Francese Pier Benedetto, rappresentato e difeso dagli avv. Edoarda Sanci e Augusto Sinagra, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, v.le Gorizia, 14;
contro
Ministero degli Affari Esteri, Presidenza del Consiglio dei Ministri, e Presidenza della Repubblica, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la quale domiciliano ex lege, in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti di
Nelli Feroci Ferdinando, Petrone Vincenzo, rappresentati e difesi dagli avv. Ilaria Colombo e Mario Sanino, con domicilio eletto presso Mario Sanino in Roma, v.le Parioli, 180;
per l'annullamento
dei provvedimenti, mai comunicati al ricorrente, e di cui quest’ultimo ignora gli estremi identificativi, resi in conformità ad apposita delibera del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro degli Affari Esteri, in data 24.2.2008, con i quali i summenzionati funzionari hanno ricevuto la designazione a Capo Missione presso svariate sedi estere (in particolare, il dr. Nelli Feroci è stato destinato alla rappresentanza UE di Bruxelles, e il dr. Petrone all’Ambasciata d’Italia a Tokio), con esclusione dell’odierno esponente; nonché per l’annullamento di tutti gli atti presupposti, conseguenti e/o comunque connessi; nonché per l’annullamento:
- del d.P.R. n. 12 del 14.3.08 con il quale il Min. Plen. Vincenzo Petrone è stato destinato all’Ambasciata di Tokyo quale Capo della Rappresentanza Diplomatica, con credenziali di Ambasciatore “ a decorrere dalla data di assunzione delle funzioni”, in sostituzione dell’Amb. Mario Bova, richiamato al Ministero;
- del d.P.R. n. 20 del 14.3.08 con il quale l’Amb. Ferdinando Nelli Feroci è stato destinato a Bruxelles quale Capo della Rappresentanza Permanente d’Italia presso l’Unione Europea, “ decorrere dalla data di assunzione delle funzioni” in sostituzione dell’Amb. Rocco Antonio Cangelosi, richiamato al Ministero;
- di ogni ulteriore atto presupposto, conseguente e/o comunque connesso, ivi compresi in particolare la corrispondente delibera del Consiglio dei Ministri, le pregresse “proposte” con il relativo “occorre” del Ministro degli Affari Esteri e tutti gli atti preparatori, anche se non depositati in giudizio.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni resistenti e dei controinteressati;
Visti i motivi aggiunti;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 10 giugno 2009 la d.ssa Silvia Martino e uditi altresì gli avv.ti delle parti, come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1. Il Min. Francese è entrato nella carriera diplomatica nel 1970. Da dodici anni riveste il grado di Ministro Plenipotenziario.
Richiamato il proprio percorso professionale ed i brillanti precedenti di carriera, lamenta di essere stato escluso dalle designazioni a Capo Missione presso svariate sedi estere decise con provvedimenti del Consiglio dei Ministri in data 24.2.2008.
Ritiene di essere stato scavalcato da candidati il cui profilo professionale non è di maggiore rilievo del suo, ed aventi, comunque, una minore anzianità.
In particolare, deduce:
1) Violazione e falsa applicazione del d.P.R. 5.1.1967, n. 18, così come modificato dal d.lgs. 24.3.2000, 85, ed in particolare dei criteri di valutazione di cui all’art. 110 e 110 – bis, nonché del provvedimento della Presidenza del Consiglio dei Ministri in data 25.1.2008, prot. n. l.h.2./59222/430. Eccesso di potere per sviamento funzionale, nonché sotto il profilo della manifesta illogicità e della falsità ed erronea valutazione dei presupposti. Difetto assoluto di motivazione.
Da un sommario esame dei nominativi dei funzionari trasferiti con funzioni di Capo Missione, si può desumere che i principi ispiratori della vigente disciplina non siano stati correttamente applicati ed osservati. Il raffronto dei loro curricula con quello vantato dal ricorrente, non evidenzia alcun merito poziore dei primi.
Il criterio principale di scelta dei Capi delle Rappresentanza diplomatiche è quello del possesso delle qualità più idonee per svolgere il miglior servizio nell’interesse dello Stato.
Evidenzia che, mentre a colleghi con minore anzianità, esperienza e credibilità vengono assegnati incarichi di prestigio e conferite promozioni, a suo dire di dubbia legittimità, egli si trova invece a ricoprire un incarico di “parcheggio”, nonostante i trentasette anni di anzianità di servizio e i due anni che mancano al collocamento a riposo.
Le nomine impugnate sono state effettuate da un Governo dimissionario, in violazione dei criteri stabiliti nella circolare diramata dalla stessa Presidenza del Consiglio dei Ministri in data 25.1.2008.
2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. 7.8.1990, n. 241. Motivazione apparente e contraddittoria delle scelte effettuate e carenza di ogni profilo comparativo.
I provvedimenti impugnati non rendono conto delle ragioni per le quali sono stati prescelti proprio quei determinati funzionari in luogo di altri.
Si costituivano per resistere, l’amministrazione intimata, depositando memoria, e i controinteressati.
Espletati incombenti istruttori, il Min. Francese depositava motivi aggiunti, in particolare deducendo:
1) Evidenzia, in particolare, il proprio permanente interesse all’impugnativa, atteso che l’art. 110 del d.P.R. n. 18 del 1967 consente, per gravi ragioni di servizio, di derogare ai tempi ordinari di avvicendamento dei funzionari diplomatici.
2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 110 – bis del d.P.R. 5.1.1967, n. 18 e dei criteri di valutazione in materia di designazione dei capi delle rappresentanza diplomatiche. Eccesso di potere per sviamento funzionale, manifesta illogicità e falsità dei presupposti. Carenza di motivazione.
In nessuno degli atti depositati in giudizio è dato rinvenire una plausibile, specifica giustificazione dei provvedimenti impugnati.
Non risulta effettuata alcuna, sia pur minima, analisi di tipo comparativo.
Con particolare riguardo all’Amb. Nelli Feroci, fa rilevare come la pur ottima gestione delle funzioni di Vice Direttore Generale, di Direttore Generale, e di Capo di Gabinetto, non siano di per sé indicativi dell’idoneità all’esercizio delle funzioni di Capo di una importante Rappresentanza diplomatica, quale è quella presso l’Unione Europea, soprattutto in assenza di una specifica precedente esperienza dello stesso carattere e qualità.
Il ricorrente invece, a differenza anche del Min. Petrone, nel corso della carriera ha svolto le varie funzioni attribuitegli nel tempo in settori molto diversi delle relazioni internazionali, acquisendo un’esperienza del servizio all’estero in tutti suoi aspetti, certamente più ampia dei controinteressati.
3) Violazione dei principi costituzionali di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa di cui all’art. 99 Cost.. Violazione del provvedimento della Presidenza del Consiglio dei Ministri prot. l.h.2./59222/430 del 25.1.08. Eccesso di potere per sviamento funzionale, illogicità e falsità dei presupposti.
Il carattere altamente fiduciario attribuito dall’amministrazione alle designazioni in oggetto comporta la piena applicabilità della direttiva in parola, e, pertanto, l’illegittimità delle nomine in esame disposte in violazione della circolare di cui in rubrica, non sussistendo, peraltro, le gravi esigenze di servizio invocate ex adverso.
Le parti hanno depositato memorie , in vista della pubblica udienza del 10 giugno 2009, alla quale il ricorso è stato assunto in decisione.
2. Può prescindersi dalla preliminare eccezione di carenza di interesse, sollevata dalla difesa erariale, in quanto il ricorso è infondato nel merito.
2.1. Ai sensi dell’art. 110 – bis del d.P.R. 5 gennaio 1967, n. 18 - aggiunto dall'art. 12, D.Lgs. 24 marzo 2000, n. 85, nel testo interpolato prima dall'art. 18, L. 23 aprile 2003, n. 109 e poi dall'art. 8-quater, D.L. 28 maggio 2004, n. 136 - “Con comunicazione diretta a tutti gli uffici a Roma ed all'estero, l'amministrazione dà notizia, secondo le modalità pecificamente disciplinate dall'amministrazione medesima, dei posti all'estero che devono essere ricoperti, ad eccezione di quelli di capo di rappresentanza diplomatica e di capo di consolato generale di I classe. I posti vengono assegnati ai funzionari che presentino la propria candidatura, sulla base dei seguenti criteri:
a) specifiche attitudini professionali del candidato rispetto al posto da ricoprire, quali sono desumibili dalla eventuale specializzazione, dalle precedenti esperienze di lavoro, dalla conoscenza di particolari lingue, dalla qualità del servizio precedentemente prestato;
b) esigenza di maturare i requisiti previsti per l'avanzamento ai gradi superiori;
c) alternanza tra sedi di maggiore e minore disagio;
d) anzianità di servizio;
e) anzianità di permanenza presso l'amministrazione centrale.
I capi dei consolati generali di I classe sono individuati dal Ministro degli affari esteri fra i funzionari diplomatici che possiedono le qualità più idonee per svolgere l'incarico.
Il Ministro degli affari esteri, nel proporre al Consiglio dei Ministri i funzionari da nominare come capi delle rappresentanze diplomatiche, sceglie i funzionari che a suo giudizio possiedono le qualità più idonee per svolgere il miglior servizio nell'interesse dello Stato. [...]”.
Il tenore testuale della disposizione rende evidente che, così come correttamente rappresentato dall’Avvocatura dello Stato, la designazione dei Capi delle Rappresentazione diplomatiche sfugge alle ordinarie procedure di assegnazione dei posti all’estero, per essere rimessa direttamente al “giudizio” del Ministro degli Affari Esteri e alla conseguente proposta da questi formulata al Consiglio dei Ministri.
Tale modus procedendi, si spiega con l’invero elementare rilievo che i Capi delle Rappresentanze Diplomatiche sono investiti della rappresentanza politica dell’Italia nel Paese ospitante, di talché la loro nomina costituisce un tipico atto di “alta amministrazione” dalle caratteristiche strettamente fiduciarie.
Come già affermato dalla Sezione, con riguardo alle nomine ai gradi di ministro plenipotenziario e di ambasciatore, “le nomine ai gradi di vertice della carriera diplomatica [...] sono espressive di un tasso di discrezionalità particolarmente elevato, in ragione delle peculiari funzioni connesse ai relativi incarichi e alla connotazione in certo qual senso “fiduciari” della nomina (ciò che si desume, tra l’altro, dall’intestazione dei poteri di iniziativa e decisori in capo all’organo di Vertice dell’Esecutivo)” (cfr. sez. I, 20 marzo 2007, n. 2435, richiamata dalle sentenze nn. 9189 e 9190/2007, con riguardo all’avanzamento al grado di Ambasciatore).
A differenza, inoltre, di quanto argomentato dalla Sezione relativamente alle procedure di avanzamento ai più alti gradi della carriera diplomatica, il Collegio condivide quanto rappresentato dal patrocinio pubblico con riferimento alla circostanza che il conferimento di simili incarichi (come del resto parimenti evincibile dal tenore testuale della norma contenuta nell’art. 110 – bis, testé riportato), non richieda nemmeno un’analisi di tipo comparativo, essendo all’uopo sufficiente la positiva valutazione di quei requisiti professionali, i quali, all’esito di un apprezzamento complessivo della sua personalità, valgano al nominato la fiducia dell’Esecutivo, in funzione del miglior perseguimento degli interessi dello Stato nella sede estera di destinazione.
Con riguardo all’obbligo di motivazione, è utile inoltre richiamare quanto più volte statuito dalla Sezione in materia di avanzamento dei funzionari diplomatici.
È stato in particolare precisato (in una ipotesi di mancata promozione a ministro plenipotenziario) che, se il sistema della promozione a scelta non preclude un confronto con gli altri candidati in condizione di idoneità per conseguire la promozione, a tal fine, tuttavia, non occorre “una rigorosa rappresentazione dei vari titoli secondo precisi coefficienti numerici, bastando all’uopo una comparazione di tipo complessivo, affidata anche ad espressioni dialettiche, che comunque siano conseguenti ai titoli posseduti dai vari candidati; fermo restando che tale più ampio margine di apprezzabilità deve trovare la sua compiuta rappresentazione, in ogni caso, in una motivazione dalla quale possa trarsi il convincimento che un tale giudizio ci sia stato e che esso è derivato dall’apprezzamento delle varie qualità possedute da ciascun candidato” (cfr. la sentenza n. 2435/2007, cit.).
Tali considerazioni appaiono rafforzate per l’ipotesi di specie, nella quale si controverte del conferimento di un incarico di vertice, con la connessa investitura della rappresentanza degli interessi dello Stato italiano all’Estero; di talché qui, più ancora che nelle promozioni ai gradi apicali della carriera diplomatica, il positivo giudizio sull’idoneità dei prescelti costituisce il momento culminante di una valutazione ampiamente soggettiva, implicante percezioni psichiche ed apprezzamenti personali non agevolmente sondabili ed esternabili in forme verbali assolutamente puntuali e precise (cfr. sentenze nn. 9189 e 9190/2007 cit.).
Nel caso di specie, dalla documentazione versata in atti dall’amministrazione, è peraltro possibile evincere:
- con riguardo all’Ambasciatore Nelli Feroci, che egli è stato, da ultimo, Primo Consigliere a Parigi e Pechino ed al Ministero, dopo essere stato alle dirette dipendenze del Segretario Generale.
E’ stato Vice – Direttore Generale per l’Integrazione Europea dal 1° gennaio 2000, e dal marzo 2004 al maggio 2006, Direttore Generale per l’Integrazione Europea. All’atto della nomina, era Capo di Gabinetto del Ministro degli Affari Esteri. Nel gennaio 2006 è stato nominato al grado di Ambasciatore. Appare evidente, pertanto, la sua peculiare conoscenza delle problematiche relative alla partecipazione dell’Italia al processo di integrazione europea
- con riguardo al Ministro Petrone si rileva che, da ultimo, egli è stato Primo Consigliere alla Rappresentanza Permanente d’Italia presso l’ONU in New York e Primo Consigliere a Buenos Aires. Al Ministero ha poi svolto servizio quale Capo dell’Unità di Crisi e quale Direttore della Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo. E’ stato Ambasciatore a Brasilia e alle dirette dipendentze del Direttore Generale per la Cooperazione Economica e Finanziaria Multilaterale, distaccato presso la Confindustria dal dicembre 2004. Anche in questo caso, la scelta effettuata dal Consiglio dei Ministri si appalesa del tutto comprensibile e ragionevole.
Tali essendo i profili dei controinteressati, va in definitiva escluso che non sia possibile evincere quegli aspetti di maggiore idoneità, rispetto allo specifico incarico da conferire, suscettibili di orientare il giudizio rimesso ai Vertici dell’Esecutivo.
2.2. Con ulteriore ordine di censure, il Min. Francese ravvisa poi un contrasto tra le nomine impugnate e le direttive dettate dal Presidente del Consiglio dei Ministri con circolare del 25.1.2008 in materia di svolgimento delle funzioni del Governo dimissionario, nella parte in cui viene precisato che “potrà procedersi soltanto a nomine, proposte e designazioni strettamente necessarie perché vincolare nei tempi da leggi e regolamenti, ovvero derivanti da esigenza funzionali, non procrastinabili, per assicurare pienezza e continuità dell’azione amministrativa”, all’uopo richiedendosi l’intesa e l’assenso del Presidente del Consiglio dei Ministri.
Osserva il Collegio che, in disparte l’elementare rilievo secondo cui le nomine de quibus sono state deliberate dall’intero Consiglio dei Ministri, con ciò essendosi esplicitamente acquisito l’assenso anche del Capo dell’Esecutivo, nei provvedimenti impugnati viene fatto chiaro riferimento, da un lato (d.P.R. n. 20/2008), all’imminente scadenza dell’incarico dell’Amb. Cangelosi (30 aprile 2008), all’epoca Rappresentante Permanente a Bruxelles; dall’altro (d.P.R. n. 12), alla circostanza che l’Amb. Bova, all’epoca Ambasciatore a Tokyo, avrebbe anch’egli visto scadere il proprio mandato al 30 aprile 2008.
In entrambi i casi, dunque, le nomine si appalesavano necessarie, ai fini della migliore organizzazione dell’apparato amministrativo degli Affari Esteri, nonché improcrastinabili, soprattutto ove si tenga conto della complessità degli adempimenti all’uopo previsti.
3. Per quanto testé argomentato, il ricorso deve essere respinto.
Sembra equo, però, compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, sez. I^, definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in epigrafe, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2009 con l'intervento dei Magistrati:
Giorgio Giovannini, Presidente
Roberto Politi, Consigliere
Silvia Martino, Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 16/07/2009
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
