T.A.R. TOSCANA - FIRENZE - SEZIONE II - Sentenza 24 agosto 2009 n. 1397 M. Nicolosi Pres. B. Massari Est. Soc. Vannini Gabriele & C. S.n.c. ed altro (Avv.ti A. Bonazzi e L. Ceccaroli) contro la Prefettura di Firenze, il Ministero dell'Interno e l’Agenzia del Demanio (Avvocatura dello Stato)

Circolazione stradale – Alienazione dei veicoli sottoposti a sequestro e fermo amministrativo - D.M. del 30 marzo 2004 n. 14036 – Provvedimento Prefettizio – Natura – Atto vincolato – Termine semestrale per la conclusione del procedimento – Non ha natura perentoria

In tema di alienazione dei veicoli sottoposti a sequestro e fermo amministrativo il D.M. del 30 marzo 2004 n. 14036 (emanato in applicazione dell’art. 38 del d.l. 30 settembre 2003, n. 269) dispone che “i veicoli immatricolati per la prima volta da oltre 10 anni alla data del 30.9.2003 e non dichiarati di interesse storico e collezionistico sono alienati ai soli fini della rottamazione” (cfr. art. 4) e che “il Prefetto adotta il provvedimento di alienazione, distinto in relazione a ciascun custode, previa approvazione dell’elenco dei veicoli da alienare ...e l’alienazione si perfeziona con la notifica del provvedimento al depositario acquirente” (art. 6). È quindi evidente come il provvedimento prefettizio sia un atto di natura vincolata per cui deve considerarsi sufficiente la menzione, nel medesimo, delle norme di legge o di quelle regolamentari applicate, nonché delle risultanze di fatto dell'istruttoria amministrativa. Né il termine di sei mesi (di cui al successivo art. 7 del decreto) per la conclusione del procedimento può considerarsi perentorio, con conseguente legittimità dei provvedimenti adottati oltre il suo spirare

N. 01397/2009 REG.SEN. N. 00936/2006 REG.RIC. REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) ha pronunciato la presente SENTENZA Sul ricorso numero di registro generale 936 del 2006, proposto da:

Soc. Vannini Gabriele & C. S.n.c., Gabriele Vannini, rappresentati e difesi dagli avv. Augusto Bonazzi, Luca Ceccaroli, con domicilio eletto presso Alessandro Tarducci in Firenze, borgo San Frediano, 8; contro la Prefettura di Firenze, Ufficio Territoriale del Governo - Prefettura di Firenze, e il Ministero dell'Interno, in persona del Ministro p.t., rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distr.le dello Stato, domiciliata per legge in Firenze, via degli Arazzieri 4; l’Agenzia del Demanio in persona del Direttore generale p.t. come sopra difesa e rappresentata; per l'annullamento previa sospensione dell'efficacia, del provvedimento del Prefetto della Provincia di Firenze, prot. 20043004529 Area IV, assunto in data 6.02.2006 e notificato al ricorrente il 31.03.2006, con il quale si dispone "l'alienazione, anche ai fini della solo rottamazione, di n. 51 (cinquantuno) veicoli alla depositeria sopra indicata, nella persona del rappresentante legale Sig. Vannini Gabriele, nato a Scarperia il 4.09.1947, in conformità all'allegato elenco.... nel quale sono indicati i corrispettivi dovuti, che saranno liquidati dalle amministrazioni competenti in cinque ratei costanti annui, fatti salvi eventuali pagamenti già eseguiti....". - del decreto interdirigenziale 30.03.2004 n. 14036, adottato congiuntamente dal Capo del Dipartimento per gli affari interni e territoriali del Ministero dell'Interno e dal Direttore dell'Agenzia del Demanio pubblicato sulla G.U. della Repubblica Italiana serie generale 92, il 20.04.2004; - di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso al provvedimento impugnato, anche se non noto al ricorrente. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Prefettura di Firenze; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ufficio Territoriale del Governo - Prefettura di Firenze; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 05/05/2009 il dott. Bernardo Massari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: FATTO La società ricorrente svolge attività di soccorso stradale e rimessa per autoveicoli e motoveicoli, nonché, in forza di provvedimento del Prefetto di Firenze, quella di custode dei veicoli oggetto di sequestro/fermo amministrativo ai sensi della d.p.r. 29 luglio 1982, n. 571. La società ricorrente, con diffida del 15 maggio e del 7 agosto 2003, intimava alla Prefettura di Firenze il pagamento delle spese di deposito dei veicoli custoditi, in conformità alle tariffe riconosciute dalla stessa amministrazione. Con il provvedimento indicato in epigrafe, il Prefetto della provincia di Firenze disponeva “l’alienazione, anche ai fini della sola rottamazione, di n. 51 veicoli alla depositeria sopra indicata…in conformità all’allegato elenco.... nel quale sono indicati i corrispettivi dovuti, che saranno liquidati dalle amministrazioni competenti in cinque ratei costanti annui, fatti salvi eventuali pagamenti già eseguiti....”. Contro tale atto ricorre la società in intestazione chiedendone l’annullamento, previa sospensione, con vittoria di spese e deducendo i motivi che seguono: 1. Violazione dell’art. 7 della l. n. 241/1990. 2. Violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990. Carenza di motivazione. 3. Violazione dell’art. 2 della l. n. 241/1990 in relazione al termine finale del procedimento amministrativo. 4. Eccesso di potere per variazione unilaterale dei compensi per l'attività di custodia. Violazione degli artt. 3, 36 e 41 della Costituzione. 5. Eccesso di potere con riferimento all'obbligo di acquisto dei veicoli imposto al titolare della depositeria autorizzata. 6. Eccesso di potere per applicazione retroattiva di legge. Violazione degli artt. 25 e 41 della Costituzione. 7. Eccesso di potere nella parte in cui si impone al custode l'acquisto dei veicoli. Violazione degli artt. 2, 3 e 23 della Costituzione. 8. Illegittimità costituzionale dell'art. 38 del d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito con la legge 24 novembre 2003, n. 326 e del decreto dirigenziale 30 marzo 2004 pubblicato sulla G.U. n. 92 del 20 aprile 2004. Si è costituita in giudizio l’Amministrazione intimata opponendosi all’accoglimento del gravame. Con ordinanza n. 526 depositata il 15 giugno 2006 veniva accolta la domanda incidentale di sospensione dell’efficacia dell’atto impugnato. Alla pubblica udienza del 5 maggio 2009 il ricorso è stato trattenuto per la decisione. DIRITTO 1. Con il ricorso in esame viene impugnato l'atto in epigrafe con cui il Prefetto di Firenze, in applicazione dell'articolo 38 del decreto-legge n. 269/2003 e del decreto dirigenziale 30 marzo 2004 (anch’esso impugnato), ha disposto, anche ai soli fini della rottamazione, l'alienazione di n. 51 veicoli custoditi presso la società ricorrente, determinando al contempo i corrispettivi dovuti, da liquidarsi, da parte delle amministrazioni competenti, in cinque ratei costanti annui. 2. La questione sottoposta all’esame del Collegio concerne l’applicazione dell’art. 38 del d.l. 30 settembre 2003, n. 269 che, dettando norme di semplificazione in materia di sequestro, fermo, confisca e alienazione dei veicoli ha introdotto significative modificazioni e integrazioni agli artt. 213 e 214-bis del Codice della strada, con particolare riferimento alle modalità di alienazione dei veicoli sottoposti a sequestro amministrativo o a fermo e custoditi presso le depositerie che, in base a provvedimenti dell’Autorità amministrativa, svolgono la pubblica funzione di custodi. 3. La difesa erariale, nella sua memoria conclusiva, ha eccepito l’inammissibilità del gravame per difetto di giurisdizione. Ad avviso dell'amministrazione, infatti, l'attività di custodia svolta dalle depositerie non può qualificarsi come "pubblico servizio", trattandosi di un'attività materiale nella quale non si esplicano poteri autoritativi e neppure dell'offerta di un servizio alla collettività indeterminata di potenziali utenti (vedasi, T.A.R. Umbria, 9 dicembre 2002, n. 1025; Cass. civ., sez. un., 12 maggio 2006, n. 10979). 3.1. La tesi non è pacifica in giurisprudenza, sussistendo un differente orientamento secondo cui il provvedimento prefettizio di determinazione delle modalità di alienazione e di liquidazione dei compensi per le attività di custodia dei veicoli in giacenza ultradecennale, pur emesso in applicazione di parametri e criteri individuati dalla legge, ha comunque natura discrezionale ed autoritativa, e costituisce espressione di poteri pubblicistici a fronte dei quali la posizione dei soggetti interessati non può che essere di interesse legittimo, con conseguente individuazione della giurisdizione in capo al giudice amministrativo (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. I, 27 marzo 2008, n. 388). Inoltre, non può non rilevarsi che l’azione di annullamento è diretta anche nei confronti del decreto dirigenziale 30 marzo 2004 al cui indubbia natura regolamentare radicherebbe, in ogni caso, la competenza del giudice amministrativo a conoscere la controversia. 4. Può, tuttavia, prescindersi dal prendere posizione sulla questione in quanto il ricorso è, nel merito, infondato. 5. Con il primo motivo la società ricorrente assume l’illegittimità del provvedimento impugnato per avere l'amministrazione omesso di comunicare preventivamente l'avvio del procedimento. L'affermazione non trova riscontro negli atti di causa dai quali risulta che, con nota del 21 giugno 2004, la Prefettura di Firenze aveva inviato ai titolari delle depositeria apposita comunicazione con la quale venivano poste a conoscenza dell'avvio della procedura, con l'invito a trasmettere le dichiarazioni sostitutive di notorietà inerenti ai veicoli giacenti ed oggetto della procedura straordinaria prevista dal decreto-legge n. 269/2003. La ditta ricorrente ha ricevuto tale nota in data 19 luglio 2004, dandovi riscontro con lettera del 14 settembre 2004 con cui venivano inviate le schede relative ai mezzi ancora giacenti ed affidati in custodia in data anteriore al 30 settembre 2001. Quanto riferito pare sufficiente a neutralizzare la doglianza proposta, a prescindere da quanto correttamente argomentato dalla difesa erariale in ordine agli effetti dell'art. 21, octies, comma 2, della l. n. 241/1990 secondo cui "non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato", circostanza che nella fattispecie trova opportuni riscontri, come di seguito sarà dimostrato. 6. Il secondo mezzo di impugnazione pone in evidenza l’asserita violazione dell'art. 3 della legge n. 241/1990 per carenza di motivazione del provvedimento. In particolare si lamenta, tra l’altro, che: non siano indicate le ragioni per le quali la Prefettura non abbia corrisposto le indennità di custodia già maturate ai sensi del d.p.r. n. 571/1982; non siano richiamate le diffide ad adempiere inviate dal custode prima dell'emanazione del provvedimento impugnato; non venga richiamata la dichiarazione della Vannini s.n.c. che respinge l'invito all'acquisto dei veicoli da essa custoditi; non vengano indicati i criteri utilizzati per i calcoli eseguiti per la determinazione delle somme riconosciute a favore del custode per l'attività di depositeria; non siano indicati i soggetti che dovranno effettuare il pagamento. 6.1. La tesi non può essere condivisa. In primo luogo è necessario rammentare che tanto il procedimento svolto dall’Amministrazione quanto la tecnica stessa di redazione del provvedimento prefettizio ricalcano pedissequamente quanto il Legislatore prima ed il decreto di attuazione poi hanno specificamente prescritto. In particolare, per quanto di interesse per la presente controversia, è l’art. 38, comma 2, del d.l. n. 269/2003 a stabilire che “i veicoli giacenti presso le depositerie autorizzate a seguito dell'applicazione di misure di sequestro e sanzioni accessorie previste dal decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, e successive modificazioni, ovvero quelli non alienati per mancanza di acquirenti, purché immatricolati per la prima volta da oltre cinque anni e privi di interesse storico e collezionistico, comunque custoditi da oltre due anni alla data del 30 settembre 2003, anche se non confiscati, sono alienati, anche ai soli fini della rottamazione, mediante cessione al soggetto titolare del deposito. La cessione è disposta sulla base di elenchi di veicoli predisposti dal prefetto anche senza documentazione dello stato di conservazione”. 6.2. A sua volta il D.M. del 30 marzo 2004 n. 14036, emanato secondo quanto stabilito dall’art. 38, comma 3, di concerto tra il Ministero dell'interno e l'Agenzia del Demanio, prevede: l’istituzione di una Commissione per l’espletamento delle attività di cui al citato art. 38, che predispone gli elenchi dei veicoli da alienare a favore di ogni singolo custode, individuando prioritariamente quelli destinati alla rottamazione, e loro valutazione (cfr. artt. 2, 3 e 4); l’attribuzione ai titolari delle depositerie del compito di indicare i veicoli in custodia che si trovano nelle condizioni di cui all’art. 38, comma II (cfr. art. 3, comma secondo); l’alienazione dei veicoli al custode-acquirente. In particolare, a quest’ultimo proposito, il decreto testualmente dispone che “i veicoli immatricolati per la prima volta da oltre 10 anni alla data del 30.9.2003 e non dichiarati di interesse storico e collezionistico sono alienati ai soli fini della rottamazione” (cfr. art. 4) e che “il Prefetto adotta il provvedimento di alienazione, distinto in relazione a ciascun custode, previa approvazione dell’elenco dei veicoli da alienare ...e l’alienazione si perfeziona con la notifica del provvedimento al depositario acquirente” (art. 6). 6.3. Non vi è chi non veda come non sussista alcun margine entro il quale l'amministrazione intimata avrebbe potuto o dovuto esercitare una propria discrezionalità in materia e, conseguentemente, argomentare in ordine alle ragioni delle determinazioni assunte, indipendentemente dalle specifiche richieste avanzate dalla ricorrente nella circostanza. Come è pacificamente ritenuto dalla giurisprudenza, negli atti di natura vincolata deve considerarsi sufficiente la menzione, nel provvedimento, delle norme di legge o di quelle regolamentari applicate, nonché delle risultanze di fatto dell'istruttoria amministrativa che, nella fattispecie sono contenute nel decreto di alienazione forzosa in questa sede contestato. 7. Con il terzo motivo la ricorrente evidenzia che l'art. 7 del decreto dirigenziale 21 marzo 2004 prevedeva che "il procedimento di alienazione indicato all'art. 1 deve concludersi entro il termine di sei mesi dalla data di invito ai depositari acquirenti". Sussisterebbe la denunciata violazione dell'art. 2 della l. n. 241/1990 in quanto la Prefettura di Firenze non ha rispettato tale termine 7.1. L’assunto non ha pregio. In via generale, può osservarsi che il termine di trenta giorni previsto dall'art. 2 comma 3, l. n. 241 del 1990, per la conclusione dei procedimenti amministrativi, è un termine acceleratorio, atteso che la legge non contiene alcuna prescrizione a proposito della sua perentorietà, né circa la decadenza della potestà amministrativa e neppure in ordine all’eventuale illegittimità del provvedimento adottato (ex multis, Cons. Stato sez. VI, 25 giugno 2008, n. 3215). Allo stesso modo, in assenza di esplicita dichiarazione in tal senso, deve escludersi la natura perentoria del termine indicato dalla parte ricorrente e, quindi, che dal suo superamento possano “ex se” derivare vizi di illegittimità dell’atto conclusivo del procedimento. 8. Per le ragioni già esposte a confutazione del secondo motivo non può trovare condivisione quanto esposto in relazione ai motivi nn. 4, 5, 6 e 7. Con tali doglianze la ricorrente lamenta di essere titolare di un contratto di deposito stipulato con la Prefettura della Provincia di Firenze il quale prevedeva un corrispettivo economico per l'attività svolta per il cui corretto esercizio vengono sostenuti notevoli costi. Per contro, con il provvedimento impugnato l'amministrazione ha modificato unilateralmente e con efficacia retroattiva le originarie pattuizioni, di talché appare evidente lo stravolgimento dei contenuti del consenso reciprocamente prestato che, secondo principi basilari dell'ordinamento giuridico, costituisce l'elemento costitutivo di un atto di natura contrattuale. 8.1. In argomento pare sufficiente rilevare che l'astratto richiamo ai principi contrattualistici ed al primato della volontà delle parti viene, nella circostanza, superato dalla sopravvenuta disciplina legislativa che, assorbendo ogni precedente diversa pattuizione posta in essere tra privati e pubblica amministrazione, regolamenta con forza innovativa l'intera materia istituendo una procedura straordinaria di alienazione forzosa dei veicoli detenuti dal custode che prescinde dalla manifestazione del consenso di quest'ultimo. Ne discende che, atteso il già enunciato carattere vincolato delle prescrizioni contenute nel regolamento emanato con decreto interdirigenziale 30 marzo 2004 n. 14036 (a sua volta, come s'è visto, pedissequamente applicativo di quanto disposto dall'art. 38, comma 3, del decreto-legge n. 269/2003), l'unica possibile via di contestazione delle determinazioni adottate dall'amministrazione intimata resta quella di introdurre il tema della non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale della norma appena citata; ed è ciò che, in effetti, la parte ricorrente ha ritenuto di proporre con le doglianze che da ultimo saranno esaminate. 8.2. D'altro canto, pare opportuno rammentare che l’ANCSA (cioè l'organizzazione di categoria dei titolari delle imprese che esercitano l'attività di depositeria) con ricorso al T.A.R. del Lazio del 28 luglio 2004 aveva già domandato l'annullamento del decreto dirigenziale 30 marzo 2004. Il Tribunale, dopo averne sospeso l'efficacia con ordinanza n. 2480 del 5 maggio 2005, lo annullava con la sentenza n. 6898 del 2006. Tuttavia, il Consiglio di Stato, sez. VI, con decisione n. 5306 del 9 ottobre 2007, accogliendo il gravame proposto dalle amministrazioni appellanti, ha annullato la prefata sentenza, confermando così la legittimità del decreto dirigenziale impugnato. 9. Da ultimo la ricorrente solleva la questione di legittimità costituzionale dell'art. 38 del d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito con la legge 24 novembre 2003, n. 326 e del decreto dirigenziale 30 marzo 2004 con riferimento agli artt. 2, 3, 23, 25 e 41 della Costituzione. 9.1. In proposito il Collegio ritiene che non vi siano motivi per discostarsi da quanto affermato dalla Sezione con la sentenza n. 83/2008. In tale occasione si è avuto modo di argomentare che “la scelta operata nel caso in esame sia stata effettuata nell’ambito di una valutazione discrezionale del Governo, poi ratificata in sede parlamentare, in relazione al grave problema della custodia dei veicoli sottoposti a sequestro e fermo, problema che determina, come la stessa parte ricorrente riconosce nell’atto introduttivo del presente giudizio, notevoli riflessi negativi sulla gestione finanziaria dello Stato, per effetto degli esborsi ingenti di risorse utilizzate per liquidare le rilevanti indennità di custodia e che influisce anche sul degrado ambientale derivato dalla protrazione della custodia, con pregiudizio talvolta alla salute stessa. Appare, pertanto, indubbio che sussistevano nel caso in esame evidenti ragioni in base alle quali il Legislatore era legittimato a scegliere nella sua discrezionalità le soluzioni ritenute necessarie e che, rispetto a tale scelta, non possano considerarsi ammissibili le questioni di legittimità costituzionale, come sopra prospettata, delle disposizioni di riferimento della legge n. 326 del 2003, per l’asserito contrasto con le norme della Costituzione sopra evidenziate” (T.A.R. Toscana, sez. II, 31 gennaio 2008, n. 83, nello stesso senso vedasi, T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. I, 27 marzo 2008, n. 388; T.A.R. Liguria, sez. I, 20 maggio 2008, n. 1067). Per le considerazioni che precedono il ricorso deve pertanto essere rigettato. In relazione alla natura della controversia e tenuto anche conto dell’esito della fase cautelare del giudizio, si ravvisano giusti motivi per disporre la compensazione tra le parti delle spese di giudizio. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione 2^, definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in epigrafe. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 05/05/2009 con l'intervento dei Magistrati: Maurizio Nicolosi, Presidente Bernardo Massari, Consigliere, Estensore Ivo Correale, Primo Referendario DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 24/08/2009