T.A.R. UMBRIA - PERUGIA - Sentenza 13 agosto 2009 n. 486 Pres.P. G. Lignani – Est.P. Ungari W. B. (avv. E. Menichetti) c/ Comune di Nocera Umbra (avv. A. Velatta) e nei confronti di R. B. (avv. M. Barboni)

Cave e miniere – Regione Umbria – Autorizzazione – Subingresso - Condizioni – Trasferimento del diritto sul giacimento – Art. 9, L.R. Umbria 3 gennaio 2000 n. 2 - Estremi – Costituzione di un diritto personale di godimento - Vi rientra - Fattispecie

Ai fini del subingresso nell’autorizzazione alla coltivazione dei giacimenti di cava, il trasferimento del diritto sul giacimento, di cui è menzione nell’art. 9, L. R. Umbria 3 gennaio 2000 n. 2, si verifica non soltanto a seguito dell’alienazione della proprietà o di altro diritto reale sul fondo su cui insiste la cava, ma ogniqualvolta, anche attraverso la mera costituzione di un diritto personale di godimento, venga trasferita la «disponibilità dell’area di coltivazione» (articolo 9, comma 3, L.R. Umbria n. 2/00); vale a dire, la facoltà di sfruttamento della cava (nella specie, il Collegio ha ravvisato il trasferimento del diritto sul giacimento nella stipulazione di un contratto di comodato tra il titolare dell’autorizzazione ed il ricorrente subentrante).

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria (Sezione Prima) ha pronunciato la presente SENTENZA sul ricorso numero di registro generale 512 del 2008, proposto da:

W. B., rappresentato e difeso dall'avv. Enrico Menichetti, anche domiciliatario in Perugia, piazza IV Novembre, 36; contro Comune di Nocera Umbra, rappresentato e difeso dall'avv. Angelo Velatta, anche domiciliatario in Perugia, via Alessi, 45; nei confronti di R. B., rappresentato e difeso dall'avv. Marcello Barboni, anche domiciliatario in Perugia, via Campo Battaglia, 9; per l'annullamento - del provvedimento prot. n. 14336 in data 15 ottobre 2008 a firma del Responsabile del Servizio Lavori Pubblici, Ricostruzione Pubblica e Manutenzione del Comune di Nocera Umbra, che rigetta l’istanza della ditta ricorrente nella titolarità dell'autorizzazione all’esercizio alla coltivazione dell’area di cava in Loc. Vallefeggio; - di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, connesso, collegato, conseguente; Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Nocera Umbra; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ruggero Brunelli; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22/04/2009 il dott. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: FATTO e DIRITTO 1. L’attuale ricorrente, sig. Walter Brunelli, ha svolto attività di coltivazione della cava di materiale calcareo in località Vallefeggio del Comune di Nocera Umbra, in forza dell’autorizzazione comunale n. 30244 in data 26 gennaio 2001, prorogata (fino alla data del 25 gennaio 2010) con provvedimento n. 388 in data 11 gennaio 2008. Detta autorizzazione era stata rilasciata al sig. Ruggero Brunelli, padre del ricorrente; quest’ultimo aveva a sua volta ricevuto in comodato lo sfruttamento della cava (e più precisamente di quella porzione di cui era titolare il padre). Nel corso dell’attività di coltivazione, la Provincia di Perugia ed il Comune di Nocera Umbra hanno contestato ai vari cavatori dell’area di avere operato in modo difforme dai progetti approvati ed hanno adottato provvedimenti prescrittivi di ripristino e di riambientamento. Da ultimo, con nota n. 13/265546 in data 2 settembre 2008, richiamando la propria determinazione n. 9900/2007, il Servizio P.T.C.P. ed Urbanistica della Provincia ha negato un’ulteriore proroga del termine stabilito per il ripristino. Contestualmente, con nota n. 13/265555 in data 2 settembre 2008, ha informato il Comune dell’inottemperanza dei cavatori alle prescrizioni. Cosicché, con ordinanza n. 7085 in data 6 ottobre 2008, il Comune di Nocera Umbra, ai sensi dell’articolo 15, comma 1, della l.r. 2/2000, ha sospeso l’autorizzazione, disponendo che venga restituito il profilo di cava previsto dal progetto autorizzato. Detti provvedimenti sono stati impugnati dalla ditta ricorrente con altro ricorso (n. 451/2008) che viene deciso dal Tribunale con separata pronuncia. 2. Nel frattempo, in data 12 febbraio 2008, il ricorrente Walter Brunelli aveva chiesto il subingresso nella titolarità dell’autorizzazione, intestata a suo padre Ruggero Brunelli. In sede di partecipazione procedimentale, il padre si è opposto al subingresso del figlio. Con provvedimento n. 14366 in data 15 ottobre 2008, il Comune di Nocera Umbra ha rigettato l’istanza. Il rigetto è motivato argomentatamente, con riferimento finale alla mancanza di un titolo di trasferimento del diritto sul giacimento requisito, prescritto dagli articoli 9 della l.r. 2/2000 e 24 del regolamento attuativo 3/2005. 3. Il ricorrente impugna il diniego, deducendo vizi di violazione e falsa applicazione dell’articolo 9 della l.r. 2/2000, dell’articolo 1803 c.c., nonché di eccesso di potere per insufficiente istruttoria, travisamento dei fatti e contraddittorietà. Sostiene, mediante articolate argomentazioni, che il contratto di comodato (sottoscritto in data 22 gennaio 2008, dopo la scadenza di un precedente contratto di comodato risalente al 1993) è pienamente idoneo ad integrare i presupposti previsti dalla normativa ai fini del subingresso. 4. Resiste il Comune di Nocera Umbra, controdeducendo puntualmente. Si è altresì costituito in giudizio, e controdeduce anch’egli puntualmente per il rigetto del ricorso, il sig. Ruggero Brunelli. 5. Va subito chiarito che non rilevano ai fini della decisione le vicende che hanno riguardato le attività di coltivazione e riambientamento della cava, ed i provvedimenti assunti al riguardo dalla Provincia e dal Comune. Il titolare dell’autorizzazione ritiene che dall’inosservanza degli obblighi dell’autorizzazione discenda l’inadempimento del comodatario e la risoluzione del contratto di comodato, con restituzione del bene ai sensi degli articoli 1804 e 1809 c.c.; ed in tal senso ha notificato alla ditta ricorrente una “revoca” in data 18 luglio 2008. Ma di tutto ciò non vi è traccia nel diniego impugnato e perciò il Collegio, chiamato a sindacare la legittimità di detto provvedimento, non ritiene di poterne tenere conto. Allo stesso modo, non possono rilevare, in senso ostativo al subingresso, le considerazioni svolte dalla difesa del Comune sulla necessità che il giacimento venga previamente individuato come tale, in applicazione dell’articolo 5-bis, della l.r. 2/2000. Si tratta infatti del subingresso in un’autorizzazione la cui potenziale efficacia (fino al termine di scadenza prefissato, e salva l’attuale sospensione) non risulta essere stata messa in discussione da provvedimenti del Comune di Nocera Umbra. 6. Il Comune eccepisce l’inammissibilità del ricorso in forza della circostanza che l’autorizzazione oggetto dell’istanza di subingresso è stata sospesa con l’ordinanza n. 7085/2008, citata. L’eccezione va disattesa, in quanto, ai sensi dell’articolo 15 della l.r. 2/2000, la sospensione non comporta il venir meno del titolo, ma soltanto la sua temporanea inefficacia, fino a che non si modifichi la situazione che aveva dato origine alla sospensione; in questo caso, fino a che non vengano adempiuti gli obblighi ovvero, in mancanza, non sopraggiunga la decadenza dell’autorizzazione (ciò che nel caso in esame non risulta avvenuto). Analoga sorte spetta all’eccezione di inammissibilità che fa leva sulla scadenza del periodo quinquennale di efficacia dell’autorizzazione paesaggistica (n. 39/99 in data 6 dicembre 1999) presupposta dall’autorizzazione all’attività di cava. L’esigenza di acquisire previamente una nuova autorizzazione paesaggistica (prevista espressamente dall’autorizzazione in data 26 gennaio 2001 e dalla stessa autorizzazione paesaggistica n. 39/99), quale presupposto di legittimità del subingresso (ma, prima ancora, dell’esercizio dell’attività di cava) avrebbe infatti dovuto essere rappresentata dal Comune all’istante, quale motivo ostativo al subingresso. Il ricorrente avrebbe così avuto modo di attivare il relativo procedimento, presentando la documentazione all’uopo necessaria. Ma non risulta che tale lacuna relativa all’atto presupposto sia stata rappresentata dal Comune, nel procedimento di subingresso (e nemmeno nei procedimenti originati dai ritardi e dalle difformità nelle attività di coltivazione e di ripristino, di cui si è fatta menzione). Pertanto, la mancata acquisizione di una nuova autorizzazione paesaggistica non determina allo stato il difetto di interesse del ricorrente, il quale potrebbe ancora, tempestivamente (cioè, ai sensi dell’articolo 146, commi 4 e 14, del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al d.lgs. 42/2004 e s.m.i., prima che si concluda il procedimento autorizzatorio della coltivazione), colmare la lacuna dell’atto presupposto, attivando il relativo procedimento. 7. Il sig. Ruggero Brunelli eccepisce che il ricorrente ha prestato acquiescenza al provvedimento, rifiutandosi di pagare il contributo ambientale per l’anno 2008, tanto che al pagamento ha provveduto egli stesso (Ruggero). L’eccezione va disattesa, in quanto al pagamento del contributo è tenuto chi è l’attuale titolare dell’autorizzazione, e quindi il comportamento del ricorrente non comporta acquiescenza. 8. Nel merito, il ricorso è fondato e deve pertanto essere accolto. 8.1. L’articolo 9 della l.r. 2/2000 (come modificato dall’articolo 11 della l.r. 26/2003) disciplina il “Subingresso nelle coltivazioni” e prevede che: «L'autorizzazione o concessione ha natura personale e non può essere trasferita a terzi» (comma 1). «Nel caso di trasferimento del diritto sul giacimento, l'avente causa deve chiedere al Comune di subentrare nella titolarità dell'autorizzazione» (comma 2). «La richiesta di cui al comma 2, con i contenuti stabiliti dalle norme regolamentari e con allegato il titolo da cui risulti la disponibilità dell'area di coltivazione, deve essere presentata entro il termine perentorio di trenta giorni dall'atto di trasferimento tra vivi ed entro centoventi giorni nel caso di trasferimento per causa di morte» (comma 3). «Qualora l'avente diritto non presenti la domanda di subingresso nei termini di cui al comma 3, l'autorizzazione decade di diritto» (comma 4). «Il subentrante è soggetto, fino alla emanazione del nuovo provvedimento di autorizzazione, a tutti gli obblighi imposti dal provvedimento originario» (comma 5). Pertanto, la normativa regionale sancisce, oltre alla natura personale e l’intrasmissibilità a terzi dell’autorizzazione, il necessario collegamento fra la disponibilità dell’area di coltivazione e la titolarità dell’autorizzazione relativa. Tanto che, come esposto, in caso di trasferimento del diritto sul giacimento, l’avente causa è obbligato a presentare l’istanza di subingresso entro un termine perentorio, pena la decadenza dell’autorizzazione. 8.2. Occorre a questo punto individuare la portata applicativa del requisito del “trasferimento del diritto sul giacimento” (articolo 9, comma 2, citato). Deve ritenersi che tale requisito/presupposto si verifichi, non soltanto a seguito dell’alienazione della proprietà o di altro diritto reale sul fondo su cui insiste la cava, ma ogniqualvolta, anche attraverso la mera costituzione di un diritto personale di godimento, venga trasferita la «disponibilità dell’area di coltivazione» (articolo 9, comma 3, citato); vale a dire, la facoltà di sfruttamento della cava (beninteso, entro i limiti imposti dal provvedimento amministrativo che legittima l’esercizio della coltivazione). In altri termini, la proprietà del fondo, ove separata dal diritto di sfruttamento del giacimento, non viene presa in considerazione dall’articolo 9. Ciò, del resto, appare coerente con il regime civilistico del minerale di cava, il quale, sino a che non sia separato (estratto) fa parte del bene immobile “giacimento”, ma dopo la separazione assume la configurazione di “frutto naturale” (articolo 820, comma 1, c.c.) e appartiene al proprietario della cosa che lo ha prodotto, salvo che la sua proprietà sia attribuita ad altri (articolo 821, comma 1, c.c.). 8.3. Deve poi convenirsi con il ricorrente che, in base ai contenuti del contratto di comodato predetto, il comodatario ha, nei confronti del proprietario dell’area, comodante, la piena disponibilità del diritto sulla porzione dell’area di cava autorizzata, e può sfruttarlo sino al completamento, quanto meno, delle attività previste dall’autorizzazione in essere al momento della sottoscrizione del contratto. Infatti, ai sensi dell’articolo 1803 c.c., il comodato è il contratto col quale una parte consegna all'altra una cosa mobile o immobile, affinchè se ne serva per un tempo o per un uso determinato, con l'obbligo di restituire la stessa cosa ricevuta. Ora, il comodato in questione ha ad oggetto «l’area destinata a cava autorizzata per la coltivazione di calcare situata in Nocera Umbra loc. Valle Feggio» individuata attraverso i suoi riferimenti catastali (articolo 2). Il diritto trasferito è così individuato: «Il comodatario è autorizzato ad usare il bene per l’esercizio dell’attività estrattiva e per qualsiasi altra attività ad essa connessa, per conto proprio o attraverso proprie società controllate» (articolo 3). La durata del comodato «è legata al completamento dei lavori estrattivi, da parte del comodatario» (articolo 5). In altri termini, il comodante ha inteso disinteressarsi dell’attività di coltivazione (dietro pagamento di un corrispettivo: articolo 7), trasferendo la disponibilità di essa al comodatario, il quale ha assunto la qualità di “imprenditore di cava” (figura prevista dall’articolo 2, comma 1, lettera b), del d.lgs. 624/1996, in capo al quale viene ricollegata la qualifica di “titolare” in materia di sicurezza e salute dei lavoratori nelle industrie estrattive a cielo aperto). La ditta ricorrente, comodataria, del resto, risulta essere impresa specializzata attiva nel settore estrattivo da oltre quindici anni (e già operante nell’area in questione in forza di precedente contratto). 8.4. La tesi esternata dal Comune nella motivazione del diniego (e condivisa dal titolare dell’autorizzazione) è che il contratto di comodato in questione «sia idoneo ad assicurare all’istante la sola possibilità di utilizzare l’area di cava per le finalità e la durata ivi previste ma non anche a costituire un titolo valido al trasferimento del diritto sul giacimento, in quanto non risulta espressamente riportata la volontà del concedente di trasferire la titolarità dell’autorizzazione». Tanto emergerebbe sia dalla natura propria del contratto di comodato, sia dalla previsione dell’articolo 4 del contratto, secondo cui «il comodatario si assoggetterà a tutti gli obblighi imposti dal provvedimento autorizzativo». Ad avviso del Collegio, tale tesi non trova conforto nella normativa regionale e nel contratto in questione. Si è detto che, in base alla normativa regionale, ciò che rileva non è il regime proprietario, bensì la “disponibilità dell’area di coltivazione”, la “facoltà di sfruttamento della cava” (oltre, evidentemente, al possesso da parte dell’aspirante al subentro dei requisiti di capacità tecnica ed economica). E si è anche detto come non sembri dubbio che proprio dette disponibilità/facoltà derivino dal contratto stipulato dalla ditta ricorrente in data 22 gennaio 2008, che fa univoco riferimento all’attività estrattiva autorizzata e stabilisce il corrispettivo del trasferimento del diritto di sfruttamento della cava così delimitato nel tempo e nelle quantità di minerale. Il contratto di comodato risulta utilizzato nella prassi del diritto minerario come uno dei “contratti estrattivi” utili ad attribuire al comodatario la disponibilità del giacimento ed il diritto di sfruttamento. Ma le conclusioni sopra esposte non cambierebbero (anzi sarebbero rafforzate) qualora, alla luce dei contenuti della pattuizione, il contratto in questione dovesse essere qualificato come contratto di affitto, ai sensi dell’articolo 1615 c.c. Quanto al trasferimento dell’autorizzazione, esso è considerato un effetto (necessario, a pena di decadenza dell’autorizzazione) del trasferimento dei diritti di sfruttamento, che prescinde da una manifestazione di volontà del titolare dell’autorizzazione. Pertanto, non può assumere rilevanza ostativa al subingresso la volontà contraria del titolare dell’autorizzazione, e tanto meno l’eventuale previsione negoziale del mantenimento dell’autorizzazione in capo al titolare originario. Una simile previsione, peraltro, non sembra rinvenibile nel contratto in questione, posto che il suo articolo 4, alla luce di quanto previsto dall’articolo 9, comma 5, della l.r. 2/2000, può essere letto nel senso di chiarire che l’aspirante al subingresso, nel periodo compreso tra la presentazione dell’istanza ed il provvedimento finale, è comunque tenuto al rispetto degli obblighi imposti dall’autorizzazione; e comunque nel senso che il comodatario si obbliga contrattualmente verso il comodante (assoggettandosi alle inerenti sanzioni, quali la risoluzione del contratto e il risarcimento del danno) a rispettare quelle prescrizioni cui è tenuto verso la p.a. sul piano amministrativo. 8.5. Infine, non possono rilevare, in senso ostativo al subingresso, le considerazioni relative alla necessità che il giacimento venisse previamente individuato come tale, in applicazione dell’articolo 5-bis, della l.r. 2/2000. Si tratta infatti di un subingresso in un’autorizzazione la cui potenziale efficacia (fino al termine di scadenza prefissato, e salva l’attuale sospensione) non risulta essere stata messa in discussione da provvedimenti del Comune di Nocera Umbra. 9. In conclusione, dall’accoglimento del ricorso deriva l’annullamento del diniego impugnato. Il Comune è conseguentemente tenuto a riattivare il procedimento, assegnando al ricorrente un termine per la presentazione dell’istanza volta ad ottenere la presupposta autorizzazione paesaggistica. Ferma restando l’eventuale adozione di ulteriori provvedimenti basati sulle considerazioni ostative svolte in giudizio dalla difesa del Comune e non esternate nel diniego impugnato. 10. Sussistono giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio. P.Q.M. Accoglie il ricorso e, per l’effetto, annulla il diniego impugnato. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 22/04/2009 con l'intervento dei Magistrati: Pier Giorgio Lignani, Presidente Annibale Ferrari, Consigliere Pierfrancesco Ungari, Consigliere, Estensore DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 13/08/2009