REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda) ha pronunciato la presente SENTENZA Sul ricorso numero di registro generale 760 del 2006, proposto da:

Comune di Teulada, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avv.ti Francesco Caso e Giuseppe Ciaglia, con domicilio eletto in Cagliari presso la Segreteria del T.A.R. Sardegna, via Sassari n. 17; contro la Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dagli avv.ti Paolo Carrozza, Vincenzo Cerulli Irelli e Gian Piero Contu, con domicilio eletto in Cagliari presso l’Ufficio Legale dell’Ente, viale Trento n. 69;

l’Assessorato regionale Enti Locali Finanza e Urbanistica - Direzione Generale della pianificazione urbanistica, territoriale e della vigilanza edilizia, in persona del legale rappresentante p.t., non costituito in giudizio,

la Giunta Regionale della Sardegna, in persona del Presidente in carica, non costituita in giudizio; per l'annullamento della deliberazione della Giunta regionale 24 maggio 2006 n. 22/3, con la quale è stato adottato il Piano Paesaggistico Regionale - 1° Ambito Omogeneo - Area Costiera; ove occorrente, della deliberazione della Giunta regionale 24 maggio 2006 n. 46, recante “Adozione del Piano Paesaggistico Regionale – Deliberazione della Giunta regionale n. 22/3 del 24 maggio 2006”; di ogni altro atto ad essi presupposto, conseguente o comunque connesso nonché, con ricorso per motivi aggiunti depositato il 7 dicembre 2006, - della deliberazione della Giunta regionale 5 settembre 2006 n. 36/7, di definitiva approvazione del Piano Paesaggistico Regionale - 1° Ambito Omogeneo.. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Autonoma della Sardegna; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 01/07/2009 il dott. Tito Aru e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: FATTO Con il ricorso in esame, notificato l’8 settembre 2006 e depositato il successivo giorno 27, come integrato dal ricorso per motivi aggiunti depositato il 7 dicembre 2006, il Comune di Teulada ha impugnato le delibere della Giunta regionale di adozione e definitiva approvazione del Piano Paesaggistico Regionale (di seguito PPR) lamentando, sotto diversi profili, sia l’illegittimità dell’intero strumento pianificatorio per vizi concernenti il procedimento seguito dalla Regione per la sua adozione, sia l’illegittimità, in parte qua, dello stesso piano, relativamente alle statuizioni concernenti l’area del territorio comunale a monte del porto turistico. In particolare, con riguardo a quest’ultimo aspetto dell’impugnazione, si lamenta l’imposizione di un vincolo di sostanziale inedificabilità di tale area, con conseguente impossibilità di dotare l’impianto portuale delle strutture e dei servizi necessari per la diportistica, la ricettività e l’accoglienza. E ciò malgrado il fatto che lo stesso porto, allo stato sostanzialmente inattivo, fosse stato voluto e finanziato dalla medesima Regione. Oltretutto, sempre nella prospettazione del comune ricorrente, tale determinazione regionale sarebbe stata adottata senza un preventivo e reale esame delle osservazioni presentate in sede istruttoria, con riferimento a tale ambito territoriale, dallo stesso ente comunale. Di qui la richiesta di annullamento in tutto, o almeno per quanto di ragione, del PPR, con favore delle spese. Con i motivi aggiunti il comune ricorrente ha esteso le censure già proposte con l’atto introduttivo del giudizio nei confronti dei provvedimenti di definitiva approvazione del PPR, deducendo ulteriori motivi in ordine al merito della procedura di esame delle osservazioni che, a suo avviso, sarebbe stata irrituale, si sarebbe svolta in tempi eccessivamente brevi e senza garantire un’adeguata motivazione per ciascuna osservazione presentata dagli enti locali. La Regione Sarda si è costituita con articolati scritti difensivi, con i quali ha chiesto la reiezione del gravame, vinte le spese. Con ordinanza n. 34 del 4 marzo 2009 il Tribunale ha disposto l’acquisizione di documentazione ritenuta necessaria ai fini del decidere. Quanto richiesto è stato versato agli atti del giudizio in data 18 maggio 2009. Alla pubblica udienza del 1° luglio 2009, sentiti i difensori delle parti, la causa è stata posta in decisione. DIRITTO Va preliminarmente esaminata l’eccezione, sollevata dalla difesa regionale, secondo la quale il ricorso sarebbe inammissibile per genericità delle censure sollevate e per la mancata evidenziazione della lesione, concreta ed attuale, che il Comune ricorrente subirebbe per effetto delle disposizioni del piano impugnate. Ad avviso del Tribunale tale eccezione, genericamente formulata con indistinto riferimento all’intero contenuto dell’atto introduttivo del giudizio, non può trovare accoglimento. Il Collegio, in proposito, ricorda il proprio orientamento in punto di ammissibilità dell’impugnazione, avendo più volte statuito che “…l’ammissibilità del ricorso e quella delle singole censure, laddove si chieda l’annullamento di un atto amministrativo generale di pianificazione, quale è quello all’esame del Collegio, deve essere verificata in stretta connessione con la lesione attuale e diretta del bene che si intende tutelare, e previa dimostrazione, da parte degli interessati, della incidenza delle previsioni contestate su tale bene, dovendosi al contrario ritenere inammissibili, stante la mancanza, in materia, della previsione di un’azione popolare, le censure non direttamente riconducibili alla specifica posizione vantata” (cfr. TAR Sardegna, Sez. II, 13 dicembre 2007 n. 2241). Ebbene, nel caso di specie, il comune di Teulada, che agisce quale ente esponenziale di una collettività, titolare di potestà pianificatoria in materia di gestione del proprio territorio, contesta, adducendo una vasta e complessa serie di argomentazioni, la lesione delle sue prerogative urbanistiche sia in relazione a singole disposizioni del PPR in questione che all’iter procedimentale seguito dall’Amministrazione regionale per la sua approvazione, con particolare riferimento al sub procedimento di valutazione delle osservazioni presentate. La particolare articolazione del ricorso, dunque, rende necessario procedere, di volta in volta, alla verifica individuale di ammissibilità dei numerosi vizi legittimità lamentati, respingendo pertanto l’eccezione come genericamente e indistintamente sollevata dalla difesa regionale, salva, appunto, la verifica dei menzionati requisiti di ammissibilità in relazione alle singole censure proposte. Può quindi passarsi all’esame del merito della causa, muovendo dalle censure concernenti l’iter procedimentale seguito dall’amministrazione regionale per l’approvazione del piano paesaggistico oggetto di gravame. Talune di esse, peraltro, in quanto proposte in termini sostanzialmente identici in altri giudizi, hanno già costituito oggetto di esame da parte del Collegio che, pertanto, con riguardo alle stesse, ritiene sufficiente richiamare le proprie precedenti pronunce, non avendo sulle stesse mutato orientamento. Ciò vale, anzitutto, per l’asserita mancanza di attività di concertazione istituzionale, con violazione delle garanzie partecipative, di cui al 1° motivo di ricorso. In particolare, con sentenza n. 2241 del 13 dicembre 2007, pagine da 72 a 75, questo TAR ha già ritenuto che il procedimento di coinvolgimento istituzionale è stato rispettato sia nella forma che nella sostanza, in quanto è stato dato agli enti locali, in momenti diversi, alcuni molto qualificanti, l’opportunità di esprimere il loro giudizio sull’articolato proposto dall’Amministrazione regionale. Lo stesso dicasi con riguardo alla 2° censura, concernente l’istituzione di gruppi istruttori che hanno provveduto a sintetizzare le numerosissime osservazioni presentate nei confronti delle norme del piano. Con sentenza n. 2050 del 12 novembre 2007 (pagine 40-41), infatti, il Tribunale ha precisato che nessuna norma vieta all’amministrazione, nell’elaborazione di un provvedimento, tra l’altro complesso ed articolato come il piano paesaggistico, di farsi coadiuvare da organismi esterni alla organizzazione dei pubblici uffici, purché alla fine gli organi competenti per legge abbiano fatto proprie, come è avvenuto nel caso di specie, le risultanze delle istruttorie condotte e concluse dai tecnici all’uopo nominati. Pertanto le modalità con cui le osservazioni sono state selezionate, raggruppate ed esaminate rappresentano una semplice organizzazione del lavoro all’interno degli uffici regionali che hanno effettuato l’istruttoria sul piano, sotto il controllo degli organi competenti. A tale fase compilativa, è seguito il parere del CTRU, parere sintetico ma esaustivo nel dare conto del procedimento seguito, il parere della Commissione e l’approvazione della Giunta, la quale, fino a prova contraria, dichiara nelle premesse di aver avuto a disposizione la documentazione, i materiali, gli esiti dell’istruttoria e le varie relazioni e di aver valutato ed assunto consapevolmente la decisione finale di approvazione . Tale modo di procedere, pertanto, lungi dal potersi configurare ex se quale vizio di legittimità dell’intero procedimento, può essere dunque contestato solo nella misura in cui chi abbia un interesse specifico dimostri che lo stesso abbia impedito agli organi competenti ad assumere la determinazione finale di valutare correttamente la situazione concreta ai fini dell’eventuale accoglimento dell’osservazione presentata. Di qui l’infondatezza anche di tale censura. Per ragioni di ordine espositivo, invece, l’esame della più circoscritta censura relativa all’esito delle osservazioni presentate dal Comune di Teulada con riguardo all’area antistante il porto turistico viene posticipato all’esaurimento dei motivi concernenti l’intero piano paesaggistico. Con successiva censura il Comune di Teulada lamenta la mancata valorizzazione, nel PPR, dei piani urbanistici comunali muniti di studio di compatibilità paesistico-ambientale. In particolare il comune ricorrente sostiene che il PPR avrebbe omesso, in modo ingiustificato ed irragionevole, di riconoscere un trattamento differenziato ai piani urbanistici comunali muniti di studio di compatibilità paesistico-ambientale, in contrasto con quanto precisato dalla disciplina di salvaguardia della Del. G.R. n. 33/27 e, soprattutto, dalla legge regionale n. 8/2004. Il Collegio non ravvisa affatto la lamentata contraddittorietà tra le prescrizioni dell’art. 3 della legge n. 8/2004 e il contenuto del PPR. Ed invero, ai sensi dell’anzidetta disposizione della c.d. legge Soru, nella fase transitoria “…fino all’approvazione del Piano Paesaggistico Regionale…”, i PUC muniti di s.c.p.a. beneficiavano della deroga alla misura di salvaguardia per essi prevista dall’art. 3. Tale previsione, tuttavia, lungi dal costituire, come vorrebbe il ricorrente, una sorta di indirizzo o linea guida cui il PPR doveva uniformarsi in sede di definitiva redazione, trovava la sua giustificazione nel semplice rilievo che tali strumenti urbanistici già assicuravano un grado di tutela superiore a quello degli altri. Una volta approvato il PPR, per contro, tale trattamento differenziato riconosciuto in fase transitoria non imponeva necessariamente una disciplina a regime altrettanto differenziata, essendo rimessa alle scelte valutative dell’Amministrazione regionale la formazione dei piani paesistici con obbligo dei piani urbanistici comunali di adeguamento ad essi (art. 145 del D.Lgvo n. 42/2005). Di qui l’infondatezza anche di questa censura. Quanto alla ritenuta illegittimità dell’art. 15, comma 3° delle NTA del PPR, nella parte in cui, per i comuni dotati di PUC approvato ai sensi dei commi 1 e 2 dell’art. 8 della legge reg. n. 8/2004, prevede, tra l’altro, per le zone F, che possano essere realizzati gli interventi previsti negli strumenti urbanistici attuativi “…purchè approvati e con convezione efficace alla data di adozione del PPR…” , il Collegio, lungi dal ravvisare i profili di irragionevolezza sollevati dal ricorrente, rileva ed evidenzia la funzione conciliativa dell’anzidetta disposizione transitoria, operativa fino all’adeguamento degli strumenti urbanistici comunali alle previsioni del PPR, con gli affidamenti suscitati per effetto della stipulazione di piani attuativi, assicurando, comunque, ai comuni muniti dei predetti strumenti urbanistici, un regime di favore rispetto agli altri. Quanto alla censura con la quale il ricorrente lamenta l’irragionevolezza della disposizione di cui all’art. 15 NTA nella parte in cui prevede, in favore dei comuni non dotati di PUC approvato, ipotesi di deroga transitoria alla disciplina del PPR per gli interventi ricadenti oltre la fascia dei 2000 metri dalla linea di battigia, non può non rilevarsene l’inammissibiltà con riguardo alla natura dell’interesse azionato che attiene, come sopra enunciato, alla diversa disciplina introdotta dal PPR per la fascia dei 2000 metri dalla linea di battigia nel territorio di un comune provvisto di PUC approvato e munito di s.c.p.a.. Con altra censura il ricorrente lamenta l’illegittimità dell’art. 15, ultimo comma, delle NTA del PPR nella parte in cui dispone che, dal momento dell’adozione del PPR e fino alla sua approvazione, si applica l’articolo unico della legge n. 1902/1952 e succ. mod. e integr., in riferimento al rilascio dei titoli abilitativi in contrasto con le disposizioni del presente articolo. In relazione ad essa, peraltro, deve pronunciarsi la declaratoria di sopravvenuta carenza di interesse essendo intervenuta in data 5 settembre 2006 la delibera n. 36/7 della Giunta regionale di definitiva approvazione del PPR (impugnata dallo stesso ricorrente con ricorso per motivi aggiunti, depositato il 7 dicembre 2006), con conseguente venir meno dell’efficacia della disposizione di salvaguardia impugnata. Quanto alla censura con la quale si contesta l’illegittimità dell’art. 107, comma 5°, delle NTA del PPR laddove stabilisce che “Dopo l’approvazione del PPR la Regione provvede ad emanare direttive volte ad indicare le disposizioni che devono essere osservate nell’attività di pianificazione regionale, provinciale, comunale e di settore, nonché nell’attività amministrativa e regolamentare degli enti pubblici e di diritto pubblico e finalizzate ad assicurare unità di indirizzo e organicità di sviluppo alla pianificazione urbanistica di grado subordinato, in rapporto alla tutela dei livelli di valore paesaggistico e al perseguimento degli obiettivi di qualità”, in quanto ritenuta limitativa delle prerogative comunali in materia di pianificazione urbanistica, deve rilevarsene la sopravvenuta carenza di interesse in quanto tale disposizione è stata espunta dal testo delle NTA in sede di definitiva approvazione del PPR. Del pari inammissibile, per carenza di interesse, a seguito di soppressione in sede di definitiva approvazione del piano, si rivela l’ultima censura di cui al ricorso introduttivo del giudizio relativa all’asserita illegittima introduzione nel sistema - rigidamente tipizzato - degli strumenti urbanistici dei piani degli enti gestori delle aree protette, con ulteriore indebita limitazione delle competenze comunali in materia. Sostiene ancora il ricorrente che, a seguito dell’entrata in vigore del D.Lgvo n. 157/2006 che ha abrogato la previsione dei livelli di tutela paesaggistica, il piano avrebbe dovuto essere sottoposto ad una nuova procedura partecipativa, in quanto la normativa sopraggiunta comportava una modifica sostanziale del piano medesimo. Tale censura è già stata esaminata da questo Tribunale con la già menzionata sentenza n. 2241 del 13.12.2007, e la sua reiezione è stata ampiamente motivata alle pagine da 61 a 66 della medesima decisione, cui pertanto può senz’altro rinviarsi, non trovando il Collegio motivi per discostarsene. Quanto alle censura relative all’illegittimità degli artt. 12, comma 2° e 15, comma 4°, delle NTA, deve pronunciarsene l’improcedibilità in quanto tali disposizioni sono già state annullate da questo Tribunale con la più volte menzionata sentenza n. 2241/2007. Del pari deve dichiararsi improcedibile la censura avverso l’art. 15, comma 7°, delle medesime NTA giacché questo TAR, con sentenza n. 498 del 10 aprile 2009 (pagg. 22/23), ha annullato proprio la disposizione ritenuta illegittima dal ricorrente. Può quindi passarsi all’esame del motivo con il quale il Comune di Teulada lamenta l’illegittimità degli atti impugnati nella parte in cui respingono, a suo avviso, senza adeguata ponderazione né puntuale motivazione, le osservazioni presentate in sede di approvazioni del PPR in ordine alla valorizzazione dell’area antistante il porto turistico di Teulada. Il Collegio deve, a questo proposito, fare alcune considerazioni di carattere generale in merito alla rilevanza che le osservazioni assumono nel procedimento di approvazione del piano e delle relative NTA. Si è già detto che nel nuovo procedimento delineato dalla legge n. 8/2004 la fase dell’esame e della valutazione delle osservazioni, proprio in considerazione del principio della leale collaborazione tra enti cui si ispira il codice Urbani, assume una funzione che non consente di riferirsi semplicemente ai ben noti principi della giurisprudenza formatisi in materia di osservazioni presentate nei confronti di piani urbanistici o dei piani paesistici di “prima generazione” ed in ordine ai limiti della motivazione del rigetto . La particolare rilevanza di questa fase, nel contesto del procedimento, si giustifica perché per sua natura e finalità il piano paesaggistico è destinato a limitare - in misura anche molto incisiva - quelle che vengono considerate le prerogative degli enti territoriali nella gestione, a fini diversi dalla tutela del paesaggio, del proprio territorio. Ne è dimostrazione, nel caso di specie, il riferimento al numero di gran lunga preponderante delle osservazioni presentate dagli enti locali, rispetto a quelle proposte da privati o da altri enti esponenziali (2120 su 2832). Se ne deduce che la Regione, che, atteso il numero e l’articolazione delle osservazioni, ha correttamente svolto la relativa fase preparatoria di esame e di classificazione con l’ausilio di sistemi di catalogazione e riassunzione non incompatibili con i principi di efficienza e buona amministrazione, deve, tuttavia, dimostrare a posteriori di aver apprezzato con la necessaria ponderazione i rilievi specifici evidenziati dagli enti locali, se non con motivazioni differenziate, quanto meno con l’allegazione di studi cartografici o tecnici, che siano di supporto alle proposte di modifica non condivise e, comunque, con la produzione di mezzi istruttori che evidenzino un ponderato esame di quelle osservazioni contenenti apporti costruttivi, laddove evidentemente si tratti di rilievi non incongrui o di considerazioni puntuali e non meramente oppositive. Ciò posto in linea di principio, può passarsi all’esame della questione posta dal comune di Teulada, secondo il quale la Regione Sarda non avrebbe compiutamente esaminato, né tantomeno motivatamente disatteso, le osservazioni presentate con riguardo all’area di Porto Tramatzu, già interessata dalla realizzazione di un porto turistico recentemente ampliato e potenziato grazie proprio all’intervento anche finanziario dell’amministrazione regionale. Tale struttura, infatti, realizzata in vista di una concreta prospettiva di sviluppo e valorizzazione della comunità locale in prospettiva, tra l’altro, del suo inserimento nella rete dei porti nazionali, resterebbe gravemente pregiudicata, fino a rendersi sostanzialmente inutilizzabile ai fini che ne avevano determinato la realizzazione, a causa delle prescrizioni limitative del PPR nel testo proposto alle comunità locali per la presentazione delle osservazioni. La mancata realizzazione delle strutture destinate ad ospitare i servizi di supporto dell’attività portuale, infatti, - strutture che il comune di Teulada stava per realizzare attraverso gli strumenti attuativi della disciplina urbanistica previgente, conformemente, del resto, a quanto previsto dallo studio di compatibilità paesistico ambientale approvato - priverebbe di concrete possibilità di sviluppo la struttura realizzata, che, anche per la distanza dall’abitato (circa 9 Km), e gli evidenti disagi di fruibilità, sarebbe dunque destinata ad un inevitabile sottoutilizzo. Orbene, come evidenziato dal ricorrente negli scritti difensivi, la corposa e articolata prospettazione delle ragioni di disaccordo dall’ente locale rispetto alla disciplina dell’area come determinata dalle NTA avrebbe reso necessario, da parte degli uffici preposti all’esame delle osservazioni e, in ultimo, dalla Giunta regionale, un attento esame delle questioni sollevate prima dell’assunzione delle determinazioni definitive, esame che è stato effettivamente omesso dall’amministrazione regionale, atteso che dalle indicate ragioni del loro mancato accoglimento non emergono i motivi in base ai quali non siano state ritenute meritevoli di approfondimento e di verifica le argomentazioni del comune. E ciò, anche in considerazione della valutazione ponderata dei diversi valori da tutelare, tenuto conto della rilevanza economica dell’opera già realizzata e delle prospettive di sviluppo economico e occupazionale che la stessa avrebbe potuto consentire a seguito della sua realizzazione. L’amministrazione regionale, inoltre, non ha nemmeno proceduto ad una valutazione delle osservazioni del comune ricorrente nel senso di verificare la possibilità di individuare soluzioni condivise, se del caso anche in misura ridotta rispetto a quanto originariamente consentito dagli strumenti urbanistici previgenti, al fine di contemperare l’esigenza di tutela paesaggistica con le legittime aspettative del comune che aveva individuato – nell’intervento realizzato con la contribuzione finanziaria della stessa amministrazione regionale - un rilevante elemento di sviluppo economico e sociale, nell’ambito di un territorio comunale effettivamente caratterizzato da peculiarità tali da giustificare una particolare attenzione verso la struttura in questione. Di qui, per quanto sopra esposto, l’accoglimento del ricorso nei limiti dell’illegittimità degli atti impugnati nella parte in cui respingono, senza adeguata motivazione, le osservazioni presentate al PPR dal Comune di Teulada con riguardo all’area di Porto Tramatzu, con obbligo dell’amministrazione regionale di procedere al loro riesame e di definire il relativo procedimento illustrando compiutamente, anche alla luce delle argomentazioni del ricorrente, in assenza – ovviamente - di soluzioni condivise, gli eventuali e specifici profili di contrasto delle stesse con i principi ispiratori del piano (invero solo genericamente indicati negli atti impugnati). In ragione della parziale reciproca soccombenza le spese del giudizio sono liquidate nella contenuta misura indicata in dispositivo. P.Q.M. Accoglie, nei sensi precisati in motivazione, il ricorso in epigrafe, respingendolo per il residuo. Per l’effetto annulla la determinazione finale del procedimento di esame delle osservazioni presentate dal comune di Teulada, nella parte in cui le respinge in relazione alla loc. Porto Tramatzu. Condanna la Regione Autonoma della Sardegna al pagamento in favore del Comune di Teulada delle spese del giudizio, che liquida in euro 2500,00 (duemilacinquecento//00). Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 01/07/2009 con l'intervento dei Magistrati: Rosa Maria Pia Panunzio, Presidente Francesco Scano, Consigliere Tito Aru, Consigliere, Estensore DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 06/10/2009