REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima) ha pronunciato la presente SENTENZA Sul ricorso numero di registro generale 797 del 2007, proposto da: Gasparri Neva, rappresentata e difesa dall'avv. Vittorio Chierroni, con domicilio eletto presso Vittorio Chierroni in Firenze, via dei Rondinelli n. 2; contro Comune di Portoferraio, rappresentato e difeso dall'avv. Paolo Carrozza, con domicilio eletto presso Francesco Brizzi in Firenze, via della Cernaia n. 31; per l'annullamento in parte qua, delle deliberazioni del Consiglio Comunale di Portoferraio n. 2 del 24/1/2007 e n. 64 del 12/9/2005 con le quali è stato rispettivamente approvato ed adottato il Regolamento Urbanistico Comunale, nonché degli atti tutti a dette deliberazioni comunque presupposti, connessi e conseguenziali. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Portoferraio; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 06/05/2009 il dott. Carlo Testori e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: FATTO Nell'atto introduttivo del presente giudizio la sig.ra Neva Gasparri ha rappresentato: - di essere proprietaria in Comune di Portoferraio, località Consumella, di una vasta area inedificata, che il vigente Piano Strutturale ricomprende nell’UTOE 6 "Portoferraio capoluogo", i cui parametri urbanistici sono definiti dall’art. 41 N.T.A.; - che con delibera C.C. n. 45 del 6/6/2003 è stato approvato un Regolamento Urbanistico (successivamente annullato in autotutela dal Comune) che prevedeva nella zona considerata circa 5.000 mq. di superficie utile con destinazione a PEEP e circa 8.500 mq. di superficie utile con destinazione a edilizia residenziale pubblica /privata in lottizzazione; - che il Regolamento Urbanistico adottato con deliberazione consiliare n. 64 del 12/9/2005 e poi approvato con deliberazione consiliare n. 2 del 24/1/2007, nonostante il parziale accoglimento (in realtà del tutto insoddisfacente) delle osservazioni presentate dall’interessata, contiene previsioni drasticamente ed illegittimamente riduttive di quelle precedentemente previste per l'area di cui la sig.ra Gasparri è proprietaria. Per ottenere l'annullamento del R.U., in parte qua, la predetta ha quindi proposto il ricorso in epigrafe, prospettando vizi di violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili. Si è costituito in giudizio il Comune di Portoferraio, chiedendo la reiezione del gravame perché infondato. Entrambe le parti hanno depositato una memoria in vista dell'udienza del 6 maggio 2009, in cui la causa è passata in decisione. DIRITTO 1) Le censure formulate nel ricorso possono essere così sintetizzate: a) a fronte di previsioni del Piano Strutturale (art. 41 N.T.A.) che per l’UTOE 6 consentono ampie possibilità insediative (tra cui mq. 17.755 di superficie utile residenziale) il modestissimo dimensionamento (mq. 1.600) consentito dal Regolamento Urbanistico concreta una violazione dello strumento urbanistico sovraordinato, che viene di fatto modificato dal Regolamento, senza alcuna idonea motivazione, peraltro carente anche in ordine al sostanziale rigetto delle osservazioni della ricorrente in sede di formazione del R.U.; b) la sig.ra Gasparri vantava una posizione qualificata, avendo presentato nell'aprile 2004 un piano attuativo ora divenuto irrealizzabile: il Comune di Portoferraio non ha tenuto alcun conto delle aspettative conseguenti al procedimento avviato con la presentazione del piano in questione, neppure avvertendo l'esigenza di una puntuale motivazione in ordine alle nuove scelte operate; c) l’art. 40 punto 2.13 delle N.T.A. del Regolamento Urbanistico impugnato condizionano l'attuazione degli interventi ammessi nell'Ambito 13 "Consumella bassa" all'obbligo, tra l'altro, "di cessione, aggiuntiva al pagamento degli oneri di urbanizzazione, dell'area indicata in scheda norma da destinare a verde e attrezzature di uso o interesse pubblico per non meno di 15.000 mq. all'Amministrazione Comunale"; tale imposizione non trova alcun fondamento giuridico ed è perciò illegittima. 2) Prima di esaminare il merito delle censure, va valutata l'eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse formulata dalla difesa del Comune resistente in relazione alla mancata impugnazione della deliberazione n. 2 del 18/1/2005 con cui il C.C. di Portoferraio ha annullato in via di autotutela il Regolamento Urbanistico precedentemente approvato nel 2003. La difesa dell'Amministrazione sostiene che l'odierna ricorrente, non avendo a suo tempo impugnato l'atto che ha caducato con effetti ex tunc quel R.U., non può far valere nel presente ricorso pretese situazioni di affidamento che si fondano sul regolamento annullato. L'eccezione è infondata: premesso che nel ricorso si fa riferimento alla disciplina, ormai caducata, prevista dal R.U. approvato nel 2003 per sostenere solo una parte delle censure dedotte, la rilevanza di quelle previsioni, al fine di riconoscere o meno in capo alla ricorrente una posizione qualificata, si configura come profilo attinente al merito e non all'ammissibilità delle censure in questione. 3) Le argomentazioni svolte dalla ricorrente con riferimento ai profili di cui al precedente punto 1.a) non risultano condivisibili, perché partono dal presupposto che le scelte operate attraverso le previsioni del Regolamento Urbanistico impugnato confliggono con quelle, sovraordinate, contenute nel Piano Strutturale e ne comportano una sostanziale revisione (in termini peggiorativi per la sig.ra Gasparri), in violazione di quanto prescritto dalla L.R. n. 1/2005 in tema di rapporti tra piano strutturale e regolamento urbanistico. Il Collegio non ravvisa il dedotto contrasto e la prospettata violazione della normativa di riferimento; l’art. 53 comma 2 della citata legge urbanistica regionale prevede che il piano strutturale "delinea la strategia dello sviluppo territoriale comunale mediante l'indicazione e la definizione", tra gli altri, "c) delle dimensioni massime sostenibili degli insediamenti nonché delle infrastrutture e dei servizi necessari per le unità territoriali organiche elementari…"; la successiva lett. e) del medesimo art. 53 comma 2 demanda al piano strutturale anche l'indicazione e la definizione "delle prescrizioni per gli atti di cui all'articolo 52, comma 2…", cioè innanzitutto per il regolamento urbanistico; ed a norma del comma 4 tali prescrizioni riguardano anche i "livelli prestazionali da garantire nella progressiva attuazione della strategia di sviluppo territoriale"; tenuto conto che, a norma dell’art. 55 comma 5 della L.R. n. 1/2005, le previsioni del regolamento urbanistico riguardanti la "disciplina delle trasformazioni degli assetti insediativi, infrastrutturali ed edilizi del territorio" sono dimensionate "sulla base del quadro previsione strategico per i cinque anni successivi alla loro approvazione", si può concludere che le previsioni della Regolamento Urbanistico impugnato non esauriscono le possibilità insediative nell'ambito territoriale che interessa la ricorrente, in un quadro di progressiva attuazione del Piano Strutturale, ulteriore rispetto al limite quinquennale di cui al citato art. 55 comma 5 e nei limiti del dimensionamento massimo indicato nello strumento urbanistico sovraordinato. In relazione a quanto sopra le scelte operate dall'Amministrazione Comunale non risultano contrastanti con il Piano Strutturale e perciò non necessitavano di motivazione puntuale, neppure a seguito della formulazione di osservazioni da parte dell'odierna ricorrente. 4) Quanto poi alla pretesa di quest'ultima che il Comune resistente riconoscesse la sua posizione qualificata e le sue legittime aspettative e che dunque procedesse alle scelte del R.U. tenendo conto di tali circostanze e fornendo una motivazione specifica in ordine a determinazioni pregiudizievoli per le attese della sig.ra Gasparri, si deve rilevare che tale pretesa è del tutto priva di fondamento. Ciò vale innanzitutto per il richiamo alle previsioni del Regolamento Urbanistico adottato nel 2002, approvato nel 2003 ed annullato in via di autotutela nel 2005; tali previsioni risultano eliminate con effetto ex tunc e dunque totalmente inidonee a costituire presupposto per qualunque legittima aspettativa, riguardante ad esempio le prospettive edificatorie ammesse dalle norme regolamentari successivamente approvate (e qui impugnate), ovvero la necessità di motivare scelte di segno diverso: nessuna particolare motivazione può essere richiesta in relazione ad un parametro inesistente. Analoghe considerazioni valgono per quanto riguarda il piano attuativo che la ricorrente ha presentato al Comune di Portoferraio nel 2004 (di cui si afferma che era in fase avanzata il procedimento di approvazione, senza peraltro fornire alcun supporto probatorio al riguardo); come emerge dal doc. 12 allegato al ricorso tale piano è stato proposto in relazione alle norme del R.U. approvato nel 2003; una volta che l'atto di approvazione di quel Regolamento è stato prima sospeso, poi annullato in via di autotutela all'Amministrazione, il piano attuativo della ricorrente che su di esso si fondava non aveva più alcuna possibilità di giungere ad un esito positivo e dunque non poteva concretare in capo al soggetto proponente nessuna posizione qualificata, quale quella che la giurisprudenza riconosce in presenza della ben diversa situazione rappresentata da una convenzione di lottizzazione stipulata ovvero di un piano di lottizzazione approvato (cfr. tra le più recenti Consiglio di Stato, Sez. IV, 24 aprile 2009 n. 2630 e 12 marzo 2009 n. 1477; Sez. V, 2 marzo 2009 n. 1149). E non basta a modificare il quadro appena descritto l'affermazione secondo cui l'area di proprietà della ricorrente costituisce una proprietà singola, circondata da numerosi insediamenti edilizi; da una parte, infatti, l'assetto urbanistico delle zone circostanti è oggetto di affermazioni non adeguatamente documentate, dall'altro qui non ci si trova di fronte ad un lotto intercluso, bensì a quella che lo stesso ricorso definisce "una vasta area inedificata". 5) In relazione a quanto sopra il ricorso risulta dunque infondato nella parte in cui deduce l'illegittimità delle previsioni contenute nel Regolamento Urbanistico impugnato riguardanti l'Ambito 13 "Consumella bassa", con particolare riferimento alle possibilità insediative e alla quantificazione delle superfici utili edificabili. Resta da esaminare l'ultima censura, che riguarda specificamente la disposizione dell’art. 40 punto 2.13 delle N.T.A. del R.U. che condiziona l'attuazione degli interventi ammessi nell'Ambito 13 all'obbligo, tra l'altro, "di cessione, aggiuntiva al pagamento degli oneri di urbanizzazione, dell'area indicata in scheda norma da destinare a verde e attrezzature di uso o interesse pubblico per non meno di 15.000 mq. all'Amministrazione Comunale". Secondo la ricorrente la previsione in esame non trova adeguato supporto normativo, posto che la prescritta cessione non è riconducibile ad alcuno degli obblighi imposti dalla legge in capo al privato lottizzante, tenuto conto che la stessa è espressamente prevista come "aggiuntiva al pagamento degli oneri di urbanizzazione" e che l'estensione dell'area da cedere è del tutto sproporzionata rispetto all'insediamento edificabile. Il Comune di Portoferraio si è difeso sul punto affermando: che si tratta di una previsione finalizzata a garantire il rispetto degli standard urbanistici comunali, ulteriori rispetto ai minimi di cui al D.M. n. 1444/1968; che, in particolare, la cessione dell'area non è prevista a titolo gratuito o con sacrificio dell'interesse patrimoniale della ricorrente. Le argomentazioni difensive dell'Amministrazione non bastano per superare le censure dedotte, soprattutto perché non riescono a fare chiarezza sui presupposti in base ai quali la prescrizione censurata dalla sig.ra Gasparri è stata introdotta nel Regolamento Urbanistico impugnato; il richiamo all'art. 8 e alla richiesta di standard "aggiuntivi" per ogni ambito di intervento disciplinato dall’art. 40 R.U. appare infatti generico e privo del supporto documentale necessario per offrire un quadro completo e comprensibile delle scelte operate in proposito dall'Amministrazione e delle ragioni sottostanti. In relazione a ciò le censure di parte ricorrente, che evidenziano in sostanza l’equivocità della cessione prevista, di cui non è chiaramente identificabile un adeguato supporto normativo e logico-motivazionale, risultano fondate e dunque il ricorso, in parte qua, merita di essere accolto (salve, ovviamente, le ulteriori iniziative che il Comune resistente riterrà di adottare al riguardo); va conseguentemente annullata l'impugnata disposizione dell’art. 40 punto 2.13 delle N.T.A. del R.U., nella parte in cui configura, in rapporto con l'attuazione degli interventi ammessi nell'Ambito 13, l'obbligo "di cessione, aggiuntiva al pagamento degli oneri di urbanizzazione, dell'area indicata in scheda norma da destinare a verde e attrezzature di uso o interesse pubblico per non meno di 15.000 mq. all'Amministrazione Comunale". 6) Il solo parziale accoglimento del ricorso induce a ritenere equa l'integrale compensazione tra le parti delle spese del giudizio. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione I^, definitivamente pronunciando, accoglie parzialmente il ricorso in epigrafe, nei limiti indicati in motivazione e conseguentemente annulla l'impugnata disposizione dell’art. 40 punto 2.13 delle N.T.A. del R.U. nella parte in cui configura, in rapporto con l'attuazione degli interventi ammessi nell'Ambito 13, l'obbligo "di cessione, aggiuntiva al pagamento degli oneri di urbanizzazione, dell'area indicata in scheda norma da destinare a verde e attrezzature di uso o interesse pubblico per non meno di 15.000 mq. all'Amministrazione Comunale"; respinge il ricorso per la restante parte. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 06/05/2009 con l'intervento dei Magistrati: Gaetano Cicciò, Presidente Saverio Romano, Consigliere Carlo Testori, Consigliere, Estensore DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 11/06/2009