SOMMARIO: 1. Il problema; 2. L’art. 132 Cost. e la sua attuazione; 3. Distacco e aggregazione. L’iter costituzionale e legislativo; 4. Il comune trapiantato nella regione: problemi istituzionali e amministrativi (con riferimento alla l. n. 117 del 2009); 5. Riformare il 132 Cost.?; 6. Conclusione e comparazione. 1. La questione c’è da sempre, ovvero fin dal 1948, ma solo ora sta vivendo una sua attualità: come può un comune distaccarsi dalla originaria regione di appartenenza e aggregarsi a un’altra? Dicevo che la questione c’è dalle origini della Costituzione; infatti, l’art. 132 Cost. prevedeva, al secondo comma, che: «Si può, con referendum e con legge della Repubblica, sentiti i Consigli regionali, consentire che Province e Comuni, che ne facciano richiesta, siano staccati da una Regione ed aggregati ad un’altra». Norma costituzionale mai attuata; anche per via di una farraginosa e onerosa procedura referendaria, che si rivelerà essere parzialmente incostituzionale. Con la riforma del Titolo Quinto della Costituzione, ovvero a seguito di una torsione “federalista” del tipo di Stato, e quindi una valorizzazione delle autonomie territoriali, il fenomeno della migrazione di un comune da una regione a un’altra si sta espandendo sempre più, richiedendo, pertanto, una attuazione della (novellata) norma costituzionale. Insomma, per quanto concerne il distacco/aggregazione dei comuni, la Costituzione si sta muovendo: piaccia oppure no. Ne sono prova le numerose consultazioni referendarie che si sono svolte nei territori comunali, le consequenziali iniziative legislative presentate in Parlamento, al fine di varare una legge che dichiari il distacco e indichi le procedure per definirlo: come è infatti avvenuto nel caso dei comuni dell’alta Valmarecchia, che sono passati dalla regione Marche (e quindi dalla provincia di Pesaro e Urbino) alla regione Emilia Romagna (e quindi alla provincia di Rimini) con legge n. 117 del 3 agosto 2009. Di ciò, ovvero delle problematiche sottese alle procedure legislative e amministrative, darò conto nel corso di questo contributo[1]. Il nuovo art. 132, comma secondo, Cost. recita: «Si può, con l’approvazione della maggioranza delle popolazioni della Provincia o delle Province interessate e del Comune o dei Comuni interessati espressa mediante referendum e con legge della Repubblica, sentiti i Consigli regionali, consentire che Province e Comuni, che ne facciano richiesta, siano staccati da una Regione ed aggregati ad un’altra». Quindi, rispetto al precedente articolo è cambiata la prima parte del secondo comma, introducendo delle innovazioni di carattere procedimentale riferite, in particolare, al coinvolgimento della maggioranza delle popolazioni di province e comuni interessati al distacco/aggregazione di comuni (e province). Innanzitutto, la interpretazione della disposizione costituzionale relativa a «della maggioranza delle popolazioni […] interessate mediante referendum» ha richiesto, perché sollecitato, un intervento della Corte costituzionale[2]. A sollevare la questione di legittimità costituzionale era stato, dopo un ostinato diniego, l’Ufficio Centrale per il referendum, costituito presso la Corte di Cassazione, chiamato a pronunciarsi sulla richiesta di referendum per il distacco del comune di San Michele al Tagliamento dalla regione Veneto e per la sua aggregazione alla regione Friuli-Venezia Giulia. 2. Con sentenza n. 334 del 2004 la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 42 della legge n. 352 del 1970, nella parte in cui prescriveva che la richiesta di referendum, per il distacco di una provincia o di un comune da una regione e l’aggregazione ad altra regione, debba essere corredata dalle delibere consiliari anche di soggetti estranei al territorio che intende distaccarsi[3]. Pertanto le «popolazioni interessate», ai sensi della Costituzione, debbano intendersi unicamente e solamente i cittadini degli enti locali territoriali direttamente coinvolti nel distacco-aggregazione. Per quanto riguarda la tutela delle minoranze e degli interessi contrari alla modifica territoriale, la Corte ha precisato che rimangono tutelati attraverso l’ordinaria dialettica parlamentare, dal momento che il referendum ha carattere consultivo e non priva il legislatore nazionale della propria assoluta discrezionalità quanto all’approvazione della legge, che dà attuazione alla proposta di distacco e aggregazione. Nella sentenza c’è un passaggio, quasi un obiter, che merita attenzione. E’ quello riferito alla autodeterminazione: laddove si dice che «l’onerosità del procedimento strutturato dalla norma di legge si risolve nella frustrazione del diritto di autodeterminazione dell’autonomia locale, la cui affermazione e garanzia risulta invece tendenzialmente accentuata dalla riforma del 2001» (corsivo mio). E’ un passo breve, rapido, ma importante: con l’art. 132 Cost., infatti, viene a essere valorizzato un principio che, per così dire, ancora si muoveva sotto traccia nelle nostre istituzioni e nella concezione del costituzionalismo italiano: il principio, cioè, dell’autodeterminazione dei popoli (ovvero delle comunità locali), ossia il fatto che i popoli possono autodeterminare le scelte che competono al loro territorio, anche attraverso la decisione del trasferimento da un territorio a un altro[4]. Principio, quello dell’autodeterminazione, che viene poi a essere temperato e bilanciato dal Parlamento nella fase di approvazione della legge, che autorizza il distacco/aggregazione dei comuni (delle province o delle regioni). Il Parlamento, infatti, con la legge che consente l’avvio del processo di distacco ha soprattutto il compito di verificare se questi distacchi non minino il principio di unitarietà; e si pone, quindi, come garante e tutore degli interessi unitari. Sul punto, tornerò più avanti. C’è da dire, che nel dibattito in Assemblea Costituente, a proposito di quello che sarebbe poi diventato l’art. 132 Cost., non emerse nulla con riferimento al principio di autodeterminazione, e la discussione – specialmente in sede di seconda sottocommissione – si focalizzò sui profili procedimentali relativi alla creazione di nuove regioni, al distacco/aggregazione e, successivamente, alla terza fattispecie modificativa, che è quella della fusione di regioni esistenti (inevitabile, pertanto, la stretta correlazione, che si manifestò nel dibattito, tra l’(attuale) art. 131 e il 132 Cost. e la XI disp. trans.)[5]. Quindi: l’art. 132 Cost. prevede e procedimentalizza tre fattispecie modificative riguardo agli enti territoriali: regioni, province e comuni[6]. Innanzitutto, la possibilità di fondere regioni già esistenti a condizione che la richiesta di fusione, dopo il parere dei consigli regionali interessati, provenga da un certo numero di consigli comunali, che rappresentano almeno un terzo delle popolazioni interessate, da intendersi – dopo la pronuncia della Corte sopra ricordata – quelle che risiedono nel territorio direttamente oggetto di variazione, ovvero soltanto quelle collocate all’interno della novità territoriale. Lo stesso vale per la creazione di nuove regioni, a condizione che abbiano almeno un milione di abitanti. Entrambe le procedure – fusione o creazione – si completano attraverso il voto espresso tramite referendum, che deve essere approvato dalla maggioranza delle popolazioni interessate. Infine, deve essere la legge costituzionale a sancire definitivamente la fusione di regioni già esistenti (di cui all’art. 131 Cost.), ovvero la creazione di nuove regioni. La terza fattispecie modificativa è quella del distacco/aggregazione di province o comuni per passare da una regione a un’altra. Qui il procedimento prevede(va) che i comuni e le province, che ne facciano richiesta e dopo avere acquisito il parere dei consigli regionali interessati, possono passare da una regione a un’altra, con voto referendario e poi con legge ordinaria. Così fino al 2001, sebbene mai attuato. La riforma del Titolo Quinto della Costituzione, avvenuta con legge cost. n. 3 del 2001, è intervenuta soltanto sul secondo comma dell’art. 132, e cioè sulla disposizione relativa al distacco/aggregazione delle province e dei comuni; nulla modificando, invece, del primo comma. La questione che ha maggiormente coinvolto la dottrina è quella relativamente alla qualifica giuridica da attribuire ai referendum ex art. 132 Cost.[7] Referendum “locali” è la definizione generica, usata solo al fine di caratterizzare la portata territorialmente limitata dell’intervento referendario. Referendum “consultivi” è, invece, la definizione che circoscrive la forza del voto referendario: che non abroga, non approva, ma piuttosto consente alla popolazione di dire la propria sulla questione a essa sottoposta. Una mera consultazione senza vincolatività decisionale. A questa qualificazione dell’istituto giunge anche la Corte nella sentenza n. 334 del 2004, già ricordata, laddove, nel dichiarare incostituzionale il dettato di cui all’art. 42, secondo comma, della legge n. 352 del 1970, afferma espressamente la natura consultiva dei referendum ex art. 132 Cost. Certo, questa ricostruzione potrebbe lasciare insoddisfatti: anche perché tali consultazioni popolari vantano una natura essenzialmente deliberativa e non meramente consultiva. Infatti: se può essere vero, come afferma la Corte, che «l’esito positivo del referendum [...] non vincola il legislatore statale, alla cui discrezionalità compete di determinare l’effetto di distacco-aggregazione», è però sicuro che un esito negativo dello stesso pregiudica ogni ulteriore possibilità di procedere alla variazione territoriale. In realtà, a ben guardare, si potrebbe dubitare che il legislatore possa ritenersi del tutto libero di ignorare l’iniziativa legislativa “rinforzata” approvata dalle popolazioni interessate, laddove l’espressione «può» contenuta nell’articolo 132 Cost. potrebbe non tanto riferirsi alla possibilità del legislatore nazionale di disattendere le richieste “rinforzate” approvate tramite referendum, quanto alla mera eventualità dell’intero procedimento, il quale, però, una volta attivato dovrebbe potersi concludere in tempi certi[8]. È chiaro, insomma, che senza il referendum non si può dare avvio al procedimento legislativo: dunque esso dovrà pur avere una funzione maggiormente qualificante e determinante, piuttosto che una natura meramente consultiva. Quindi: “referendum di iniziativa legislativa”, per così dire; ovvero un istituto referendario che è condizione per avviare l’iniziativa legislativa, ma non vincola (giuridicamente, altro è politicamente) affatto il legislatore a dare seguito all’iniziativa portandola a compimento. Mi sento di favorire la tesi poc’anzi esposta; riconosco però valore e senso a un’altra tesi, fondata su ragioni testuali e sistematiche. Dal punto di vista testuale, bisogna ricordare che sia il primo sia il secondo comma dell’articolo 132 configurano il referendum popolare come atto di approvazione, in quanto parlano di «approvazione popolare». La legge ordinaria prevista dal secondo comma dell’articolo 132 si sovrappone a questo atto di approvazione. Dunque, è bene chiedersi che cosa si intenda qui per «approvazione» e quale sia il rapporto tra legge e referendum. Ciò è chiarito dalla XI delle disposizioni transitorie e finali della Costituzione, nella quale si stabilisce che fino a cinque anni dall’entrata in vigore della Costituzione «si possono, con leggi costituzionali, formare altre regioni [...] fermo rimanendo tuttavia l’obbligo di sentire le popolazioni interessate». Dal momento che, nel passaggio immediatamente precedente, la XI disposizione transitoria ha richiamato testualmente l’articolo 132, ciò vuol dire che quel referendum serve per «sentire» le popolazioni interessate. Quindi, il referendum non ha una caratura decisoria, ma è sostanzialmente consultivo. Il «sentire le popolazioni interessate» di cui parla la XI disposizione transitoria e finale si riferisce, evidentemente, proprio a quel referendum previsto dall’articolo 132[9]. 3. Prima di addentrarci nelle problematiche procedurali riguardo il distacco/aggregazione dei comuni da una regione all’altra, alla luce della prima esperienza legislativa in tal senso, conviene sgombrare il campo da una questione, oggetto di numerose sollecitazioni[10], concernente la fonte che deve regolare il distacco di un comune da una regione a statuto ordinario e l’aggregazione in una a statuto speciale. Quella che i tedeschi chiamano Drang nach Osten, ovvero la spinta verso l’est, cioè verso quei poli regionali che hanno maggiore attrattiva sia sul piano fiscale e tributario sia su quello competenziale. Il punto è: deve essere la legge ordinaria o piuttosto la legge costituzionale a formalizzare il distacco/aggregazione? La Corte costituzionale, investita (anche) sul punto, ha affermato, nella sentenza n. 66 del 2007, che il coinvolgimento di una regione speciale non varrebbe a giustificare deroghe alla disciplina generale di cui all’art. 132, comma secondo, Cost.; e non richiederebbe, quindi, il ricorso al procedimento di revisione dello statuto speciale (ex art. 138 Cost.). Per poi specificare: «il secondo comma dell’art. 132 della Costituzione mira a garantire un ruolo significativo alle popolazioni locali, nel complesso rapporto fra interessi locali, regionali e nazionali nei processi di distacco-aggregazione di un comune da una Regione ad un’altra, con conseguente ridisegno del territorio delle Regioni. La stessa parziale modificazione di questo comma ad opera della legge cost. n. 3 del 2001 ha ancora meglio messo in evidenza, nella fase iniziale del procedimento configurato, il ruolo fondamentale della popolazione del singolo ente locale interessato dal distacco-aggregazione e questa Corte, nella sentenza n. 334 del 2004, ha fatto riferimento al diritto di autodeterminazione delle collettività locali» (corsivo mio)[11]. La sentenza della Corte, sul punto, non mi pare chiara né definitiva. Vuoi perché non affronta in maniera puntuale il problema dell’uso della fonte, vuoi perché – ammesso che lo faccia negando l’uso della legge costituzionale – in che termini si verrebbe a risolvere la questione della fonte nell’ipotesi dell’ingresso di comuni provenienti da regione ordinaria e destinati a entrare in una regione speciale come il Trentino Alto-Adige: il cui Statuto (art. 3), quindi la legge costituzionale, prevede esplicitamente l’individuazione di alcune porzioni di territorio all’interno della provincia di Bolzano anziché di Trento. Ovvero, se per ipotesi si consentisse l’aggregazione dell’intera provincia montana di Belluno alla regione speciale Trentino Alto-Adige, che per Costituzione prevede soltanto le province autonome di Trento e Bolzano. La questione potrebbe essere risolta rimettendosi alla sensibilità costituzionale del legislatore, il quale dovrebbe presentare disegni di legge costituzionale allorquando si trattasse di un distacco/aggregazione di un comune da una regione ordinaria a una speciale, e viceversa. Mentre, per quanto riguarda i comuni che passano da una regione ordinaria a un’altra ci vuole un disegno di legge ordinaria, per dare avvio al procedimento legislativo (dopo, ovviamente, l’esaurimento delle procedure di cui all’art. 132, comma secondo, Cost.). Sul punto, occorre dire una cosa: l’articolo 45, quarto comma, della legge n. 352 del 1970, afferma che l’iniziativa, per le leggi relative al distacco/aggregazione dei comuni, spetta al Ministro dell’interno, che deve presentare un disegno di legge entro 60 giorni dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del risultato del prescritto referendum (per incidens: questa disposizione sarebbe addirittura sospetta di illegittimità costituzionale, perché affida l’iniziativa legislativa a un soggetto che non è previsto dall’art. 71 Cost. e nemmeno dalle leggi costituzionali). Ovviamente, questo si riferisce sia al disegno di legge costituzionale sia al disegno di legge ordinaria, di cui all’art. 132 Cost.. Peraltro, c’è da dire che il Ministro potrebbe esercitare una discrezionalità nel decidere se attivare o meno il procedimento legislativo nel caso mancassero i pareri – che sono obbligatori ma non vincolanti – dei Consigli regionali[12]. Ma se l’iniziativa è parlamentare anziché ministeriale, il procedimento previsto per il distacco dei comuni da una regione all’altra viene a essere effettivamente rispettato? La sostituzione dell’iniziativa governativa con quella parlamentare non mi pare che possa avere un particolare significato dal punto di vista dell’apprezzamento della costituzionalità della legge. Quello che conta è che il Parlamento eserciti la propria valutazione politica sull’ipotesi di distacco. Se il Parlamento fa questo, la provenienza dell’iniziativa interessa poco. Siamo al punto centrale della questione. L’istanza locale di modifica morfologica viene apprezzata nella prospettiva dell’unità e dell’indivisibilità della Repubblica (ex art. 5 Cost.), e anche nella consapevolezza costituzionale della rappresentanza nazionale (ex art. 67 Cost.). Il Parlamento, con la legge, si fa garante della congruità della proposta di variazione territoriale dell’interesse generale, svolgendo così il compito di tutore degli interessi unitari. E’ il Parlamento il luogo dove si decide se avviare, oppure no, il procedimento – sia pure voluto con il referendum, anche in maniera plebiscitaria, ovvero all’unanimità – attraverso la presentazione delle proposte di legge. Ciò alla luce del suo ruolo, che è quello di mantenere il principio dell’interesse unitario nel caso vi fossero forti asimmetrie fra la richiesta di distacco e l’oggettiva collocazione del comune in un contesto territoriale completamente avulso rispetto alla sua tradizione storica, politica e culturale. Anche questo aspetto, infatti, non deve essere trascurato, perché non si tratta soltanto di un meccanismo giuridico. La richiesta del passaggio dovrebbe nascere – e si spera che sia sempre così – sulla base di un forte riconoscimento identitario, culturale, storico, politico, economico e sociale nei confronti di un’altra provincia presso un’altra regione, alla quale ci si sente più vicini e, dunque, si desidera farne parte. Poniamo l’ipotesi che il comune di Latina chieda e ottenga, per il tramite del referendum, di trasferirsi dalla regione Lazio alla regione Campania. Apparentemente la cosa potrebbe non destare preoccupazioni; tuttavia, è chiaro che la collocazione territoriale del comune di Latina rispetto a quella della regione Campania determinerebbe tantissimi problemi di natura logistica e amministrativa, innanzitutto, ma anche rispetto alle modalità con cui una regione dovrebbe occuparsi quasi di una enclave, di un comune appartenente, la cui collocazione territoriale è, però, distante e rientra nell’ambito di un altro territorio regionale. Spetterà quindi solo al Parlamento la valutazione di opportunità giuridica, ma anche politica e sociale, se consentire il distacco/aggregazione: certo, uno dei requisiti che non può non tenere in forte considerazione è quello della contiguità geografica dell’ente che chiede il distacco con la regione di accoglienza (è chiaro che questo criterio verrebbe meno nella valutazione laddove si trattasse di un comune facente parte delle isole…). Se il Parlamento dovesse ritenere che ci siano le condizioni, allora varerà la legge; se dovesse valutare negativamente, allora non emanerà la legge; salvo non potere motivare il perché del diniego (che sarebbe ricavabile soltanto dai resoconti dei lavori parlamentari). Spetta alle Camere, quindi, l’apprezzamento dell’interesse generale e la valutazione delle conseguenze del distacco, nell’ambito di un procedimento pluralistico, perché concorrono più soggetti, e plurifasico, in quanto prevede più fasi distinte, una delle quali vede l’intervento del Parlamento, e la legge quale atto finale e logicamente decisorio. 4. L’ingresso di un comune all’interno di un’altra regione rispetto a quella originaria (e quindi facente capo anche a una diversa provincia) pone una serie di problemi, specialmente sul piano della distribuzione delle funzioni amministrative, perché è pur sempre un trapianto istituzionale. Ne cito qualcuno, con alcuni flash. Lo statuto comunale del comune che si distacca prevede al suo interno alcune norme che si riferiscono alla regione originaria: norme, cioè, che ben si parametrano rispetto allo statuto regionale. L’aggregazione alla nuova regione comporterà sia la riscrittura dello statuto comunale che la riscrittura di tutta la normativa comunale, che dovrà essere rimodulata sulla base della legislazione regionale della regione nella quale si è aggregati; in particolare delle funzioni, che spettano alle regioni in base alla competenza residuale di cui all’art. 117 Cost. Mi riferisco, soprattutto, alle competenze provinciali, ai piani di coordinamento del territorio, alla pianificazione ambientale, alle competenze scolastiche – i licei scientifici spettano alle province, mentre i licei classici alla regione – alle competenze minerarie e via dicendo. Ci sono poi i problemi politico-elettorali: il trasferimento di uno o più comuni all’interno di una regione comporta lo spostamento di una porzione di elettorato, piccola o grande che sia. Con ricadute sul ritaglio delle circoscrizioni elettorali e poi, direi soprattutto, sulle scelte politiche regionali e provinciali. Dunque, ci sono delle funzioni, delle attività di carattere amministrativo pienamente corrispondenti alle funzioni attinenti alle province, che dovranno essere rimodulate sulla base di una trasformazione del comune conseguente al suo passaggio dalla regione presso la quale ci si distacca alla regione verso la quale ci si aggrega. A chi il compito di gestire il (non facile) passaggio amministrativo di un comune da una regione all’altra? Una soluzione può essere la nomina di un commissario ad acta, ovvero l’emanazione di decreti legislativi, che regolino con norme le varie situazioni amministrative. Certo, la soluzione del commissario si presenta più agevole e immediata: quindi, l’intervento di un commissario statale sembrerebbe necessario per l’intreccio di competenze. che si determina fatalmente in un caso così delicato; ma sarebbe opportuno che il legislatore ordinario, attuando l’art. 132 Cost., delimitasse accuratamente i poteri del commissario, allo scopo di evitare successive censure di legittimità costituzionale radicate nell’ipotetica violazione dell’art. 118 Cost., e cioè con riferimento all’autonomia costituzionalmente garantita ai comuni. Al commissario, nominato dal Ministro dell’interno, ha pensato il legislatore nel varare la legge n. 117 del 2009 relativa al “Distacco dei comuni di Casteldelci; Maiolo, Novafeltria, Pennabilli, San Leo, Sant’Agata Feltria e Talamello dalla regione Marche e loro aggregazione alla regione Emilia-Romagna, nell’ambito della provincia di Rimini, ai sensi dell’art. 132, secondo comma, della Costituzione”. Alcune brevi osservazioni sulla legge, che ha predisposto, per la prima volta nella storia repubblicana, il distacco/aggregazione di più comuni da una regione a un’altra, e quindi attuato l’art. 132, comma secondo, Cost.. Innanzitutto, c’è da dire che i comuni in questione, che rientrano nell’alta Valmarecchia, sono tutti confinanti e quindi contigui con la regione cui si chiede accoglienza, e cioè l’Emilia-Romagna. Anzi, vi sono ragioni etniche, storiche, geografiche, economiche, che legano il Montefeltro (del quale fanno parte i sette comuni dell’alta Valmarecchia) alla parte meridionale della Romagna, che confina con la Toscana e con le Marche. La Valmarecchia, infatti, è storicamente un’unica terra, divisa amministrativamente fra un’alta Valmarecchia, facente parte delle Marche, e una bassa Valmarecchia, facente parte dell’Emilia-Romagna. Questo crea un problema di governo dell’area, irrazionalità e spreco di risorse pubbliche nella gestione dei servizi. Riunificare le due parti della valle rappresenta, quindi, un ritorno alle origini e una razionalizzazione amministrativa. La legge è costituita da soli tre articoli: l’art. 1, che dispone il distacco-aggregazione dei sette comuni in questione, limitandosi a precisare che ciò avviene «in considerazione della loro particolare collocazione territoriale e dei peculiari legami storici, economici e culturali con i comuni limitrofi della medesima provincia [di Rimini]»; l’art. 2, che prevede la nomina, da parte del Ministro dell’interno previa intesa con la provincia di Rimini, di un commissario a cui affidare il compito di promuovere le azioni necessarie per la realizzazione del passaggio dei comuni dalle Marche all’Emilia-Romagna e all’interno della provincia di Rimini. Inoltre, le regioni Marche, Emilia-Romagna e le province di Pesaro, Urbino e Rimini provvedano autonomamente agli adempimenti di rispettiva competenza. Si prevede, altresì, che l’assemblea dei sindaci dei sette comuni, laddove costituita, designi un coordinatore che partecipi con funzioni consultive alle attività amministrative di attuazione del distacco/aggregazione. Vengono, infine, fissati termini perentori, entro centottanta giorni, per gli adempimenti amministrativi necessari all’attuazione in concreto del distacco-aggregazione (fra cui la rideterminazione delle tabelle delle circoscrizioni dei collegi elettorali delle province di Pesaro e Urbino e di Rimini); l’art. 3, che stabilisce la data di entrata in vigore della legge nel giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale. Legge semplice e chiara, che non sembra mostrare problemi applicativi o interpretativi. Occorre però fare un passo indietro, e riferire dei pareri delle due regioni interessate, ovvero i Consigli regionali di entrambe, come la Costituzione prescrive all’art. 132, comma secondo. Il Consiglio regionale dell’Emilia-Romagna, con deliberazione del 14 novembre 2007, ha espresso parere favorevole al distacco-aggregazione, sia pure precisando con «la considerazione della delicatezza e complessità della situazione generale che richiede un’equilibrata valutazione della richiesta di aggregazione oggetto del parere, alla luce del contesto generale e dell’iniziativa di revisione costituzionale in corso di approvazione in Parlamento». Il Consiglio regionale delle Marche, invece, con deliberazione n. 84 del 17 marzo 2008, ha espresso parere non favorevole al distacco-aggregazione dei sette comuni, precisando di prendere «atto della particolarissima situazione territoriale dei comuni dell’alta Valmarecchia […] nella considerazione che la Regione deve comunque tenere conto degli interessi dell’intera collettività regionale coinvolta nella proposta di modifica territoriale». In particolare, a sostegno della posizione contraria della Regione Marche, il Consiglio regionale ha sviluppato una serie di considerazioni, che qui si riportano: a) «il parere dei Consigli regionali interessati assume una particolare rilevanza alla luce della sentenza della Corte costituzionale 28 ottobre 2004, n. 334, con la quale la Corte nel pronunciarsi sulla legittimità dell’art. 42, secondo comma, della legge n. 352/1970 ha sottolineato come la fase di audizione dei Consigli delle regioni coinvolti consenta l’emersione e la valutazione degli interessi locali contrapposti, con ciò risultando contemperati sia il diritto di autodeterminazione del singolo comune, sia la tutela dell’espressione della volontà, anche di segno contrario alla variazione territoriale, della collettività regionale, coinvolta nella proposta di modifica territoriale»; b) le ragioni «di integrazione economica e sociale, di localizzazione delle reti di trasporto pubblico locale e comunicazione e di senso di appartenenza materiale al contesto territoriale che governa la vita quotidiana della popolazione» sono «maggiormente opportune, efficaci ed economiche azioni programmatorie sul territorio interessato ed interventi concordati fra i vari enti locali della Valle del Marecchia e le regioni interessate, piuttosto che distacchi territoriali di alcuni comuni da una regione all’altra»; c) «proprio per favorire l’aggregazione economica e sociale dei territori della bassa (Emilia-Romagna) ed alta (Marche) Valmarecchia, è stato sottoscritto in data l° marzo 2007 uno specifico protocollo d’intesa tra i Presidenti delle due regioni e delle due province interessate, allo scopo di avviare a soluzione i problemi sollevati dalle popolazioni e dalle amministrazioni locali interessate»; d) «tra i comuni interessati al distacco territoriale e gli altri enti locali marchigiani e la Regione Marche si sono consolidati nel tempo positivi rapporti di collaborazione interistituzionale che è opportuno mantenere»; e) «comunque l’esigenza primaria di mantenimento dell’attuale assetto territoriale, sociale e culturale, nonché dell’immagine unitaria della Regione, della quale i comuni interessati rappresentano una parte significativa, pur prendendo atto della particolarissima situazione territoriale dei comuni dell’alta Valmarecchia». Ebbene, nonostante il parere contrario di uno dei due Consigli regionali, in questo caso delle Marche che è la regione dalla quale i comuni si distaccano, il Parlamento ha comunque potuto varare la legge sul distacco/aggregazione dei comuni. Questo perché il parere dei Consigli regionali, che sono ai sensi di Costituzione «sentiti», non vincola affatto l’operato del legislatore. E’ parere obbligatorio ma non vincolante. Può, semmai, costituire “parere-parametro”, per così dire, che potrebbe servire al Parlamento per potere svolgere al meglio le sue valutazioni politiche e giuridiche, anche al fine, volendo, di non approvare la legge, e nonostante l’esito favorevole del referendum svolto tra la «popolazione dei comuni interessati». Credo che in tal senso vada letta e interpretata l’affermazione della Corte costituzionale nella sentenza n. 334 del 2004, secondo la quale «l’acquisizione e l’esame dei pareri dei consigli regionali» non possono che avere «sicura incidenza ai fini dell’eventuale approvazione della legge di modifica territoriale»[13]. E’ chiaro che a questo punto il luogo della decisione si può spostare altrove, nell’ipotesi la regione che ha perso i comuni decidesse di ricorrere avanti alla Corte costituzionale invocando la illegittimità costituzionale della legge[14]. A condizione di trovare argomenti forti e solidi sul presunto vizio di costituzionalità. Francamente, nel caso che riguarda la legge n.117 del 2009, non mi pare che possano avere rilievo la presunta violazione del principio di leale collaborazione, anche perché – secondo quanto affermato dalla Corte costituzionale: sentenze n. 196 del 2004 e n. 272 del 2005 – non sono previste forme di necessaria interlocuzione, da parte delle Camere, con gli enti degli ordinamenti regionali in occasione dello svolgimento della funzione legislativa. 5. Anche al fine di far fronte alle numerose richieste di distacco/aggregazione di Comuni da una regione a un’altra (specialmente, come si è detto, verso le regioni ad autonomia differenziata), e quindi per rendere più gravoso il procedimento, è stata di recente presentata una proposta di legge costituzionale (AC n. 1221, prima firmataria l’on. Lanzillotta), che ha iniziato il suo iter di discussione presso la Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati. Cosa prevede la proposta? Si propone di modificare l’art. 132, comma secondo, Cost., al fine di individuare esattamente la sfera delle «popolazioni interessate» chiamate a esprimersi sulla proposta di distacco e di conseguente aggregazione: per quanto riguarda il distacco di province, si tratta della popolazione delle due regioni interessate; in merito al distacco di comuni, si tratta invece della popolazione delle due province (rispettivamente cedente e acquirente) e delle due regioni coinvolte nel processo[15]. Questa proposta, dal punto di vista della tecnica legislativa è sicuramente compiuta e razionalizza molto il procedimento, sul piano contenutistico però lo complica, come ammette anche la stessa presentatrice del provvedimento (nella seduta del 6 novembre 2008 presso la Commissione Affari costituzionali), dove a un certo punto afferma che «questo disegno di legge è volto a rendere più gravoso il procedimento di distacco-aggregazione». La questione, allora, è la seguente: alla luce della trasformazione in senso federale del nostro ordinamento, l’art. 132 Cost. deve essere inteso come una norma “promozionale”[16], oppure no? Cioè se deve essere una norma costituzionale che deve favorire, in un certo senso, il procedimento di aggregazione e di distacco dei comuni, oppure lo deve reprimere? Se l’obiettivo è quello di rendere più difficile e complicato il momento di distacco e aggregazione da parte dei comuni, allora si riscriva pure una norma costituzionale che renda il procedimento più complicato. Se, invece, si ritiene che l’art. 132, comma secondo, Cost., debba essere ritenuta una norma cosiddetta “promozionale”, allora bisogna non ostacolare le istanze di distacco e aggregazione, salvo poi, in sede parlamentare, verificarne la concreta fattibilità. C’è poi un problema, nella proposta di legge costituzionale, anche dal punto di vista meramente relativo alla formula costituzionale, che inverte il procedimento. Perché nel testo si dice che «Si può con legge della Repubblica consentire che province e comuni...»: l’incipit è, appunto, «Si può, con legge della Repubblica», quindi c’è una immediata responsabilizzazione in capo al Parlamento che, invece, nell’attuale art. 132 è più sfumata. Difatti, il secondo comma dell’attuale art. 132 stabilisce che: «Si può, con l’approvazione della maggioranza delle popolazioni della Provincia o delle Province interessate e del Comune o dei Comuni interessati, espressa mediante referendum e con legge della Repubblica, sentiti i consigli regionali, consentire che Province e Comuni che ne facciano richiesta, siano staccati da una Regione e aggregati ad un’altra». Insomma, verrebbe a cambiare proprio l’approccio. Nella proposta legislativa il punto di partenza diventa la legge della Repubblica, ossia: «Si può, con legge della Repubblica». Nell’attuale articolo 132 Cost. emerge una sorta di favor nei confronti dell’ipotesi di distacco e aggregazione, laddove è scritto che si può, dapprima attraverso il procedimento autonomistico previsto per attivare l’iniziativa del distacco, e poi con legge della Repubblica, «consentire» che province e comuni siano staccati. Quindi: non credo sia opportuno un cambiamento della norma costituzionale, che ha saputo dare buona prova di sé alla sua prima applicazione, attraverso la recente approvazione della legge n. 117 del 2009. È il momento parlamentare che consente la verifica della tenuta, l’impatto, la fattibilità e tutti gli interessi in gioco nel procedimento di distacco e aggregazione. Altro è invece la questione del distacco/aggregazione di una provincia verso una regione. Sul punto, mi limito a svolgere rapidamente alcune osservazioni. Ritengo che il tema del distacco e dell’aggregazione delle province non possa essere posto sullo stesso piano del distacco e delle aggregazioni di comuni: perché far decollare una provincia da una regione e farla atterrare in un’altra regione significa incidere profondamente sull’identità politica della regione ricevente. Infatti: mentre il distacco dei comuni non altera l’identità della regione, il distacco di una provincia da una regione e la sua aggregazione a un’altra è in sé tale, soprattutto per le dimensioni della provincia, da alterare l’identità di due regioni. Semmai, se ci fosse un intero territorio provinciale che volesse staccarsi e aggregarsi sarebbe sufficiente che tutti i comuni di quella particolare area facessero la richiesta. Nel caso della provincia, essendo un ente a livello intermedio superiore, non c’è ragione per prevederne questa identità collettiva, anche nel senso di poter chiedere l’aggregazione dell’intera provincia a un’altra regione. Altra questione, che qui non tratto, è il mantenimento delle province in Costituzione, ovvero la loro più volte invocata soppressione[17]. 6. Piaccia oppure no, consentire il distacco/aggregazione di entità territoriali minori all’interno di entità territoriali maggiori (e diverse da quelle alle quali si appartiene già) è una fenomeno che caratterizza le forme federali. Una breve rassegna comparata supporta questo assunto. In Austria, l’art. 3, comma secondo, della Costituzione federale, afferma che: «Ogni modifica del territorio federale che sia nel contempo una modifica del territorio provinciale, come pure la variazione di un confine provinciale all’interno del territorio, può avvenire – salvo quanto disposto dai trattati di pace – soltanto in base a leggi costituzionali del medesimo tenore della Federazione e del Land interessato alla modifica territoriale»[18]. In Svizzera, l’art. 53, comma 3, della Costituzione federale, dispone che «Le modifiche territoriali tra Cantoni richiedono il consenso del Popolo e dei Cantoni interessati, nonché un decreto di approvazione dell’Assemblea federale»[19] (formula molto simile all’art. 132 Cost. it., sia per il parere dei Cantoni interessati che per il ricorso al referendum). E poi, in Belgio, l’art. 4, comma tre, della Costituzione del Regno, sostiene che: «I confini delle quattro regioni linguistiche possono essere cambiati o rettificati solo da una legge approvata a maggioranza dei voti in ciascun gruppo linguistico di ognuna delle Camere, a condizione che sia presente la maggioranza dei membri di ciascun gruppo e purché il totale dei voti favorevoli emessi nei due gruppi linguistici raggiunga i due terzi dei voti espressi»[20]. Assai analitico è il procedimento di distacco/aggregazione previsto dalla Legge Fondamentale di Germania all’art. 29, che è diviso in otto commi ognuno dei quali specifica una parte del procedimento, ivi compreso il ricorso al referendum e l’approvazione con legge federale[21]. Infine, per chiudere questa rapidissima rassegna comparata, va ricordata l’esperienza statunitense: l’art. IV, Sez. 3, della Costituzione degli Stati Uniti d’America, dispone che: «Nuovi Stati possono essere ammessi dal Congresso in questa Unione; ma nessuno Stato sarà formato o istituito all’interno della giurisdizione di un altro Stato; né alcuno Stato potrà essere formato con la fusione di due o più Stati, o parti di Stati, senza il consenso sia dei corpi legislativi degli Stati interessati, sia del Congresso»[22]. Certo, l’esame di un istituto straniero non si può fermare alla sola lettura della norma giuridica, anche se costituzionale. Bisogna analizzare la prassi, l’effettività dell’applicazione della norma, per comprendere l’esatto utilizzo e il concreto svolgimento dell’istituto, anche per poterlo correttamente comparare, secondo il metodo delle analogie e delle differenze[23]. A maggior ragione, ciò deve essere fatto su un istituto come quello del distacco/aggregazione degli enti territoriali dove, come abbiamo visto nel caso italiano, concorrono diversi elementi e fattori, anche di natura extragiuridica. Perché la richiesta del passaggio dovrebbe nascere sulla base di un forte riconoscimento identitario, culturale, storico, politico, economico e sociale nei confronti di un altro territorio, al quale ci si sente più vicini (anche geograficamente) e, dunque, si desidera farne parte. Resta però decisivo, e qui l’esame comparativo delle esperienze federali è conforme, il ruolo svolto dal Parlamento nazionale quale garante della congruità della proposta di variazione territoriale dell’interesse generale, svolgendo così il compito di tutore degli interessi unitari. Se così non fosse, sarebbe secessione.

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* Destinato agli Studi in onore di Luigi Arcidiacono [1] Che rielabora e amplia considerazioni già svolte in occasione di due audizioni, tenute presso la Commissione Affari Costituzionali della Camera dei deputati: la prima, l’11 febbraio 2009, nell’ambito dell’indagine conoscitiva “Sulle problematiche relative al distacco di Comuni dalla Regione Marche e alla loro aggregazione alla Regione Emilia-Romagna”; la seconda, il 24 maggio 2009, nell’ambito dell’indagine conoscitiva “Sulla modifica all’art. 132, secondo comma, della Costituzione, in materia di distacco e di aggregazione di comuni e province”. [2] In precedenza, però, la Corte costituzionale si era pronunciata con una ordinanza (n. 343 del 2003), con la quale aveva dichiarato inammissibile il conflitto di attribuzione sollevato dal delegato del Comune di San Michele al Tagliamento contro il Parlamento. [3] Sulla sentenza n. 334 del 2004, v. la cronaca di C. PAGOTTO, Per promuovere il referendum di passaggio di province e comuni ad altra Regione o Provincia basta il consenso dei “secessionisti”. nel sito web: associazionedeicostituzionalisti.it; v. altresì i commenti: T. GIUPPONI, Le “popolazioni interessate” e i referendum per le variazioni territoriali, ex artt. 132 e 133 Cost.: territorio che vai, interesse che trovi, nel sito web: forumcostituzionale.it (e anche su Le Regioni, n. 2, 2005); R. PINARDI, L’iniziativa del referendum per distacco-aggregazione dopo la riforma del Titolo V, in Giur. cost., 2004, 3782 ss. [4] Sul tema dell’autodeterminazione dei popoli, utili spunti in S. MANCINI, Minoranze autoctone e Stato. Tra composizione dei conflitti e secessione, Milano, 1996, 231 ss. [5] Per una sintesi, cfr. M. PEDRAZZA GORLERO, Le Regioni, le Province, i Comuni. Art. 132, in Commentario della Costituzione, a cura di G. Branca, Bologna-Roma, 1990, 124 ss.; L. FERRARO, Artt. 131-132, in Commentario alla Costituzione, a cura di Bifulco-Celotto-Olivetti, vol. III, Torino, 2006, 2531 ss. [6] Sulle cui implicazioni costituzionali, v. i due volumi di M. PEDRAZZA GORLERO, Le variazioni territoriali delle Regioni, vol. I, Padova, 1979, vol. II, Padova 1991 [7] Si possono ricordare studi risalenti nel tempo ma ancora attuali: T. MARTINES, Il referendum negli ordinamenti particolari, Milano, 1960; M. SCUDIERO, Il referendum nell’ordinamento regionale, Napoli, 1971; P. BARRERA, Il referendum negli ordinamenti regionali e locali. Bilancio e prospettive, Napoli, 1992. [8] Sul punto, in questi termini, T. GIUPPONI, Le “popolazioni interessate” e i referendum per le variazioni territoriali, ex artt. 132 e 133 Cost.: territorio che vai, interesse che trovi, cit. [9] Traggo questo spunto dall’audizione di M. LUCIANI all’indagine conoscitiva, già citata alla nota 1, “Sulle problematiche relative al distacco di Comuni dalla Regione Marche e alla loro aggregazione alla Regione Emilia-Romagna”. [10] Alla fine del 2008 risultavano ben 20 comuni, che avevano tenuto il referendum con esito positivo per il distacco dalla regione ordinaria a quella speciale (16 nel Veneto, di cui 14 per il Trentino Alto-Adige e 2 per il Friuli-Venezia Giulia; 2 nel Piemonte, entrambi per la Valle d’Aosta; 2 nella Lombardia per il Trentino Alto-Adige). Va altresì detto, che si tratta di tutti comuni geograficamente contigui alla regione presso la quale si chiede il distacco. [11] V. l’ultimo capoverso del § 3 considerato in diritto. Sulla sentenza, v. i commenti di A. D’ATENA, Profili procedurali della migrazione dei Comuni nei territori regionali speciali; M. MALO, Forma e sostanza in tema di variazioni territoriali regionali (a margine della pronuncia 66/2007 della Corte costituzionale); D. TRABUCCO, Il problema della costituzionalizzazione del territorio delle Regioni a Statuto speciale, tutti e tre sul sito web: forumcostituzionale.it; sulla questione, v. M. MOTRONI, La migrazione dei comuni di frontiera verso le regioni a statuto speciale: la problematica della fonte idonea a produrre l’effetto di variazione territoriale, nel sito web: federalismi.it (n. 4, 2008) [12] Secondo quanto riportato dalla “Documentazione fornita dal Governo” e allegata al resoconto della seduta del 5 novembre 2008 presso la Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati, la Presidenza della Repubblica, in alcuni casi (uno fra tutti: il comune di Asiago, che chiedeva il passaggio dal Veneto al Trentino Alto-Adige, dopo l’esito favorevole del referendum) avrebbe espresso perplessità in merito alla presentazione di disegni di legge senza i preventivi pareri regionali. La notizia è però smentita da una nota del Consigliere del Presidente della Repubblica per gli affari giuridici e le relazioni costituzionali del 23 gennaio 2008, con la quale si comunicava al delegato effettivo dei Comuni interessati che la Presidenza non aveva mai rappresentato una tale «interpretazione» all’Autorità governativa: v. Corte cost. ord. n. 434 del 2008. [13] V. Corte cost. sent. n. 334 del 2004 § 2.1 considerato in diritto [14] Come è stato fatto dalla regione Marche, con ricorso depositato alla Corte costituzionale in data 22 ottobre 2009 (n. 95), che lamenta: a) l’omessa valutazione del merito del parere (emanato dal Consiglio regionale) e omessa esplicitazione dei motivi per i quali il parere medesimo è stato disatteso in sede di procedimento legislativo; b) difetto della formula di promulgazione da parte del Presidente della Repubblica; c) invalidità della legge dal punto di vista formale; d) lesione della posizione istituzionale della Regione Marche; e) violazione del principio di leale collaborazione. Si invoca, quindi, come parametro costituzionale, l’art. 132, secondo comma, Cost. e il principio di leale collaborazione [15] La proposta di modifica dell’art. 132, comma secondo, Cost. è così formulata: «Si può con legge della Repubblica, sentiti i Consigli regionali, consentire che Province e Comuni, che ne facciano richiesta, siano staccati da una Regione ed aggregati ad un’altra. La relativa iniziativa è preceduta dalla richiesta della Provincia o del Comune, previa approvazione delle rispettive popolazioni secondo le norme dei propri statuti. Per il passaggio di una Provincia a un’altra Regione, la richiesta deve essere inoltre approvata, mediante referendum, dalla maggioranza delle popolazioni di ciascuna delle Regioni interessate. Per il passaggio di uno o più Comuni da una Provincia a un’altra appartenente a diversa Regione, la richiesta deve essere approvata, mediante referendum, dalla maggioranza delle popolazioni di ciascuna delle due Province interessate». [16] Da intendersi, sul piano di teoria del diritto, secondo la nota tesi di N. BOBBIO, Sulla funzione promozionale del diritto, in ID., Dalla struttura alla funzione. Nuovi studi di teoria del diritto, Milano, 1977, 13 ss. [17] Sul punto, rinvio alle osservazioni svolte nel corso di un’audizione parlamentare davanti alla Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati il 30 luglio 2009: T.E. FROSINI, Modifica del Titolo V e ruolo delle province, nel sito web: federalismi.it, n.17, 2009 [18] Leggilo nel vol. “Codice” di diritto costituzionale austriaco, a cura di F. Palermo, Padova, 1998; sulla questione, v. F. PALERMO, I poteri ordinamentali dei Länder nei confronti dei Comuni in Austria, in Le Regioni, 2000, specc. 931 ss. [19] Leggilo nel vol. Codice delle Costituzioni. Vol. I, a cura di G. Cerrina Feroni, T.E. Frosini, A. Torre, Torino, 2009, 293; sulla questione, v. D. GEROTTO, La disciplina per le variazioni territoriali dei Cantoni svizzeri, in Le Regioni, 1997, 395, il quale sostiene il ricorso alla legge costituzionale, sebbene non indicato espressamente. [20] Leggilo nel vol. Codice delle Costituzioni. Vol. I, a cura di G. Cerrina Feroni, T.E. Frosini, A. Torre, cit., 8 [21] Leggilo nel vol. Codice delle Costituzioni. Vol. I, a cura di G. Cerrina Feroni, T.E. Frosini, A. Torre, cit., 134 [22] Leggilo nel vol. Codice delle Costituzioni. Vol. I, a cura di G. Cerrina Feroni, T.E. Frosini, A. Torre, cit., 353; su cui v. già A. LA PERGOLA, Residui «contrattualistici» e struttura federale nell’ordinamento degli Stati Uniti, Milano, 1969, 329 ss. [23] Per i termini della questione, sul piano della metodologia comparativa, v. G. RECCHIA, Consonanze e dissonanze nel diritto pubblico comparato, Padova, 2000.

(pubblicato l'11.1.2010)