REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 910 del 2009, proposto dalle
s.p.a S.E.R. - Societa' Energie Rinnovabili S.p.A., e S.E.R. 1 Società Energie Rinnovabili 1, in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore, rappresentati e difesi dagli avv. Carlo Comande', Francesco Scanzano, Sergio Starace, Carola Antonini, con domicilio eletto presso l’avv. Carlo Comande' in Palermo, via Morello N.40;
contro
Regione Sicilia, e la Giunta Regionale Siciliana, in Persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, presso i cui uffici, in Palermo, via A. De Gasperi 81, è domiciliato per legge;
nei confronti di
dell’Assessorato Industria della Regione Sicilia, dell’Assessorato Territorio e Ambiente della Regione Sicilia, dell’Assessorato BB. CC. AA. Della Regione Sicilia, della Soprintendenza BB.CC.AA. di Palermo, in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, presso i cui uffici, in Palermo, via A. De Gasperi 81, sono domiciliati per legge;
per l'annullamento
del silenzio inadempimento formatosi in relazione alla adozione della decisione sulla istanza di autorizzazione unica per la realizzazione e l’esercizio dell’impianto eolico denominato “San Mauro Castelverde” e delle relative opere di connessione alla RTN, rimessa alla Giunta regionale, ai sensi del combinato disposto degli artt. 12, comma 4, d. lgs 387/2003, e 14-quater, comma 3, l. 241/1990.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Sicilia in Persona del Presidente P.T.;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Sicilia Giunta;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Sicilia Assessorato Industria;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Sicilia Assessorato Territorio ed Ambiente;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Sicilia Assessorato Bb.Cc.Aa.;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Soprintendenza Bb.Cc.Aa.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 16/07/2009 il dott. Giovanni Tulumello e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
Con il ricorso in epigrafe, notificato il 4 maggio 2009, e depositato il successivo 19 maggio, le società ricorrenti hanno chiesto la declaratoria dell’illegittimità del silenzio-inadempimento formatosi sulle istanze indicate in epigrafe.
Si sono costituite in giudizio le amministrazioni intimate.
La Giunta regionale di governo della regione Sicilia, in particolare, con memoria depositata il 14 luglio 2009, ha eccepito l’irricevibilità e l’inammissibilità del ricorso, e ne ha chiesto comunque il rigetto nel merito.
Le società ricorrenti hanno replicato con memoria del 16 luglio 2009.
All’udienza camerale del 16 luglio 2009 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Dev’essere preliminarmente esaminata l’eccezione d’irricevibilità sollevata dalla difesa della Regione Sicilia.
La difesa regionale lamenta in memoria che il dies a quo per la proposizione del ricorso andrebbe individuato nel 7 luglio 2006 (data di presentazione della richiesta di autorizzazione), o al più nel 10 ottobre 2007 (data della integrazione di detta richiesta con riferimento agli aerogeneratori).
Nella memoria di replica, la difesa ricorrente individua invece il dies a quo del termine per impugnare il silenzio nel 22 maggio 2008, data in cui, a seguito delle elezioni regionali del 13 -14 aprile 2008, “il Governo si formava e la Giunta iniziava ad esercitare le proprie funzioni” (pag. 7).
Più in dettaglio, la difesa ricorrente assume che il termine di centottanta giorni (entro il quale l’amministrazione avrebbe dovuto provvedere) era scaduto il 7 aprile 2008; successivamente a tale termine, l’11 aprile 2008 si era tenuta la conferenza di servizi conclusiva per il rilascio dell’autorizzazione unica, a seguito della quale, il 21 aprile 2008 erano state trasmesse alla Giunta regionale le relative risultanze, perché – superando il dissenso interno alla conferenza – assumesse la decisione finale.
Nessuna delle superiori ricostruzioni può essere condivisa.
Non la prima, perché il termine per agire contro il silenzio-inadempimento decorre dalla scadenza del termine per provvedere: e non dalla data di presentazione dell’istanza.
Neppure la prospettazione della parte ricorrente può però essere accolta.
L’art. 2, comma 5, della legge 7 agosto 1990, n. 241 - nel testo vigente all’epoca dell’instaurazione e dello svolgimento del procedimento per cui è causa, e della proposizione del ricorso in esame (successivamente alla modifica introdotta dall’art. 3, comma 6-bis, del decreto-legge14 marzo 2005, n. 35, e prima della ulteriore modifica apportata dall’art. 7, comma 1, lett. b), della legge 18 giugno 2009, n. 69) - stabiliva che “Salvi i casi di silenzio assenso, decorsi i termini di cui ai commi 2 o 3, il ricorso avverso il silenzio dell'amministrazione, ai sensi dell'articolo 21-bis della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, può essere proposto anche senza necessità di diffida all'amministrazione inadempiente, fintanto che perdura l'inadempimento e comunque non oltre un anno dalla scadenza dei termini di cui ai predetti commi 2 o 3. Il giudice amministrativo può conoscere della fondatezza dell'istanza. È fatta salva la riproponibilità dell'istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti”.
La decorrenza del termine per la proposizione del ricorso, è dunque dalla norma indiscutibilmente ancorata alla scadenza del termine posto all’amministrazione per la conclusione del procedimento, e per l’emanazione del relativo provvedimento.
Indipendentemente, infatti, dalla vexata quaestio relativa alla natura (perentoria od ordinatoria) del termine legale di conclusione del procedimento (su cui, da ultimo, Consiglio di Stato, sez, V, decisione 5 febbraio 2009 n. 599), ciò che appare indiscutibile – anche accedendo alla tesi della natura ordinatoria – è il verificarsi del fatto dell’inadempimento (da cui decorre, a sua volta, il termine per agire in giudizio) alla scadenza di tale termine: non è quindi in discussione il profilo dell’esaurimento del potere, o quello – connesso – della legittimità degli atti emanati dopo la scadenza, ma quello – ben diverso - del verificarsi dell’inadempimento, che a sua volta fa decorrere il termine per agire (diversamente argomentando, del resto, sarebbe fin troppo agevole per l’amministrazione emanare provvedimenti fuori termine, superando in tal modo il fatto dell’inadempimento conseguente della violazione del termine massimo, rilevante anche sul piano delle conseguenze risarcitorie).
In relazione allo specifico procedimento per cui è causa, l’art. 12, comma 4, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387, stabilisce che “Il termine massimo per la conclusione del procedimento di cui al presente comma non può comunque essere superiore a centottanta giorni”.
L’enunciato normativo da ultimo richiamato si pone a conclusione del citato comma 4, dopo che la medesima disposizione ha considerato – come meglio si dirà - l’eventualità che all’interno del procedimento venga espresso un dissenso da superare mediante la decisione della Giunta regionale: il termine complessivo, dunque, non può comunque superare i centottanta giorni, né la fase eventuale di composizione del dissenso vale ad ulteriormente dilatare sul piano cronologico la durata del procedimento.
Questa interpretazione dell’art. 12, comma 4, del d. lgs. 387/2003 è del resto alla base della impostazione delle censure proposte, nel merito, con il ricorso in esame: col quale si lamenta che siano inutilmente decorsi centottanta giorni dalla presentazione dell’istanza.
Detta impostazione è stata poi dalla stessa difesa in parte corretta, a pag. 8 della memoria finale di replica, allorché – proprio controdeducendo sul profilo dell’irricevibilità – detta difesa ha sostenuto che in ogni caso l’invio degli atti alla Giunta regionale avrebbe fatto decorrere un ulteriore termine, per la decisione finale, di trenta giorni, ex art. 14 quater, comma 3, della legge 241/1990 (sicché il termine annuale dovrebbe farsi decorrere dall’inutile decorso di questo ulteriore termine).
Tale ultima interpretazione non può essere condivisa.
In primo luogo, in punto di fatto, va considerato che – sempre seguendo la prospettazione della difesa ricorrente – il termine di centottanta giorni era scaduto il 7 aprile 2008: una simile tesi potrebbe al più sostenersi laddove prima di tale data si fosse aperta la fase – eventuale – di composizione del dissenso da parte del vertice regionale.
Tuttavia, la conferenza di servizi si è tenuta l’11 aprile 2008, e gli atti sono stati inviati alla Giunta regionale il 21 aprile 2008; dunque, come accennato, potrebbe al più discutersi se l’incidente in parola (composizione del dissenso) possa dilatare la durata temporale di un procedimento, allorché esso incidente si collochi all’interno del procedimento medesimo: ma non, evidentemente, dopo la sua scadenza.
In punto di diritto, come pure si è già avuto modo di osservare, la disciplina dello specifico procedimento in esame contiene una previsione relativa al superamento del dissenso espresso da una delle amministrazioni portatrici di interessi cc.dd. sensibili.
L’art. 2, comma 158, lett. d), della legge 24 dicembre 2007, n. 244, ha infatti stabilito che al citato art. 12 d. lgs. 387/2003 “dopo il primo periodo del comma 4 è inserito il seguente inserito «In caso di dissenso, purché non sia quello espresso da una amministrazione statale preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, o del patrimonio storico-artistico, la decisione, ove non diversamente e specificamente disciplinato dalle regioni, è rimessa alla Giunta regionale ovvero alle Giunte delle province autonome di Trento e di Bolzano».
Si tratta, all’evidenza, di un adeguamento della disciplina dello specifico procedimento, alla previsione contenuta nella legge generale sul procedimento amministrativo (art. 14-quater, comma 3, l. 241/1990): ma proprio la presenza di una disciplina speciale esclude l’invocabiliotà di quella generale, e della dilatazione cronologica dalla stessa prevista.
Inoltre, a seguito della richiamata modifica, il testo dell’art. 12 in parola risulta così strutturato: “L'autorizzazione di cui al comma 3 è rilasciata a seguito di un procedimento unico, al quale partecipano tutte le Amministrazioni interessate, svolto nel rispetto dei principi di semplificazione e con le modalità stabilite dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni e integrazioni. In caso di dissenso, purché non sia quello espresso da una amministrazione statale preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, o del patrimonio storico-artistico, la decisione, ove non diversamente e specificamente disciplinato dalle regioni, è rimessa alla Giunta regionale ovvero alle Giunte delle province autonome di Trento e di Bolzano. Il rilascio dell'autorizzazione costituisce titolo a costruire ad esercitare l'impianto in conformità al progetto approvato e deve contenere l'obbligo alla rimessa in pristino dello stato dei luoghi a carico del soggetto esercente a seguito della dismissione dell'impianto o, per gli impianti idroelettrici, l’obbligo alla esecuzione di misure di reinserimento e recupero ambientale. Il termine massimo per la conclusione del procedimento di cui al presente comma non può comunque essere superiore a centottanta giorni”.
Anche da un punto di vista logico-sistematico, è dunque evidente, e chiara, la volontà del legislatore di considerare nel termine complessivo di centottanta giorni anche l’eventuale fase di composizione del dissenso (come si evince dal fatto che la previsione di chiusura, contenente il termine complessivo, segue la previsione e la disciplina della fase predetta).
La fase eventuale di composizione del dissenso è stata, in altre parole, prevista dal legislatore nell’ambito della speciale disciplina del singolo procedimento, e compresa nell’ambito temporale complessivo di centottanta giorni (sulla necessità, in ossequio al principio di specialità, di applicare con preferenza la normativa relativa al singolo procedimento considerato, in punto di disciplina del termine di durata del procedimento stesso, in luogo di quella contenuta nella legge generale sul procedimento amministrativo, si veda Corte di Cassazione, Sezioni Unite, Sentenza n. 9591 del 27/04/2006).
Come del resto condivisibilmente affermato dalla III Sezione di questo Tribunale Amministrativo Regionale nella sentenza 22 ottobre 2008 , n. 1277, “Dalla lettura della norma sopra richiamata - rubricata "Razionalizzazione e semplificazione delle procedure autorizzative" - si ricava l'intento del legislatore di favorire le iniziative volte alla realizzazione degli impianti in questione, semplificando il relativo procedimento autorizzativo e concentrando l'apporto valutativo di tutte le Amministrazioni interessate nella "conferenza di servizio" ai fini del rilascio di una "autorizzazione unica". Ed a siffatto "favor legis" (come anche al principio dell'obbligo della P.A. di concludere il procedimento ex art. 2 L. n. 241/1990, recepita in Sicilia con L.r. n. 10/1991), non può non conseguire l'obbligo della resistente Regione siciliana di adottare le relative determinazioni, positive o negative, nei modi e nei termini di legge, entro quel termine massimo di 180 giorni avente un evidente intento acceleratorio del procedimento, e posto come limite temporale massimo per l'adozione della determinazione conclusiva, qualunque essa sia”.
L’art. 27, comma 44, della legge 23 luglio 2009, n. 99, ha poi soppresso il secondo periodo dell’art. 12, aggiunto dal citato art. 2, comma 158, lett. d), della legge 24 dicembre 2007, n. 244: ma tale ulteriore modifica, successiva finanche alla discussione del ricorso in esame, è del tutto irrilevante – ratione temporis - nella fattispecie.
Ne consegue che, alla data della scadenza del termine per la conclusione del procedimento (centottanta giorni dalla integrazione della originaria istanza), la disciplina sostanziale dello stesso (sulla base della quale andava individuata la connessa decorrenza del termine per l’introduzione del giudizio avverso il silenzio-inadempimento) non consentiva di ritenere che il termine procedimentale non fosse scaduto, per il sol fatto che si era resa necessaria la fase eventuale di composizione del dissenso (peraltro, come ricordato, dopo la scadenza del termine complessivo).
Pertanto, la “scadenza del termine” procedimentale, dalla quale decorre il termine (di un anno) per proporre ricorso giurisdizionale avverso il silenzio-inadempimento, nel caso in esame è quella del centottantesimo giorno dalla proposizione dell’istanza, senza possibilità di dilazioni, interruzioni o proroghe: vale a dire, nel caso in esame, il 7 aprile 2008 (per come testualmente riconosciuto in memoria dalla difesa delle società ricorrenti).
Il ricorso andava dunque proposto entro un anno da tale data (sicché il ricorso in esame, notificato il 4 maggio 2009, è tardivo).
Nel computo non va compresa la sospensione feriale dei termini, giacché il predetto termine di un anno, secondo l’orientamento giurisprudenziale che al collegio appare preferibile, ha natura non processuale ma sostanziale (T.A.R. Puglia, Bari, sez. I, sentenza 7 giugno 2005 n. 2770; T.A.R Campania, Napoli, sez, IV, sentenza 6 giugno 2006 n. 6747).
Il ricorso risulta dunque tardivamente proposto.
La parte ricorrente, tuttavia, come già accennato, nella memoria di replica individua invece il dies a quo del termine per agire contro il silenzio nel 22 maggio 2008, data in cui, a seguito delle elezioni regionali del 13 -14 aprile 2008, “il Governo si formava e la Giunta iniziava ad esercitare le proprie funzioni” (pag. 7).
Neppure tale tesi può essere condivisa.
Un simile argomento potrebbe essere, al più, invocato dall’amministrazione resistente, per indicare le ragioni del ritardo (fermo restando che il principio di continuità dell’azione amministrativa esclude, già in relazione a questo profilo, che il normale avvicendamento dell’organo produca delle fratture, o addirittura la paralisi, nella relativa attività).
Ciò che appare in ogni caso inaccettabile è che la decorrenza di un termine perentorio, per l’instaurazione di un giudizio, si faccia dipendere dal rinnovo di un organo.
La prospettazione è, peraltro, viziata a monte: già il termine procedimentale viene a scadenza indipendentemente dalla composizione dell’organo, sicché il connesso termine di un anno decorrente dal maturare dell’inadempimento non può patire incertezze ed oscillazioni – in punto di individuazione della decorrenza - legate alla pretesa definizione della nozione di inadempimento sulla base delle vicende interne all’ente.
E’ appena il caso di rilevare che se già la disciplina (generale e speciale) del termine di conclusione del procedimento è preordinata a definire con certezza i tempi dell’azione amministrativa, sulla base di indicazioni obiettive (senza che possano dunque rilevare le vicende dell’organo o dell’ente, essendo peraltro tipiche e tassative le cause di interruzione o sospensione di tale termine), a fortiori è inammissibile l’operazione esegetica tendente a valorizzare tali vicende per spostare in avanti il momento dell’inerzia, così da determinare una conseguente oscillazione del termine per proporre il giudizio che invece, quanto e più di quello procedimentale, non può soggiacere a simili incertezze.
Il ricorso è pertanto irricevibile.
La declaratoria d’irricevibilità è preliminare ed assorbente rispetto ad ogni altra questione in rito o nel merito.
Sussistono gravi ed eccezionali ragioni che impongono di disporre la compensazione fra le parti delle spese del giudizio (art. 92, cod. proc. civ., come novellato dall’art. 45 della legge n. 69/2009, cit.), avuto riguardo alla parziale novità di alcune delle questioni trattate.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sezione II, dichiara irricevibile il ricorso in epigrafe.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nelle camere di consiglio del 16 luglio 2009 e del 25 settembre 2009, con l'intervento dei Magistrati:
Nicolo' Monteleone, Presidente
Giovanni Tulumello, Primo Referendario, Estensore
Francesca Aprile, Referendario
