REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) ha pronunciato la presente SENTENZA sul ricorso numero di registro generale 996 del 2008, proposto da MEIT Multiservices s.r.l. e Ariete soc. coop., in proprio e quali membri di costituenda a.t.i., rappresentate e difese dall’avv. Roberto D’Addabbo, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Abate Gimma, 147; contro Comune di Altamura, rappresentato e difeso dall’avv. Emilio Bonelli, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. adito in Bari, piazza Massari, 6; nei confronti di Società Cooperativa di Produzione e Lavoro Meridionale Servizi, rappresentata e difesa dall’avv. Luigi Giuseppe Decollanz, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, corso Mazzini, 166/B; per l'annullamento previa sospensione dell'efficacia, - della determinazione dirigenziale n. 803 del giorno 11.6.2008, con cui il Comune di Altamura aggiudicava definitivamente alla controinteressata l’appalto del servizio di pulizia ordinaria giornaliera e periodica degli edifici pubblici comunali, indetto con bando del 25.1.2008; - di tutti i verbali di gara, ed in particolare del verbale di gara n. 4 del 19.5.2008, nella parte in cui la Commissione di aggiudicazione chiedeva spiegazioni sulla composizione dell’offerta della controinteressata, ai sensi dell’art. 86, comma 5, D. Lgs. n. 163/2006, invece che escluderla, in quanto inammissibile; del verbale di gara n. 5 del 4.6.2008, nella parte in cui la Commissione di aggiudicazione, ritenendo dimostrata l’affidabilità dell’offerta presentata dalla controinteressata, disponeva l’aggiudicazione provvisoria in favore di quest’ultima; - nonché di ogni altro atto comunque connesso, ancorché non conosciuto; Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Altamura e della Società Cooperativa di Produzione e Lavoro Meridionale Servizi; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 maggio 2009 il dott. Savio Picone e uditi per le parti gli avvocati D’Addabbo e Decollanz; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: FATTO 1. L’a.t.i. ricorrente, seconda classificata nella procedura aperta indetta dal Comune di Altamura, con bando del 25.1.2008, per l’appalto del servizio di pulizia ordinaria giornaliera e periodica degli edifici pubblici comunali, impugna l’aggiudicazione definitiva disposta in data 11.6.2008 in favore della controinteressata Società Cooperativa di Produzione e Lavoro Meridionale Servizi. Deduce motivi così rubricati: I) violazione dell’art. 87, terzo comma, del d. lgs. 12 aprile 2006 n. 163; violazione del C.C.N.L. di categoria; eccesso di potere per travisamento dei presupposti, violazione del principio di par condicio e dell’art. 97 della Costituzione; II) violazione della disciplina di gara – sezione II.2.1. del bando e punto 5 del disciplinare di gara; eccesso di potere per travisamento dei presupposti, violazione del principio di par condicio; III) violazione dell’art. 86, comma 3-bis, del d. lgs. 12 aprile 2006 n. 163; violazione della disciplina di gara; eccesso di potere per erronea manifestazione dei presupposti di fatto e di diritto, violazione del principio di par condicio e dell’art. 97 della Costituzione; IV) violazione dell’art. 88, terzo e sesto comma, del d. lgs. 12 aprile 2006 n. 163; eccesso di potere per difetto di istruttoria e per apoditticità ed insufficienza della motivazione; violazione dell’art. 97 della Costituzione. Si sono costituiti il Comune di Altamura e la società controinteressata, resistendo al gravame. Questa Sezione ha accolto l’istanza cautelare e sospeso l’efficacia degli atti impugnati, con ordinanza n. 416 del 31.7.2008, poi riformata in appello con ordinanza n. 400 del 23.1.2009 resa dalla Quinta Sezione del Consiglio di Stato. Con determinazione n. 356 del 13.3.2009, il Comune di Altamura ha disposto l’aggiudicazione del servizio alla controinteressata, sottoponendo l’appalto alla condizione risolutiva dell’accoglimento del presente ricorso. Alla pubblica udienza del 6 maggio 2009 la causa è stata trattenuta in decisione. DIRITTO 1. Il Comune di Altamura, con bando del 25.1.2008, ha indetto una procedura aperta per l’affidamento del servizio di pulizia ordinaria degli edifici pubblici comunali (per il periodo 1.5.2008 – 31.12.2009), da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, di importo complessivo pari ad euro 557.520 oltre IVA. Nella seduta del 19.5.2008, aperte le buste ed attribuiti i punteggi riguardanti le offerte economiche, la commissione di gara ha redatto la graduatoria provvisoria, ove la Società Cooperativa di Produzione e Lavoro Meridionale Servizi è risultata prima classificata con 93,20 punti, seguita dall’a.t.i. ricorrente con 92,68 punti. Nella stessa seduta, la commissione ha richiesto all’odierna controinteressata, la cui offerta è risultata sospetta di anomalia, ulteriori giustificazioni relative al costo del lavoro ed agli altri elementi incidenti sui costi del servizio. La commissione ha poi esaminato, nella seduta del 4.6.2008, i chiarimenti pervenuti ad integrazione delle giustificazioni preventivamente formulate e, giudicandoli soddisfacenti, ha disposto l’aggiudicazione in favore della Società Cooperativa di Produzione e Lavoro Meridionale Servizi. Con i motivi riassunti in narrativa, l’a.t.i. ricorrente lamenta l’erroneità e l’insufficienza della verifica condotta dal Comune di Altamura sull’anomalia dell’offerta e sulle giustificazioni fornite dalla società aggiudicataria, indirizzando le proprie censure in particolare sul computo dei costi del personale dipendente, derivanti dall’applicazione del C.C.N.L. di categoria. 2. Preliminarmente, deve essere disattesa l’eccezione di improcedibilità sollevata dalla difesa della controinteressata, secondo cui le ricorrenti avrebbero dovuto impugnare gli atti di verifica successivi al provvedimento di aggiudicazione definitiva. Invero è quest’ultimo, secondo il costante orientamento della giurisprudenza, l’atto conclusivo della procedura di evidenza pubblica che presenta carattere lesivo per gli interessi fatti valere dai concorrenti; la sua impugnazione da parte del raggruppamento secondo classificato deve perciò considerarsi sufficiente, mentre le successive verifiche sul possesso dei requisiti da parte dell’impresa vincitrice attengono alla sola efficacia dell’aggiudicazione e non comportano l’onere di estendere il gravame che sia stato già ritualmente introdotto avverso il provvedimento di aggiudicazione definitiva. 3. Nel merito, il ricorso è fondato per le ragioni già sommariamente indicate nell’ordinanza cautelare n. 416/08. Dalla documentazione versata in giudizio è infatti emerso che: - il bando di gara è stato adottato in data 25.1.2008 ed il termine per la presentazione delle offerte è stato fissato al 17.3.2008; - il disciplinare di gara (al paragrafo 7) ha previsto l’obbligo per i concorrenti di dichiarare, tra l’altro, “… di aver tenuto conto in sede di formulazione dell’offerta per il presente appalto che il costo della mano d’opera non sia al di sotto del costo orario medio stabilito dai contratti collettivi territoriali in vigore per il settore e riconosciuto dal Ministero del Lavoro e della Previdenza sociale con D.M. del 16/6/2005”; - il capitolato speciale d’appalto (all’articolo 11) ha a sua volta prescritto che “… la ditta concorrente si obbliga, nei confronti dei lavoratori che saranno impegnati nel servizio, all’applicazione integrale del contratto collettivo nazionale di lavoro per i lavoratori delle imprese di pulizia, anche se non sia aderente alle organizzazioni che lo hanno sottoscritto …, e del Decreto Ministero del Lavoro del 16 giugno 2005 pubblicato sul supplemento ordinario n. 118 alla G.U. n. 159 del 11 luglio 2005 relativo al costo medio orario del lavoro per il personale dipendente da imprese esercenti servizi di pulizia”; - il nuovo C.C.N.L. per le imprese esercenti servizi di pulizia è stato sottoscritto in data 19.12.2007 e le previsioni sul trattamento economico sono entrate in vigore in data 1.1.2008 (cfr. art. 69 del C.C.N.L.); - con D.M. del 17.3.2009, pubblicato nella G.U. del 16.4.2008, sono state aggiornate con decorrenza 1.1.2008 le tabelle per il costo orario medio del lavoro nel settore in esame, in recepimento degli incrementi retributivi accordati con il citato C.C.N.L. del 19.12.2007; - la commissione di gara, nella seduta del 4.6.2008, ha giudicato soddisfacenti le giustificazioni rese dalla società aggiudicataria sulla base delle tabelle allegate al D.M. del 16.6.2005. Tanto premesso, assume rilievo assorbente ed è fondata la prima censura, con la quale l’a.t.i. ricorrente sostiene che il Comune avrebbe dovuto verificare la congruità ed affidabilità dell’offerta non più alla luce delle tabelle sul costo medio del lavoro allegate al D.M. del 16.6.2005, bensì in relazione all’incidenza delle retribuzioni risultanti dal nuovo C.C.N.L., stipulato il 19.12.2007 ed entrato in vigore, per la parte economica, in data 1.1.2008 e dunque prima della pubblicazione del bando di gara, prima della presentazione delle offerte e prima dello svolgimento del sub-procedimento di verifica dell’anomalia. Il Comune di Altamura e la controinteressata concordemente obiettano che il D.M. del 17.3.2008, recante l’adeguamento del costo medio orario al nuovo contratto collettivo, non sarebbe applicabile alla procedura de qua, siccome posteriore al bando di gara (approvato il 25.1.2008). Ad avviso del Collegio, l’argomento non ha pregio. Deve rammentarsi che la giurisprudenza amministrativa ha più volte escluso l’inderogabilità del costo orario medio della manodopera fissato nelle tabelle FISE, attribuendo natura meramente ricognitiva al decreto ministeriale che le approva ed affermando che, viceversa, deve consentirsi all’impresa offerente di rendere giustificazioni in ordine al costo del lavoro inferiore ai minimi retributivi tabellari, così rimettendo al giudizio della commissione la stima della congruità di tali giustificazioni (cfr., tra molte, Cons. Stato, sez. V, 11 ottobre 2002 n. 5497; Id., sez. V, 23 agosto 2006 n. 4949; TAR Lazio, sez. I-bis, 22 dicembre 2006 n. 15610). Se ciò è vero, deve coerentemente negarsi che la rispondenza dell’offerta economica ai valori desumibili dalle tabelle ministeriali sia di per sé sufficiente ad escluderne l’anomalia, specialmente nell’ipotesi in cui il D.M. richiamato dal bando di gara sia di fatto superato e non più attuale, per effetto degli aumenti retributivi previsti dal nuovo C.C.N.L., divenuti applicabili già prima della pubblicazione del bando di gara (ed a fortiori conoscibili ed applicabili prima della formulazione delle offerte economiche da parte dei concorrenti). In altri termini, se la verifica di anomalia deve tendere ad accertare in concreto la serietà ed affidabilità del prezzo offerto, la stazione appaltante può e deve esigere giustificazioni sul costo del personale da impiegare, sulla base del contratto collettivo di lavoro che l’impresa appaltatrice dovrà effettivamente applicare a partire dal primo giorno di svolgimento del servizio, quand’anche il contratto collettivo non sia stato ancora trasfuso nelle tabelle redatte dal Ministero del Lavoro. E tale contratto, nella fattispecie, è quello stipulato dalle rappresentanze sindacali il 19.12.2007, entrato in vigore in data 1.1.2008. A nulla rileva che il disciplinare di gara ed il capitolato d’appalto abbiano richiamato il D.M. del 16.6.2005. Le clausole della lex specialis, lette nella loro interezza, contengono infatti un rinvio inequivoco e simultaneo al decreto ministeriale ed al contratto collettivo vigente. Il secondo (posteriore) prevale sul primo: l’impresa appaltatrice dovrà infatti sopportare, fin dall’inizio dell’assunzione del servizio, i costi derivanti dal nuovo C.C.N.L. (al quale ciascun concorrente si è assoggettato attraverso la dichiarazione allegata all’offerta) ed è rispetto a tali costi che deve essere valutata in concreto l’affidabilità dell’offerta, se non si vuole degradare la verifica di anomalia ad un’inutile formalità. Né può affermarsi che l’a.t.i. ricorrente avesse l’onere di impugnare il bando in parte qua, giacché il rinvio al D.M. del 16.6.2005, operato nel disciplinare di gara e nel capitolato speciale, appare ratione temporis del tutto legittimo. Il bando di gara, come detto, risale al 25.1.2008 ed a quella data non era stato ancora emanato il nuovo decreto ministeriale, aggiornato alle retribuzioni incrementate in virtù del nuovo contratto collettivo. Gli allegati al bando, tuttavia, non si limitano a prescrivere il rispetto del D.M. del 16.6.2005, ma opportunamente aggiungono che l’appaltatore dovrà rispettare il contratto collettivo di lavoro vigente per il settore delle imprese di pulizia. Ne consegue che, proprio in diretta applicazione della lex specialis, la verifica sull’anomalia si sarebbe dovuta svolgere avendo riguardo ai livelli retributivi ricavabili dal C.C.N.L. del 19.12.2007. Sussiste pertanto il difetto di istruttoria lamentato dalle ricorrenti, poiché la commissione di gara ha acriticamente accolto le giustificazioni rese dalla Società Cooperativa di Produzione e Lavoro Meridionale Servizi in relazione al D.M. del 16.6.2005, senza chiedere conto del rispetto del C.C.N.L. vigente. Restano assorbite le ulteriori censure, attinenti all’asserita violazione dello stesso D.M. del 16.6.2005. 4. In conclusione, il ricorso è accolto e per l’effetto è annullata l’aggiudicazione disposta in favore della società controinteressata. Il Comune di Altamura è tenuto a riaprire la procedura di gara, a partire dalla fase di verifica dell’anomalia delle offerte, all’uopo richiedendo giustificazioni circa il rispetto dei livelli retributivi introdotti con il C.C.N.L. del 19.12.2007. Le spese processuali, tenuto conto della particolarità e novità delle questioni trattate, possono essere integralmente compensate. P.Q.M. il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, Prima Sezione, accoglie il ricorso in epigrafe, nei sensi di cui in motivazione. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa. Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2009 con l’intervento dei Magistrati: Corrado Allegretta, Presidente Giuseppina Adamo, Consigliere Savio Picone, Referendario, Estensore DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 09/09/2009 (Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)