L’istituto del fuori ruolo è stato introdotto nel nostro Ordinamento dal decreto legislativo del Capo Provvisorio dello Stato n. 1251/47 (1), in forza del quale i professori universitari, compiuto il settantesimo anno di età, assumevano la qualifica di professori fuori ruolo e venivano collocati a riposo con l'inizio dell'anno accademico successivo a quello in cui raggiungevano i settantacinque anni. Durante tale quinquennio, le cattedre e i relativi posti di ruolo erano considerati vacanti; i docenti fuori ruolo conservavano le prerogative accademiche dei colleghi di ruolo ed erano tenuti a svolgere sia attività scientifica che didattica. L’abolizione si ha con legge del 4 novembre 2005, n. 230, ma limitatamente ai nuovi reclutamenti; i professori già in servizio al 20/11/05 (data di entrata in vigore della legge n. 230), invece, continuavano a usufruire dello stato giuridico ed economico in godimento, ivi compresa la prerogativa del fuori ruolo, la cui durata, nel frattempo, era stata ridotta a tre anni dalla legge n. 549/95. Con la finanziaria 2008, il legislatore elimina definitivamente l’istituto (2); dalla lettura della norma, tuttavia, emerge che l’entrata a regime della stessa è preceduta da una disciplina transitoria. L’analisi del dato testuale, infatti, evidenzia tre articolate fasi temporali: I. A decorrere dal 1º gennaio 2008, il periodo di fuori ruolo dei professori universitari precedente la quiescenza è ridotto a due anni accademici. A tale data (1° gennaio 2008), in effetti, sono interessati dal fuori ruolo varie categorie di docenti: in primis, coloro che hanno iniziato il triennio nell’anno accademico 2005/2006 e si trovano, pertanto, nel terzo anno di fuori ruolo [a]. Questi professori, recita la norma, “sono in servizio come professori nel terzo anno accademico fuori ruolo” e “sono posti in quiescenza al termine dell'anno accademico”, non subendo, in tal modo, alcuna riduzione; coloro, poi, che hanno iniziato il triennio nell’anno accademico 2006/2007 e si trovano, di conseguenza, al secondo anno di fuori ruolo [b]; da ultimo, quelli che hanno iniziato il triennio nell’anno accademico 2007/2008, usufruendo, così, del primo anno di fuori ruolo [c]. Diversamente dalla ipotesi sub a, le altre due fattispecie [b, c] non sono oggetto di esplicita previsione normativa. II. A decorrere dal 1º gennaio 2009, il periodo di fuori ruolo dei professori universitari precedente la quiescenza è ridotto a un anno accademico. Poiché in tale data si trovano, innanzitutto, quei docenti che hanno iniziato il fuori ruolo il 1° novembre 2007 e che, quindi, “sono in servizio come professori nel secondo anno accademico fuori ruolo”, gli stessi “sono posti in quiescenza al termine dell'anno accademico“; si tratta, a ben vedere, della stessa ipotesi sub c della precedente fase transitoria. Alla medesima data, tuttavia, sono in posizione di fuori ruolo, pur non essendo espressamente contemplati dalla norma, anche quei docenti che hanno iniziato il relativo periodo il 2008/2009. III. A decorrere dal 1º gennaio 2010, il periodo di fuori ruolo dei professori universitari precedente la quiescenza è definitivamente abolito. Dal 1° gennaio 2010, quindi, l’istituto scompare; ovviamente, quei docenti “che alla medesima data sono in servizio come professori nel primo anno accademico fuori ruolo” (il che, di conseguenza, ne presuppone l’inizio col 1° novembre 2009) “sono posti in quiescenza al termine dell'anno accademico”. La previsione normativa, introducendo un meccanismo di graduale riduzione dell’istituto, così farraginoso e poco esplicito, ha reso la disposizione de qua fonte di notevoli problematiche sul piano dell’esegesi. Poiché il fuori ruolo è strettamente correlato alla quiescenza, il collocamento a riposo avrebbe dovuto avere, secondo un comune criterio applicativo (3), le seguenti decorrenze: A) 1° novembre 2008, per i docenti collocati fuori ruolo sia nell’anno accademico 2005/2006 [I fase, sub a] che nell’anno accademico 2006/2007 [I fase, sub b]; B) 1° novembre 2009, per i docenti fuori ruolo dall’anno accademico 2007/2008 [I fase, sub c] nonché per i docenti che sarebbero stati posti fuori ruolo nell’anno accademico 2008/2009 [II fase]; C) 1° novembre 2010, per i docenti il cui periodo di fuori ruolo avrebbe avuto inizio con l’anno accademico 2009/2010 [III fase]. I professori che al 1° gennaio 2008 (data di entrata in vigore della legge n. 244/07) già usufruivano – per essere destinatari di formali provvedimenti – di tale status hanno subito, comunque, una contrazione (da tre a due anni) del periodo in godimento. È questo il caso dei docenti collocati fuori ruolo sia in data 1° novembre 2006 che in data 1° novembre 2007, con conseguente cessazione anticipata dal servizio con effetto, rispettivamente, dal 1° novembre 2008 (anziché 2009) e dal 1° novembre 2009 (anziché 2010). Un tale modus procedendi non è privo di riflessi giuridico - sostanziali sulle attività di un Ateneo: la riduzione del triennio per chi è già in posizione di fuori ruolo comporta, infatti, la repentina perdita di risorse intellettuali, la interruzione di programmi di ricerca nonché la dispersione dell'attività scientifica, con una inevitabile ricaduta negativa nella didattica quanto nella ricerca. Una norma che determina una modifica peggiorativa del rapporto di durata in essere, non può non incidere negativamente sulla posizione giuridica già acquisita dagli interessati. Occorre ricordare, infatti, che il docente fuori ruolo, pur non avendo più la titolarità della cattedra, può svolgere, durante il triennio, sia attività didattica che di ricerca, partecipare agli organi accademici, essere eletto all’Ufficio di Rettore o di Preside. Lo status professionale dei professori universitari fuori ruolo, pertanto, non si esaurisce in una semplice aspettativa, ma consta di un affidamento consolidato, in quanto radicato sia su un provvedimento amministrativo, che l’ha disposto, sia sull’esercizio effettivo delle attribuzioni connesse a quello status. Pur facendo salva una differente entità di riduzione del periodo del fuori ruolo, il legislatore, tuttavia, ha finito anche per parificare situazioni radicalmente diverse e, precisamente, il legittimo affidamento di chi, già fuori ruolo, confidava nella regolare scadenza del relativo triennio e le mere aspettative dei professori ancora in servizio, che, a rigori, avrebbero potuto essere destinatari di una diversa disciplina (in mancanza di situazioni giuridiche da salvaguardare). Nel descritto quadro fattuale si inserisce la recente decisione della Corte Costituzionale (4) che, chiamata a pronunciarsi sull’art. 2, comma 434, della legge n. 244/07, con sentenza 24 luglio 2009 n. 236 ne ha dichiarato l’illegittimità costituzionale “nella parte in cui si applica ai professori universitari per i quali sia stato disposto il collocamento fuori ruolo con formale provvedimento amministrativo e che hanno iniziato il corso del relativo periodo”. Nella parte motiva della decisione (par. 6.3 Cons. diritto) si legge che “il fine di abolire per il futuro l'istituto del collocamento fuori ruolo per tutti i professori universitari rientra nella discrezionalità del legislatore e, del resto, s'inserisce in un indirizzo legislativo già in precedenza perseguito (artt. 17 e 19 della legge n. 230 del 2005, la quale tuttavia fece salvo lo stato giuridico e il trattamento economico in godimento per i professori in servizio alla data di entrata in vigore della legge stessa). Qui non è in discussione tale obiettivo, bensì il necessario bilanciamento che si deve compiere tra il suo perseguimento e la tutela da riconoscere al legittimo affidamento nella sicurezza giuridica, nutrito da quanti, sulla base della normativa previgente, hanno conseguito una situazione sostanziale consolidata. In questa prospettiva va notato che la contrazione del periodo di fuori ruolo, già in corso di svolgimento, operata dalla norma censurata, riguarda una posizione giuridica concentrata nell'arco di un triennio, interessa una categoria di docenti numericamente ristretta, non produce significative ricadute sulla finanza pubblica, non risponde allo scopo di salvaguardare equilibri di bilancio o altri aspetti di pubblico interesse e neppure può definirsi funzionale all'esigenza di ricambio generazionale dei docenti universitari, ove si consideri che essi, con l'inizio del fuori ruolo, perdono la titolarità della cattedra che rimane vacante. Il sacrificio imposto ai docenti interessati, che già si trovano nello stato di fuori ruolo, dunque, si rivela ingiustificato e perciò irragionevole, traducendosi nella violazione del legittimo affidamento – derivante da un formale provvedimento amministrativo – riposto nella possibilità di portare a termine, nel tempo stabilito dalla legge, le funzioni loro conferite e, quindi, nella stabilità della posizione giuridica acquisita”; ciò posto, il Giudice delle leggi riscontra che “la norma pone sullo stesso piano posizioni giuridiche non omogenee, in quanto trascura di considerare che il professore già in fuori ruolo è titolare in atto di uno specifico stato professionale, sul quale la norma medesima viene ad incidere in senso peggiorativo con effetto immediato, mentre il professore in servizio di ruolo, titolare di uno stato giuridico diverso, può vantare al riguardo soltanto una mera aspettativa. In realtà, quindi, l'equiparazione suddetta realizza una disparità di trattamento (rappresentata dalla previsione dello stesso trattamento per situazioni giuridiche diverse), costituente autonoma violazione dell'art. 3 Cost”. Per effetto della decisione della Consulta, pertanto, risultano colpiti da invalidità sopravvenuta, salvo che si tratti di rapporti ormai esauriti (5), tutti i provvedimenti amministrativi che avevano anticipato il collocamento a riposo di quei docenti che, in virtù di precedenti decreti, già erano, alla data di entrata in vigore della norma censurata, in posizione di fuori ruolo. Chi, di conseguenza, aveva iniziato il fuori ruolo nell’anno accademico 2006/2007, terminerà il relativo periodo in data 31 ottobre 2009; il 1° novembre 2010, invece, scandirà l’inizio della quiescenza per i fuori ruolo dall’anno accademico 2007/2008. La sentenza della Corte Costituzionale, piuttosto, non ha riguardato coloro che non erano titolari di una posizione giuridica qualificata, in quanto ancora in servizio alla data del 1° gennaio 2008; ci si riferisce, in particolare, ai professori posti in periodo di fuori ruolo dal 1° novembre 2008 (6). Alla stregua del precedente criterio ermeneutico (decorrenza B), la quiescenza dovrebbe cominciare, per questi docenti, il 1° novembre 2009, in seguito ad un solo anno di fuori ruolo. A tale soluzione si arriva applicando, alla fattispecie de qua, quella scansione normativa in cui si dispone che “A decorrere dal 1º gennaio 2009, il periodo di fuori ruolo dei professori universitari precedente la quiescenza è ridotto a un anno accademico e coloro che alla medesima data sono in servizio come professori nel secondo anno accademico fuori ruolo sono posti in quiescenza al termine dell'anno accademico”. Come già esaminato in precedenza (fase II), il 1° gennaio 2009 vede fuori ruolo anche chi è stato collocato, in questa posizione, il 1° novembre 2008; poiché da tale data il periodo di fuori ruolo dura un solo anno accademico, chi ha iniziato il 1° novembre 2008 dovrebbe ultimarlo – secondo il predetto postulato applicativo – ¬¬il 31 ottobre 2009. Una simile interpretazione, che, probabilmente, riflette una lettura diacronica della norma e la di essa sfasatura temporale tra anno solare ed anno accademico, non sembra, però, condivisibile. Secondo un orientamento dottrinario (7), che si ritiene di accogliere, il periodo di fuori ruolo è stato progressivamente ridotto a due anni nel 2008, ad un anno nel 2009, per essere definitivamente soppresso a decorrere dal 2010. A ben vedere, prima della risolutiva cassazione dell’istituto (“A decorrere dal 1º gennaio 2010, il periodo di fuori ruolo dei professori universitari precedente la quiescenza è definitivamente abolito”), la norma contempla solo due fasi transitorie, stabilendo, da un lato, che "A decorrere dal 1º gennaio 2008, il periodo di fuori ruolo dei professori universitari precedente la quiescenza è ridotto a due anni accademici”; dall’altro, invece, che “A decorrere dal 1º gennaio 2009, il periodo di fuori ruolo dei professori universitari precedente la quiescenza è ridotto a un anno accademico“. Appare più conforme ai generali canoni ermeneutici e, segnatamente, all’art. 11 delle Preleggi, quindi, preferire un’interpretazione alla stregua della quale il provvedimento con cui viene concesso tale status giuridico-professionale va licenziato conformemente alla disposizione normativa (anche se temporanea) vigente al momento della sua emanazione; di conseguenza, se nell’anno 2008 il periodo di fuori ruolo constava di un biennio, chi è stato collocato in tale posizione il 1° novembre 2008 non può che iniziare la quiescenza a decorrere dal 1° novembre 2010; a seguire, dal 2009, il fuori ruolo avrà, invece, durata annuale (1° novembre 2009/31 ottobre 2010). Proprio in virtù del generale principio del “tempus regit actum”, infatti, il provvedimento attributivo non può “essere disciplinato da una norma, seppur transitoria, la cui efficacia era differita nel tempo e non ancora in vigore nel momento in cui era adottato” (8). Secondo questa diversa lettura esegetica dell’art. 2, comma 434, della legge n. 244/08, che recepisce il dictum del pronunciamento della Consulta e si conforma alla regola del “tempus regit actum”, pertanto, il collocamento in quiescenza avrà la seguente decorrenza: 1) 1° novembre 2009, per i professori in posizione di fuori ruolo dall’anno accademico 2006/2007; 2) 1° novembre 2010, per i docenti posti fuori ruolo negli anni accademici 2007/2008, 2008/2009 e 2009/2010. Dal 1° gennaio 2010, quindi, gli Atenei non potranno più attribuire, con provvedimento, tale status, per cui l’inizio dell’anno accademico 2010/2011 segnerà, in via definitiva, la fine del fuori ruolo. Sebbene l’indicata interpretazione rispecchi una lettura in chiave sistematica dello spirito esegetico espresso dalla Consulta, non è da escludere un ulteriore sviluppo giuridico per l’istituto in esame. Se, infatti, si aderisce alle tesi (9) secondo cui i docenti già collocati fuori ruolo al momento di entrata in vigore della legge erano titolari non di una legittima aspettativa, bensì di un diritto soggettivo perfetto, occorrerà allora riconsiderare anche la posizione di quelli ancora in servizio; questi, infatti, godrebbero di una situazione giuridica più consolidata della semplice aspettativa in quanto reclutati nella vigenza di un istituto, peraltro, confermato dal legislatore (legge n. 230/05) soltanto due anni prima della legge n. 244/07 (legge finanziaria 2008). La questione, invero, è stata già sottoposta al vaglio della Corte Costituzionale (10); sull’affannosa vicenda, pertanto, bisognerà attendere un nuovo pronunciamento del Giudice delle leggi. ---------- * Ringrazio l’Avv. Renato Rolli per la lettura finale del testo. (1) Il decreto legislativo del Capo Provvisorio dello Stato (Disposizioni per il collocamento fuori ruolo dei professori universitari che hanno raggiunto i limiti di età) del 26 ottobre 1947 n. 1251 è stato ratificato, con modificazioni, dalla legge n. 498 del 4 luglio 1950. (2) Dispone l'art. 2, comma 434, della legge finanziaria 2008 che: "A decorrere dal 1º gennaio 2008, il periodo di fuori ruolo dei professori universitari precedente la quiescenza è ridotto a due anni accademici e coloro che alla medesima data sono in servizio come professori nel terzo anno accademico fuori ruolo sono posti in quiescenza al termine dell'anno accademico. A decorrere dal 1º gennaio 2009, il periodo di fuori ruolo dei professori universitari precedente la quiescenza è ridotto a un anno accademico e coloro che alla medesima data sono in servizio come professori nel secondo anno accademico fuori ruolo sono posti in quiescenza al termine dell'anno accademico. A decorrere dal 1º gennaio 2010, il periodo di fuori ruolo dei professori universitari precedente la quiescenza è definitivamente abolito e coloro che alla medesima data sono in servizio come professori nel primo anno accademico fuori ruolo sono posti in quiescenza al termine dell'anno accademico". (3) Cfr. la nota interpretativa del 18/03/08, prot. n. 915, diramata dal Ministero dell’Università e della Ricerca in seguito ai vari quesiti sollevati da numerosi Atenei. (4) La questione di legittimità costituzionale è stata sollevata dal TAR Sicilia, sezione di Catania, con ordinanza n. 345/2008 e dal TAR Lazio con ulteriori otto ordinanze di identico tenore (nn. 350, 351, 352, 353, 354, 355, 356, 357 del 2008). I rimettenti (chiamati a dirimere le controversie instaurate da nove docenti, che avevano impugnato i decreti rettorali con cui, in applicazione del citato art. 2, il collocamento in quiescenza era stato anticipato di un anno) hanno ritenuto la questione non manifestamente infondata in relazione agli artt. 3 e 97 della Costituzione. (5) Cfr., ex multis, Corte Costituzionale, sentenza n. 127/66; Cassazione Civile, sentenze nn. 10963/01 e 6487/02; Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza n. 99/97; Consiglio di Stato, sezione IV, sentenze nn. 6489/04 e 1217/07. (6) La situazione non muta, sotto il profilo della rilevanza giuridica, anche se questi professori fossero già destinatari di formali provvedimenti; in tal caso, infatti, non può sussistere una posizione qualificata senza una concreta fruizione del beneficio anzitempo attribuito. In altri termini, l’affidamento è strettamente correlato all’efficacia: la mancanza di quest’ultima determina una situazione solo potenziale, che non equivale alla concreta acquisizione di un bene della vita (in tal senso, TAR Sardegna, sezione I, sentenza 5 novembre 2009 n. 1615). (7) Vincenzo Lanza, Manuale di Legislazione Universitaria, Roma 2008, pag. 328. (8) TAR Piemonte, sezione Torino, sentenza 7 maggio 2009 n. 1368, che, sulla base di tali principi, ha dichiarato illegittimo il decreto rettorale con cui un professore universitario era stato collocato fuori ruolo il 1° novembre 2008, per la durata di un solo anno; secondo tale pronuncia: “la legislazione vigente all’epoca di adozione del provvedimento era individuata dalla norma transitoria contenuta nell’art. 2, comma 434, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, che ha regolato in modo generale ed astratto la durata del periodo in “fuori ruolo” e ha stabilito in due anni accademici detto periodo a decorrere dal 1 gennaio 2008; un anno accademico dal 1 gennaio 2009; nessun anno accademico a partire dal 1gennaio 2010. Poiché il collocamento “fuori ruolo”, come già detto, è stato disposto dal 1 novembre 2008, con provvedimento adottato dopo il 1 gennaio 2008 ma prima del 1 gennaio 2009, data in cui sarebbe stato efficace il secondo periodo transitorio, esso non poteva che prevedere la durata pari a due anni accademici di “fuori ruolo”. Ne consegue che, applicando detto principio al caso di specie, i professori universitari associati nati nel 1943, collocati “fuori ruolo” a partire dal 1 novembre 2008, dovevano vedersi assegnati due anni accademici in tale posizione, poiché la norma è chiara nell’affermare che “a decorrere” dal 1 gennaio 2008 il periodo di fuori ruolo è ridotto a due anni e non a uno come invece dal 1 gennaio 2009. La stessa espressione “a decorrere” di cui si è avvalso il legislatore, ad opinione del Collegio, chiarisce infatti che l’efficacia della norma deve ricondursi al momento della disposizione del collocamento “fuori ruolo” e non all’anno accademico di “fuori ruolo” di riferimento”. (9) Alfonso Celotto, Fuori ruolo dei professori universitari: quando il legislatore cambia idea – In margine alla sent. n. 236 del 2009 della Corte Costituzionale, www.giustamm.it, 30/07/2009. Secondo l’autore “la Corte costituzionale ha effettuato una impropria degradazione delle posizioni di affidamento nel fuori ruolo dei professori universitari, ritenendo titolari di un affidamento quelli che invece godevano un diritto già perfetto e titolari di una mera aspettativa quanti avevano un vero affidamento. Sappiamo bene, come più volte la Corte costituzionale ha ribadito, che il legislatore ben può “cambiare idea” rispetto alla gestione dei rapporti di durata. Tuttavia le modifiche “non possono trasmodare in un regolamento irrazionale e arbitrariamente incidere sulle situazioni sostanziali poste in essere da leggi precedenti” (così tra le molte, sent. n. 349 del 1985; ma tale posizione è ribadita anche nella sentenza in commento). A ben riflettere i professori universitari, assunti dopo il 2005 e ancora in servizio al 1° gennaio 2008, non hanno solamente una aspettativa al collocamento fuori ruolo prima della quiescenza. Ma un vero e proprio affidamento legittimo, reso legittimo e rinforzato dalla legge n. 230 del 2005, che - eliminando l’istituto del fuori ruolo per i nuovi assunti - lo ha confermato per i professori ancora in servizio”. (10) Cfr. TAR Piemonte, sezione Torino, Ordinanza collegiale n. 33/2009.

(pubblicato l'8.1.2010)