O. O. S.p.A., rappresentata e difesa dagli avv. Mario Monacelli e Cristina Ciufoli, con domicilio eletto presso Mario Monacelli in Perugia, via Mazzini, 16;
contro
Comune di Perugia, rappresentato e difeso dagli avv.ti Luca Zetti e Rossana Martinelli, con domicilio eletto presso Luca Zetti in Perugia, corso Vannucci 39;
per l'annullamento
- del provvedimento autorizzativo unico n.304 del 16/07/2008 — prot. n.2008/0154822 del 18/08/2008 del Dirigente dell’U.O. Pianificazione Economica e Politiche Occupazionali — Settore Governo e Sviluppo del Territorio e dell’Economia, consegnato alla ricorrente il 18/08/2008, con il quale veniva autorizzata la Organic Oils S.p.A. “in modifica della precedente autorizzazione Suap 449/07, ad alimentare l’impianto con oli vegetali di provenienza estera ed extra comunitaria, in eventuale alternativa all’alimentazione con oli vegetali proveniente da coltivazioni regionali o nazionali, con le modalità esecutive, le avvertenze e le prescrizioni riportate nei pareri allegati, come parte integrante e sostanziale, al presente provvedimento”, nella parte in cui, recependo i pareri espressi dalla Regione dell'Umbria, Direzione Regionale Sviluppo Economico e Attività Produttive, Istruzione, Formazione e Lavoro — Servizio Energia, con Determinazione Dirigenziale n. 927 del 20/02/2008, e dalla Provincia di Perugia, Area Ambiente e Territorio prot. 189790/2008, del 13/06/2008, ricevuto con prot. 120411 del 25/06/2008, ha imposto alla ricorrente le seguenti prescrizioni: “a condizione che l’approvvigionamento avvenga prioritariamente con intesa di filiera, contratti quadro o pro getti di filiera corta, e, in subordine, da produzione nazionale, europea ed infine da paesi extraeuropei. L’azienda dovra' inoltre fornire alle istituzioni locali report semestrali con l’andamento degli approvvigionamenti rispetto alle priorità indicate, specificando quantità, qualità e provenienza degli stessi, unitamente alle motivazioni connesse”; ed ancora “dovrà produrre un ‘apposita autocertificazione che attesti l’impossibilità di ricorrere a filiera diversa da quella extracomunitaria, con le motivazioni relative adeguatamente articolate e documentate; l’azienda dovrà produrre, altresì, una relazione ambientale che certifichi la provenienza del prodotto, le modalità di coltivazione, le modalità di trasporto con relativo bilancio energetico delle emissioni a livello sia locale che globale. Il bilancio delle emissioni, di cui al punto precedente, dovrà tendere al miglioramento continuo, qualora si instaurino le condizioni idonee allo sviluppo di filiere corte e/o in relazione all’implementazione delle migliori tecnologie disponibili e, comunque, non potrà essere peggiorativo rispetto alle condizioni rilasciate dall’autorizzazione”;
- di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e consequenziali, ed in particolare del parere della Provincia di Perugia — Area Ambiente e Territorio — Servizio Protezione Ambientale e Parchi prot. n. 18979/2008 del 13/06/2008;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Perugia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27/05/2009 il dott. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1. Con provvedimento n. 449 in data 17 settembre 2007, il Comune di Perugia ha autorizzato la società ricorrente a costruire, in località Mugnano, e ad esercitare un impianto per la produzione di energia da biomasse in assetto cogenerativo.
Ciò, sotto la condizione (indicata dalla Provincia di Perugia e dall’A.R.P.A.) che il combustibile utilizzato fosse costituito da biomassa vegetale proveniente da coltivazioni prevalentemente regionali o, in carenza di queste, da coltivazioni nazionali od europee.
2. Subito dopo, la società ricorrente ha chiesto una modifica dell’autorizzazione, nel senso della possibilità di utilizzare oli vegetali di provenienza extracomunitaria.
Il Comune di Perugia ha convocato al riguardo una conferenza di servizi, ai sensi dell’articolo 12 del d.lgs. 387/2003, nonché dell’articolo 7-bis della l.r. 1/2004 e della deliberazione della G.R. n. 1253 in data 23 luglio 2003.
In esito alla conferenza, ha adottato l’autorizzazione n. 304 in data 16 luglio 2008, che consente l’allargamento richiesto, subordinandolo però alle prescrizioni indicate dalla Regione Umbria (parere n. 927 in data 20 febbraio 2008) e dalla Provincia di Perugia (parere prot. 189790/2008 in data 13 giugno 2008).
Va sottolineato fin d’ora che la conferenza di servizi si è svolta ed è stata formalmente dichiarata conclusa in data 29 maggio 2008.
La Regione ha espresso (confermato) in tale sede il proprio parere, favorevole ma condizionato; la Provincia non ha partecipato alla seduta e, dopo aver chiesto (a quanto sembra, successivamente alla chiusura della conferenza) una sospensione dei lavori, ha trasmesso il proprio parere al Comune procedente soltanto in data 26 giugno 2008.
3. Le prescrizioni desumibili dal parere della Regione sono del seguente tenore: «... a condizione che l’approvvigionamento avvenga prioritariamente con intesa di filiera, contratti quadro o progetti di filiera corta, e, in subordine, da produzione nazionale, europea ed infine da paesi extraeuropei. L’azienda dovrà inoltre fornire alle istituzioni locali report semestrali con l’andamento degli approvvigionamenti rispetto alle priorità indicate, specificando quantità, qualità e provenienza degli stessi, unitamente alle motivazioni connesse».
Le (ulteriori) prescrizioni desumibili dal parere della Provincia sono le seguenti: « [l’impresa] dovrà produrre un’apposita autocertificazione che attesti l’impossibilità di ricorrere a filiera diversa da quella extracomunitaria, con le motivazioni relative adeguatamente articolate e documentate; l’azienda dovrà produrre, altresì, una relazione ambientale che certifichi la provenienza del prodotto, le modalità di coltivazione, le modalità di trasporto con relativo bilancio energetico delle emissioni a livello sia locale che globale. Il bilancio delle emissioni, di cui al punto precedente, dovrà tendere al miglioramento continuo, qualora si instaurino le condizioni idonee allo sviluppo di filiere corte e/o in relazione all’implementazione delle migliori tecnologie disponibili e, comunque, non potrà essere peggiorativo rispetto alle condizioni rilasciate dall’autorizzazione».
4. La ricorrente impugna le predette prescrizioni, deducendo le censure appresso sintetizzate.
4.1. Il provvedimento non avrebbe dovuto tener conto del parere della Provincia, in quanto pervenuto allorché era ampiamente decorso il termine di 180 giorni entro il quale, ai sensi dell’articolo 12 del d.lgs. 387/2003, il procedimento unico finalizzato al rilascio dell’autorizzazione deve concludersi, e comunque dopo che la stessa conferenza di servizi si era conclusa.
4.2. Le prescrizioni si pongono in contrasto con gli articoli 143-152 (recte: 2, commi 143-152) della legge 244/2007, in quanto trasformano in obblighi alcune opzioni (in ordine alla scelta delle biomasse concretamente utilizzate) che la normativa nazionale demanda alla libera scelta dell’imprenditore, ed a cui ricollega semplicemente il diritto a godere di maggiori incentivazioni.
4.3. Le prescrizioni contrastano anche con l’articolo 2, comma 150, della legge 244/2007, che prevede che le modalità con le quali gli operatori della filiera di produzione e distribuzione di biomasse sono tenuti a garantire la provenienza, la tracciabilità e la rintracciabilità della filiera, anche ai fini dell’applicazione dei coefficienti e delle tariffe di incentivazione, siano stabilite con decreto interministeriale.
Infatti, dette modalità non risultano definite, e comunque non potrebbero riguardare l’utilizzatore delle biomasse.
Senza contare che, in assenza di obblighi a carico dei fornitori, sarebbe impossibile per l’utilizzatore adempiere alle prescrizioni concernenti la redazione della relazione ambientale e del bilancio energetico delle emissioni.
5. Resiste, controdeducendo puntualmente, il Comune di Perugia.
6. Occorre disattendere le eccezioni di inammissibilità sollevate dal Comune.
6.1. Non era necessario notificare il ricorso anche alla Provincia di Perugia ed alla Regione Umbria, in quanto oggetto dell’impugnazione è l’autorizzazione n. 304/2008 (nella parte condizionata), imputabile al Comune di Perugia.
Infatti, nella conferenza di servizi in questione, Regione e Provincia non assumono la posizione di amministrazioni codecidenti; diversamente da quel che avverrebbe qualora la partecipazione alla conferenza sostituisse il rilascio da parte loro di atti (pareri, nulla osta, autorizzazioni di settore) aventi portata giuridicamente vincolante del contenuto del provvedimento finale.
Ciò, deve ritenersi, a prescindere dal modulo organizzativo procedimentale utilizzato; vale a dire, la qualificazione della posizione procedimentale di Regione e Provincia non cambierebbe, anche se il provvedimento conclusivo scaturisse da una sequenza di atti, anziché da una valutazione contestuale e congiunta – appunto, in conferenza di servizi - degli interessi coinvolti.
6.2. Infatti, la giurisprudenza più recente:
- ha avuto modo di chiarire che la conferenza di servizi (istruttoria e decisoria) non costituisce un organo collegiale, ma solo un modulo procedimentale (organizzativo) suscettibile di produrre un'accelerazione dei tempi procedurali e, nel contempo, un esame congiunto degli interessi pubblici coinvolti. Tale istituto di carattere generale, disciplinato dalla legge 241/1990, è precipuamente finalizzato all'assunzione concordata di determinazioni sostitutive, a tutti gli effetti, di concerti, intese, assensi, pareri, nulla osta, richiesti dal procedimento pluristrutturale specificatamente conformato dalla legge ed è uno strumento che non comporta modificazione delle competenze, né modificazione della natura o tipo d'espressione volitiva o di scienza che le amministrazioni sono tenute ad esprimere secondo la disciplina di più «procedimenti amministrativi connessi» o di un solo procedimento nel quale siano coinvolti «vari interessi pubblici» (cfr., da ultimo, Cons. Stato , V, 8 maggio 2007 , n. 2107);
- in questa prospettiva, con specifico riferimento alla questione in esame, ha anche precisato che l'utilizzo del modulo procedimentale della conferenza di servizi non altera le regole che presiedono in via ordinaria all'individuazione delle autorità emananti, con la conseguenza che il ricorso va notificato a tutte le Amministrazioni che, nell'ambito della conferenza hanno espresso pareri o determinazioni che la parte ricorrente avrebbe avuto l'onere di impugnare autonomamente, se fossero stati emanati al di fuori del peculiare modulo procedimentale in esame (cfr., tra le altre, Cons. Stato, IV, 3 maggio 2005 , n. 2107; 9 luglio 1999, n. 1193; TAR Abruzzo, Pescara, 20 maggio 2004, n. 453; TAR Toscana, 16 aprile 2004, n. 1162; TAR Umbria, 12 maggio 2003, n. 332).
6.3. Ora, nella conferenza di servizi in esame – a differenza di quella al centro della controversia decisa dalla sent. n. 2107/2005, cit., in cui si era in presenza di un parere espresso in conferenza dalla Soprintendenza in ordine alla compatibilità paesaggistica di un opera pubblica – Regione Umbria e Provincia di Perugia non sono intervenute in quanto titolari di un potere autorizzatorio autonomo, risolventesi nella necessità di un assenso condizionante la realizzazione dell’impianto di produzione energetica in cogenerazione.
Al contrario, sono intervenute in forza di una generale competenza (oltre che in ordine al “governo”) alla tutela del proprio territorio, ed alla correlata valutazione di compatibilità delle trasformazioni progettate rispetto alle previsioni delle pianificazioni di salvaguardia territoriale di livello sovracomunale.
Competenza che, qualora non vi fosse stata una fase di valutazione in conferenza di servizi, non si sarebbe tradotta in un atto condizionante.
Trattandosi di impianto localizzato in un’area non sottoposta a specifici vincoli di settore (paesaggistico, naturalistico-ambientale, idrogeologico, etc.), l’autorizzazione (unica) condizionante è soltanto quella che viene rilasciata in esito al procedimento (unico) previsto dall’articolo 12 del d.lgs. 387/2003.
6.4. Conseguentemente, non è neanche ravvisabile alcun difetto di legittimazione passiva nei confronti del Comune di Perugia (unica parte resistente intimata).
7. Nel merito, il ricorso è parzialmente fondato, nei sensi appresso indicati.
7.1. E’ incontestato che il parere della Provincia sia stato trasmesso allorché la conferenza era stata formalmente dichiarata chiusa.
La Provincia è intervenuta tardivamente nel procedimento, ritenendo che la competenza autorizzatoria, e con essa il ruolo di amministrazione procedente, spettasse ad essa. Infatti, in base all’articolo 7-bis, comma 2, della l.r. 1/2004, come modificato dall’articolo 5, comma 2, della l.r. 5/2008, sopravvenuta in corso di procedimento, la competenza è stata delegata alle Province. La questione della competenza, peraltro, non ha dato luogo ad alcun ulteriore intervento procedimentale, e comunque, in assenza di censure al riguardo, non assume rilevanza ai fini della decisione della presente impugnazione.
Ciò detto, il termine utile per la esternazione di valutazioni da parte dei partecipanti condiziona l’amministrazione procedente nel senso di obbligarla a considerare le valutazioni tempestive (anche sotto il profilo della disciplina delle conseguenze del dissenso espresso da amministrazioni preposte alla tutela degli interessi c.d. sensibili); non anche nel senso di costringerla a non tener conto delle considerazioni tardive.
E’ pur vero, quindi, che il potere del Comune procedente di considerare gli interessi pubblici coinvolti non viene meno con la chiusura della conferenza. Nel caso in esame, il Comune di Perugia ha inteso aderire alle prescrizioni indicate dalla Provincia, ancorché fossero tardive rispetto alla chiusura della conferenza; di questa consapevolezza vi è traccia eloquente nella redazione delle premesse del provvedimento conclusivo n. 304/2008, dove, dapprima vengono menzionati gli atti della conferenza e la data della riunione che ne ha concretizzato gli esiti, e subito dopo viene menzionato il parere della Provincia. Mentre non vi è motivo per ritenere che ciò esulasse dal potere autorizzatorio del Comune.
Tuttavia, quale che sia la configurazione della conferenza di servizi, in ogni caso la necessità che tutti i partecipanti dispongano degli atti e degli elementi rilevanti e possano esprimere la propria opinione al riguardo, costituisce principio indefettibile del modello procedimentale (cfr. TAR Umbria, 4 marzo 2009, n. 71).
Si può discutere su quali siano gli effetti conseguenti al decorso del termine di 180 giorni, stabilito per la conclusione del procedimento dall’articolo 12 del d.lgs. 387/2003, ed alla stessa formale chiusura della conferenza. In ogni caso, non sembra si possa sfuggire alla seguente alternativa: o si considerano irrilevanti le valutazioni sopravvenute (tardive), e si adotta il provvedimento finale prescindendo dalle considerazioni relative; oppure, la considerazione delle valutazioni tardive (i cui contenuti non siano stati esternati in conferenza, né anticipati rispetto ad essa), devono comportare l’instaurazione di un ulteriore contraddittorio; ciò, in linea di principio, nei confronti della altre amministrazioni pubbliche, le quali ben potrebbero modificare le proprie posizioni alla luce di dette valutazioni; ma certamente nei confronti del soggetto controinteressato rispetto al contenuto di dette valutazioni, il quale deve avere modo di replicare e svolgere le osservazioni che ritiene opportune.
Ne discende che l’autorizzazione impugnata è viziata, laddove recepisce le prescrizioni indicate dalla Provincia di Perugia.
7.2. Restano da esaminare le censure che riguardano il contenuto dell’autorizzazione nella parte che recepisce – omettendo una eventuale riapertura della conferenza - le prescrizioni indicate dalla Regione.
Può sottolinearsi fin d’ora che la gran parte delle censure (ricordate ai punti 4.2. e 4.3.) perdono di rilevanza, se riferite alle prescrizioni indicate dalla Regione (assai meno incisive ed impegnative di quelle indicate dalla Provincia).
7.2.1. Il d.lgs. 152/2006, che all’allegato X della Parte V (parte II, sezione 4) disciplina le caratteristiche delle biomasse combustibili e le relative condizioni di utilizzo, non prevede espressamente limiti all’utilizzazione di biomasse di provenienza extracomunitaria.
E così nemmeno la legislazione nazionale sulle incentivazioni alla produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili - articolo 2, commi 143-152, della legge 244/2007.
Il comma 150, in particolare, prevede che con decreto ministeriale, oltre alle direttive per l’attuazione di quanto previsto dai commi 143-149 (essenzialmente, in materia di: calcolo della quota di produzione di energia elettrica imputabile alle fonti rinnovabili; rilascio, determinazione del valore e del prezzo di mercato dei certificati verdi; tariffe; quota minima di energia prodotta da impianti alimentati da fonti rinnovabili che deve essere immessa nel sistema elettrico nazionale), vengano stabiliti:
- «i criteri per la destinazione delle biomasse combustibili, di cui all’allegato X alla parte quinta, parte II, sezione 4, del d.lgs. 152/2006, a scopi alimentari, industriali ed energetici» (lettera b);
- «le modalità con le quali gli operatori della filiera di produzione e distribuzione delle biomasse sono tenuti a garantire la provenienza, la tracciabilità e la rintracciabilità della filiera, anche ai fini dell’applicazione dei coefficienti e delle tariffe di cui alle tabelle 2 e 3» (lettera c)
7.2.2. E’ in detta normativa attuativa che dovrebbero trovare una risposta le esigenze di tutela ambientale sottese alle prescrizioni indicate dalla Regione.
Al momento dell’adozione dell’autorizzazione n. 304/2008, i decreti in questione non erano stati adottati.
E’ successivamente intervenuto il D.M. 18 dicembre 2008, che ha disciplinato il sistema di “premialità” legato ai certificati verdi, costituito dai coefficienti legati alla provenienza delle biomasse.
In pratica, qualora il produttore di energia da fonti rinnovabili, scelga di avvalersi di intese di filiera, contratti quadro o filiera corta, l’incentivo spettante sarà maggiore (cfr., in particolare, l’articolo 5).
Va sottolineato che è il d.lgs. 102/2005, avente ad oggetto la regolazione dei mercati agroalimentari, a prevedere “intese di filiera” e “contratti quadro” di filiera, con lo scopo di garantire la conoscenza e la trasparenza del mercato, anche attraverso la tracciabilità dei prodotti, in un quadro di rispetto ambientale.
7.2.3. Non era, né è attualmente prevista, dunque, alcuna imposizione nell’utilizzo di biomasse di produzione locale, nazionale o europea, rispetto a quella extracomunitaria, alla quale è possibile comunque far ricorso, ottenendo in detta ipotesi una minor beneficio economico.
Ora, sono evidenti le preoccupazioni che hanno originato le prescrizioni in questa sede contestate.
Nella prospettiva della tutela ambientale globale, ha certamente un significato richiedere che l’utilizzazione delle biomasse vegetali determini un miglioramento del bilancio ambientale complessivamente considerato, perché non avrebbe senso incentivare il trasferimento di diseconomie ambientali in territori stranieri.
Ma non sembra questa la prospettiva in cui ha agito il Legislatore italiano, quando ha voluto imporre o comunque incentivare l’uso di fonti energetiche rinnovabili.
Nel descritto quadro normativo, una previsione che imponesse una determinata provenienza delle biomasse risulterebbe priva (non certo di significato, dal punto di vista ambientale, bensì) di una giustificazione giuridica; non risultando sufficiente, per contrastare la disciplina nazionale sopraricordata, certamente dettagliata (ancorché strategicamente miope), invocare principi sopranazionali generali, o rivendicare la portata necessariamente globale delle azioni volte a contrastare il riscaldamento del pianeta e l’effetto serra.
7.2.4. Nella prospettiva predetta, va interpretata la effettiva portata delle prescrizioni concernenti il ricorso prioritario alle intese di filiera, ai contratti quadro e, comunque, all’approvvigionamento mediante biomasse provenienti da filiera corta (tali sarebbero i prodotti ottenuti entro un raggio di 70 Km dall’impianto che li utilizza per produrre energia elettrica).
A ben vedere, la prescrizione non impone una determinata provenienza; bensì onera l’utilizzatore di informare periodicamente le amministrazioni sulla provenienza e qualità delle biomasse utilizzate, e di motivare sulla scelta operata; ciò, si sottintende, qualora l’ordine prioritario di utilizzazione indicato - che va dalla produzione da filiera corta, a quella nazionale, a quella europea – non sia stato rispettato in concreto.
E’ una sorta di giustificazione della sostenibilità ambientale delle scelte effettuate, quella che la norma richiede all’utilizzatore.
E tanto non sembra costituire un onere impossibile, e neanche sproporzionato o ingiustificato, essendo volto a garantire un significato minimo a quella tracciabilità e rintracciabilità della filiera (delle biomasse), che la legge indica come principio della disciplina dell’attività incentivata, a tutela della sostenibilità ambientale, nonché dell’efficacia ed efficienza dell’incentivazione.
Le prescrizioni in esame, perciò, si sottraggono alle censure dedotte dalla società ricorrente.
8. In conclusione, il provvedimento impugnato è viziato soltanto nella parte in cui recepisce e fa proprie le prescrizioni contenute nel parere reso dalla Provincia di Perugia.
9. Sussistono giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Accoglie parzialmente il ricorso in epigrafe, nei sensi e limiti indicati nella motivazione, e, per l’effetto, annulla “in parte qua” il provvedimento impugnato.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 27/05/2009 con l'intervento dei Magistrati:
Pier Giorgio Lignani, Presidente
Annibale Ferrari, Consigliere
Pierfrancesco Ungari, Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 13/08/2009
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
