REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima ha pronunciato la presente SENTENZA Sul ricorso numero di registro generale 1755 del 2007, proposto da: Consorzio Rosa Marina, rappresentato e difeso dall'avv. Lorenzo Durano, con domicilio eletto presso Giovanni Pellegrino in Lecce, via Augusto Imperatore, 16; contro Comune di Ostuni, rappresentato e difeso dall'avv. Cecilia Rosalia Zaccaria, con domicilio eletto presso Angelo Vantaggiato in Lecce, via Zanardelli 7; per l'annullamento previa sospensione dell'efficacia, della nota prot. n. 18256 del 25.07.2007, notificata il successivo 27.07.2007, con cui il dirigente pro tempore dell'U.T.C di Ostuni ha disposto il diniego del rinnovo della concessione demaniale marittima n.389/06 rilasciata al Consorzio Rosa Marina; di ogni atto presupposto, connesso e/o consequenziale del procedimento ed in particolare: della nota prot.n. 25139/06 del 12.06.2007 con la quale sono stati preannunciati i motivi ostativi al rinnovo della concessione demaniale; delle note a.r. dell'U.T.C. prot. n. 24383/2005 del 23/11/2005, prot. n. 10359/06 del 21/06/2006 e prot. n. 10359/06 dell'08.08.2006 richiamate nel provvedimento di diniego; e, ove occorra, nei limiti dell'interesse del consorzio ricorrente, della proposta di Piano Comunale delle Coste, approvato dall'Amministrazione resistente con delibera di C.C. n. 51 del 06.11.2003; della variante al P.R.G. per l'adeguamento delle zone balneari GB al Piano Comunale delle Coste, adottata con delibera di C.C. n.52 del 06.11.2003;. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Ostuni; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 07/10/2009 il dott. Massimo Santini e uditi per le parti i gli Avv.ti Durano e Zaccaria; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: FATTO Nel 2006, il Consorzio Rosa Marina otteneva dalla Regione Puglia la concessione demaniale per l’occupazione di un’area pari a mq 203 sita in Ostuni, località Rosa Marina, zona Il Pontile, da destinare all’alaggio di piccoli natanti. Detta concessione veniva rilasciata pur a fronte del parere negativo del Comune di Ostuni, il quale aveva evidenziato al riguardo sia la avvenuta variazione urbanistica dell’area in funzione dell’approvazione del piano comunale delle coste (qualificata come spiaggia libera non altrimenti concedibile), sia il pericolo per la pubblica incolumità, data la presenza di bagnanti. Posizione questa superata dalla amministrazione regionale sulla preliminare considerazione per cui il piano comunale delle coste non risultava ancora approvato dalla Regione e dunque non era ancora vigente. Allo scadere della predetta concessione (della durata di cinque mesi), il consorzio presentava istanza per il rinnovo della concessione questa volta diretta al Comune di Ostuni, divenuto nelle more competente per effetto della legge regionale n. 17 del 2006. Con nota in data 12 giugno 2007, l’amministrazione comunale preannunziava il rigetto dell’istanza per le seguenti motivazioni: “1) il rilascio della concessione è contrario alla vigente strumentazione urbanistica di questo Comune, l’Amministrazione ha infatti recepito il PCC nella propria strumentazione urbanistica adottando apposita variante con deliberazione di C.C. n. 52 del 6.11.2003. A norma della predetta variante, l’area oggetto della richiesta è tipizzata Spiaggia Libera e, dunque consentita solo la sosta per la balneazione. 2) il rilascio comporta una serie di rischi per la pubblica incolumità. La spiaggia del Pontile, infatti, viene utilizzata da numerosi bagnanti. Consentire l’accesso ad imbarcazioni, sia pure di piccolo cabotaggio, comporta palesi pericoli per l’incolumità dei bagnanti stessi. Inoltre l’interesse della richiedente a disporre di un luogo per la sosta dei natanti, può essere agevolmente soddisfatto mediante l’utilizzo del vicino porto di Villanova, le cui dimensioni e la cui rilevanza consentono ampiamente la sosta in discorso”. In data 28 giugno 2007 la Regione Puglia, con nota n. 20/7151/P, affermava che: a) il motivo riguardante la pubblica incolumità dei bagnanti appariva “smentito nella copiosa corrispondenza prima del rilascio dell’atto concessorio e dall’esercizio della stessa da parte del concessionario nell’anno 2006”; b) il piano comunale delle coste costituirebbe atto meramente orientativo e non altrimenti vigente; c) il Comune, in applicazione della legge regionale n. 17 del 2006, deve provvedere al rinnovo della concessione. Pur a seguito delle osservazioni presentate dal Consorzio, il Comune, con nota n. 18256 del 25 luglio 2007, disponeva definitivamente il diniego del rinnovo della concessione demaniale. Veniva dunque interposto gravame affidandolo ai seguenti motivi: a) violazione dell’art. 17 della legge regionale n. 17 del 2006, nella parte in cui il Comune, contravvenendo peraltro a quanto previsto nella circolare regionale n. 7 del 4 giugno 2007, non ha tenuto conto che i rinnovi delle concessioni in essere sono “atti dovuti”; b) eccesso di potere per difetto di istruttoria, dato che la sicurezza dei bagnanti sarebbe anzi maggiormente garantita attraverso un ordinato utilizzo dell’area a scopo di ricovero natanti; c) eccesso di potere in quanto il PCC e la successiva variante al PRG, nel qualificare la predetta area alla stregua di “spiaggia libera non concedibile”, non hanno tenuto adeguatamente conto della realtà effettiva dei luoghi, da sempre deputati a svolgere il ruolo di scalo di alaggio. Si costituiva in giudizio il Comune di Ostuni, rappresentando articolate controdeduzioni che formeranno oggetto di specifica trattazione nella parte in diritto della presenta decisione. Alla pubblica udienza del 7 ottobre 2009 le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni e la causa veniva infine trattenuta in decisione. DIRITTO 1. Giova premettere che, con la delibera di giunta regionale n. 319 del 2001, alla pianificazione comunale delle coste seguiva, in direzione “ascendente”, quella regionale. Con la legge regionale n. 17 del 2006 il processo si è invertito in senso “discendente”: prima la pianificazione regionale (PRC), poi quella comunale (PCC). Fino all’approvazione del PRC è inibito ai Comuni il rilascio di nuove istanze di concessione, essendo consentito soltanto il rinnovo di quelle esistenti. Con tale atto normativo, che ha sostituito la precedente legge regionale n. 25 del 1999, le funzioni amministrative in materia di demanio marittimo – ivi ricompreso il rilascio delle concessioni – sono state dunque trasferite ai comuni, i quali (tutti) dovranno procedere sia all’istruttoria, attraverso l’acquisizione dei pareri delle amministrazioni deputate alla cura dei diversi interessi pubblici coinvolti, sia alla decisione finale. In caso di inerzia comunale, è possibile attivare i poteri sostitutivi da parte della Regione. Come già anticipato, per il periodo di prima applicazione della legge in esame si prevede (art. 17, comma 1) che i (soli) rinnovi delle concessioni già assentite siano attribuiti in capo ai Comuni. Va subito detto che, anche a seguito della entrata in vigore della legge regionale n. 17 del 2006, la Regione Puglia non ha mai provveduto ad adottare una pianificazione di settore a livello regionale: e ciò nonostante i termini dalla stessa legge a tal fine previsti ed ampiamente scaduti: a norma dell’art. 3 della citata legge, infatti, il suddetto piano avrebbe dovuto divenire efficace entro complessivi quattordici mesi (cfr. commi 5, 6 e 7) dalla entrata in vigore della medesima. Pertanto, è dal 2006 che non possono essere più rilasciate nuove istanze di concessione ma, tutt’al più, soltanto rinnovi di quelle esistenti. 2. Ciò premesso, quanto al primo motivo di ricorso non è pensabile che al comune sia sottratta, in sede di rinnovo, ogni forma di valutazione discrezionale. Ed infatti, come già sostenuto in altri casi da questa stessa sezione (cfr. sentenza 8 maggio 2008, n. 1364) “deve in ogni caso ritenersi sempre possibile, in sede di rinnovo di concessione, procedere ad una nuova valutazione degli interessi pubblici sottesi … in termini sia di legittimità che di merito, qualora ne ricorrano ovviamente i presupposti”. Del resto, la norma regionale non si riferisce a qualsivoglia ipotesi di “rinnovo automatico”, ma soltanto alla “possibilità” (“è consentito”) che i comuni procedano al suddetto rinnovo. Gli unici limiti al potere di rinnovo comunale riguardano infatti la durata temporale (quando) nonché l’oggetto e le modalità della concessione (quid e quomodo), non anche l’an. In questi stessi termini si è espresso altresì il Consiglio di Stato (Cons. Stato, sez. VI, 21 maggio 2009, n. 3145), nella parte in cui è stato affermato che la previsione di cui all’art. 17 della legge regionale citata “comporta che i Comuni sono in primo luogo liberi di decidere se procedere, o meno, al rinnovo delle concessioni, potendo anche optare per non rinnovare (a nessuno) la concessione. Se i Comuni decidono che un determinato tratto di costa può essere lasciato in concessione sono in primo luogo vincolati alle condizioni delle concessioni esistenti, non potendo procedere ad un ampliamento delle stesse”. Da quanto sopra considerato deriva la possibilità in astratto, da parte dell’amministrazione comunale, di rivalutare mediante l’esercizio dei propri poteri discrezionali posizioni precedentemente assunte in merito all’uso del tratto di costa che, di volta in volta, viene in considerazione. Il primo motivo di ricorso non può dunque trovare ingresso. 3. Sotto un ulteriore profilo, riguardante in particolare il terzo motivo di ricorso, è chiaro che un ritardo come quello descritto circa gli obblighi di pianificazione sino ad ora obliterati dalla Regione (ed ormai pari ad oltre due anni rispetto alla tempistica legislativamente prevista) finisce per arrecare danni sia agli operatori del settore economico di riferimento (il provvedimento normativo citato disvelerebbe infatti, a fronte della sua mancata applicazione, effetti di natura soprassessoria, tramutandosi in una sostanziale “moratoria” come tale contraria a ben noti principi non solo costituzionali in tema di buon andamento della PA ma anche – e soprattutto – comunitari in tema di libera concorrenza); sia – per quanto di interesse nella vicenda in contestazione – alle istituzioni locali che, ai sensi del combinato disposto degli articoli 118, secondo comma, Cost.(a norma del quale i Comuni sono titolari di funzioni “proprie” o “storiche”), e 13, comma 1, del decreto legislativo n. 267 del 2000 (il quale annovera tra le funzioni di spettanza del Comune quelle attinenti alla pianificazione urbanistica), senz’altro godono di ampie prerogative in tema di disciplina circa l’ordinato assetto del territorio. Come rilevato da accorta dottrina, infatti, la pianificazione urbanistica rientra a pieno titolo tra le funzioni storiche (o proprie) del Comune, il quale – per espressa previsione della legge urbanistica generale – è peraltro chiamato a dettare regole, in materia, considerando “la totalità del territorio comunale” (art. 7, primo comma, legge n. 1150 del 1942). Seguendo la tesi della ricorrente (e della Regione) si assisterebbe in altre parole ad una inammissibile lesione della potestà pianificatoria assegnata ai comuni. Tanto premesso, per quanto attiene alla posizione dei comuni marittimi – ossia la posizione in questa sede unicamente da considerare ai fini degli effetti del predetto “ritardo regionale” – una lettura costituzionalmente orientata della citata legge regionale impone dunque di ritenere che, nelle (ulteriori) more della adozione del suddetto piano regionale delle coste, ai comuni medesimi non possa essere inibita – pena la violazione delle proprie prerogative, pure costituzionalmente accordate, in tema di governo del territorio – la possibilità di disciplinare, sebbene in via temporanea ed ai soli fini del rinnovo, l’uso del territorio costiero. Disciplina che se non potrà avvenire, visto il suo carattere propulsivo e dunque non cogente, attraverso il PCC, potrà comunque attuarsi ricorrendo agli ordinari strumenti di pianificazione urbanistica. 3.2. Ne deriva, da quanto sopra detto, la correttezza della scelta di pianificare mediante variante al PRG (da considerare in sé, ossia a prescindere dalla sussistenza di un PCC e dalla valenza meramente orientativa e propulsiva di quest’ultimo) l’area in questione come spiaggia libera non altrimenti concedibile. 3.3. Siffatta previsione, al momento della adozione del provvedimento impugnato, doveva tra l’altro considerarsi appositamente retta dalla norma di salvaguardia che, dal tenore di quanto affermato nello stesso provvedimento che qui si impugna (“il Comune di Ostuni ha adottato, con deliberazione di C.C. n. 52 del 06.11.2003, apposita variante urbanistica, debitamente trasmessa alla Regione Puglia per l’approvazione, con l’attivazione, pertanto, della norma di salvaguardia”), deve intendersi anche “tempestivamente” trasmessa alla stessa Regione, ossia entro l’anno seguente alla conclusione della fase di pubblicazione ai sensi dell’art. 12, comma 3, del DPR n. 380 del 2001, con ogni conseguenza in ordine alla durata quinquennale – e non triennale – della clausola in questione che dunque, al momento della adozione in data 25 luglio 2007 della nota impugnata, era da considerarsi ancora vigente. Né, d’altra parte, la parte ricorrente ha fornito il benché minimo principio di prova in ordine al mancato invio della stessa deliberazione, ai fini dell’approvazione regionale, oltre il termine annuale previsto dalla richiamata disposizione del testo unico edilizia (la quale ipotesi avrebbe limitato come noto la durata della norma di salvaguardia ad un solo triennio). 3.4. Sulla decisione di classificare l’area come spiaggia libera non concedibile si richiama poi il radicato orientamento giurisprudenziale secondo cui, in tema di pianificazione urbanistica, sussiste ampia discrezionalità da parte della PA, con il solo limite della evidente irragionevolezza, nell’attribuire alla diverse zone del territorio una certa qualificazione urbanistica piuttosto che un’altra. E ciò soprattutto ove si consideri, come nella specie, il massiccio numero di bagnanti, nella stessa area di interesse, che avrebbe spinto il Comune ad evitare la compresenza di imbarcazioni, fonte di pericolo per la incolumità fisica degli stessi bagnanti (sul punto si avrà modo di tornare più avanti). 3.5. Nei termini di cui si è detto anche il terzo motivo di ricorso è dunque da ritenere infondato. 4. Il collegio ritiene poi di affrontare anche il secondo motivo di ricorso. 4.1. Quanto alla corretta valutazione dei presupposti che sono stati posti alla base del diniego, ossia la sussistenza di ragioni legate alla pubblica incolumità dei bagnanti, va preliminarmente fatto riferimento alla consolidata giurisprudenza – anche di questa sezione – secondo cui “il diniego di concessione dell’uso di un bene demaniale, ai sensi dell’art. 36 del Codice della Navigazione, costituisce legittima espressione del potere ampiamente discrezionale spettante all’Amministrazione Marittima in «subietca materia» in tutte le ipotesi in cui quest’ultima ravvisi la sussistenza di un interesse pubblico militante in senso contrario al rilascio, purché la decisione negativa venga motivata adducendo elementi concreti ritenuti, all’esito di apposito accertamento istruttorio, ostativi all’invocato uso particolare del bene pubblico e l’esercizio di tale potere è sindacabile da parte del giudice amministrativo sotto il profilo della logicità e congruenza” (cfr. T.A.R. Toscana, sez. I, 5 giugno 2008, n. 1567; T.A.R. Lazio Roma, sez. III, 1° agosto 2008, n. 7803; T.A.R. Puglia Lecce, sez. I, 9 gennaio 2007, n. 5). Del resto, come affermato dallo stesso Consiglio di Stato (cfr. sez. VI, 31 maggio 2006, n. 3312), in base agli artt. 30 e 36 cod.nav. “è rimessa al potere ampiamente discrezionale dell’amministrazione marittima la valutazione di quale tra i vari usi del bene demaniale si presenti nel caso singolo più proficuo e conforme all’interesse della collettività; la scelta dell’amministrazione stessa di concedere spazi di arenile va effettuata considerando sempre il superiore interesse pubblico a garantire la libera balneazione e rapportando, quindi, tale esigenza alla situazione effettiva delle persone e all’esistenza di spiagge sufficienti a soddisfare il bisogno collettivo. Ciò non significa che l’ampio potere discrezionale, di cui gode l'amministrazione, sia sottratto al sindacato giurisdizionale; infatti, in casi come quello di specie, sussiste sempre la necessità che la scelta dell’autorità marittima in ordine alla singola istanza di concessione del bene demaniale sia motivata con riguardo ai criteri applicati ed alla valutazione della fattispecie concreta, al fine di evitare il sorgere, anche in via soltanto potenziale, di dubbi circa la legittimità della determinazione assunta in relazione a detta istanza”. Secondo questa stessa sezione, infatti, “in caso di richiesta di concessione demaniale marittima, la normativa di settore rimette al potere discrezionale dell’Autorità marittima la valutazione di quale tra i vari usi del bene demaniale si presenti più proficuo rispetto all’interesse della collettività, tenuto conto della circostanza che, comunque, il richiesto uso particolare del bene medesimo costituisce deroga rispetto all'ordinario regime di libera balneazione” (T.A.R. Puglia Lecce, sez. I, 8 settembre 2005, n. 4175). 4.2. Da quanto sopra riportato emerge in estrema sintesi che: A. Per quanto riguarda l’uso degli spazi di arenile la regola generale è quella della “libera balneazione”, mentre l’uso particolare (concessione) costituisce l’eccezione; B. Nel valutare i due contrapposti interessi (balneazione “libera” e balneazione “riservata”) l’amministrazione, pur conservando ampi poteri discrezionali, deve comunque attenersi a principi di adeguata istruttoria e motivazione. 4.3. Tanto premesso, osserva il collegio come l’amministrazione comunale, nella specie, si sia attenuta al rispetto dei predetti canoni. Ed infatti, il comune ha imposto la prevalenza della libera balneazione rispetto all’uso riservato dell’arenile facendo leva sulla sussistenza di rischi per la pubblica incolumità legati alla compresenza di bagnanti e imbarcazioni. Circostanza questa che, tenuto conto dell’alto numero di bagnanti presenti su quel tratto di costa (e su tale rilievo anche la società ricorrente non ha mosso obiezione alcuna), è di per sé oggettiva fonte generatrice di seri pericoli per le persone fisiche (senza dimenticare il possibile inquinamento acustico ed ambientale), anche in considerazione dalla condotta non sempre esemplare dei conducenti delle imbarcazioni medesime. Va poi sottolineato come un siffatto interesse, quello ossia alla pubblica incolumità, debba essere ovviamente appannaggio in via principale delle pubbliche autorità, mediante specifiche azioni volte anche alla prevenzione, prima ancora che al privato concessionario, la cui vigilanza potrebbe rivelarsi in simili casi, data anche la consistenza delle risorse e dei mezzi di cui può ragionevolmente disporre, non sempre utile e tempestiva. In questa direzione si colloca altresì la direttiva in data 15 luglio 2009 del Ministro per le infrastrutture e dei trasporti (direttiva 2009 per la sicurezza balneare), atto dalla cadenza annuale istituito con la legge di riordino della nautica da diporto (legge n. 172 del 2003), ove si è stabilito che i controlli devono privilegiare la tutela dell'incolumità di bagnanti e subacquei e avvenire con modalità tali da arrecare il minimo disturbo al pubblico dei vacanzieri. 4.4. Oltretutto, la stessa amministrazione comunale non si è limitata ad inibire la predetta area circa il richiesto uso ma ha altresì prospettato, secondo regole di buona amministrazione, soluzioni alternative per la soddisfazione dell’esigenza sottesa alla richiesta di concessione; e ciò nel momento in cui ha indicato uno specifico sito (porto di Villanova) ove eventualmente allocare le predette imbarcazioni. Ed anche dinanzi alle obiezioni mosse da controparte (lo spostamento verso la zona di Villanova avrebbe arrecato a giudizio del ricorrente problemi di congestionamento del traffico), l’amministrazione comunale ha correttamente bilanciato i due contrapposti interessi pubblici (sicurezza bagnanti ed aumento del traffico veicolare) accordando ragionevolmente prevalenza al primo. 4.5. Sulla asserita salvaguardia della pubblica incolumità si rivela poi insufficiente quanto affermato al riguardo dalla Regione Puglia, la quale fa generico riferimento a “copiosa documentazione” non meglio precisata e alla “gestione 2006” la quale, sebbene scevra di incidenti, non potrebbe certamente rappresentare precedente decisivo ai fini per cui si ricorre. 4.6. Anche tale motivo di ricorso non può dunque trovare ingresso. 5. Per tutti i motivi sopra illustrati il ricorso è infondato e deve essere rigettato. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Lecce, Prima Sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 1755/2007, lo rigetta. Liquida le spese di giudizio in euro 3.000 (tremila) oltre IVA e CPA, da porre a carico della prte soccombente. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 07/10/2009 con l'intervento dei Magistrati: Aldo Ravalli, Presidente Carlo Dibello, Referendario Massimo Santini, Referendario, Estensore DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 05/11/2009