REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima) ha pronunciato la presente SENTENZA Sul ricorso numero di registro generale 245 del 2009, proposto da: Emiliano Sali, rappresentato e difeso dagli avv. Francesco Bertini e Mauro Mammana, con domicilio eletto presso Francesco Bertini in Firenze, via Lorenzo il Magnifico n. 83; contro Universita' degli Studi di Firenze e Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato e domiciliati per legge in Firenze, via degli Arazzieri n. 4; per l'annullamento previa sospensione dell'efficacia, - del D.D. n. 82552 (1241) del 3 dicembre 2008, a firma del Direttore Amministrativo, Dott. Michele Orefice, con il quale è stata sospesa “con decorrenza immediata la procedura concorsuale indetta con D.D. 18 agosto 2008, n. 917 (prot. n. 54279) …”, con riserva di “riattivazione o … revoca della suddetta procedura … alla luce della legge di conversione del d.l. 180/2008”; provvedimento comunicato al ricorrente in data 17 dicembre 2008, e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 98 del 16 dicembre 2008; - del provvedimento, prot. n. 83912 del 10.12.2008, a firma del Responsabile del Procedimento Dott.ssa Silvia Ferrini, con cui è stato comunicato al Dott. Emiliano Sali il D.D. 82552 (1241) del 3.12.2008; nonché di ogni ulteriore atto connesso, presupposto e/o conseguente, con particolare riferimento: - al verbale del Consiglio di Amministrazione dell’Università degli Studi di Firenze del 28.11.2008, nella parte inerente il concorso in oggetto; - per quanto occorrer possa, al provvedimento prot. n. 686 del 21.4.2008, Ufficio III del Ministero dell’Università e della Ricerca, a firma del Direttore Generale Dott. Antonello Masia; alla nota dell’Area Servizi Finanziari del 6.10.2008, a firma della Dirigente Anna Santovito; al Verbale n. 3/2008 del 13.10.2008 del Collegio Revisori dei Conti dell’Università degli Studi di Firenze; nonché, infine, di ogni altro atto connesso, presupposto e/o conseguente, ancorché incognito al ricorrente, nella parte in cui impedisse di dare corso alla procedura concorsuale sopra richiamata; e con domanda di condanna al risarcimento del danno in forma specifica, o per equivalente monetario, oltre al risarcimento del danno per il ritardo nell’adozione dei provvedimenti propedeutici all’immissione del ricorrente in ruolo. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Universita' degli Studi di Firenze e del Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10/06/2009 il dott. Carlo Testori e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: FATTO Con decreto del Dirigente Area risorse umane n. 54279 (917) del 18/8/2008 l'Università degli Studi di Firenze ha indetto un concorso pubblico per titoli ed esami per la copertura di n. 1 posto di categoria D, posizione economica D1, dell'area tecnica, tecnico-scientifica ed elaborazione dati, con rapporto di lavoro a tempo indeterminato e parziale all'83,33% di personale disabile iscritto negli elenchi di cui alla legge n. 68/1999, da destinare al Dipartimento di Fisica del predetto Ateneo. Il dott. Emiliano Sali, invalido civile al 100% e iscritto negli elenchi ex lege n. 68/1999, ha partecipato al concorso in questione quale unico candidato; ha sostenuto le prove scritte in data 4 e 5/11/2008 e la prova orale l'11/11/2008 con esito largamente positivo (punteggio finale: 114,50/120). Con nota prot. n. 83912 del 10/12/2008 a firma del Responsabile del procedimento gli è stato peraltro comunicato che con decreto n. 82552 (1241) del 3/12/2008 il Direttore Amministrativo dell'Università degli studi di Firenze ha disposto di "sospendere con decorrenza immediata la procedura concorsuale indetta con D.D. 18 agosto 2008, n. 917 (prot. n. 54279) …", con riserva di “procedere alla riattivazione o alla revoca della suddetta procedura … alla luce della legge di conversione del D.L. 180/2008…”. Contro tale determinazione l'interessato ha proposto il ricorso in epigrafe, formulando molteplici censure di violazione di legge ed eccesso di potere e prospettando altresì, in via subordinata, questioni di illegittimità costituzionale dell’art. 1 comma 1 del D.L. 10 novembre 2008 n. 180, come convertito in legge 9 gennaio 2009 n. 9. Si sono costituiti in giudizio l’Universita' degli Studi di Firenze ed il Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca, che hanno ampiamente controdedotto, chiedendo la reiezione del gravame perché infondato. Le parti hanno successivamente depositato ulteriori scritti difensivi, anche in vista dell'udienza del 10 giugno 2009, in cui la causa è passata in decisione. DIRITTO 1) Il provvedimento impugnato costituisce l'ultimo atto di un’articolata procedura iniziata con la delibera n. 116 del 27/6/2008 con cui il Consiglio di Amministrazione dell'Università degli Studi di Firenze ha previsto per l'anno 2008, nell'ambito della programmazione triennale del fabbisogno di personale di cui all’art. 1-ter della legge n. 43/2005, l'assunzione di un disabile nella categoria D - area tecnica, tecnico-scientifica ed elaborazione dati. In relazione a tale previsione è stato indetto, con decreto del Dirigente Area risorse umane n. 54279 (917) del 18/8/2008, il concorso pubblico a cui ha partecipato il dott. Emiliano Sali, le cui prove d'esame si sono svolte nel successivo mese di novembre. Nel frattempo, in relazione all’entrata in vigore della legge 6 agosto 2008 n. 133, di conversione del D.L. 25 giugno 2008 n. 112, il C.d.A. dell'Università di Firenze ha adottato la delibera n. 145 del 19/9/2008 con cui ha rimodulato la programmazione delle assunzioni di personale, disponendo di anticipare al 2008 le stabilizzazioni e differendo contestualmente al 2009 le assunzioni di personale disabile. In relazione poi alla successiva entrata in vigore del D.L. 10 novembre 2008 n. 180 (e, in particolare, alle previsioni di cui all’art. 1 comma 1) il medesimo C.d.A., nella seduta del 28/11/2008, ha dato mandato agli uffici di provvedere alla sospensione delle procedure concorsuali per l'assunzione di personale disabile, tra cui quella riguardante il dott. Sali, riservandosi di valutare la riattivazione o la revoca delle procedure in questione. Il Direttore Amministrativo dell'Università ha conseguentemente disposto, con decreto n. 82552 (1241) del 3/12/2008, la sospensione della procedura concorsuale di cui si controverte. 2) Le censure formulate nel ricorso possono essere così sintetizzate: - è stata illegittimamente omessa la comunicazione al ricorrente dell'avvio del procedimento di sospensione della procedura concorsuale; - il provvedimento impugnato ha natura atipica, anche perché privo di un termine; - la sospensione è stata disposta in base ad una motivazione inconferente, illegittima e contraddittoria, tenuto conto in particolare: che le prove concorsuali erano già state espletate; che l'assunzione era prevista per l'anno 2008; che la posizione dell'interessato non è stata minimamente considerata; - il Direttore Amministrativo era incompetente ad adottare un provvedimento di sospensione che competeva invece al Dirigente dell'Area risorse umane, che aveva indetto la procedura concorsuale sospesa; - il provvedimento impugnato viola le norme inderogabili in materia di assunzione obbligatoria dei lavoratori disabili ex lege n. 68/1999; - il blocco delle assunzioni disposto dal D.L. n. 180/2008 (in relazione al quale è stato adottato il decreto di sospensione), non riguarda il personale delle categorie protette e non può riferirsi ad una procedura indetta anteriormente all'entrata in vigore della normativa citata, i cui effetti sono destinati ad incidere sulle assunzioni previste per il 2009; - ove, al contrario, le norme in questione debbano essere interpretate nel senso seguito dall'Amministrazione, esse si palesano costituzionalmente illegittime in quanto violano i principi in materia di assunzione obbligatoria dei disabili (artt. 3, 32, 35 e 38 Cost.) e il principio di parità di trattamento ex art. 3 Cost. 3.1) Nessuna delle censure formulate dalla parte ricorrente risulta convincente e dunque merita accoglimento. In particolare, per quanto riguarda i profili formali e del procedimento: a) non appare ravvisabile la violazione dell'obbligo di dare comunicazione dell'avvio del procedimento, posto che al momento dell'adozione del provvedimento impugnato il procedimento concorsuale era ancora in corso perché non ancora definito: se è infatti vero che le prove erano state già espletate, la sospensione della procedura è intervenuta prima che fosse adottato il decreto di approvazione degli atti e della graduatoria; b) contrariamente a quanto sostenuto nel ricorso, il Collegio ritiene che il provvedimento impugnato è riconducibile alla fattispecie prevista dall’art. 21-quater della legge n. 241/1990, che al comma 2 prevede: "L'efficacia ovvero l'esecuzione del provvedimento amministrativo può essere sospesa, per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario, dallo stesso organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. Il termine della sospensione è esplicitamente indicato nell'atto che la dispone e può essere prorogato o differito per una sola volta, nonché ridotto per sopravvenute esigenze"; quanto alle "gravi ragioni", esse sono agevolmente individuabili nel blocco delle assunzioni disposto dal D.L. n. 180/2008 o, quantomeno, nell'esigenza di verificarne la portata; quanto al termine, esso è individuabile nell’entrata in vigore della legge di conversione: la circostanza che, dopo l'intervento della legge 9 gennaio 2009 n. 9, l'Università di Firenze non abbia assunto le ulteriori determinazioni che si era riservata di adottare (riattivazione o revoca della procedura concorsuale) è elemento successivo al provvedimento impugnato e, come tale, non può incidere sulla sua legittimità; c) per quanto concerne i profili attinenti alla motivazione trattati al punto I.3) del ricorso (pagg. 13 ss.) si evidenzia: che l'avvenuto espletamento delle prove del concorso non era di per sé ostativo all'adozione dell'atto impugnato, non essendosi il procedimento ancora concluso (come rilevato sub a); che l'assunzione riguardante il ricorrente (e in generale il personale disabile) era stata differita al 2009 per effetto della delibera del C.d.A. n. 145 del 19/9/2008 (citata al precedente punto 1); che, a fronte della ritenuta operatività del blocco delle assunzioni da parte dell'Amministrazione (e della sua natura immediatamente vincolante), non c'era spazio di valutazione della posizione e degli interessi del ricorrente: si tratta, semmai, di verificare nella presente sede giurisdizionale la correttezza dell'interpretazione che l'Università di Firenze ha dato delle disposizioni di cui al D.L. n. 180/2008; d) sulla competenza ad adottare l'atto in questione, si osserva che appare pertinente il richiamo operato dall'Avvocatura dello Stato all’art. 34 dello Statuto dell'Ateneo fiorentino, in particolare laddove (lett. i) attribuisce al Direttore Amministrativo la competenza a curare l'attuazione delle deliberazioni del Senato accademico e del Consiglio di Amministrazione; si rileva, comunque, che nel caso di specie si trattava di dare mera esecuzione a quanto deliberato, in modo vincolante, dal C.d.A. nella seduta del 28/11/2008, senza che all'ufficio competente residuasse alcun margine di discrezionalità: in relazione a ciò non appare ravvisabile un concreto interesse alla censura. 3.2) Il D.L. 10 novembre 2008 n.180 (convertito con modificazioni in legge 9 gennaio 2009 n. 9), recante "Disposizioni urgenti per il diritto allo studio, la valorizzazione del merito e la qualita' del sistema universitario e della ricerca", così dispone al primo comma: "Le universita' statali che, alla data del 31 dicembre di ciascun anno, hanno superato il limite di cui all'articolo 51, comma 4, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, fermo restando quanto previsto dall'articolo 12, comma 1, del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2008, n. 31, non possono procedere all'indizione di procedure concorsuali e di valutazione comparativa, ne' all'assunzione di personale. Alle stesse universita' e' data facolta' di completare le assunzioni dei ricercatori vincitori dei concorsi di cui all'articolo 3, comma 1, del decreto-legge 7 settembre 2007, n. 147, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 ottobre 2007, n. 176, e all'articolo 4-bis, comma 17, del decreto-legge 3 giugno 2008, n. 97, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 agosto 2008, n. 129, e comunque di concorsi espletati alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, senza oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica". La seconda parte della disposizione, riguardante le assunzioni dei ricercatori, è stata aggiunta dalla legge di conversione. Il deliberato assunto il 28/11/2008 dal Consiglio di Amministrazione dell'Università di Firenze, di cui l'impugnato decreto dirigenziale del 3/12/2008 costituisce atto attuativo, richiama: - il citato art. 1 comma 1 (prima parte) evidenziando che detta norma non esclude "espressamente da tali disposizioni le assunzioni di personale appartenente alle categorie protette"; - l’art. 66 della legge 6 agosto 2008 n. 133 (di conversione del D.L. 25 giugno 2008 n. 112) - come modificato dal D.L. n. 180/2008 - che al comma 13 dispone in materia di turn over nelle università statali; - le comunicazioni ministeriali del 2007 e del 2008 relative al superamento, per gli anni 2006 e 2007, del limite di cui all'art. 51 comma 4 della legge n. 449/1997 (a cui fa riferimento l’art. 1 comma 1 del D.L. n. 180/2008); - la ragionevole previsione, sulla base dei dati in possesso dell'Università, che anche negli anni 2009-2011 detto limite sarà superato. Sulla base di tali presupposti il C.d.A. ha ritenuto "non… possibile procedere alle assunzioni di personale disabile già programmate per l'anno 2009" e ha disposto la sospensione delle procedure concorsuali bandite nell'agosto 2008 e riservate al personale disabile, tra cui quella a cui ha partecipato il dott. Emiliano Sali. Come rilevato in precedenza, il ricorrente censura l'iter logico-giuridico seguito dall'Amministrazione deducendo l'inapplicabilità del blocco delle assunzioni di cui si tratta al personale delle categorie protette e alle procedure indette precedentemente l'entrata in vigore del D.L. n. 180/2008; le argomentazioni sviluppate a sostegno di tali censure, peraltro, non possono essere condivise. Sotto il primo profilo la portata generale del divieto di "procedere all'indizione di procedure concorsuali e di valutazione comparativa" e "all'assunzione di personale" a carico delle università statali "non virtuose" discende in modo inequivoco dalla formulazione della norma, che contiene un'unica eccezione, introdotta dalla legge di conversione, riguardante i ricercatori; se ne deduce che nessun altro soggetto o categoria è escluso dal divieto, che trova la sua ragion d'essere nella ben nota situazione di gravissima difficoltà finanziaria che affligge molti degli atenei italiani. In tal quadro non trova possibilità di applicazione neppure la normativa riguardante l'assunzione degli appartenenti alle categorie protette: manca qualsiasi elemento da cui desumere la volontà del legislatore di derogare, per tali categorie, alla portata generale del blocco delle assunzioni; e tale circostanza appare decisiva, specie se confrontata con la formulazione del quasi coevo art. 66 comma 13 del D.L. n. 112/2008 (convertito con legge n. 133/2008) che in materia di turn over nelle università statali testualmente dispone: "Le limitazioni di cui al presente comma non si applicano alle assunzioni di personale appartenente alle categorie protette". Nulla impediva al legislatore di introdurre analoga previsione nell’art. 1 comma 1 del D.L n. 180/2008; la sua mancanza va dunque interpretata come una precisa scelta in senso negativo. Sotto il secondo profilo risultano decisivi due elementi: a) la circostanza che la procedura concorsuale a cui ha partecipato il ricorrente non fosse ancora formalmente conclusa (con l'approvazione degli atti) alla data di entrata in vigore del D.L. n. 180/2008; b) la circostanza che l'assunzione del predetto, originariamente prevista per il 2008, è stata poi differita al 2009 per effetto della delibera n. 145 del 19/9/2008 (non oggetto di impugnazione) con cui il C.d.A. ha rimodulato la programmazione delle assunzioni di personale. Tali elementi portano ad affermare: - che, non essendosi perfezionata la procedura concorsuale, il ricorrente non vantava altro che una legittima aspettativa, non suscettibile peraltro di tutela a fronte di un modificato quadro normativo; - che il blocco sopravvenuto per effetto del D.L. n. 180/2008 riguardava anche il concorso di cui si tratta, benché le prove fossero già state sostenute e la graduatoria formata: il riferimento sia all'indizione dei concorsi, sia alle assunzioni esprime infatti l'intento del legislatore di incidere su tutte le situazioni non ancora definite e ciò appare coerente con la portata generale (già sottolineata) del blocco in questione, peraltro giustificato dall’entità dei problemi finanziari da affrontare; - che l'applicazione che della norma ha fatto l'Università di Firenze non può neppure definirsi retroattiva, come sostenuto nel ricorso, atteso che l'assunzione di cui si discute era stata già rinviata al 2009, cioè ad epoca successiva all'entrata in vigore della disposizione applicata. 3.3) Alla luce di quanto precede si deve concludere che il ricorso è infondato; né sussistono gli estremi per investire la Corte Costituzionale delle questioni di pretesa illegittimità costituzionale dell’art. 1 comma 1 del D.L. 10 novembre 2008 n. 180 prospettate nel gravame. Da un lato, infatti, alle esigenze di equilibrio finanziario (meglio: di sopravvivenza finanziaria) che sono alla base del generalizzato blocco delle assunzioni introdotto con la norma citata va riconosciuto un rilievo, anche sotto il profilo costituzionale, non inferiore a quello spettante alla tutela dei disabili; dall'altro non si ravvisa la presunta disparità di trattamento a vantaggio dei ricercatori, tenuto conto che la deroga introdotta dalla legge di conversione n. 9/2009 è riconducibile all'ampia discrezionalità del legislatore e che non è possibile individuare tra le posizioni dei soggetti coinvolti nel confronto (disabili e ricercatori) elementi di identità o quantomeno di omogeneità che consentano di apprezzare l'irragionevolezza di trattamenti diversi. 4) In conclusione il ricorso proposto dal dott. Emiliano Sali deve essere respinto. La particolarità e la novità del caso, unitamente alla natura interpretativa della controversia, giustificano la compensazione tra le parti delle spese del giudizio. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione I^, definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in epigrafe. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 10/06/2009 con l'intervento dei Magistrati: Gaetano Cicciò, Presidente Saverio Romano, Consigliere Carlo Testori, Consigliere, Estensore DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 09/07/2009