disciplina normativa che le consenta di svolgere la sua funzione garantistica in modo sempre più moderno, più tempestivo, più efficiente.
Tengo però a ribadire che si tratta di un intervento rilevante ma puramente tecnico-processuale, che non implica la soluzione di questioni di tipo ordinamentale (salvo che per le c.d. sezioni stralcio presso i TAR per lo smaltimento dell’arretrato, previste nel codice), sulle quali piuttosto dovrà al più presto concentrarsi il coinvolgimento delle Associazioni di magistratura.
A questo riguardo vorrei richiamare quello che in altra occasione ho chiamato lo “spazio fuori dal codice”, che va colmato in via normativa con appositi provvedimenti, separati dal codice ma che debbono fornirgli il necessario supporto.
Per consentire al codice di “vivere” sono necessarie risorse umane e finanziarie e si debbono risolvere problemi organizzativi e ordinamentali relativi, in particolare, ai Tribunali amministrativi regionali, per troppo tempo lasciati insoluti.
Mi riferisco, innanzitutto, a quello del riconoscimento di anzianità ai magistrati dei TAR che transitano al Consiglio di Stato, e poi alla possibilità di istituire la figura del Presidente aggiunto dei TAR (almeno per quelli più importanti) e delle sezioni staccate (con più sezioni interne), alla creazione delle c.d. sezioni sottili, in modo da moltiplicare i collegi decidenti e aumentare il numero dei ricorsi trattati, misure per i colleghi più giovani (c.d. “due più due” o simili), e così via, rappresentando, al riguardo, la mia ferma convinzione, che queste riforme debbano vedere la luce in tempi brevi, possibilmente in concomitanza con l’emanazione del codice.
Vorrei svolgere ora qualche considerazione sull’oggetto del Convegno che, se pure riferito specificamente alla Regione autonoma della Valle d’Aosta, ha una capacità di espansione a tutto il sistema regionale, tanto che il Convegno, tenuto anche conto degli aspetti trattati dalle altre relazioni, avrebbe potuto essere denominato “Giustizia amministrativa e federalismo”.
Va lodata la lungimiranza degli organizzatori, che hanno superato il facile argomento della appartenenza della materia della giustizia amministrativa a quelle di competenza esclusiva dello Stato di cui all’art. 117, secondo comma, lett. l), Cost., e hanno messo in luce l’importanza dell’evoluzione avviata dalla riforma del Titolo V, che sarà accentuata con il federalismo fiscale e con le altre riforme in senso federalista programmate dal Governo.
Se la giustizia amministrativa deve restare al passo con i tempi, se non addirittura precorrerli, quella di favorire una riflessione sul federalismo da parte dei giudici amministrativi è certamente una eccellente idea, poiché la devoluzione di poteri e funzioni alle Regioni e alle Autonomie locali incide sul nostro lavoro quotidiano molto di più che su quello del giudice civile o penale.
L’esperienza differenziata di Stati certamente qualificabili come federali dimostra che la scelta a favore del federalismo/regionalismo è indifferente rispetto ai criteri di organizzazione della giustizia.
Da una parte, c’è il “federalismo giurisdizionale” degli Stati Uniti: la costituzione americana, come è noto, delinea un assetto che vede la presenza di giudici federali e di giudici statali, anche se non delinea un rigido criterio di riparto delle competenze.
Diversa è la via seguita da Stati federali e regionali europei. Tanto l’Austria che il Belgio sono privi di “federalismo giurisdizionale”, mentre in Svizzera, dove esso esiste, si registra l’attivismo del Tribunale federale nel garantire l’uniformità nell’applicazione del diritto. Quanto alla Germania, la cui Costituzione prevede una forma di “federalismo giurisdizionale”, si è registrata una forte spinta a rafforzare il ruolo del giudice federale.
La diversità delle soluzioni perseguite in materia di giustizia e l’impossibilità di ricondurle come conseguenza logicamente necessaria alla forma di Stato giustificano la possibilità di soluzioni organizzative diverse anche per lo Stato regionale/federale italiano. Ciò al fine di assicurare sempre più, anche nel nuovo sistema costituzionale, quella immediatezza e quella continuità tra esercizio dei pubblici poteri e sindacato giurisdizionale che fu alla base dell’intuizione del Costituente di istituire organi “locali” di giustizia amministrativa quale “prima” e, appunto, immediata garanzia dei cittadini, ma anche, come avvertiva M.S. Giannini, nell’interesse delle stesse pubbliche amministrazioni, chiamate a confrontarsi quotidianamente con istanze e pressioni di una società multilivello, che esprime interessi variegati, e talvolta divergenti, che occorre comporre.
Il sistema della giustizia amministrativa nell’assetto federale può assicurare ai nuovi livelli di competenza quell’equilibrato rapporto tra tutela del cittadino e autonoma responsabilità delle istituzioni democratiche nelle scelte politiche e di merito; mi sembra comunque che possa affermarsi che il nuovo assetto comporta il rafforzamento del giudice locale nell’interesse sia delle amministrazioni che dei privati.
È un dibattito nuovo, al quale non siamo ancora abituati, ma che è certamente importante compiere. Per stimolarlo, provo a lanciare qualche suggestione su alcune tematiche, che potranno essere raccolte nel corso dei lavori.
Va fatta preliminarmente una precisazione.
La mia esposizione fa riferimento alla Costituzione vigente, alla stregua della quale le indicazioni che ritengo di fornire potrebbero dar luogo, qualora dovessero essere attuate, a delicati problemi sul piano della legittimità costituzionale.
Se, peraltro, le riforme istituzionali, da molte parti auspicate, dovessero essere avviate, è chiaro che alcune di tali indicazioni potrebbero essere oggetto di previsione costituzionale che varrebbe a dare la necessaria (o opportuna) copertura alle relative disposizioni normative statali e/o regionali, sì da porle al riparo da eventuali dubbi di costituzionalità.
Federalismo e contenuti della tutela
Si pone, in primo luogo, il problema di valutare gli effetti del federalismo sul tipo di tutela del giudice amministrativo e sui suoi contenuti.
Sotto tale profilo, segnalo l’esigenza di assicurare protezione – in primis nelle pronunce dei nostri Tribunali amministrativi ma anche in quelle del Consiglio di Stato – al principio di differenza e, soprattutto, ai principi di sussidiarietà e di adeguatezza, che impongono di allocare ciascuna funzione pubblica al livello di governo più efficace, privilegiando la formazione di “regole autonome”, a seconda delle Regioni. Il giudice amministrativo deve entrare nell’ottica secondo cui tali regole possono introdurre diritti e doveri nuovi nei confronti della pubblica amministrazione locale, e possono quindi dar luogo a “giurisprudenze differenziate” per le diverse aree del Paese.
Il giudice amministrativo, benché sempre statale, dovrà allora avere la saggezza di adeguarsi al nuovo sistema costituzionale, favorendo i diritti delle autonomie, ma assicurando comunque la salvaguardia dei diritti di cittadinanza comuni, delle libertà individuali e dei diritti sociali essenziali.
Sotto questo aspetto va posto in luce il ruolo importante dei Magistrati dei TAR e del Consiglio di Stato, che dovranno riuscire a evolversi rispetto alla loro formazione tradizionale e a farsi interpreti e tutori delle regole, dei diritti e dei doveri del sistema delle autonomie, avendo, al contempo, ben presente il loro ruolo di elemento unificante previsto dalla Costituzione.
Federalismo e assetti generali della giustizia amministrativa
Un secondo tipo di problematiche si pone in relazione all’assetto generale della giustizia amministrativa, in quanto, pur in presenza della statualità della funzione giurisdizionale, è possibile ipotizzare – con tutte le riserve di approfondimento che la delicatezza della materia comporta – talune aperture del sistema della giustizia amministrativa in senso regionalista.
Da più parti si parla di possibili “Corti amministrative d’appello”, con circoscrizioni “macro-regionali”: io non sarei contrario alla diffusione sul territorio delle istanze di secondo grado per le questioni più strettamente legate ai poteri delle autonomie.
Dovrebbe escludersi, però, la eventualità di istituire un terzo grado di giurisdizione, soprattutto per evitare l’allungamento dei tempi del processo.
Semmai, si potrebbe valutare – ma anche qui la riflessione è tutta da compiere, sui modi e sui modelli – la costruzione di “circuiti giurisdizionali” differenziati (TAR-Corti d’appello e TAR-Consiglio di Stato), prevedendo non più di due gradi di giudizio per ciascun circuito: nel circuito regionale, le sentenze avverso i provvedimenti locali potrebbero essere appellabili soltanto in sede macro-regionale, avvicinando la sede della tutela di ultima istanza al territorio dove essa viene chiesta; nel circuito nazionale classico TAR-Consiglio di Stato, potrebbe invece essere concentrata la tutela avverso gli atti con effetti esorbitanti dall’ambito di una singola Regione, ovvero avverso alcune particolari categorie di atti (ad esempio, in ragione del loro rilievo socio-economico o perché afferenti a diritti essenziali o fondamentali).
E’ chiaro, peraltro, che la previsione di una sede di appello “macro-regionale” non coincide con la costituzione di sezioni regionali del Consiglio di Stato: tale ultima eventualità a mio avviso va senz’altro esclusa, anche perché potrebbe comportare non poche complicazioni di tipo ordinamentale.
Federalismo e funzioni consultive dei TAR
Sotto un altro profilo l’assetto federale apre nuove prospettive anche per le funzioni consultive, che oggi la Costituzione conferisce al Consiglio di Stato accanto a quelle giurisdizionali.
La riforma del Titolo V rende più forte l’esigenza che l’esercizio delle funzioni regionali abbia un sostegno tecnico, neutrale e istituzionale, obiettivo e disinteressato, in grado di assicurare la legittimità dell’esercizio dei poteri autonomi ma anche di favorire la necessaria coerenza del sistema.
Questa prospettiva, in passato, non è stata accolta con favore almeno da una parte dei Magistrati dei TAR, sul rilievo che la commistione tra funzioni consultive e giurisdizionali comprometterebbe la terzietà e l’indipendenza del giudice.
L’argomento non mi è mai parso convincente. Al riguardo va richiamata la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, la quale si è occupata in più occasioni di tale questione.
Con la decisione sul caso Procola del 1995, relativamente al Consiglio di Stato del Lussemburgo, la Corte ha affermato il difetto di imparzialità in quanto quattro membri su cinque del collegio giudicante avevano partecipato all’attività consultiva in ordine al provvedimento oggetto della controversia; con la decisione Kleyn del 2003, concernente il Consiglio di Stato olandese, si è limitata a rilevare la non coincidenza delle questioni sottoposte al Consiglio rispettivamente in sede consultiva e giurisdizionale; infine, con la decisione Sacilor Lormines, del 2006, ha escluso che il Conseil d’Etat francese non sia un giudice indipendente e imparziale, sia quanto allo “statuto” dei magistrati (in particolare per la nomina “esterna” di una parte di essi) che per il cumulo di funzioni giurisdizionali con funzioni amministrative in un unico organo.
Tenuto conto della motivazione delle decisioni, deve escludersi che la Corte ritenga illegittimo, in via generale, il cumulo di funzioni, consultive e giurisdizionali, in capo al medesimo organo e deve ritenersi che essa consideri, piuttosto, configurabile un vizio di carattere strutturale, in relazione alla composizione del collegio giudicante in particolari fattispecie.
Le conclusioni cui è pervenuta la Corte di Strasburgo sono coerenti con la consolidata tradizione del nostro Paese – come di altri Paesi europei - che individua nel Consiglio di Stato la massima espressione della legalità dell’azione amministrativa, attuata non solo mediante l’esercizio della funzione giurisdizionale ma anche attraverso l’apporto dell’attività consultiva, come solennemente affermato nell’art. 100, primo comma, della Costituzione.
Pertanto, l’attribuzione di funzioni consultive ai TAR non sarebbe in contrasto con alcuna norma o principio dell’ordinamento costituzionale, per cui nulla dovrebbe opporsi a configurare per i TAR un ordinamento analogo a quello del Consiglio di Stato, per il quale la funzione consultiva è originaria ed espressamente prevista a livello costituzionale.
Ciò in ragione della natura comune delle due funzioni, consultiva e giurisdizionale, poiché l’attività consultiva è anch’essa un’attività neutrale di garanzia svolta, come quella giurisdizionale, secondo canoni di assoluta autonomia e indipendenza. Ma anche per una ragione di complementarietà tra di esse, tipica dei sistemi dotati di una giustizia amministrativa autonoma da quella ordinaria. Difatti, le funzioni consultive, esercitate “nell’interesse pubblico” e non “nell’interesse della pubblica amministrazione”, svolgono fisiologicamente una funzione di prevenzione del contenzioso che giova alla giurisdizione e ad essa è strettamente connessa.
Perché dunque, in tempi di dibattito sul federalismo, precludersi questa possibilità che porterebbe, grazie ai TAR, al radicamento sul territorio di una funzione tradizionalmente importante nell’assetto istituzionale del Paese?
L’attribuzione della funzione consultiva ai TAR potrebbe avvenire in alcuni casi con legge statale, mentre in altri sarebbe necessaria una legge regionale.
Innanzitutto, si potrebbe immaginare l’introduzione di un ricorso straordinario al Presidente della Regione (come già avviene, fin dal 1948, per la Regione Siciliana), sul quale la sezione consultiva del TAR potrebbe esprimere il proprio parere come fa il Consiglio di Stato per i ricorsi straordinari al Capo dello Stato. La gratuità e la celerità che da sempre contraddistinguono questo tipo di ricorso – ormai quasi del tutto omogeneizzato a quello giurisdizionale – potrebbe fornire l’occasione per il suo radicamento sul territorio.
La potestà legislativa statale in ordine alla previsione di questo rimedio giustiziale potrebbe fondarsi sulla sua natura alternativa con il ricorso giurisdizionale, giacchè esso costituisce una vera e propria alternative dispute resolution, fortemente incoraggiata a livello europeo, mentre per le Regioni a statuto speciale si potrebbe intervenire con lo strumento delle norme di attuazione.
In secondo luogo, l’attività consultiva dei TAR potrebbe essere esercitata in ordine alle funzioni normative delle Regioni, come già avviene – ad opera della Sezione consultiva per gli atti normativi del Consiglio di Stato e della Sezione consultiva del Consiglio di giustizia amministrativa - per i regolamenti dello Stato e per quelli della Regione Siciliana.
La previsione di un organo consultivo locale potrebbe indurre le Regioni a cogliere l’occasione per usufruire – con apposita normativa dalle stesse emanata – di un organismo squisitamente “terzo”, con funzione di prevenire il contenzioso costituzionale e amministrativo.
Infine, potrebbe essere prevista una consultazione facoltativa, a richiesta delle Regioni, relativa all’esercizio delle funzioni amministrative di loro competenza.
Federalismo e provvista dei giudici
L’ultimo ordine di questioni cui vorrei accennare si rivolge, più specificamente, all’oggetto del Convegno, con riguardo ai possibili effetti di un sistema di giustizia “federalista” sul modello organizzativo e sull’ordinamento del personale di magistratura. Poiché l’esigenza di un rafforzamento della tutela capillare sul territorio fornita dai TAR può condurre anche a interessanti conseguenze sulla provvista dei magistrati.
Si potrebbe immaginare che le sezioni consultive dei TAR (ma – io riterrei - anche quelle giurisdizionali) siano integrate da magistrati di nomina regionale, come già avviene, con ottimi risultati, nelle Province autonome di Trento e Bolzano per le funzioni giurisdizionali e come avviene da oltre sessanta anni in Sicilia per le funzioni sia giurisdizionali che consultive (va ricordato che la Corte costituzionale per il Consiglio di giustizia e, in più occasioni, il Consiglio di Stato per il Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino-Alto Adige hanno ritenuto manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale delle disposizioni che prevedono la nomina di magistrati di tali organi su designazione della Regione Siciliana e dei Consigli provinciali di Trento e di Bolzano; analogamente va escluso che le disposizioni stesse possano considerarsi in contrasto con l’art. 6, par. 1, della Convenzione europea dei diritti dell’uomo).
I meccanismi normativi per far luogo ad una riforma siffatta sono tutti da studiare: per la competenza (statale e/o regionale), per le procedure, per i contenuti.
Anche a questo riguardo (come ho detto prima per l’attribuzione della funzione consultiva ai TAR) per le Regioni autonome si potrebbe provvedere mediante le norme di attuazione, mentre per le Regioni a statuto ordinario occorrerebbe una forma di collaborazione tra Stato e Regioni; quanto ai contenuti – procedura di nomina, durata, acquisizione dello status magistratuale, incompatibilità, ed altro – potrebbe, a mio avviso, costituire una utile guida il D. Lgs. 24 dicembre 2003, n. 373, recante le nuove norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione siciliana concernenti l’esercizio nella regione delle funzioni spettanti al Consiglio di Stato, emanato sulla base di un approfondito parere dell’Adunanza generale del Consiglio di Stato, espresso su preavviso della Sezione consultiva per gli atti normativi, all’epoca da me presieduta.
Vorrei concludere riprendendo un concetto che ho espresso all’inizio: quello della giustizia come “servizio”.
E’ necessario che non si perda mai di vista il servizio reso dalla Giustizia amministrativa; un servizio che i giudici, nei Tribunali Amministrativi Regionali e nel Consiglio di Stato, cercano giorno dopo giorno di rendere sistema, con grande sacrificio personale, in un quadro normativo certo non lineare e in condizioni logistiche spesso non facili.
Grazie a questo lavoro, il sistema della Giustizia amministrativa, negli anni, ha compiuto molti passi in avanti e ciò anche per il contributo – costante, incisivo, sostanziale - fornito dal Consiglio di Presidenza.
L’ulteriore evoluzione del sistema della nostra Giustizia richiede il dialogo, la dialettica, talvolta anche il dibattito - acceso ma costruttivo - tra i giudici amministrativi.
Sempre che ciò avvenga secondo logiche non corporative bensì ordinamentali, che considerino la diversità dei “modelli” del Consiglio di Stato e dei T.A.R. non in maniera antagonista, ma come fattore di pluralismo che arricchisce il sistema complessivo, con le uniche finalità della tutela dei cittadini e del buon andamento della pubblica amministrazione, e che tengano conto che le funzioni esercitate dagli appartenenti alla Magistratura amministrativa ormai non possono che essere riguardate in un’ottica unitaria pur nella salvaguardia delle loro specificità. Si deve avere ben presente, a mio avviso, che Consiglio di Stato e TAR costituiscono entrambi risorse del complessivo sistema di giustizia amministrativa, per cui rafforzandosi l’uno si rafforzeranno gli altri, e viceversa.
Anche se talvolta si continua a parlare di diverse “anime”, nell’ambito della magistratura amministrativa, e addirittura di diverse “componenti” all’interno sia del Consiglio di Stato che dei TAR, la mia sensazione - guardando alle nostre conquiste giurisprudenziali e al nostro ruolo istituzionale nel Paese, ma anche considerando la mia ormai lunghissima esperienza “sul campo” - è che la Giustizia amministrativa si muove sempre di più come un sistema coerente. Un sistema in cui le voci dei Tribunali e del Consiglio si esprimono, pur nella loro diversità e nella necessaria autonomia, senza dissonanze ma anzi in un’armonia di fondo, dovuta alla condivisione dei nuovi valori della tutela del cittadino nei confronti della pubblica amministrazione, una tutela che tutti sentiamo il dovere di rafforzare, anche sul piano organizzativo, al fine di renderla sempre più effettiva, più rapida, più piena, più satisfattiva, sì da costituire uno strumento di giustizia e di libertà, alla luce dei principi della nostra Carta costituzionale.
