N. 00684/2009 REG.SEN. N. 00605/2000 REG.RIC. REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna sezione staccata di Parma (Sezione Prima) ha pronunciato la presente SENTENZA sul ricorso n. 605 del 2000 proposto da Immobiliare Elle.Bi S.p.A. in liquidazione, ora Immobiliare Elle.Bi S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., difesa e rappresentata dall’avv. Ornella Di Benedetto, dall’avv. Ulrich Eller e dall’avv. Verena Zambotti, ed elettivamente domiciliata in Parma, viale Mentana n. 92, presso lo studio dell’avv. Marina Ronchini; contro il Ministero per i Beni e le Attività culturali, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Bologna, domiciliataria ex lege; nei confronti di Italia Nostra, non costituita in giudizio; per l'annullamento del decreto n. 12612 in data 8 luglio 2000, con cui il Direttore generale del Ministero per i Beni e le Attività culturali, Ufficio centrale per i beni archeologici architettonici artistici e storici, ha sottoposto a vincolo di tutela indiretta, ai sensi dell’art. 49 del d.lgs. n. 490 del 1999, un immobile di proprietà della società ricorrente, a salvaguardia delle c.d. “Mura di Cinta di Piacenza (da via Campagna a Porta del Soccorso)”; per la condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno, anche per la parte conseguente al ritardato e incompleto riscontro all’istanza di accesso agli atti del procedimento. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e le Attività culturali; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Nominato relatore il dott. Italo Caso; Uditi, per le parti, alla pubblica udienza del 6 ottobre 2009 i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: FATTO Riferisce la società ricorrente che con decreto n. 12612 in data 8 luglio 2000 il Direttore generale del Ministero per i Beni e le Attività culturali, Ufficio centrale per i beni archeologici architettonici artistici e storici, sottoponeva a vincolo di tutela indiretta, ai sensi dell’art. 49 del d.lgs. n. 490 del 1999, vari immobili ubicati in prossimità delle c.d. “Mura di Cinta di Piacenza (da via Campagna a Porta del Soccorso)”, bene ritenuto di interesse particolarmente importante; che, tra gli immobili interessati dal provvedimento, veniva incluso anche uno di sua proprietà; che, in particolare, risultavano impartite prescrizioni volte ad introdurre l’obbligo dell’approvazione da parte della Soprintendenza di tutti gli interventi da realizzare all’interno delle aree soggette al vincolo, una fascia di rispetto di 40 metri nello spazio prospiciente il canale di pertinenza del bene tutelato, un limite massimo di altezza del nuovo edificato; che le conseguenti limitazioni impediscono la piena realizzazione di un progetto planivolumetrico già inserito nel piano regolatore adottato, con relativa grave restrizione dello ius aedificandi del privato, così costretto ad una perdita di volumetria di circa il 20% rispetto alle previsioni di piano; che, presentata in data 25 settembre 2000 una formale istanza di accesso agli atti del procedimento, la ricorrente vedeva evasa la sua richiesta (il 31 ottobre 2000) con colpevole ritardo rispetto ai termini di legge, e senza neppure l’esibizione di tutta la documentazione invocata. Avverso il provvedimento ministeriale ha proposto impugnativa l’interessata, deducendo: 1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 49 del d.lgs. n. 490/1999. Eccesso di potere, mancanza dei presupposti di legge, illogicità manifesta. Le prescrizioni adottate, con una fascia di rispetto di 64 metri dalle “Mura” e il divieto anche di interventi nel sottosuolo oltre che la necessità di autorizzazione per ogni opera da realizzare nell’intera area ex-ACNA, appaiono eccedere l’ambito di competenza dell’Amministrazione ex art. 49 del d.lgs. n. 490 del 1999. In effetti, la nuova disciplina di piano già reca limiti che comportano una volumetria inferiore a quella preesistente e distanze di sicurezza superiori a quelle in essere, onde non v’è motivo di temere un pericolo (di peggioramento della situazione pregressa) legato a nuovi interventi. Quanto, poi, all’obbligo dell’approvazione da parte della Soprintendenza di tutti gli interventi da realizzare all’interno delle aree soggette al vincolo, non si comprende come vi si possa includere anche le opere di manutenzione ordinaria, che alcun pregiudizio sono in grado di arrecare al bene tutelato. Ingiustificato è anche il limite di altezza edificabile, a fronte della presenza di alberi alti circa venti metri e dunque di per sé idonei a schermare il bene tutelato dalle costruzioni circostanti. 2) Violazione e falsa applicazione del concetto normativo di pertinenza. Eccesso di potere. Illegittimità del divieto di edificare nella fascia di rispetto di 40 metri dall’argine del canale. Il canale non presenta alcuna destinazione funzionale o strumentale alle esigenze del bene tutelato, onde è stato erroneamente qualificato come “stretta pertinenza delle mura”. Ne consegue che esso non può formare oggetto di vincolo primario, e tantomeno può servire da linea di riferimento per la delimitazione dell’area sottoposta a vincolo secondario, con l’ulteriore conseguenza che la fascia di rispetto di 40 metri deve iniziare dall’immobile tutelato, dovendo così essere arretrato il limite del divieto di edificazione. 3) Eccesso di potere per difetto e contraddittorietà di motivazione. Travisamento dei fatti. Violazione degli artt. 3 e segg. della legge n. 241/90. Violazione del giusto procedimento. La relazione tecnico-scientifica appare carente di dati essenziali per la corretta determinazione delle prescrizioni, oltre a difettare della motivazione della scelta di non fare salvo l’esistente. Né è motivata la prescrizione che fa divieto di interventi nel sottosuolo, tanto più che la stessa è stata introdotta nel corso del procedimento. E’ mancato infine il necessario contemperamento degli interessi in gioco, ovvero il dovuto confronto tra il sacrificio imposto al privato e le finalità di pubblico interesse perseguite. 4) Illegittimità della “riserva di autorizzazione” per interventi riguardanti l’intera area ex-ACNA. Violazione e falsa applicazione dell’art. 49 del d.lgs. n. 490/1999. Sviamento di potere. Arbitrarietà. L’obbligo dell’approvazione da parte della Soprintendenza di tutti gli interventi da realizzare all’interno delle aree soggette al vincolo integra una “riserva di autorizzazione” che il d.lgs. n. 490 del 1999 circoscrive in realtà ai beni sottoposti a vincolo diretto. Seppure l’art. 49 della disciplina in esame rimette all’Amministrazione l’introduzione di qualsiasi altra prescrizione utile, non appare ragionevole e congrua una disposizione che ignori come la prescrizione di tutela indiretta si atteggi a forma attenuata e meno invasiva di tutela del bene di rilievo storico-architettonico. Conclude dunque la società ricorrente per l’annullamento del provvedimento impugnato e per la condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno, anche per la parte conseguente alla tardiva ed imparziale evasione della domanda di accesso agli atti del procedimento. Si è costituito in giudizio il Ministero per i Beni e le Attività culturali, a mezzo dell’Avvocatura dello Stato, resistendo al gravame. L’istanza cautelare della società ricorrente veniva respinta dalla Sezione alla Camera di Consiglio del 5 dicembre 2000 (ord. n. 487/2000). All’udienza del 6 ottobre 2009, ascoltati i rappresentanti delle parti, la causa è passata in decisione. DIRITTO Proprietaria di un’area ubicata nei pressi dell’immobile denominato “Mura di Cinta di Piacenza (da via Campagna a Porta del Soccorso)”, la società ricorrente impugna il provvedimento con cui, ai sensi dell’art. 49 del d.lgs. n. 490 del 1999, il Ministero per i Beni e le Attività culturali ha assoggettato a vincolo indiretto l’ambito territoriale circostante il suindicato bene. Censura, in particolare, talune delle prescrizioni adottate dall’Amministrazione, cui imputa l’indebita e immotivata introduzione di un divieto assoluto di interventi nel sottosuolo corrispondente alla «fascia di rispetto», l’ingiustificata e non ammissibile previsione di un potere di autorizzazione della Soprintendenza per qualsiasi opera – anche di sola manutenzione ordinaria – da realizzare nelle aree interessate dal vincolo indiretto, l’omessa considerazione che già la disciplina di piano recherebbe un regime più restrittivo dell’attuale stato dei luoghi, l’incomprensibile e arbitraria imposizione di un limite di altezza edificabile nonostante la presenza di alberi di dimensioni tali da “schermare” il bene protetto rispetto alle costruzioni circostanti, l’erronea determinazione della «fascia di rispetto» con riferimento ad un canale che non avrebbe in realtà carattere pertinenziale rispetto all’immobile di interesse storico-artistico, il carente contemperamento degli interessi coinvolti. Di qui la richiesta di annullamento del provvedimento impugnato e di risarcimento del danno, con pretesa altresì al ristoro del pregiudizio patrimoniale sofferto in conseguenza del tardivo e solo parziale riscontro alla domanda di accesso agli atti del procedimento. Il ricorso è infondato. Per costante giurisprudenza (v., ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 23 maggio 2006 n. 3078 e 5 ottobre 2004 n. 6488; TAR Lazio, Sez. II, 16 febbraio 2006 n. 1171; TAR Lombardia, Milano, Sez. I, 10 maggio 2004 n. 1664), l’imposizione del “vincolo indiretto” disciplinato dall’art. 49 del d.lgs. n. 490 del 1999 (in cui è stato trasfuso l’art. 21 della legge n. 1089 del 1939) costituisce espressione della discrezionalità tecnica dell’Amministrazione, sindacabile in sede giurisdizionale quando l’istruttoria si riveli insufficiente o errata o la motivazione risulti inadeguata o presenti manifeste incongruenze o illogicità, e si basa sull’esigenza che il bene sottoposto al “vincolo diretto” sia valorizzato nella sua complessiva prospettiva e cornice ambientale, onde possono essere interessate dai relativi divieti e limitazioni anche immobili non adiacenti a quello tutelato purché allo stesso accomunati dall’appartenenza ad un unitario e inscindibile contesto territoriale. Il “vincolo indiretto”, inoltre, non ha contenuto prescrittivo tipico, per essere rimessa all’autonomo apprezzamento dell’Amministrazione la determinazione delle disposizioni utili all’ottimale protezione del bene – fino alla inedificabilità assoluta –, se e nei limiti in cui tanto è richiesto dall’obiettivo di scongiurare un “vulnus” ai valori oggetto di salvaguardia (integrità dei beni protetti, difesa della prospettiva e della luce degli stessi, cura delle relative condizioni di ambiente e decoro), in un ambito territoriale che si estende fino a ricomprendere ogni immobile, anche non contiguo, la cui manomissione si valuta idonea ad alterare il complesso delle condizioni e caratteristiche fisiche e culturali che connotano lo spazio circostante. Ciò premesso, e venendo alla vicenda oggetto della presente controversia, la relazione tecnico-scientifica della Soprintendenza per i beni ambientali e architettonici dell’Emilia allegata al provvedimento impugnato evidenza, tra l’altro, che la “…cinta muraria di Piacenza costituisce uno dei pochi esempi italiani … di mura antiche ancora più o meno integralmente conservate …”, che “…il sistema bastionato di Piacenza, frutto del lavoro della migliore èquipe di architetti militari del momento, costituisce senza alcun dubbio uno dei più rilevanti esempi di architettura fortificatoria del Cinquecento …”, che le “…mura, realizzate in muratura di mattoni a facciavista, con alta scarpa verso il fossato e una struttura portante ad archi su pilastri verso il terrapieno (ancora in parte conservato), furono rinforzate nel 1625 …”, che il “…tratto settentrionale delle mura da via Campagna a Porta del Soccorso comprende il bastione di Campagna, l’importante bastione e torrione del Borghetto, oggetto di un intervento di recupero finanziato dalla scrivente Soprintendenza, e l’omonima porta …”, che “…l’importanza storica delle mura, in particolare nel tratto in oggetto, impone la creazione di una zona di rispetto del bene tutelato … che preveda limiti di altezza e di distanza dalle mura …”, che “…si ritiene necessario, pertanto, al fine di garantire una congrua fascia di rispetto non edificata, che gli eventuali muovi immobili mantengano una certa distanza dall’argine del canale posto sul confine settentrionale dell’area, lungo via Alessio Tramello; distanza che riprenda quella degli edifici storici già presenti, come il convento di Santa Maria di Campagna posto ad ovest …”, che appare “…fondamentale limitare l’altezza massima dei nuovi edifici, al fine di garantire un corretto rapporto proporzionale con le mura, molto più basse, che rischierebbero altrimenti di perdere quel rilievo e quella preminenza che, come monumento tra i più rilevanti del territorio piacentino, loro compete …”. In questo quadro, non si presenta censurabile la circostanza che nella «fascia di rispetto» siano stati vietati anche interventi nel sottosuolo. Qualsiasi alterazione dello stato dei luoghi in prossimità del bene tutelato, invero, può comprometterne il valore storico-testimoniale, perché varia le condizioni ambientali che contraddistinguevano l’opera all’epoca in cui la stessa fu realizzata, alla luce dei compiti di difesa della città che si era in tal modo inteso garantire, e della conseguente necessità che sia ora lasciato integro il contesto territoriale connaturato alla funzione storicamente assegnata al bene. La motivazione di una simile scelta, d’altra parte, è insita nelle caratteristiche dell’immobile, quali desumibili dalla relazione tecnico-scientifica, e non necessitava dunque di specifiche e aggiuntive considerazioni, la cui assenza la società ricorrente lamenta imputando all’Amministrazione un’insufficiente illustrazione delle ragioni della misura. Né rivela un cattivo esercizio del potere amministrativo la prevista necessità di autorizzazione della Soprintendenza per ogni intervento da effettuare nella zona soggetta al vincolo indiretto – ivi compresi quelli di manutenzione ordinaria –, trattandosi di una misura prudenziale che, lungi dal precludere in sé l’attività edificatoria, mira semplicemente a consentire una preventiva verifica sui vari interventi ed evitare che la c.d. “cornice ambientale” assuma connotazioni incompatibili con la piena fruizione del bene di interesse storico-artistico; onde, a fronte di ogni singolo diniego di autorizzazione, il privato potrà poi far valere dinanzi al giudice amministrativo l’eventuale assenza di ragioni che giustifichino il mancato rilascio dell’atto permissivo, essendo quella la sede per verificare, caso per caso, la corretta ponderazione dell’interesse pubblico alla salvaguardia della complessiva prospettiva e del decoro dell’opera vincolata e dell’interesse privato all’esercizio dello ius aedificandi. Non convince neppure l’assunto per cui si sarebbe in questo modo indebitamente introdotta una “riserva di autorizzazione” che la normativa limiterebbe agli interventi da effettuare sul bene vincolato in via diretta – non anche sugli immobili vincolati in via indiretta –, avendo già la giurisprudenza escluso l’irragionevolezza di una simile prescrizione, coerente con il rilievo che il “vincolo indiretto” non ha un contenuto prescrittivo tipico, sicché l’Amministrazione deve valutare, con proprio apprezzamento discrezionale, le misure da adottare per la conservazione e piena fruibilità del bene (v., tra le altre, TAR Lazio, Sez. II, n. 1171/2006 cit.). La circostanza, poi, che la normativa di piano già recherebbe una disciplina più rigorosa di quanto risultante dallo stato dei luoghi – sì da rendere inutile l’introduzione di limitazioni non giustificate da reali rischi di peggioramento delle condizioni ambientali – non osta in realtà a che la competente Amministrazione appronti un regime autonomo per il bene protetto, in esito a valutazioni che, avuto riguardo all’esigenza di salvaguardia del bene stesso, si risolvano nella individuazione delle caratteristiche locali ottimali per garantire la visione, la prospettiva e il godimento dell’immobile vincolato; tanto anche perché la normativa di settore non limita le prescrizioni alla difesa dell’esistente, ma rende astrattamente possibile la fissazione di regole che, in presenza di una modifica delle attività in essere, ne prevedano un assetto tale da ridurre il precedente impatto sul bene tutelato. Né, ancora, è significativo che nelle immediate vicinanze delle “Mura” siano presenti alberi di circa venti metri di altezza e dunque di dimensioni tali da “schermare” l’immobile rispetto alle costruzioni circostanti, in quanto la relazione tecnico-scientifica ha chiarito che alla base del prescritto limite di altezza dei nuovi edifici è la necessità di non sminuire il pregio acquisito nel tempo dal bene, il cui valore testimoniale, per la funzione storicamente assolta, richiede resti inalterato anche il rapporto di proporzionalità materiale con gli altri fabbricati del comprensorio; il tutto in coerenza con il principio per cui possono essere sottoposte al vincolo indiretto non solo le aree dalle quali risulti visibile il bene protetto, ma anche e soprattutto quelle che con tale bene facciano parte di un unitario e inscindibile contesto ambientale (v. Cons. Stato, Sez. VI, n. 6488/2004 cit.). La relazione tecnico-scientifica, da parte sua, lungi dal rivelare significative carenze istruttorie, ha fornito gli elementi di valutazione fondamentali per l’assunzione delle determinazioni conclusive – pur in assenza di indicazioni dettagliate in ordine alle dimensioni delle “Mura” –, per risolversi ogni successivo approfondimento in un accertamento di carattere meramente ricognitivo dello stato di fatto, sì da poter essere legittimamente esercitato dall’Autorità decidente sulla base dei criteri fissati dall’organo tecnico. Un’ulteriore doglianza è imperniata sull’erronea qualificazione del canale come “… stretta pertinenza delle mura …” , onde – a dire della società ricorrente – illegittima sarebbe la prescrizione che vi àncora l’inizio della fascia di rispetto. La questione, tuttavia, appare ininfluente, perché la relazione tecnico-scientifica ha essenzialmente preso a riferimento la distanza dagli edifici storici esistenti “in loco”, ed in particolare dal convento di Santa Maria di Campagna; con la conseguenza che, in presenza di simili parametri, anche ad arretrare il confine del bene monumentale, il limite esterno della «fascia di rispetto» resterebbe comunque immutato, e si tratterebbe solo di rideterminare la lunghezza dell’area inedificabile, senza variazioni sostanziali sul vincolo indiretto. Quanto, infine, alla dedotta carenza del profilo del contemperamento degli interessi coinvolti, ha rilevato la giurisprudenza (v. Cons. Stato, Sez. VI, n. 3078/2006 cit.) come in tali casi sia sufficiente che l’Amministrazione dia conto della necessità di date misure per la tutela della c.d. “cornice ambientale” del bene protetto, dovendosene desumere la prevalenza sugli interessi urbanistico-edilizi dei privati, il cui diritto di proprietà, del resto, è intrinsecamente assoggettato a limiti, vincoli ed obblighi di varia natura e contenuto, per ragioni di preminente interesse generale. Un’ultima questione è legata al pregiudizio patrimoniale che avrebbe sofferto la società ricorrente per effetto del tardivo e incompleto soddisfacimento del suo diritto di accesso agli atti. Sennonché, indipendentemente da ogni indagine circa la condotta dell’Amministrazione a seguito della presentazione dell’istanza ex art. 25 della legge n. 241 del 1990, risulta decisivo il rilievo che la pretesa risarcitoria è stata fatta valere in termini del tutto generici, ovvero senza l’imprescindibile dimostrazione dell’esistenza del danno ingiusto e del suo ammontare, il che è sufficiente perché il giudice non provveda sulla domanda. In conclusione, il ricorso va respinto. Vista la peculiarità delle questioni dedotte, e valutata complessivamente la controversia, si ravvisa la sussistenza dei presupposti per disporre la compensazione delle spese di lite. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, Sezione di Parma, pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa. Così deciso in Parma, nella Camera di Consiglio del 6 ottobre 2009, con l’intervento dei Magistrati: Luigi Papiano, Presidente Umberto Giovannini, Consigliere Italo Caso, Consigliere, Estensore DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 20/10/2009