T.A.R. CALABRIA - CATANZARO - SEZIONE II - Sentenza 4 novembre 2009 n. 1181 Daniele Burzichelli – Presidente f.f. ed Estensore. Impresa Zanfini Salvatore (avv.ti G. Carratelli e C. Colapinto) c. Regione Calabria (Avv. Regionale).

1. Servizi pubblici – Giurisdizione e competenza – Concessione di servizio pubblico – Contributi – Fase procedimentale anteriore all’emanazione del provvedimento – Controversia – Giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo.

2. Servizi pubblici – Giurisdizione e competenza – Trasporti locali in concessione – Contributi di esercizio – Ricorrente – Affermazione che la p.a. svolge solo una funzione di controllo – Controversia – Appartiene al giudice ordinario.

1. In materia di concessione di servizio pubblico, i contributi, in quanto corrispettivi, esulano in via di principio dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, con la conseguenza che, nei casi in cui la relativa controversia insorga nella fase procedimentale anteriore all’emanazione del provvedimento o il beneficio sia stato negato nell’esercizio di poteri discrezionali, assumendo la posizione del privato la consistenza di interesse legittimo, deve comunque ritenersi la sussistenza dell’ordinaria giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo.

2. Nel caso in cui, in tema di contributi di esercizio a favore delle imprese di trasporti locali in concessione, la ricorrente sostenga che le norme comunitarie impongano l’integrale ristoro delle perdite di esercizio sofferte da imprese esercenti il servizio di trasporto pubblico locale, affermando, nella sostanza, che il contributo sia riconosciuto direttamente dalla legge e che all’Amministrazione sia solo demandata una funzione di controllo in ordine all’effettiva sussistenza dei presupposti indicati dalla legge stessa, la relativa controversia appartiene al giudice ordinario.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda) ha pronunciato la presente SENTENZA Sul ricorso numero di registro generale 1145 del 2008, proposto da: Impresa Zanfini Salvatore, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Giuseppe Carratelli e Carlo Colapinto, con domicilio eletto presso Mariagemma Talerico, in Catanzaro, via Schipani, 110; contro Regione Calabria, in Persona del Presidente, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Regionale, domiciliata in Catanzaro, viale De Filippis, 280; per la condanna della Regione Calabria al pagamento di € 3.481.473,28, o della diversa somma determinata dal Tribunale, a titolo di compensazione degli obblighi di servizio pubblico sostenuti nel periodo 1988-2002 o, in alternativa, a titolo di risarcimento del danno; Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Calabria; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10/04/2009 il dott. Daniele Burzichelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: FATTO Con il presente gravame la società ricorrente ha chiesto la condanna della Regione Calabria al pagamento di € 3.481.473,28, o della diversa somma determinata dal Tribunale, a titolo di compensazione degli obblighi di servizio pubblico sostenuti nel periodo 1988-2002 o, in alternativa, a titolo di risarcimento del danno. La Regione Calabria si è costituita in giudizio, eccependo il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e sollecitando, in subordine, il rigetto del gravame in quanto infondato. Nella pubblica udienza del 10 aprile 2009, sentiti i difensori delle parti, come indicato in verbale, il ricorso è stato trattenuto in decisione. DIRITTO 1. La società ricorrente, che svolge in regime di concessione il servizio di trasporto pubblico locale per conto della Regione Calabria, ha formulato la richiesta indicata in epigrafe con riferimento al servizio espletato nel periodo 1988-2002, esponendo, in estrema sintesi, che: a) il Regolamento CEE n. 1911/69, come modificato dal Regolamento CEE n. 1893/91, prevede la compensazione economica degli obblighi di servizio pubblico nella determinazione dei contributi di esercizio (da qualificarsi come vero e proprio diritto soggettivo della società esercente il servizio); b) gli obblighi di servizio pubblico, ai sensi dell’art. 2, paragrafo 1, del Regolamento CEE n. 1191/69, sono quelli che l’impresa di trasporto, in considerazione del proprio interesse commerciale, non avrebbe assunto, o non avrebbe assunto alle stesse condizioni, e ricomprendono l’obbligo di esercizio (cioè il dovere di adottare misure idonee a garantire un servizio continuo, regolare e capace e a mantenere in buono stato linee, impianti e materiale eccedenti), l’obbligo di trasporto (cioè il dovere di accettare ed effettuare qualsiasi trasporto di persone o merci a prezzi e condizioni determinati) e l’obbligo tariffario (cioè il dovere di applicare prezzi stabiliti o omologati dalle pubbliche autorità, anche in contrasto con l’interesse commerciale dell’impresa); c) tenendo conto di quanto previsto dall’art. 5 del Regolamento CEE n. 1191/68, gli svantaggi economici derivanti dall’imposizione degli obblighi di servizio devono esser compensati dall’Amministrazione mediante contributi di esercizio adeguati, in conformità dei criteri di cui agli artt. 10, 11, 12 e 13 del Regolamento medesimo; d) l’art. 1, quarto comma, della legge n. 151/1981 (così come la legge regionale n. 22/1983) contemplava un regime contributivo di sostegno delle imprese di trasporto diretto a conseguire l’equilibrio dei bilanci e, in questa prospettiva, il successivo art. 6, in contrasto con le previsioni comunitarie, faceva riferimento, nei limiti dello stanziamento di cui al precedente art. 5, a costi standardizzati e ricavi presunti (anziché ai costi e ricavi effettivi); e) ai sensi degli artt. 17 e 19 del decreto legislativo n. 422/1997, il diritto alle compensazioni per gli obblighi di servizio era stato, invece, garantito nell’ambito dei contratti di servizio, ma la Regione aveva erogato alla ricorrente somme inferiori rispetto a quelle effettive, che dovevano esser pari alla copertura del disavanzo e che alla stessa spettavano in forza dei regolamenti comunitari (di cui, ovviamente, andava affermata l’immediata applicabilità nell’ordinamento nazionale). 2. La Regione, nel costituirsi in giudizio, ha, in estrema sintesi, osservato che: a) la questione sottoposta all’attenzione del Collegio rientra nella giurisdizione del giudice ordinario; b) ai sensi degli artt. 4, par. 1, e 6, par. 3, secondo comma, del Regolamento CEE n. 1191/69, l’ipotetico diritto alle compensazioni sorge solo a condizione che l’impresa interessata abbia formulato istanza per la soppressione di uno specifico obbligo di servizio; c) in ogni modo, l’art. 1, par. 1, secondo comma, del Regolamento consente di escludere dall’applicazione della disciplina le imprese la cui attività è limitata esclusivamente alla fornitura di servizi urbani, extraurbani o regionali, come appunto avvenuto tramite la legge n. 151/1982 e le leggi regionali n. 7/1982, n. 12/1997, n. 14/2000 e n. 18/2001; c) il riferimento all’art. 17 del decreto legislativo n. 422/1997 risultava inconducente, atteso che la norma disciplina l’affidamento di servizi pubblici mediante contratti di servizio, mentre nel caso in esame veniva in rilievo un affidamento tramite concessione; d) l’art. 1, par. 5, secondo comma, del Regolamento n. 1191/69 prescrive che l’impresa, la quale eserciti sia attività soggetta ad obblighi di servizio pubblico che ulteriori attività, tenga una gestione e una contabilità separata per l’attività soggetta ad obblighi di servizio pubblico, non potendo altrimenti operare l’invocato regime delle compensazioni; e) l’espletamento di un servizio pubblico di trasporto non implica che l’impresa risulti necessariamente sottoposta ad obblighi di servizio e, nel caso di specie, la ricorrente non aveva chiarito quali fossero gli specifici obblighi di servizio che giustificherebbero il riconoscimento di compensazioni; f) il Regolamento n. 1191/69 (artt. 10, 11 e 12) non prevede che le compensazioni debbano consistere nella copertura del disavanzo aziendale, dovendo le stesse essere determinate “sulla base di un’analisi dei costi che un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico pertinenti, avrebbe dovuto sopportare per adempiere tali obblighi” (sentenza “Altmark” della Corte di Giustizia, in causa C-280/2000); g) la richiesta della ricorrente doveva reputarsi incompatibile con la disciplina comunitaria in ordine agli aiuti di Stato; h) sulle richieste relativa alle annualità dal 1988 al 2002 era, comunque, intervenuta la prescrizione quinquennale di cui all’art. 2948, n. 4, c.c., o, in subordine, quella decennale di cui all’art. 2946 c.c. con riferimento al solo anno 2007. 3. Il Tribunale deve, in primo luogo, esaminare l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dall’Amministrazione resistente. Ad avviso del Collegio l’eccezione è fondata. Al riguardo deve osservarsi che, in materia di contributi di esercizio a favore delle imprese di trasporti locali in concessione, sebbene tali contributi debbano qualificarsi come corrispettivi, costituendo prestazioni nei confronti di concessionari di pubblici servizi di trasporto, destinati ad indennizzarli di particolari costi sostenuti per la gestione, allorché la controversia attenga alla spettanza del contributo di esercizio che sia ancora oggetto di valutazione della Pubblica Amministrazione o che sia stato negato nell’esercizio di poteri discrezionali, la posizione giuridica del privato ha consistenza di interesse legittimo e, pertanto, la relativa controversia esula dalla giurisdizione del giudice ordinario e spetta alla giurisdizione amministrativa. (Cass. Civ., Sez. Un., n. 12372/2008). Nella decisione appena menzionata, la Suprema Corte ha ribadito, in buona sostanza, il consolidato principio secondo cui, in materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, ai fini del riparto di giurisdizione occorre distinguere tra la fase procedimentale anteriore all’emanazione del provvedimento attributivo del beneficio, in cui il privato (salvo che il contributo o la sovvenzione sia riconosciuto direttamente dalla legge e all’Amministrazione sia demandato esclusivamente il controllo in ordine all’effettiva sussistenza dei presupposti indicati dalla legge stessa) vanta una posizione di interesse legittimo, e la successiva fase di erogazione del contributo, nella quale la posizione del privato ha consistenza di diritto soggettivo. Tale distinzione conserva la sua efficacia anche in materia di concessione di servizio pubblico, in cui, come è noto, i contributi, in quanto corrispettivi, esulano in via di principio dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, con la conseguenza che, nei casi in cui la relativa controversia insorga nella fase procedimentale anteriore all’emanazione del provvedimento o il beneficio sia stato negato nell’esercizio di poteri discrezionali, assumendo la posizione del privato la consistenza di interesse legittimo, deve comunque ritenersi la sussistenza dell’ordinaria giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo. Il Collegio ritiene, tuttavia, che, con il presente gravame, parte ricorrente abbia contestato la determinazione dei contributi corrisposti dall’Amministrazione nel periodo 1988-2002 sul rilievo della mancata applicazione di una disciplina comunitaria immediatamente applicabile, la quale, traducendosi in un vero e proprio vincolo assoluto per la Regione, avrebbe imposto l’integrale risanamento delle perdite di esercizio sofferte dall’impresa, la cui posizione soggettiva, in tale prospettiva, deve, quindi, configurarsi come diritto soggettivo perfetto (prescindendo, ovviamente, dalla condivisione nel merito di siffatta ricostruzione). In altri termini, la ricorrente, nel sostenere che le norme comunitarie impongano l’integrale ristoro delle perdite di esercizio sofferte da imprese esercenti il servizio di trasporto pubblico locale, afferma, nella sostanza, che il contributo sia riconosciuto direttamente dalla legge e che all’Amministrazione sia solo demandata una funzione di controllo in ordine all’effettiva sussistenza dei presupposti indicati dalla legge stessa Ciò è confermato dal fatto che la stessa ricorrente, oltre a qualificare espressamente la propria posizione come vero e proprio diritto soggettivo (pagina 2 del ricorso), ha chiesto la condanna dell’Amministrazione al pagamento degli importi presuntivamente dovuti, circostanza che presuppone una richiesta di tutela in ordine a un diritto soggettivo e che non è compatibile con l’esercizio dell’ordinaria giurisdizione di legittimità (dovendo da essa distinguersi la diversa ipotesi di tutela “ulteriore” dell’interesse legittimo attraverso il risarcimento del danno, previo esperimento, peraltro, dell’azione di annullamento). D’altronde, se si volesse, invece, considerare la domanda di parte ricorrente come volta alla tutela di una posizione di interesse legittimo nell’ambito di un procedimento finalizzato alla determinazione discrezionale del contributo, dovrebbe, allora, ritenersi inammissibile il presente gravame per mancata impugnazione dei provvedimenti relativi alla corresponsione dei contributi nel periodo 1988-2002 (provvedimenti che parte ricorrente non ha gravato, limitandosi a chiedere la condanna dell’Amministrazione al pagamento dei contributi effettivamente dovuti o, in subordine a titolo di risarcimento del danno). 4. Per le considerazioni che precedono il presente ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, con indicazione di quello ordinario quale giudice munito di giurisdizione ai sensi dell’art. 59, primo comma, della legge n. 69/2009. Sussistono, tuttavia, giusti motivi, in ragione della peculiarità della controversia, per compensare interamente fra le parti le spese del presente giudizio. P.Q.M. 1) dichiara inammissibile il ricorso in epigrafe per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e indica quello ordinario quale giudice munito di giurisdizione per la controversia in esame; 2) compensa fra le parti le spese del presente giudizio. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 10/04/2009 con l'intervento dei Magistrati: Daniele Burzichelli, Presidente FF, Estensore Anna Maria Verlengia, Primo Referendario Vincenzo Lopilato, Referendario DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 04/11/2009 (Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)