REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) ha pronunciato la presente SENTENZA sul ricorso numero di registro generale 29 del 2008, proposto dalla società Nuove Terme di San Filippo S.r.l., in persona del Presidente pro tempore, arch. Gabriella Contorni, rappresentata e difesa dall’avv. Sandro Amorosino e con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R., in Firenze, via Ricasoli 40 contro Regione Toscana, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Silvia Fantappiè e con domicilio eletto presso gli uffici dell’Avvocatura Regionale, in Firenze, p.zza dell’Unità italiana 1 per l’annullamento - del decreto dirigenziale della Regione Toscana n. 5209 del 31 ottobre 2007, avente ad oggetto la rideterminazione della data di scadenza della concessione mineraria per acqua termale denominata “Bagni S. Filippo”, posta in località omonima nel Comune di Castiglione d’Orcia (SI); - di ogni atto presupposto, conseguente e comunque connesso e per la condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Toscana; Visti le memorie ed i documenti depositati dalle parti a sostegno delle rispettive tesi e difese; Visti tutti gli atti della causa; Nominato relatore, nell’udienza pubblica del 16 aprile 2009, il dr. Pietro De Berardinis; Uditi i difensori presenti delle parti costituite, come specificato nel verbale; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue: FATTO La società ricorrente, Nuove Terme di S. Filippo S.r.l., espone di aver ottenuto e mantenuto per oltre un cinquantennio la concessione delle acque termali di Bagni S. Filippo, sita nel territorio di Castiglione d’Orcia (SI). In data 22 settembre 1986, in prossimità della scadenza della concessione (fissata per il 24 aprile 1987), la società ne chiese il rinnovo alla Regione Toscana. La domanda rimase inevasa per vari anni, in quanto in quel periodo di tempo Regione ed Enti locali stavano maturando l’intenzione di affidare la gestione delle sorgenti e delle attività termali a delle costituende società di capitali a partecipazione pubblica. In particolare, con l.r. n. 74/1990 venne prevista la costituzione di una società pubblica, denominata Terme di S. Filippo S.p.A., cui avrebbe dovuto essere affidato lo sfruttamento del giacimento delle acque termali in questione. Pertanto – sempre in tale ottica e nelle more dell’affidamento alla società pubblica – il Consiglio Regionale della Toscana decise, con due deliberazioni successive, di accordare all’esponente (che nel frattempo aveva continuato a svolgere la relativa attività, ancorché provvisoriamente sine titulo) il rinnovo della concessione per periodi di tempo assai ridotti: precisamente, con deliberazione n. 509/1992 fu fissata la nuova scadenza della concessione al 31 dicembre 1993, mentre con deliberazione n. 517/1993 (adottata a seguito della concessione della tutela cautelare nell’ambito del ricorso giurisdizionale proposto nei riguardi della deliberazione n. 509/1992) la scadenza venne fissata al 31 dicembre 1995. Entrambe tali deliberazioni furono impugnate dall’esponente dinanzi a questo Tribunale che, riuniti i due ricorsi e dichiarato improcedibile quello nei confronti della deliberazione n. 509/1992, perché diretto avverso un atto deliberativo già rimosso in sede amministrativa sul punto del termine finale della concessione, con sentenza n. 257/1995 accolse il ricorso contro la deliberazione n. 517/1993, annullando quest’ultima. Successivamente all’ora vista sentenza – appellata dalla Regione Toscana dinanzi al Consiglio di Stato – venne costituita la Terme di S. Filippo S.p.A., con partecipazione della Regione Toscana, della Provincia di Siena e dei Comuni di Castiglione d’Orcia, Abbadia S. Salvatore e Radicofani. Tuttavia, da un lato, a seguito della sentenza del T.A.R. e della pendenza dell’appello contro di essa, la concessione dello sfruttamento delle acque termali è rimasta in capo all’esponente, senza, però, la fissazione di una data di scadenza; dall’altro lato, l’art. 1, lett. p), della l.r. 20 marzo 2000, n. 35 ha abrogato la l.r. n. 74/1990, determinando il venir meno sia della legittimazione della Regione Toscana a partecipare alla società pubblica Terme di S. Filippo S.p.A., sia della possibilità di un affidamento ex lege a detta società dello sfruttamento del giacimento di acque termali oggetto della controversia. Per conseguenza, il Consiglio di Stato, con sentenza n. 757/2005, ha dichiarato l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse – in ragione del mutato quadro normativo – dell’appello proposto dalla Regione avverso la ricordata sentenza di questo Tribunale n. 257/1995, così determinando il passaggio in giudicato di quest’ultima. Preso atto di tale sviluppo processuale e tenuto conto del fatto che la sentenza del T.A.R. de qua (come ricordato anche dal Consiglio di Stato) aveva assegnato alla Regione, quale effetto conformativo della statuizione demolitoria, il compito di determinare una nuova scadenza della concessione, la Regione Toscana (che aveva invece preferito attendere l’esame della questione da parte del giudice di appello), con decreto dirigenziale n. 5209 del 31 ottobre 2007, ha rideterminato oggi per allora il termine di scadenza della suddetta concessione, fissandolo al 30 settembre 2009. Avverso il citato decreto dirigenziale è insorta la Nuove Terme di S. Filippo S.r.l., impugnandolo con il ricorso indicato in epigrafe e chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi: - eccesso di potere per illogicità ed ingiustizia manifesta, carenza assoluta di motivazione, in quanto la Regione non avrebbe indicato perché abbia fissato al 30 settembre 2009 la nuova scadenza della concessione, in particolare non tenendo conto (come invece impone l’art. 14, comma 1, della l.r. n. 38/2004) della necessità di proporzionare la durata della concessione rispetto all’ammontare degli investimenti del concessionario. Inoltre, la Regione avrebbe erroneamente fatto decorrere la nuova durata della concessione dal 1987, senza considerare che nel periodo 1987/1995 la ricorrente non avrebbe potuto programmare, né realizzare investimenti, essendo dapprima priva di concessione (dal 1987 al 1993) e poi in possesso di una concessione con durata complessivamente troppo breve (dal 1993 al 1995); - sviamento di potere, in quanto la retrodatazione (asseritamente) illegittima al 1987 della data di decorrenza della concessione, essendo volta a far falsamente apparire molto lunga (ventidue anni) la durata della stessa, nasconderebbe, in realtà, un intento punitivo dell’Amministrazione nei confronti della ricorrente, per essersi questa opposta in sede giurisdizionale allo sfruttamento in regime di monopolio pubblico delle sorgenti termali per cui è causa. La ricorrente ha inoltre formulato (sia pure sotto la veste invero anomala di un terzo motivo di gravame) domanda di risarcimento dei danni patiti per effetto dell’operato dell’Amministrazione, riservandosi l’illustrazione e quantificazione dei danni in prosieguo di giudizio: riserva che, però, si precisa sin da ora essere rimasta completamente priva di seguito. Si è costituita in giudizio la Regione Toscana, depositando una memoria difensiva, con la quale ha eccepito in via preliminare l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse a ricorrere, nonché nel merito l’infondatezza del ricorso stesso, di cui ha pertanto chiesto il rigetto. All’udienza pubblica del 16 aprile 2009, dopo una breve discussione delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione. DIRITTO La ricorrente impugna il provvedimento regionale con il quale è stata rideterminata la durata della concessione, facente capo alla ricorrente stessa, per lo sfruttamento delle acque termali di Bagni di S. Filippo, in Comune di Castiglione d’Orcia, fissandone la scadenza al 30 settembre 2009. Va anzitutto rigettata l’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, formulata in via pregiudiziale dalla difesa della Regione, in quanto è evidente che il provvedimento gravato, avendo fissato un termine di efficacia per il rinnovo della concessione inferiore, sia pur di poco, a quello massimo previsto dalla legge (ventidue anni, anziché venticinque, come previsto dall’art. 14, comma 1, della l.r. n. 38/2004), per ciò solo lede gli interessi della ricorrente concessionaria. Ma il provvedimento impugnato è lesivo di siffatti interessi anche sotto un altro profilo, per avere esso – come meglio si dirà oltre – stabilito una data iniziale di decorrenza del predetto termine di efficacia anteriore a quella reputata legittima dalla concessionaria (1987 anziché 1995), così facendo venire a scadenza il periodo di rinnovo della concessione in un momento ben anteriore a quello indicato nel gravame. Respinta l’eccezione pregiudiziale, si tratta ora di vagliare la fondatezza o meno nel merito delle censure formulate dalla Nuove Terme di S. Filippo S.r.l.. Con il primo motivo la società deduce l’illegittimità del provvedimento impugnato, per avere esso stabilito la scadenza della concessione: a) senza proporzionare la durata della stessa all’ammontare degli investimenti programmati, nonostante il dettato dell’art. 14, comma 1, della l.r. n. 38/2004, e non tenendo conto che, per le vicende descritte nella parte in fatto, la concessionaria ha potuto programmare i propri investimenti (in misura peraltro assai ridotta) solo a far data dalla sentenza di questo Tribunale n. 257/1995; b) facendo decorrere la durata della concessione dal 24 aprile 1987 e non considerando che il periodo dal 1987 al 1995 non avrebbe dovuto essere conteggiato, per non avere potuto la società – sempre a causa delle vicende più sopra indicate – effettuare in tal periodo alcun investimento; c) perché la retrodatazione della decorrenza della concessione al 1987 trascura che la concessione scaduta nel 1987 era poi stata sostituita da quella rilasciata nel 1993. Pertanto, se la Regione ha giudicato congrua una durata della concessione di ventidue anni (dal 1987 al 2009), a fronte di una durata massima stabilita dall’art. 14, comma 1, della l.r. n. 38 cit., in venticinque anni, dovendo la concessione stessa farsi decorrere dal 1995 e non dal 1987, la scadenza avrebbe dovuto essere fissata al 2017 e non al 30 settembre 2009. Il motivo è fondato, nei termini che di seguito si vanno a specificare. Con sentenza di questo Tribunale n. 257 del 23 marzo 1995, passata in giudicato per effetto della declaratoria, ad opera del Consiglio di Stato, di improcedibilità dell’appello presentato avverso la stessa (C.d.S., Sez. IV, 27 dicembre 2004, n. 8239), è stato accolto il ricorso proposto dalla società odierna ricorrente nei confronti della deliberazione del Consiglio Regionale della Toscana n. 517 del 21 dicembre 1993. Per conseguenza, la sentenza ha annullato detta deliberazione nella parte in cui aveva stabilito il termine del 31 marzo 1995 per la concessione in controversia, facendo salvi gli ulteriori provvedimenti spettanti sul punto all’Amministrazione, alla quale incombeva, per effetto della pronuncia, “determinare, previa discrezionale valutazione della fattispecie, nuovo termine finale alla concessione”. Nondimeno, la sentenza n. 257/1995 conteneva indicazioni molto precise in merito alla necessità di un’adeguata durata della concessione: indicazioni, di cui la Regione avrebbe dovuto tenere conto, alla luce dei principi in materia di effetto conformativo del giudicato demolitorio. In tal senso, del resto, si era espresso anche il Consiglio di Stato, nella declaratoria di improcedibilità dell’appello (Sez. IV, n. 757/2005, cit.), osservando come i primi giudici avessero assegnato alla Regione il compito, quale effetto conformativo della statuizione demolitoria, di stabilire una nuova scadenza della concessione coerente con i principi enunciati nella decisione. Tra le altre indicazioni, la sentenza n. 257/1995 ha specificato anche quale fosse la data da prendere in considerazione quale dies a quo per il computo della durata della concessione, individuandola in quella dell’approvazione, da parte dell’Amministrazione regionale, del programma di sviluppo delle terme presentato dalla società ricorrente: approvazione intervenuta a fine dicembre del 1992. Nella sentenza in parola viene, infatti, confutata anche l’argomentazione difensiva per cui, essendo stato dilatato il termine finale della concessione dal 31 dicembre 1993 al 31 marzo 1995 e volendosi – come la Regione insiste a sostenere anche nella presente sede – far decorrere il termine di efficacia di essa dalla data di scadenza del precedente rinnovo (aprile 1987), la concessione avrebbe avuto efficacia per otto anni: termine congruo, secondo la difesa regionale. In senso contrario, tuttavia, la decisione è chiarissima nel sottolineare che la congruenza del suddetto termine deve essere valutata non già “ora per allora” (come la Regione è tornata a fare anche nel provvedimento impugnato in questa sede), ma in funzione del programma di sviluppo dell’impianto termale presentato dalla società ricorrente. Poiché il suddetto programma, presentato dalla società il 13 ottobre 1986 ed il 26 giugno 1989, venne approvato dalla Regione solo a fine dicembre del 1992, è evidente che è dalla data di tale approvazione che avrebbe dovuto computarsi la durata del rinnovo della concessione di cui si discute. Se ne desume l’illegittimità del provvedimento impugnato, per avere la P.A. assunto, quale termine iniziale, a partire dal quale è stata computata la durata del rinnovo della concessione, la data del 24 aprile 1987, invece della data di approvazione del programma di sviluppo delle terme da parte della stessa P.A. (dicembre 1992). Per conseguenza, debbono essere disattese tutte le contrarie argomentazioni avanzate in proposito dalla difesa regionale, secondo cui: a) l’Amministrazione non poteva non far decorrere il rinnovo della concessione dal 24 aprile 1987, trattandosi dell’ultima scadenza non annullata; b) nel periodo intercorso tra la predetta data del 24 aprile 1987 (scadenza della concessione rinnovata con d.m. del 14 ottobre 1968) e la deliberazione consiliare di rinnovo della concessione stessa n. 509/1992, la società ha comunque continuato a svolgere la propria attività senza alcun titolo formale; c) perciò, la retrodatazione della durata della concessione alla data dell’ultima scadenza non annullata, non avrebbe un intento punitivo, ma sarebbe pienamente giustificata dalla necessità di regolarizzare la situazione in cui versava la concessionaria nel periodo compreso tra il 1987 ed il 1992, in cui essa ha gestito sine titulo il giacimento di acque termali. Si tratta, infatti, di considerazioni che urtano in maniera netta e radicale contro i passaggi della sentenza n. 257/1995 che si sono sopra richiamati e che, per ciò solo, devono essere respinte. Peraltro, anche a voler prescindere da un simile, decisivo profilo, le argomentazioni in questione sono altresì erronee dal punto di vista giuridico, ponendosi esse in contrasto con il dettato dell’art. 14, comma 1, della l.r. n. 38/2004. Come già accennato, la disposizione de qua stabilisce, infatti, che la concessione per la coltivazione di giacimenti di acque minerali, di sorgente e termali non può avere durata superiore a venticinque anni, e deve, in ogni caso, essere proporzionata all’ammontare degli investimenti programmati in relazione al loro ammortamento. Nel caso di specie, quindi, è evidente che considerare una data di decorrenza della concessione anteriore all’approvazione del programma di investimenti – come ha fatto la Regione individuando tale data nel 24 aprile 1987 – è totalmente incongruo rispetto alla regola appena enunciata, che impone di proporzionare la durata del rapporto concessorio all’entità del suddetto programma. In altri termini, la scelta della Regione è illegittima: a) perché non considera che fino all’approvazione, da parte della Regione medesima, del programma di investimenti presentato dalla concessionaria, quest’ultima, ovviamente, non è stata messa in condizione di programmare ed eseguire concretamente alcunché, non potendo certamente esporsi al rischio di effettuare ingenti esborsi, che avrebbero potuto essere vanificati dalle contrarie decisioni regionali; b) perché pretende di addossare a carico del privato le lungaggini e le incertezze che hanno caratterizzato la procedura (risultanti dalle stesse premesse delle deliberazioni nn. 509/1992 e 517/1993, come ricorda la sentenza n. 257/1995): lungaggini ed incertezze che, al contrario, devono essere poste a carico della Regione, essendo stata questa a darvi causa (la società, infatti, aveva presentato i propri programmi già nel 1986 e poi nel 1989). Quanto appena detto dimostra la fondatezza del primo motivo di gravame anche sotto l’ulteriore profilo di illegittimità che con esso viene dedotto, cioè quello dell’omessa considerazione (nonché conseguente mancanza di motivazione), da parte della Regione, in ordine alla proporzionalità della durata della concessione rispetto all’ammontare degli investimenti della concessionaria. È palese, infatti, che, non potendosi computare, per quanto ora visto, il periodo dal 1987 al 1992, il calcolo fatto dalla Regione circa la congruità della durata della concessione rispetto all’ammontare degli investimenti (ventidue anni a decorrere dal 1987) è erroneo o, quantomeno, muove da un termine iniziale erroneo, che vizia tutto il predetto calcolo, cagionandone l’illegittimità. Ciò, senza peraltro trascurare che la doglianza è fondata e da condividere anche lì dove evidenzia il carattere di mera clausola di stile del paragrafo, contenuto nelle premesse del provvedimento impugnato, che reca il riferimento alla valutazione della congruità ed adeguatezza del termine stabilito in funzione degli oneri di investimento posti a carico del privato e dei relativi ammortamenti. In proposito, infatti, non si rinviene nel testo del provvedimento alcun elemento che giustifichi l’affermazione della predetta valutazione di congruità ed adeguatezza, nemmeno sotto forma di rinvio ad altro atto o documento dell’Amministrazione recante la valutazione stessa, secondo i canoni della motivazione per relationem (su cui cfr. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 4 settembre 2008, n. 8049). Anche per questo verso debbono, dunque, essere disattese le obiezioni della difesa regionale: ed infatti, un conto è affermare la non necessità di una motivazione puntuale dell’atto amministrativo, altra cosa è il difetto di motivazione, che impedisce l’assolvimento della funzione di questa, consistente nell’indicazione dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche poste a fondamento delle determinazioni assunte dalla P.A., secondo il chiaro dettato dell’art. 3, comma 1, della l. n. 241/1990. La fondatezza del primo motivo di ricorso, nei sensi sopra evidenziati, comporta l’accoglimento della domanda di annullamento con esso proposta, con assorbimento degli ulteriori motivi (ed in particolare di quello del carattere punitivo delle scelte regionali, di cui in realtà non vi è alcuna prova, trattandosi di mera illazione della società ricorrente). Va invece respinta la domanda di risarcimento dei danni, dal momento che la società, dopo averla formulata in sede di proposizione del gravame ed avere rinviato a successive produzione/i la dimostrazione e la quantificazione dei pregiudizi patiti, non ha poi provveduto alle preannunciate produzioni, venendo così meno all’onere probatorio su di essa incombente ex art. 2697 c.c.. Ciò, tenuto conto che, mentre in via generale nel processo amministrativo vige non la regola sull’onere della prova ex artt. 2697 c.c. e 115 c.p.c., quanto piuttosto quella dell’onere del principio di prova (T.A.R Lazio, Roma, Sez. III, 18 gennaio 2006, n. 324), tuttavia la domanda di risarcimento del danno, sebbene avanzata davanti al giudice amministrativo, è pienamente sottoposta ai principi in materia di onere probatorio di cui ai ricordati artt. 2697 c.c. e 115 c.p.c. (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I ter, 1° febbraio 2008, n. 869): infatti, in sede risarcitoria il ricorrente ha la disponibilità degli elementi probatori necessari per supportare la propria pretesa e quindi vengono meno le ragioni che stanno alla base delle differenti regole sull’onere probatorio governanti il processo amministrativo di legittimità (cfr. C.d.S., Sez. VI, 2 marzo 2004, n. 973; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. III, 19 novembre 2008, n. 5442). Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo. A tal riguardo il Collegio, anche in rapporto alle attività difensive dispiegate dalle parti sui vari profili della vertenza, reputa senz’altro prevalente, in punto di imputazione delle spese, la soccombenza della Regione (nei sensi e limiti più sopra descritti) in merito alla domanda di annullamento. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Seconda Sezione, così definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, accoglie, nei sensi di cui in motivazione, la domanda di annullamento del provvedimento con esso impugnato. Respinge la domanda di risarcimento dei danni. Condanna la Regione al pagamento di spese ed onorari di causa, che liquida in via forfettaria in complessivi € 2.000,00 (duemila/00), più I.V.A. e C.P.A., come per legge, oltre alla refusione del contributo unificato. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa. Così deciso in Firenze, nella Camera di consiglio del 16 aprile 2009, con l’intervento dei Magistrati: Maurizio Nicolosi, Presidente Bernardo Massari, Consigliere Pietro De Berardinis, Primo Referendario, Estensore DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 25/05/2009