REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale del LAZIO Sez. III quater composto da dr. MARIO DI GIUSEPPE Presidente dr. CARLO TAGLIENTI Consigliere dr. UMBERTO REALFONZO Consigliere-rel. ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n. 10044/2007 R.G. proposto da DARIDA Romano, DIDDI Gianni, LOTTI Simone, MAZZUCCO Mauro, MEONI Antonio, MONTAGNI Enzo, VINATTIERI Andrea Maria, rappresentati e difesi dagli avv. MONACO Eutimio e SICILIANO Domenico ed elettivamente domiciliati presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via San Sebastianello n. 9; contro - il Ministero della Giustizia, in persona del Ministro p.t., costituitosi in giudizio a mezzo dell’Avvocatura dello Stato; - il Consiglio Nazionale dell'ordine dei Consulenti del Lavoro, rappresentato e difeso dall’avv. Antonio Maria Leozappa elettivamente domiciliato presso il suo studio in Roma, via Bocca di Leone n. 78; e nei confronti di Valerio Valeri non costituito in giudizio; per l'annullamento quanto al ricorso introduttivo: -- dei rispettivi decreti direttoriali del primo agosto 2007 -- di ogni altro connesso di particolare verbale della conferenza dei servizi del 23 maggio del 2007 e del parere del rappresentante del competente ordine professionale annesso al predetto verbale; quanto i motivi aggiunti -- dei decreti direttoriali adottati l'11 giugno 2008 con il quale sono state respinte le richieste dell'estate precedente rigetto. Visto il ricorso con i relativi allegati; Vista la memoria prodotta dalla parte ricorrente; Visti gli atti di costituzione dell’Amministrazione intimata; Visti gli atti tutti della causa; Nominato relatore alla pubblica udienza del 22 aprile 2009 il Consigliere Umberto Realfonzo; e uditi gli avvocati di cui al verbale d’udienza. Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue: FATTO Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, i ricorrenti chiedono l'annullamento dei rispettivi decreti direttoriali del 1 agosto 2007 di rigetto delle domande per il riconoscimento in Italia del titolo professionale che avrebbero conseguito in Spagna ai fini dell'esercizio della professione di consulente del lavoro, e del presupposto verbale della conferenza dei servizi del 23 maggio 2007 nella parte relativa all'istanzae dei ricorrenti ed al parere del rappresentante del competente Ordine Professionale, annesso al predetto verbale. Il ricorso introduttivo è affidato alla denuncia di quattro motivi di gravame relativi alla violazione dell'articolo 1 del decreto legislativo n. 115/1992; degli articoli 1, 2, e 3 della direttiva n. 99/48/CEE e dell'articolo 3, lettera c, del trattato dell'Unione Europea; e dell'articolo 3 della 241; nonché eccesso di potere sotto diversi profili. In seguito alla presentazione di una domanda di riesame l’Amministrazione ha emanato, in data 11 giugno 2008, nuovi provvedimenti, con cui ha nuovamente respinto le seconde istanze di riconoscimento che i ricorrenti hanno impugnato con la proposizione di motivi aggiunti assolutamente concidenti con quelli del ricorso introduttivo. L’Amministrazione si è costituita in giudizio versando tutti gli atti del procedimento ed una memoria per la discussione con cui ha confutato analiticamente l'argomentazione di controparte ed ha concluso per il rigetto. Il Consiglio Nazionale dell'Ordine dei consulenti del lavoro si è costituito in giudizio ad opponendum, contestando la validità del titolo conseguito dai ricorrenti in Spagna perché il relativo percorso formativo non sarebbe corrispondente alla formazione richiesta in Italia. I ricorrenti Romano Darida ed Enzo Montagni, avendo nelle more conseguito comunque l'abilitazione all'esercizio della professione di ragioniere commercialista, in data 6 aprile 2009 hanno dichiarato di non avere più interesse a coltivare il presente gravame. Con memoria per la discussione, la difesa di parte ricorrente ha ripetuto in maniera del tutto identica i motivi di gravame di cui all’atto aggiunto. All'udienza pubblica di discussione, uditi i patrocinatori delle parti, la causa è stata trattenuta per la decisione. DIRITTO 1. Deve in linea preliminare dichiararsi il sopravvenuto difetto di interesse sul ricorso introduttivo in relazione al sopravvenire dei nuovi provvedimenti dell’11 giugno 2008, pure negativi, impugnati con i motivi aggiunti, con cui l’amministrazione, sulla scorta della nuova determinazione della conferenza dei servizi dell’8 febbraio 2008, ha nuovamente denegato il riconoscimento del titolo professionale conseguito in Spagna ai fini dell’esercizio della professione di consulente del lavoro in Italia. Per i ricorrenti, il nuovo provvedimento incorrerebbe nei medesimi vizi del diniego impugnato in via principale. 2. Nell’ordine logico delle questioni deve essere esaminato il secondo motivo, con cui si lamenta la violazione dell'articolo 1 del decreto legislativo n. 115/1992; ed in particolare: -- il titolo professionale spagnolo professionale conseguito in Spagna poteva essere riconosciuto senza violare il principio del “divieto del doppio riconoscimento”. Erroneamente, il Ministero resistente ha ritenuto che i ricorrenti avrebbero utilizzato un titolo conseguito in Italia e riconosciuto in Spagna al fine di ottenere un ulteriore riconoscimento in Italia; Nell’accezione usata dal ministero la teoria del c.d. “doppio riconoscimento“ sarebbe priva di senso perché presupporrebbe che l’interessato fosse già nella posizione giuridica che conseguirebbe in esito dell'eventuale accoglimento della sua seconda richiesta di riconoscimento; -- nel caso non si sarebbe dunque verificato alcun doppio riconoscimento che, ai sensi della direttiva 2005/33/CE del Parlamento europeo, concerne esclusivamente il riconoscimento alle qualifiche professionali. In tale direzione il divieto del doppio riconoscimento comporterebbe che i titolari di qualifiche professionali che siano state riconosciute a norma dalla presente direttiva non potrebbero utilizzare tale riconoscimento per ottenere nello Stato membro di origine, diritti diversi da quelli conferiti dalla qualifica professionale ottenuta in tale Stato membro, a meno che non dimostrano di aver ottenuto qualifiche professionali nazionali dello Stato membro ospitante. Nel caso di specie non potrebbe parlarsi di doppio riconoscimento in quanto i ricorrenti non avrebbero richiesto il riconoscimento di “qualifiche professionali” ma solo del proprio titolo di studio italiano ai fini della pratica professionale. Poi una volta effettuata questa pratica e seguita l’abilitazione ne hanno chiesto il riconoscimento in Italia. In Spagna l’accesso alla pratica si avrebbe sulla base del titolo di istruzione secondaria superiore. L’avere provato di avere effettivamente svolto la pratica con continuità e profitto sarebbe sufficiente a far conseguire l’abilitazione professionale. Essi infatti hanno prima ottenuto il riconoscimento del titolo di studio ai fini della pratica professionale (cosa conforme alla normativa spagnola in materia), poi hanno svolto l’attività pratica al termine della quale aveva una qualifica professionale addizionale secondo la normativa sopra ricordata rispetto alla semplice formazione. L’esito positivo della valutazione da parte delle autorità spagnole avrebbe comunque consentito di conseguire l’abilitazione all’esercizio professionale in qualità di diplomato. In ogni caso anche se si volesse ritenere che l’ipotesi come caso di doppio riconoscimento, non potrebbe applicarsi il relativo diritto proprio in relazione alla natura addizionale della qualifica professionale conseguita in Spagna. L’assunto è infondato. La Direttiva 89/48/CEE, approvata il 21 dicembre 1988 dal Consiglio delle Comunità Europee ed entrata in vigore il 4 gennaio 1991, relativa ad un sistema generale di riconoscimento dei titoli di istruzione superiore che sanzionano formazioni professionali di una durata minima di tre anni, è finalizzata all’obiettivo, ai sensi dell'art. 3 del Trattato sull'Unione Europea, dell'eliminazione fra gli Stati membri degli ostacoli alla libera circolazione delle persone e dei servizi. Ciò implica che una formazione professionale ritenuta idonea all'esercizio di una professione in uno Stato membro si presume che abbia uno spessore formativo che le consenta di esercitare la stessa professione in tutti gli altri Stati dell'Unione (cfr. T.A.R. Lazio Roma, sez. I, 03 marzo 2008, n. 1979). Il sistema è dunque fondato sul principio di equivalenza dei titoli di studio e professionali per l’accesso alla professione fra tutti gli stati membri. L'art. 43 del Trattato Ce va interpretato nel senso che, nel caso in cui un cittadino comunitario ad uno Stato membro presenti una domanda d'autorizzazione ad esercitare una professione -- il cui accesso, secondo la normativa nazionale, è subordinato al possesso di un diploma o di una qualifica professionale, o anche a periodi di tirocinio-- le autorità competenti sono tenute a prendere in considerazione tutti i diplomi, certificati ed altri titoli, nonché le relative esperienze dell'interessato; ma ben possono procedere ad un raffronto tra le competenze certificate da tali titoli e da tale esperienza e le cognizioni e le qualifiche richieste dalla normativa nazionale. E ciò specie quando una direttiva relativa al reciproco riconoscimento dei diplomi è stata adottata per la professione di cui trattasi, ma l'applicazione di tale direttiva non consente di pervenire al riconoscimento automatico del titolo o dei titoli del richiedente (cfr. Corte giustizia CE, sez. V, 22 gennaio 2002, n. 31). In particolare, l’art. 1 del d.lgs. 27/01/1992 n. 115 dispone che il riconoscimento è concesso a favore del cittadino comunitario ai fini dell'esercizio in Italia di una professione: a. solo se questa corrisponde “ a quella cui è abilitato nel Paese che ha rilasciato i titoli di cui al precedente comma…” (secondo comma); b. e se i titoli ammessi al riconoscimento “includono l'attestazione che il richiedente ha seguito con successo un ciclo di studi postsecondari di durata minima di tre anni o di durata equivalente a tempo parziale, in una università o in un istituto di istruzione superiore o in altro istituto di livello di formazione equivalente (terzo comma). Nessuna delle due condizioni previste proprio dalla norma invocata dai ricorrenti, ricorre tuttavia nel presente caso. a. Quanto alla prima condizione deve negarsi l’equivalenza delle professioni. Del tutto legittimamente infatti il provvedimento ha rilevato come, in relazione alle differenti specifiche competenze esercitate in Italia - come ad esempio la difesa in giudizio nelle controversie tributarie di cui all’art.12 del d.lgs. n.546/1992 -- non vi poteva essere alcuna corrispondenza tra il titolo professionale spagnolo “Diplomado en ciencias y empresariales y profesor mercantil” e la professione di consulente del lavoro. La difformità era poi tale da non consentire nemmeno l'applicazione delle misure compensative. A tutto voler concedere tale titolo poteva forse essere valutabile al fine della professione di ragioniere. Inoltre deve perciò negarsi che i ricorrenti fossero in possesso di un titolo professionale conseguito in Spagna che consentisse loro in quel paese l’accesso alla professione equivalente a quella di consulente del lavoro. Essi avevano solamente ottenuto un riconoscimento del diploma di ragioniere conseguito in Italia, per l’esercizio in Spagna della professione regolata di “Diplomado en ciencias y empresariales y profesor mercantil”, anche se non risulta che essi abbiano mai esercitato la professione di ragioniere in Spagna. Ma ciò, come chiarito in sede istruttoria dello stesso ministero spagnolo dell’Educazione e delle scienze, non aveva implicato “l’omologazione del titolo presentato”, né aveva conferito “al medesimo validità ufficiale agli effetti accademici”. Essi sono stati iscritti all’ “Illustre Collegio Central de Titulados Mercantiles y Empresariales”, solo nella singolare qualità in qualità di “non esercenti”. In sostanza dunque non avevano affatto conseguito in Spagna alcun titolo professionale, che consentisse loro l’esercizio in quel paese della stessa professione, di cui chiedevano il riconoscimento in Italia. b. Parimenti è assolutamente carente sia il titolo universitario post-secondario che quello relativo alla prescritto tirocinio professionale. In Spagna l’iscrizione all’ “Illustre Collegio Central de Titulados Mercantiles y Empresariales”, ed in Italia l’iscrizione all’Ordine dei consulenti del lavoro è infatti subordinata al possesso della laurea triennale o quinquennale ed a due anni di praticantato. Al contrario i ricorrenti non sono muniti di diploma di laurea né in Italia né in Spagna. Quanto alla asserita “pratica”, essi non si non si preoccupano, nemmeno in questa sede, di specificare il periodo di durata; la sede di tale pratica, i professionisti presso cui avrebbero espletato il detto tirocinio, e l’entità delle attività in concreto esplicate. Una simile “pratica”, in più in assenza di un esame che ne accertasse comunque il relativo livello professionale, non pare aver raggiunto, in realtà, la dignità di titolo professionale. Contrariamente a quello che mostrano di credere i ricorrenti, la presente fattispecie è un caso classico di “doppio riconoscimento” di quell’unico titolo in loro possesso conseguito in Italia, che dopo un preteso riconoscimento di Spagna, vorrebbero utilizzare in Italia per conseguire una qualifica professionale cui sulla base dello stesso, essi non hanno diritto. E’ evidente che, anche sotto il profilo sostanziale, i titoli di studio accademici e professionali dei ricorrenti appaiono nettamente inidonei a supportare il richiesto riconoscimento ed essi non avessero alcun titolo all’iscrizione all’albo dei consulenti del lavoro non avendo maturato i requisiti accademici e le specifiche qualifiche professionali corrispondenti nemmeno in Spagna. Del resto la Sezione si è più volte dovuta occupare del cosiddetto “turismo professionale” di italiani che di fronte alle difficoltà e dalla severità dei requisiti dall’ordinamento nazionale per il conseguimento di titoli scolastici, accademici e professionali hanno cercato di ottenere all’estero pseudo titoli al solo fine di eludere la normativa nazionale. Del resto come esattamente ricordato dalla difesa del Consiglio Nazionale dell’Ordine dei consulenti del lavoro, la Corte di Giustizia della Comunità Europea ha sempre sottolineato che “ le possibilità offerte dal trattato CEE non possono avere nè l’effetto di consentire alle persone che ne fruiscono di sottrarsi abusivamente all’applicazione delle normative nazionali, e nè di vietare agli Stati membri di adottare i provvedimenti necessari per evitare tali abusi” (cfr. 3 ottobre 90 si-61/89; 7 luglio 92 ci 370/90; 21 novembre 2002 ci-436/02; 30 settembre 2003 C-167/01). Il motivo deve essere dunque respinto. 3. Sulla base delle considerazioni che precedono deve essere necessariamente respinto anche il primo motivo, con cui si lamenta la violazione degli articoli 1–5 del decreto legislativo 115/1992; degli articoli 2-5 e dei principi stabiliti dalla direttiva 89/ 48 /CEE; e difetto di motivazione di cui all’articolo 3 della 241. In particolare per i ricorrenti erroneamente il provvedimento di rigetto sarebbe stato motivato: - alla pretesa del Ministero che le autorità spagnole non avrebbero dovuto considerare sufficiente il diploma di ragioniere posseduto dei ricorrenti ai fini dell’ammissione alla pratica professionale; per cui l’abilitazione che successivamente conseguite in Spagna non potrebbe essere riconosciuta in Italia. Il Ministero di Grazia e Giustizia senza alcun potere al riguardo pretenderebbe di sindacare il provvedimento dell’autorità amministrativa spagnola assumendone l’illegittimità dei suoi provvedimenti; - erroneamente il Ministero avrebbe valutato l’iter formativo di accesso alla professione seguito dei ricorrenti sul piano della “formazione scolastica” anziché verificarne il “percorso formativo professionale”, operando così una diretta violazione della disciplina comunitaria generale in materia di riconoscimento dei diplomi di scuola superiore (di cui alla direttiva citata ed al relativo recepimento nel nostro ordinamento di cui al decreto legislativo 115/1995), che invece impone agli Stati di prendere in considerazione con i requisiti di un altro Stato e di esaminarlo e se esse corrispondono a quelle prescritte dalle disposizioni nazionali; -- il codice di condotta approvato dal gruppo dei coordinatori per il sistema generale di riconoscimento dei diplomi avrebbe previsto un sistema “di riconoscimento professionale” e non “di riconoscimento accademico” elencando tra le prassi inaccettabile quella adottata al Ministero nel nostro caso; -- l’amministrazione avrebbe sviatoriamente interpretato le risposte dell’autorità spagnole sulle richieste di chiarimenti: per i ricorrenti in Spagna il termine “accademico” sarebbe sinonimo di “scolastico” e non di “universitario”. -- erroneamente il Ministero assume l’insussistenza dei presupposti per l’accoglimento della domanda nel fatto che ricorrenti non hanno ottenuto l’omologazione del proprio titolo di studio di Spagna, in quanto essi abrebbero ottenuto riconoscimento con effetti professionali. Il motivo va respinto. Nel rinviare per i profili generali alle considerazioni di cui sopra, si deve rilevare come qui deve essere del tutto escluso il difetto di motivazione sia sotto il profilo sostanziale che sotto quello formale. L’atto infatti è stato preceduto da una congrua e puntuale istruttoria ed è congruamente e diffusamente ancorato ad una pluralità di argomentazioni (tra cui di carattere assolutamente tranciante: la mancanza del titolo di laurea prescritto in Italia e Spagna e di un valido titolo professionale in Spagna) che consentono di comprendere pienamente l’iter logico e giuridico del rigetto in esame. Al riguardo deve poi sottolinearsi come, non essendo affatto infrequente in tali casi la possibilità di atti e di certificati straneri per lo meno compiacenti, l’Amministrazione Italiana ha una piena discrezionalità nel valutare i titoli di studio, accademici e professionali di coloro che ne richiedono il riconoscimento e non era assolutamente obbligata a dare automatica validità a certificati prodotti dai ricorrenti concernenti situazioni irrituali e comunque non sufficienti ad integrare un valido titolo professionale né in Spagna e né in Italia. La produzione di un titolo professionale al fine dell’esercizio di una professione regolata, non implica assolutamente l’obbligo dell’Autorità competente di una fideistica accettazione del suo contenuto ai fini della valutazione dello standard professionale, specie quando è evidente la sua insufficienza sul piano accademico e professionale. Del tutto legittimamente, l’Amministrazione ha quindi ritenuto di dover approfondire l’istruttoria e valutare oggettivamente la natura, la composizione e la durata della formazione professionale conseguita in Spagna ed ha concluso per la sua insufficienza. Il motivo va dunque respinto. 4. Con il terzo motivo si lamenta la violazione degli articoli 1,3 10 e 10-bis della legge 200 41/90. Nella specie l’amministrazione competente avrebbe violato il principio del giusto provvedimento in quanto non avrebbe mai formalmente comunicato, in via preliminare, agli istanti i motivi che avrebbero stato l’accoglimento de la loro domanda domanda. Se lo avesse fatto i ricorrenti avrebbero potuto ad essere serie di legge per presentare osservazioni. Del resto neanche prima l’amministrazione aveva presi in conserte delle osservazioni in precedenza sottoposte ricorrenti in sede di primo rigetto. Il motivo è inammissibile ed infondato. E’ inammissibile, in primo luogo, per la sua genericità, dato che nemmeno in questa sede si allegano gli elementi istruttori che si sarebbe potuto rappresentare a sostegno della loro pretesa di ottenere il riconoscimento. L’infondatezza invece emerge sotto due profili. In primo luogo, in caso di richiesta di riesame non sussiste alcun obbligo per la P.A. di far luogo al preavviso di rigetto qualora il provvedimento confermativo non si discosta dal precedente rigetto. È ius receptum il principio secondo cui qualora il provvedimento conclusivo di un procedimento non possa assumere contenuti diversi, si deve ritenere non occorra il preavviso ex art. 10 bis l. n. 241 del 1990 (cfr. Consiglio Stato, Sez. VI, 09 gennaio 2009, n. 120). Allorché l'amministrazione, a fronte di un'istanza di riesame presentata dal privato, scelga di emettere un atto meramente confermativo, che sostanzialmente si ricollega al provvedimento precedente, non essendo nell'intervallo intervenuto alcun mutamento della situazione di fatto o di diritto, non trova applicazione l'art. 10 bis l. n. 241 del 1990, giacché questo si riferisce ai procedimenti destinati a concludersi con l'emissione di un provvedimento vero e proprio (cfr. T.A.R. Veneto Venezia, sez. III, 14 dicembre 2005, n. 4231). In secondo luogo, la giurisprudenza ha rilevato come la violazione dell'art. 10 bis, l. n. 241 del 1990 non produce ex se l'illegittimità del provvedimento terminale, dovendo la disposizione sul preavviso di rigetto essere interpretata alla luce del successivo art. 21 octies, comma 2, che impone al giudice di valutare il contenuto sostanziale del provvedimento, e quindi di non annullare l'atto nel caso in cui le violazioni formali non abbiano inciso sulla legittimità sostanziale del medesimo (cfr. T.A.R. Lazio Roma, sez. III, 20 febbraio 2008, n. 1558; T.A.R. Sicilia Palermo, sez. I, 23 aprile 2008, n. 514. T.A.R. Molise Campobasso, sez. I, 02 aprile 2008, n. 113; T.A.R. Campania Salerno, sez. I, 11 febbraio 2008, n. 183) L'onere di dimostrare – ai sensi del ricordato art. 21 octies comma 2 -- che, relativamente all'art. 21 octies comma 2, L. n. 241/1990, l'esito del procedimento non poteva essere diverso, porrebbe a carico della p.a. una probatio diabolica, per cui la norma va interpretata nel senso che il privato non può limitarsi a dolersi della mera circostanza della mancata comunicazione di avvio, ma deve anche indicare o allegare quali sono gli elementi conoscitivi che avrebbe introdotto nel procedimento ove avesse ricevuto la comunicazione. Pertanto è solo dopo che il ricorrente ha adempiuto questo onere di allegazione, che la norma implicitamente pone a suo carico, che la p.a. sarà gravata del ben più consistente obbligo di dimostrare che, anche ove quegli elementi fossero stati valutati, il contenuto dispositivo del provvedimento non sarebbe mutato. Ne consegue che ove il privato si limiti a contestare la mancata comunicazione di avvio, senza nemmeno allegare le circostanze che intendeva sottoporre all'amministrazione, il motivo con cui si lamenta la mancata comunicazione deve intendersi inammissibile per assoluta genericità (cfr Consiglio Stato, sez. V, 29 aprile 2009, n. 2723/09; idem, sez. VI, 29 luglio 2008, n. 3786; idem sez. V, 19 marzo 2007, n. 1307). In un’ottica funzionale, un importante strumento di partecipazione come l’avviso di cui all’art. 7 della L. n.241/1990 non può ridursi né ad mero rituale formalistico e né ad un banale cavillo del tutto disgiunto dalla realtà delle cose. Solo la successiva allegazione in giudizio degli elementi che il privato non ha potuto introdurre nel procedimento, per un fatto colposo della P.A., rendono l’istituto un presidio ordinamentale a tutela del diritto dell’interessato a rappresentare in sede procedimentale le proprie ragioni; ma anche della P.A. a valutare compiutamente gli interessi pubblici diretti ed indiretti coinvolti nel procedimento. Comunque l’infondatezza di tutti i motivi di ricorso ha dimostrato indirettamente che l’esito del procedimento non poteva essere diverso. 5. In conclusione i motivi aggiunti sono infondati e devono essere respinti. Sussistono, in relazione alla materia, sufficienti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese del presente giudizio. P.Q.M. il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio– Sez.III^-quater : 1) dichiara il sopravvenuto difetto di interesse alla decisione sul ricorso introduttivo in relazione al sopravvenire del nuovo provvedimento impugnato con i motivi aggiunti. 2) dichiara la sopravvenuta carenza di interesse dei ricorrenti Romano Darida ed Enzo Montagni. 3) respinge i motivi aggiunti di cui in epigrafe per i restanti ricorrenti. 4) Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa. Così deciso dal Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio– Sez.III^-quater, in Roma, nella Pubblica Udienza del 22 aprile 2009

UGO DE LUCA Il riconoscimento dei titoli di studio e professionali per l’accesso alla professione in uno Stato membro dell’Unione Europea. Tra liceità e turismo professionale La sentenza in commento affronta, in senso adesivo rispetto ad un più recente orientamento giurisprudenziale comunitario[1], la questione relativa ai presupposti necessari per il riconoscimento nei Paesi dell’Unione dei titoli di studio conseguiti in uno Stato membro[2]. La vicenda processuale trae origine dall’impugnazione dei decreti direttoriali del Ministero della Giustizia di rigetto delle domande di riconoscimento in Italia formulate da alcuni cittadini italiani del titolo professionale conseguito in Spagna, strumentale ai fini dell'accesso (in Italia) alla professione di consulente del lavoro nonché all'iscrizione al relativo albo professionale. In particolare i ricorrenti avevano ottenuto dal Governo spagnolo il riconoscimento del proprio titolo di studi italiano in ragioneria per l’esercizio in Spagna della professione regolata di Diplomato in Scienze Aziendali e Professore Commerciale (“Diplomado en Ciencias Empresariales y Professor Mercantil”), nonché, dopo un brevissimo quanto imprecisato periodo di pratica, l’iscrizione (benché in qualità di non esercenti) all’Ilustre Collegio Central de Titulados Mercantiles y Empresariales. Tale riconoscimento del titolo italiano era possibile in applicazione delle disposizioni contenute nel Regio Decreto 1665/1991, con il quale la Spagna ha recepito la Direttiva Comunitaria 89/48/CEE del 21 dicembre 1988[3]. Come noto, detta direttiva - sostituita dalla Direttiva 2005/36/CE - mira a eliminare gli ostacoli all’esercizio di una professione (anche regolamentata) in uno Stato membro diverso da quello che ha rilasciato il titolo che attribuisce una specifica qualifica professionale[4]: ciò nel pieno rispetto ed applicazione dei basilari principi di «libera prestazione di servizi»[5], sancito dall’art. 49 del Trattato Comunità Europee (TCE) e di «libertà di stabilimento»[6], sancito dall’art. 43 del TCE[7]. Talché, ogni cittadino comunitario, legalmente stabilito in uno Stato membro, può richiedere ed ottenere il riconoscimento del proprio titolo professionale in altro Stato membro. Tale riconoscimento da parte di uno Stato membro ospitante non può avvenire in modo automatico[8], ma spetta alle Autorità nazionali preposte il compito di accertare, in concreto, se la formazione professionale dell’istante abbia uno spessore formativo che gli consenta di esercitare la stessa professione nello Stato dell'Unione ospitante[9]. Sul punto è chiarissimo il quinto ‘considerando’ della direttiva 89/48/CEE a tenore del quale : « […] relativamente alle professioni per il cui esercizio la Comunità non ha stabilito il livello minimo di qualifica necessario, gli Stati membri conservano la facoltà di stabilire detto livello allo scopo di garantire la qualità delle prestazioni fornite sul loro territorio; [….] che ogni Stato membro ospitante nel quale una professione è regolamentata è pertanto tenuto a prendere in considerazione le qualifiche acquisite in un altro Stato membro e ad esaminare se esse corrispondono a quelle prescritte dalle disposizioni nazionali». In Italia il procedimento di riconoscimento dei titoli professionali è disciplinato dal Decreto legislativo del 27 gennaio 1992, n. 115 ed ora sostituito dal Decreto legislativo del 9 novembre 2007, n. 206 (attuativo della Direttiva 2005/36/CE). Come chiarito dal Tar Lazio nella sentenza in commento l’art. 1 del D.lgs. n. 115 del 1992 dispone che il riconoscimento è concesso a favore del cittadino comunitario ai fini dell'esercizio in Italia di una professione: a. solo se questa corrisponde “ a quella cui è abilitato nel Paese che ha rilasciato i titoli di cui al precedente comma…” (secondo comma); b. solo se i titoli ammessi al riconoscimento “includono l'attestazione che il richiedente ha seguito con successo un ciclo di studi postsecondari di durata minima di tre anni o di durata equivalente a tempo parziale, in una università o in un istituto di istruzione superiore o in altro istituto di livello di formazione equivalente” (terzo comma). In buona sostanza, l'accesso alle professioni deve essere garantito dall’Italia (e in generale dagli Stati membri ospitanti) a tutti i cittadini comunitari che ne facciano richiesta e che siano in possesso di un titolo, ottenuto in un altro Stato membro, attestante un livello di formazione almeno equivalente al livello immediatamente inferiore a quello richiesto nello Stato membro ospitante per l’esercizio di quella data professione. Il problema è determinare caso per caso il contenuto di tale equivalenza. In tal senso è da apprezzare lo sforzo del legislatore comunitario di ritenere che il carattere regolamentare o meno di una professione venga valutato a livello dell’attività professionale concretamente svolta[10]. Di conseguenza, sussiste il pieno diritto dello Stato ospitante, anche e soprattutto a tutela della collettività[11], di rifiutare il riconoscimento del titolo ottenuto in un altro Stato membro (così come avvenuto nella fattispecie trattata nella sentenza in commento dal Tar Lazio) qualora, dalle verifica delle qualifiche o delle esperienze professionali acquisite nel proprio Paese di origine dal richiedente, emerga che esse non consentono neppure da sole di esercitare la medesima professione nello Stato di origine né permettono che detta professione possa essere esercitata nel Paese ospitante a seguito dell’adozione di misure compensative. Dal primo, terzo e quinto ‘considerando’ della direttiva 89/48/CE risulta chiaro che un titolo che sancisce formazioni professionali non possa essere assimilato ad un titolo rilasciato da uno Stato membro che non attesti alcuna formazione prevista dal sistema di istruzione di tale Stato membro né si fondi su di un esame oppure su di un’esperienza professionale acquisita in detto Stato membro[12]. Conformemente a tale granitica impostazione normativa, la Direttiva 2005/36/CE ha esplicitamente escluso dal proprio ambito di applicazione «(...) il riconoscimento, da parte degli Stati membri, di decisioni di riconoscimento adottate da altri Stati membri a norma della presente direttiva (...) per ottenere, nel loro Stato membro di origine, diritti diversi da quelli conferiti grazie alla qualifica professionale ottenuta in tale Stato membro, (...) » (dodicesimo considerando). Sul punto, come ricordato dal Tar Lazio nella sentenza in commento, la Corte di Giustizia della Comunità Europea ha avuto modo di precisare che “le possibilità offerte dal trattato CEE non possono avere nè l’effetto di consentire alle persone che ne fruiscono di sottrarsi abusivamente all’applicazione delle normative nazionali, e nè di vietare agli Stati membri di adottare i provvedimenti necessari per evitare tali abusi” (cfr. 3 ottobre 90 si-61/89; 7 luglio 92 ci 370/90; 21 novembre 2002 ci-436/02; 30 settembre 2003 C-167/01). Volendo trarre qualche considerazione in via conclusiva possiamo affermare che la direttiva 2005/36/CE (e prima ancora la Direttiva 89/48/CE) consente a tutti i cittadini di uno Stato membro di esercitare una professione regolamentata in uno Stato membro diverso da quello in cui hanno acquisito le qualifiche professionali, sia come lavoratori autonomi che come lavoratori dipendenti. Tuttavia, le disposizioni della direttiva in esame non possono invocarsi, come è successo nella fattispecie sottoposta al vaglio del Tar Lazio, al fine di accedere ad una professione regolamentata in uno Stato membro ospitante da parte di chi vanti un titolo rilasciato da un’autorità di un altro Stato membro di appartenenza che non sanzioni alcuna formazione prevista dal sistema di istruzione di tale Stato e non si fondi né su di un esame né su di un’esperienza professionale acquisita in detto Stato membro[13]. In tale ipotesi viene in rilievo il classico caso del “doppio riconoscimento” di quell’unico titolo originario[14], che non consente l’applicazione della normativa nazionale e comunitaria in materia di riconoscimento dei titoli. Diversamente, come suggestivamente affermato dal Giudice amministrativo, si determinerebbero effetti contrari ad ogni senso comune, “quasi un illusorio gioco di specchi”[15].   _______________________________________   [1] Cfr. Corte di Giustizia Sentenza 29 gennaio 2009, Causa C-311/06, Cavallera. [2] Il titolo di formazione oggetto del riconoscimento comprendente diplomi, certificati e altri titoli rilasciati da un'autorità di uno Stato membro che sanciscono una formazione professionale acquisita in detto Stato membro. [3] Direttiva 89/48/CEE, approvata il 21 dicembre 1988 dal Consiglio delle Comunità Europee ed entrata in vigore il 4 gennaio 1991, relativa ad un sistema generale di riconoscimento dei titoli di istruzione superiore che sanzionano formazioni professionali di una durata minima di tre anni, è finalizzata all’obiettivo, ai sensi dell'art. 3 del Trattato sull'Unione Europea, dell'eliminazione fra gli Stati membri degli ostacoli alla libera circolazione delle persone e dei servizi. [4] La direttiva 89/48/CE non si applica alle professioni contemplate da direttive specifiche che istituiscono fra gli stati membri il reciproco riconoscimento dei diplomi (art. 2, comma 2, Direttiva 89/48/CE). In particolare, è previsto un regime di riconoscimento automatico delle qualifiche comprovate dall'esperienza professionale per alcune attività industriali, commerciali e artigianali (capo II della direttiva) e il riconoscimento automatico dei titoli di formazione, in base al coordinamento delle condizioni minime di formazione, riguarda le attività professionali di medico, infermiere responsabile dell'assistenza generale, dentista, veterinario, ostetrica, farmacista e architetto (capo III della direttiva). [5] La libertà di stabilimento consiste nel diritto di un cittadino comunitario di spostarsi in qualsiasi altro Stato membro al fine di svolgere un’attività autonoma in modo stabile e continuativo “alle condizioni definite dalla legislazione del Paese di stabilimento nei confronti dei propri cittadini” (comma 2, art. 43 TCE). In tema di misure destinate a facilitare la libertà di stabilimento si veda G. Tesauro, Diritto Comunitario, CEDAM, Padova, 2008, pag. 543 e ss. . [6] La libertà di prestazione dei servizi, sancita dall’art. 49 del TCE, è intesa come l’esercizio in via temporanea di un’attività autonoma di carattere industriale, commerciale, artigianale o di libera professione, alle stesse condizioni imposte ai cittadini del Paese ove la prestazione è fornita. In tema v. G. Tesauro, Diritto Comunitario, cit., pag. 502 e ss.. [7] Al riguardo vedi S. Sticchi Damiani, L’atto amministrativo nell’ordinamento comunitario, Contributo allo studio della nozione, in Nuovi Problemi di Amministrazione Pubblica a cura di F. G. Scoca, Torino, 2006, pag. 45 e ss. . [8] Al riguardo, vedi G. Viciconte, Il sistema generale del riconoscimento dei titoli professionali, in Le attività autonome a cura di L. Nogler, Giappichelli, Torino, 2006. [9] In tal senso, cfr. T.A.R. Lazio Roma, sez. I, 03 marzo 2008, n. 1979. Il potere di controllo e vigilanza delle Autorità nazionali non intacca comunque il rapporto di preminenza del diritto comunitario sugli ordinamenti nazionali, in quanto queste prerogative sono attribuite direttamente dalla Direttiva 89/48/CEE. Sul principio di preminenza del diritto comunitario si veda M. P. Chiti, Diritto Amministrativo Europeo, Giuffrè, Milano, 2004, pag. 91. [10] M. P. Belloni, La libera circolazione degli avvocati nella Comunità Europea, CEDAM, Padova, 1999, pag. 94 e ss. . [11] A. M. Leozappa, Società e Professioni intellettuali, Le società professionali tra codice civile e leggi speciali. In Quaderno di Giurisprudenza commerciale, Giuffrè, Milano, 2004, pag. 268. Secondo l’Autore le professioni sono determinate sul piano normativo al fine di assicurare, a tutela della collettività, che le attività nelle quali si sostanziano siano esercitate dai soggetti in possesso di un adeguato livello di conoscenza e preparazione. Per tali ordini di ragioni il Ministero della Giustizia, a seguito di una richiesta di riconoscimento di un titolo rilasciato da un altro Stato Membro, ha il dovere di accertare il grado di formazione professionale dell’istante. [12] Il problema è determinare caso per caso il contenuto dell’equivalenza dei titoli e della formazione professionale. [13] Nello stesso senso si è espressa la Corte di Giustizia con la sentenza 29 gennaio 2009, C-331/06, Cavalera. [14] Sul punto, il Tar Lazio nella sentenza in esame ha avuto modo di commentare che: “Del resto la Sezione si è più volte dovuta occupare del cosiddetto “turismo professionale” di italiani che di fronte alle difficoltà e dalla severità dei requisiti dall’ordinamento nazionale per il conseguimento di titoli scolastici, accademici e professionali hanno cercato di ottenere all’estero pseudo titoli al solo fine di eludere la normativa nazionale” [v. pag. 9]. [15] Cfr. Tar Umbria, Perugia, sentenza n. 225 del 10 maggio 2004.   (pubblicato il 14.9.2009)