T.A.R. VENETO - SEZIONE II - Sentenza 10 settembre 2009 n. 2382 Prs.G. Di Nunzio, Est.Italo Franco

Edilizia e Urbanistica – Piani regolatori e piani territoriali - Processo - Processo amministrativo – Potere della p.a. di emanare un nuovo atto.

Sebbene la p.a., in via generale, qualora il provvedimento sia stato annullato con sentenza del g. a. per difetto di motivazione, conservi il potere di determinarsi nuovamente sull’affare, nell’ipotesi che l’atto annullato per difetto di motivazione sia un atto di controllo potrebbe sostenersi che si tratti di sentenza autoesecutiva, che dispone l’eliminazione del provvedimento annullato, senza che la p.a interessata possa ritenersi reinvestita del potere di determinarsi nuovamente sull’affare. (Fattispecie relativa ad un’ipotesi in cui il g.a. ha ritenuto che il provvedimento precedentemente annullato non avesse natura di atto di controllo). Il provvedimento regionale di approvazione degli atti deliberativi del comune di adozione di uno strumento urbanistico, per quanto partecipi, in qualche misura, della natura sostanziale dell’atto di controllo, è un provvedimento che, congiuntamente con quello del Comune, concorre alla produzione degli effetti tipici del provvedimento conclusivo del complesso procedimento di pianificazione urbanistica, di competenza dell’amministrazione comunale e, congiuntamente, di quella regionale.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) ha pronunciato la presente SENTENZA sul ricorso n. 972/2007, proposto da Prora Immobiliare s.r.l., in persona del suo rappresentante pro-tempore sig. Visintin Massimo, rappresentata e difesa dall’avv. Primo Michielan, con domicilio presso la Segreteria del T.A.R. Veneto, giusta art. 35 r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, come da mandato a margine del ricorso, contro - la Regione Veneto in persona del Presidente della G.R pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Antonella Cusin ed Emanuele Mio, dell’Avvocatura regionale, con elezione di domicilio presso la Giunta regionale in Venezia, Palazzo Balbi, Dorsoduro, n. 3901, come da decreto di autorizzazione a stare in giudizio e procura a.l. a margine del controricorso; - il comune di Asolo, in persona del Sindaco p.t., non costituitosi in giudizio, - per l'annullamento - della DGR n. 184 del 30.01.2007, recante conferma dello stralcio alla variante del P.R.G. già annullato da TAR Veneto, sez. II, n. 4289/2005 – della presupposta valutazione tecnica regionale n. 586 del 15.11.2006, e del presupposto parere del comitato ex art. 27 della l.r. n. 11/2004, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso o conseguente. Visto il ricorso, notificato il 3.05.2007, e depositato presso la segreteria entro il termine di legge, con i relativi allegati; visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione, depositato il 31.01.2007; viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; visti gli atti tutti della causa; uditi, alla pubblica udienza del 9 luglio 2009, relatore il Consigliere Italo Franco, l’avv. Michielan per la parte ricorrente e l’avv. Mio per la Regione, nessuno comparso per il comune, non costituito. Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: FATTO Con variante parziale al PRG n. 29 del 4.07.2003, il comune di Asolo aveva mutato la classificazione di un’area inclusiva del fondo della ricorrente (inscritta in una zona agricola), dove insiste un nucleo di sette fabbricati, da zona E2 a C1 ai sensi dell’art. 23 della l.r. n. 61/85. Ma la Regione, con DGR n. 2006 del 26.07.2005, approvando la variante con modifiche d’ufficio ai sensi dell’art. 45, n.ri 1 e 4 della l.r. n. 61/85, stralciava detta riclassificazione (determinando, così, la reviviscenza, per tale area, della classificazione E). Tale DGR veniva, poi, annullata da questo Tribunale amministrativo per difetto di motivazione, con sentenza resa in forma semplificata n. 4289/2005. In dichiarata esecuzione di detta sentenza, la Regione si rideterminava sull’affare con DGR n. 184 del 30.01.2007, pervenendo, tuttavia, alla riconferma dello stralcio, integrando la motivazione, ai sensi dell’art. 45 citato, n. 4, 5 e 6, su conforme parere del comitato ex art. 27 della l.r. n. 11/2004 e valutazione tecnica regionale. Contro siffatte determinazioni insorge la società interessata con il ricorso in epigrafe, deducendo, con il primo motivo, violazione e falsa applicazione dell’art. 12 (rectius: 21) della legge 30.04.99 n. 136, sull’assunto che la Regione è tornata a pronunciarsi sull’affare oltre il termine di dodici mesi dal deposito della sentenza richiamata, fissato dalla norma invocata, e che la stessa si è ripronunciata sull’affare quando ormai aveva consumato il potere. Con il secondo mezzo deduce violazione e falsa applicazione dell’art. 2909 c.c., elusione del giudicato, nullità ex art. 21-septies l. n. 241/90, sostenendo che la Regione doveva solo puntualizzare, chiarendo la motivazione che l’aveva indotta allo stralcio ai sensi dei n.ri 1 e 4 dell’art. 45, laddove, nel rideterminarsi (in dichiarata esecuzione della sentenza richiamata), menziona, invece, i n.ri 4, 5 e 6 del medesimo articolo 45, adducendo una nuova motivazione, tanto che anche il comitato ex art. 27 parla di limiti di dimensionamento e di violazione del D.M. n. 1444/68, in alcun modo riconducibile ai n.ri 1 e 4, donde la nullità della DGR ai sensi dell’art. 21-septies citato. Con il terzo motivo si lamenta ancora elusione del giudicato e nullità ex art. 21-septies, soggiungendo (proseguendo nel medesimo iter argomentativo) che è stato violato l’effetto demolitorio- ripristinatorio, nonché conformativo, della sentenza, e che, al di là delle differenze terminologiche, è stata reiterata la stessa motivazione dell’atto annullato con detta sentenza. Con il quarto mezzo si deduce violazione e falsa applicazione degli art. 23, 24 e 45 della l. r. n. 61/85 ed eccesso di potere per difetto di motivazione, sul rilievo che la difformità dal D.M. n. 1444/68 non rientra in nessuna delle ipotesi di cui ai n.ri 4, 5 e 6 dell’elenco tassativo recato dall’art. 45, e che per l’art. 23 invocato, sono ammessi indici di densità territoriali inferiori, per le zone di interesse paesaggistico e per i territori montani, a quelli previsti dall’art. 24 per le zone C1. Con il quinto motivo si lamenta violazione dell’art. 46 della l. r. n. 61/85, sull’assunto che la Regione ha sovrapposto unilateralmente la sua volontà a quella del Comune, e che, volendo rientrare nell’ipotesi di cui al n. 5 dell’art. 45, avrebbe dovuto restituire il piano al comune, con proposte di modifica, ai sensi dell’art. 46. Con il sesto mezzo si deduce violazione dell’art. 3 della L. n. 241/90, eccesso di potere per travisamento dei fatti, genericità e contraddittorietà, sull’assunto che, contrariamente a quanto asserito nella DGR impugnata, la destinazione residenziale non dipende dal numero dei fabbricati esistenti, sussistendo una discrezionalità dell’ente pianificatore al riguardo. Con il settimo motivo, infine, si deduce violazione degli art. 7 ss. della l. n. 241/90, sul rilievo che non è stata inviata la comunicazione di avvio del procedimento, da ritenere necessaria per essere intervenuta una sentenza. Si è costituita in giudizio la Regione, eccependo: che l’art. 21 (e non, come erroneamente indicato, l’art. 12) della l. n. 136/99 fa salve le diverse scadenze contemplate dalla legislazione regionale; che la l. r. assegna alla Regione la funzione (sovraordinata) di controllo delle scelte effettuate dai comuni in ordine alla pianificazione urbanistica; che, avendo il G.A. censurato la motivazione della pregressa delibera di approvazione della variante al PRG, bene ha fatto a integrare detta motivazione nella DGR qui impugnata; che non sussistono, nella specie, i presupposti per l’applicazione dell’art. 23, riguardante il diverso ambito di applicazione delle zone di espansione; che la norma applicabile alla fattispecie è l’art. 45 e non l’art. 46; in materia di procedimenti di pianificazione si applica l’art. 13 della l. n. 241/90. Sono seguite memorie delle rispettive difese, di replica e di puntualizzazione delle tesi già svolte. Non si è costituita l’amministrazione comunale. All’udienza i difensori comparsi hanno svolto a discussione, confermando le rispettive conclusioni, dopo di che la causa è stata introitata per la decisione. DIRITTO 1.1- In via preliminare, osserva il Collegio che con il ricorso all’esame, viene riproposta una questione di ordine generale, quale è quella che si verifica ogni volta che il giudice amministrativo emette una sentenza di accoglimento sulla scorta dell’accertato difetto di motivazione. Il problema di ordine generale sta, qui, nel chiarire quale debba essere il comportamento della p.a. soccombente, vale a dire se la stessa possa ed entro quali limiti rideterminarsi sull’affare, nel rispetto del dictum della sentenza (e del suo effetto conformativo), e quali margini abbia, invece, per determinarsi liberamente. Peraltro, la questione qui si pone non proprio in termini generali, bensì con un’ulteriore caratteristica (che, in verità, complica il problema), in quanto il provvedimento annullato con la sentenza riveste una natura peculiare, che ne fa pressappoco un atto di controllo, trattandosi dell’approvazione -da parte della Regione- di atti deliberativi pianificatori dei comuni (cfr. anche infra). 1.2- La seconda problematica qui proposta attiene al delicato tema della competenza (o potestà?) che la regione spiega nell’ambito del procedimento di pianificazione urbanistica -che, come è noto, pertiene essenzialmente ai comuni, specialmente per quanto concerne il contenuto delle scelte riguardanti l’assetto del territorio comunale-, procedimento che vede concorrere alla realizzazione dell’obbiettivo Regione e Comune (ognuno, evidentemente, con ambiti di competenza distinti e tuttavia convergenti nel procedimento complesso). Occorre, tuttavia, con riguardo a tale peculiare tipo procedimentale, non tanto stabilire i margini di autonomia nelle scelte rispettive dei due Enti (Regione e Comune), quanto pervenire alla qualificazione e definizione della funzione precipua delle competenze regionali, nel rispetto dell’autonomia di scelta dell’ente locale). E’ noto, peraltro, che la tematica ha dato luogo ad una consistente giurisprudenza che, nel caso specifico della Regione Veneto, ha riguardato le questioni inerenti alla corretta interpretazione dell’art. 45 della l. r. n. 61/85 sull’approvazione degli strumenti urbanistici con modifiche d’ufficio, ivi testualmente contemplati (senza, peraltro, che, ad avviso del Collegio, possano ritenersi del tutto appaganti i risultati raggiunti, specialmente con riguardo alla temperie attuale delle problematiche attinenti all’uso del territorio e alla tutela dell’ambiente). Nel caso sottoposto ora al Collegio, vengono riproposte censure attinenti tanto alla prima quanto alla seconda tematica, le quali vanno esaminate, secondo l’ordine logico necessario, cominciando dalle prime. 2- Al riguardo si osserva che, se è vero, in termini generali, che la p.a. il cui provvedimento sia stato annullato con sentenza del g. a. per difetto di motivazione conserva il potere di determinarsi nuovamente sull’affare, potendo addurre a sostegno del novello provvedimento (il cui contenuto dispositivo potrebbe anche essere simile a quello annullato) una motivazione che non incorra nei vizi già censurati dal giudice, occorre riflettere sulla peculiarità dell’ipotesi che l’atto annullato per difetto di motivazione sia un atto di controllo (almeno quoad substantiam). Con riguardo a siffatta ipotesi potrebbe, in verità, sostenersi che si tratti di sentenza autoesecutiva, che dispone l’eliminazione del provvedimento annullato, senza che la p.a interessata possa ritenersi reinvestita del potere di determinarsi nuovamente sull’affare, essendo esaurito il potere di controllo con l’emissione dell’atto tutorio in precedenza impugnato. Tuttavia, ad avviso del Collegio, nel caso di specie non può affermarsi che si tratti d un vero atto di controllo. Ed invero, il provvedimento regionale di approvazione degli atti deliberativi del comune di adozione di uno strumento urbanistico (ovvero di una sua variante, come nel caso di specie), per quanto partecipi, in qualche misura, della natura sostanziale dell’atto di controllo (su ciò, infra), è un provvedimento che, congiuntamente con quello del Comune, concorre alla produzione degli effetti tipici del provvedimento conclusivo del complesso procedimento di pianificazione urbanistica, di competenza dell’amministrazione comunale e, congiuntamente, di quella regionale. Ruoli e competenze di regione e comuni sono, dunque, distinti (come si diceva più addietro) ma convergenti nella produzione degli effetti propri del provvedimento conclusivo del complesso procedimento di pianificazione mediante l’emissione del provvedimento finale, che si perfeziona in due momenti: adozione da parte del consiglio comunale; approvazione regionale –previa interlocuzione con l’ente locale ed, eventualmente, con i proprietari ed altri soggetti interessati, che possono intervenire con la presentazione di osservazioni). In coerenza con l’impostazione seguita deve, dunque, ritenersi che nel caso di annullamento della DGR di approvazione (sia pure con modifiche d’ufficio) della variante al PRG, residui in capo alla Regione il potere di ritornare –in esecuzione della sentenza- sulle sue determinazioni, reiterando, con una corretta motivazione, il provvedimento annullato in sede giudiziale. Corollario di quanto testé affermato è che la motivazione di un atto uguale, nel dispositivo, a quello annullato, può presentarsi come diversa dalla prima, nei limiti in cui la motivazione originaria risulti integrata e meglio esplicata nel provvedimento reiterato. Orbene, la motivazione della DGR qui impugnata si presenta, appunto, come integrazione di quella del provvedimento annullato, in quanto recante l’esplicazione delle ragioni del confermato stralcio, con dettagliata indicazione delle ragioni che sorreggono le determinazioni della Regione. In tale ottica può ritenersi ininfluente il fatto che essa abbia prima invocato (a sostegno della decisione di stralcio) i n.ri 1 e 4 dell’art. 45, mentre ora richiama i n.ri 4, 5 e 6. Trattasi, infatti, della medesima norma, ispirata in tutte le sue disposizioni –in specie: ipotesi tassative ivi indicate- alla medesima ratio. Inoltre, quanto alle ulteriori doglianze mosse con il primo motivo, il Collegio è dell’avviso che sia inapplicabile alla fattispecie de qua (termine entro il quale la regione è tenuta ad emettere l’approvazione del PRG) la norma invocata (art. 21 della legge l. n. 136/99, e correlative eventuali leggi regionali), la quale concerne, infatti, il procedimento amministrativo di approvazione di uno strumento urbanistico e ne scandisce i tempi dello svolgimento, e non può ritenersi disciplinare la fattispecie, mediante implicita assimilazione del deposito della sentenza alla trasmissione alla Regione da parte del comune interessato dello strumento urbanistico adottato con i relativi allegati, nell’ambito del procedimento amministrativo di pianificazione. Per le ragioni su esposte debbono ritenersi privi di base sia il primo che il secondo, nonché il terzo motivo di impugnazione. 3- In relazione alle doglianze mosse con il quarto e il quinto motivo, osserva il Collegio che, ad una valutazione di ordine formale, le stesse potrebbero apparire condivisibili, sulla scorta della struttura dell’art. 45, e specialmente del fatto che le ipotesi nelle quali la Regione può approvare apportando direttamente modifiche d’ufficio (senza ulteriori sviluppi procedimentali, nel senso che lo strumento urbanistico resta, poi, quello risultante dall’approvazione regionale con modifiche d’ufficio) sono sempre stati considerati tassativi, cosicché non potrebbero ammettersi altre fattispecie di modifiche apportate dalla regione. Tuttavia, non solo la più meditata interpretazione delle singole ipotesi elencate nell’art. 45 –specialmente del n. 4 inerente alla tutela dell’ambiente- ma anche un’interpretazione di quest’ultima disposizione di tipo evolutivo (che sia, cioè, più aderente alla sensibilità odierna in merito alla tutela dei valori ambientali e paesaggistici), conduce alla conclusione che l‘interpretazione data alla norma da parte della Regione quando si è rideterminata in dichiarata esecuzione della sentenza citata, per quanto la stessa appaia criticabile per qualche eccesso in ordine alla asserita consistenza del potere della Regione in materia, non possa ritenersi errata o illegittima nella sostanza. Ed invero, il rilievo mosso in principalità alle decisioni del comune di riclassificare come C1 l’area in questione appare inoppugnabile là dove viene asserita l’assenza dei presupposti e requisiti minimi di densità edificatoria richiesti a tal fine dall’art. 24 della l.r. n. 61/85 –in termini di superficie coperta minima e densità territoriale minima- dimostrata per tabulas con riferimento agli indici minimi di densità indicati nell’art. 24 cit. e di quelli esistenti nell’area, decisamente al di sotto delle soglie fissate dalla norma richiamata. Tanto basterebbe per dichiarare infondate le doglianze. D’altra parte, non possono non condividersi gli ulteriori rilievi esplicativi formulati dalla Regione nei riguardi della contestata scelta pianificatoria del comune allorquando essa rileva che, all’interno di una zona agricola, viene ritagliata una più circoscritta area (inscritta nella prima) per classificarla come C1 (residenziale di espansione), perché contrassegnata dalla presenza di un certo numero di edifici, insufficiente per raggiungere i menzionati indici-soglia di cui al richiamato art. 24, come chiaramente dimostrato dalla Regione. Da ciò consegue che è privo di pregio anche il sesto mezzo di impugnazione. Quanto al settimo motivo –con il quale si lamenta l’omessa comunicazione di avvio del procedimento- basti al riguardo osservare, a dimostrazione della sua infondatezza, la peculiarità del procedimento pianificatorio, per il quale l’art. 13 della legge n. 241/90 dispone che trovino applicazione le disposizioni specifiche poste in materia, in luogo delle dispostone di carattere generale dettate negli art. 7 ss. della stessa legge. Per le considerazioni su esposte il ricorso deve ritenersi privo di fondamento. Lo stesso va, quindi, rigettato. Possono, tuttavia, compensarsi integralmente tra le parti le spese e onorari di giudizio, in considerazione della relativa complessità e opinabilità delle questioni affrontate. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Sezione prima, definitivamente pronunziando sul ricorso in epigrafe, respinta ogni contraria domanda ed eccezione, lo rigetta. Compensa integralmente fra le parti costituite le spese e onorari di giudizio. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 9 luglio 2009 con l'intervento dei Magistrati: Giuseppe Di Nunzio, Presidente Italo Franco, Consigliere, Estensore Marco Morgantini, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 10/09/2009