T.A.R. TOSCANA - FIRENZE - SEZIONE I - Sentenza 30 aprile 2009 n. 739
G. Cicciò Pres. S. Romano Est.
Soc. Daluema di Spennacchi M. & C. S.n.c. (Avv. O. Cortesini, P. Piselli, F. Vagnucci) contro
il Comune di Pienza (Avv. P. Golini), la Regione Toscana (Avv.ti V. Console, A. Paoletti) e la Provincia di Siena ( non costituita) |
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1. Edilizia ed urbanistica – Piano strutturale – Regione Toscana - Impugnazione – Notifica al solo comune – Ammissibilità del ricorso
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2. Edilizia ed urbanistica – Regione Toscana - Disciplina delle attività estrattive - Potere pianificatorio comunale - È limitato al mero adeguamento al piano provinciale che a sua volta deve conformarsi al piano regionale
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1. Il piano strutturale, come disegnato dalla L.R. Toscana 1/2005, è atto approvato esclusivamente dal Comune; il ricorso avverso di esso, ritualmente notificato all’ente comunale, va pertanto ritenuto ammissibile.
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2. Nella regione Toscana il potere pianificatorio comunale in materia di disciplina delle attività estrattive è limitato al mero adeguamento al piano provinciale (salvo modesti scostamenti dalle prescrizioni localizzative), che a sua volta deve conformarsi al piano regionale. Ciò vale con riferimento agli strumenti PRAER/PAERP nonché, prima dell'entrata in vigore del PAERP, con riferimento al PRAE di cui alla previgente l.r. n. 36/1980, come stabilito in via transitoria dall’art. 38 della L.R. n. 78/1998. Si può quindi affermare che la disciplina di settore non attribuisce ai Comuni alcun significativo potere di derogare alle previsioni degli atti pianificatori sovraordinati, né tantomeno di incidere sugli stessi, modificandone i contenuti (fattispecie in cui le disposizioni del Piano Strutturale di Pienza sono state ritenute illegittime per contrasto con le sovraordinate previsioni regionali, vincolanti per l’Amministrazione comunale e non modificabili direttamente da questa)
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 314 del 2008, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Soc. Daluema di Spennacchi M. & C. S.n.c., rappresentata e difesa dagli avv. Orsola Cortesini, Pierluigi Piselli, Francesco Vagnucci, con domicilio eletto presso Orsola Cortesini in Firenze, via Lamarmora, 14;
contro
Comune di Pienza, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Paolo Golini, con domicilio eletto presso Paolo Golini in Firenze, via Gino Capponi 26;
Regione Toscana, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dagli avv. Vanna Console, Arianna Paoletti, domiciliata per legge in Firenze, piazza dell'Unita' Italiana N. 1;
Provincia di Siena, in persona del Presidente pro tempore, non costituitasi in giudizio ;
per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,
- della delibera del Consiglio Comunale di Pienza n. 42 del 9.11.2007 avente ad oggetto "Piano Strutturale- Adozione,"pubblicata sul BU.R.T. a far data dal 12.12.2007, con la quale è stato adottato il Piano Strutturale per l'attuazione della Legge Urbanistica Regionale n.1/2005;
- in particolare, dell'art. 119 delle Norme Tecniche d'Attuazione emanate unitamente al detto Piano Strutturale Comunale, nella parte in cui, sull' assunto che "il Piano strutturale ritiene incompatibile con la tutela delle risorse essenziali l' apertura delle cave di... Pian Porcino (CEA 1,921 CO2)
definisce "come misura di salvaguardia per la tutela dei valori ambientali e paesaggistici individuati e disciplinati dal PS, ai sensi dell' art.53, co.1 lett h) della l. reg. Toscana n. 1/2005, la sospensione delle determinazioni sulle domande relative al rilascio di provvedimenti attuativi delle previsioni della "Variante urbanistica in applicazione del PRAE" del PRG di Pienza, di cui alla delibera CC n. 22 del 05.03.1999 e relativi allegati"con la conseguente sospensione sine die di ogni determinazione in ordine alla domanda autorizzatoria presentata dalla ricorrente Daluema in data 31.3.2001(e tuttora in attesa di definizione), avente ad oggetto la coltivazione della Cava di Pian Porcino;
- del citato art.119 nella parte in cui prevede che "L'amministrazione comunale promuove per tali aree una richiesta di procedimento di revisione del PRAE approvato dalla Regione Toscana (con DCR n. 200 del 1995 e successive modificazioni";
- dell' art.153 delle Norme Tecniche d' Attuazione citate, nella parte i cui prevede l'adozione di misure di salvaguardia per l'attività estrattiva e più precisamente che "le misure di salvaguardia inerenti le autorizzazioni per l'attività estrattive sono contenute nell' art 119, co.2 delle presenti NTA";
- delle Valutazione Integrata e alla Valutazione Ambientale Strutturale (VAS) di cui alla Relazione generale n.4 del suddetto Piano Strutturale del Comune di Pienza;
-per quanto di ragione, di ogni altro atto e/o provvedimento antecedente, presupposto, conseguente o comunque connesso a quelli impugnati.
Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Pienza;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Toscana;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11/03/2009 il dott. Saverio Romano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
Con atto ritualmente notificato al Comune di Pienza, la società Daluema esponeva quanto segue:
- di avere presentato nel 2001 istanza di autorizzazione alla coltivazione di una cava di inerti, in località Pian Porcino, inclusa nel Piano regionale delle attività estrattive della Toscana (P.R.A.E.), con contestuale richiesta di variante al piano regolatore generale;
- ricadendo l’area di cava nel sito di importanza regionale (S.I.R.), la società chiedeva l’attivazione del provvedimento di V.I.A., ai sensi dell’art. 14 l.r. n. 79/1998;
- la procedura di V.I.A. si concludeva con la dichiarazione di compatibilità ambientale dell’intervento, con prescrizioni;
- lo stesso responsabile del Settore dell’Area tecnica del comune di Pienza esprimeva parere favorevole;
- nelle more del procedimento avviato, il progetto veniva conformato alle prescrizioni impartite con la pronuncia di V.I.A., mentre la regione Toscana approvava il nuovo Piano regionale delle attività estrattive e di recupero delle aree escavate e di riutilizzo dei residui recuperabili (P.R.A.E.R.), con delibera consiliare del 27.2.2007;
- con delibera consiliare del 9.11.2007, il comune di Pienza adottava il nuovo Piano strutturale (P.S.) per l’attuazione della legge urbanistica regionale n. 1/2005, intervenendo sia in ordine al sito estrattivo sia in merito al progetto di coltivazione;
- con successiva delibera consiliare del 17.6.2008, il comune approvava il P.S., insieme con le controdeduzioni alle osservazioni;
- l’art. 119 delle N.T.A., sul presupposto che "il Piano strutturale ritiene incompatibile con la tutela delle risorse essenziali l' apertura delle cave di.....Pian Porcino”, definisce "come misura di salvaguardia per la tutela dei valori ambientali e paesaggistici individuati e disciplinati dal PS, ai sensi dell' art.53, co.1 lett h) della l. reg. Toscana n. 1/2005, la sospensione delle determinazioni sulle domande relative al rilascio di provvedimenti attuativi delle previsioni della "Variante urbanistica in applicazione del PRAE" del PRG di Pienza, di cui alla delibera CC n. 22 del 05.03.1999 e relativi allegati", con la conseguente sospensione sine die di ogni determinazione in ordine alla domanda autorizzatoria presentata dalla ricorrente Daluema in data 31.3.2001(e tuttora in attesa di definizione);
- lo stesso art.119 prevede che "L'amministrazione comunale promuove per tali aree una richiesta di procedimento di revisione del PRAE approvato dalla Regione Toscana (con DCR n. 200 del 1995 e successive modificazioni");
- l’art.153 delle medesime Norme Tecniche d' Attuazione prevede l'adozione di misure di salvaguardia per l'attività estrattiva e più precisamente che "le misure di salvaguardia inerenti le autorizzazioni per l'attività estrattive sono contenute nell' art 119, co.2 delle presenti NTA".
Con il ricorso in esame, la società Daluema ha impugnato gli atti sopra indicati, chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi:
1) le misure di salvaguardia introdotte dal comune con il P.S. non possono essere estese a materie diverse dall’edilizia e dall’urbanistica, nelle quali non è compresa l’attività estrattiva; anche le misure speciali possono riguardare solo le previsioni insediative non attuate, ma non assumono valenza conformativa della disciplina dei suoli (cfr. Consiglio di Stato, Ad. Pl. n. 8/91; regol. att. del D.p.r.g. n. 3/R/07; art. 6 della l.r. n. 1/2005);
2) nel P.S. manca una previsione circa l’eliminazione dei siti estrattivi (nella specie, il sito è previsto dal P.R.A.E.), sicché la misura di salvaguardia prevista è priva di presupposto; essa, pertanto, si limita ad anticipare un effetto non previsto;
3) violazione della legge regionale n. 78/1998, in materia di cave, in particolare dell’art. 10; incompetenza del comune anche per quanto riguarda la procedura di valutazione integrata;
4) inesistenza di misure di salvaguardie speciali per la tutela ambientale e del paesaggio; la competenza in materia è riservata a Stato e Regioni (cfr. Corte costituzionale n. 182/2006);
5) la valutazione integrata è prevista solo per le previsioni insediative non attuate (cfr. art. 6 del regol. att. n. 3/R/07 alla l.r. 1/2005);
6) la valutazione integrata sulla cava di Piano Porcino è stata operata senza l’informazione al pubblico e senza che i soggetti interessati abbiano avuto la possibilità di intervenirvi;
7) contraddittorietà con le due pronunce positive di compatibilità ambientale rese sul progetto (V.I.A. e parere del Responsabile del comune); la valutazione integrata è stata resa sul primo progetto, e non sul nuovo poi modificato; illogicità della stessa valutazione integrata, data la preesistenza di tutti i vincoli da essa richiamati;
8) illegittima la sottoposizione a valutazione ambientale strategica (V.A.S.), che riguarda solo i piani territoriali di coordinamento (P.T.C.) ed i piani strutturali (P.S.), ma non i singoli progetti (cfr. regol. att. n. 4/R/07, art. 1 co. 2);
9) valutazione integrata viziata da difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, come risulta anche dalla perizia prodotta.
Costituitosi in giudizio, il Comune intimato ha eccepito l’inammissibilità del ricorso, per mancata notifica alla regione Toscana ed alla provincia di Siena, chiedendone in subordine la reiezione nel merito, in quanto infondato.
Alla camera di consiglio del 5.3.2008, con ordinanza n. 267/08, è stata accolta la domanda incidentale di sospensione, “sotto il profilo dell’inidoneità della misura di salvaguardia introdotta in sede di adozione del Piano Strutturale a sospendere ogni determinazione in ordine all’istanza di coltivazione delle cava prevista dal P.R.A.E.”.
Con i motivi aggiunti depositati il 25 ottobre 2008, la ricorrente ha impugnato la deliberazione consiliare con cui il P.S. è stato approvato, deducendo il vizio autonomo di eccesso di potere, per avere l’organo consiliare reiterato i contenuti del Piano adottato, senza minimamente motivare in ordine alla rinnovata determinazione; ha altresì ribadito i motivi già dedotti nel ricorso introduttivo.
Con ordinanza del 4.12.2008, il Tribunale ha disposto che il ricorso fosse notificato alla regione Toscana ed alla provincia di Siena.
Con atto depositato il 29.1.2009, la ricorrente ha esteso il contraddittorio nei confronti degli Enti citati, confermando i profili di illegittimità dedotti.
Costituitasi in giudizio, la regione Toscana, nel merito, ha chiesto la reiezione del ricorso, in quanto infondato; ha altresì eccepito il difetto di legittimazione passiva della Regione riguardo alla domanda di risarcimento dei danni avanzata dalla ricorrente.
Le parti hanno depositato memorie difensive, argomentando le rispettive tesi sostenute.
All’udienza sopra indicata, la causa è passata in decisione.
DIRITTO
1 – La controversia ha ad oggetto l’impugnazione degli atti di adozione e di approvazione del piano strutturale comunale (P.S.), con il quale sono state introdotte misure di salvaguardia a tutela dell’ambiente e del paesaggio, ritenute ostative al rilascio dell’autorizzazione chiesta dalla ricorrente per la coltivazione di una cava prevista dal Piano regionale delle attività estrattive (P.R.A.E.) approvato dalla Regione nel 1995, ove è qualificata come “cava esistente ampliabile”.
Va, preliminarmente, esaminata l’eccezione di inammissibilità del ricorso, sollevata dalla difesa del comune, sul presupposto della mancata notifica del medesimo alla regione ed alla provincia, enti che hanno partecipato alla formazione del Piano.
In tal senso, si richiama la giurisprudenza di questo Tribunale (Sez. I, n. 1557 del 24 maggio 2004; T.A.R. Toscana, I, 1.9.2005 n. 4276), che si è pronunciata in tema di strumenti urbanistici adottati e approvati ai sensi degli artt. 25 e 36 della legge regionale n. 5/1995.
Invero, secondo la tesi prospettata, anche nel nuovo quadro legislativo delineato dalle leggi regionali n. 5/1995 e n. 1/2005, il piano strutturale non perde la sua natura di atto complesso, frutto della stretta collaborazione tra le amministrazioni territoriali interessate ai suoi contenuti.
Secondo la giurisprudenza amministrativa, il ricorso avverso le disposizioni di p.r.g. va notificato, oltre che al comune, anche alla regione, in considerazione della natura complessa dell’atto impugnato e del concorso della volontà di entrambi gli enti alla sua formazione definitiva (Cons. St., sez. II, 12 dicembre 1990 n.358); l’omesso assolvimento di tale onere implica l’inammissibilità del ricorso, per la sua mancata notificazione ad una delle autorità emananti (Cons. St., sez. V, 19 maggio 1998 n.616; Cons. St., sez. V, 4.2.2004 n. 367).
L’eccezione è infondata.
Ai sensi dell’art. 7 della legge regionale 3 gennaio 2005 n. 1, come modificata dalle leggi regionali n. 15/2005 e n. 41/2007, le funzioni amministrative relative al governo del territorio sono attribuite, nell’ambito delle rispettive competenze, ai comuni, alle provincie e alla Regione, che le esercitano nel rispetto delle disposizioni ivi previste (comma 1); la Regione approva il piano di indirizzo territoriale (comma 2); le provincie approvano il piano territoriale di coordinamento (comma 3); i comuni approvano il piano strutturale esercitando le funzioni primarie ed essenziali del governo del territorio (comma 4).
Lo stesso principio è sancito dall’art. 52 (il comune approva il piano strutturale quale strumento della pianificazione del territorio).
Alla formazione degli strumenti della pianificazione territoriale partecipano comuni, provincie e regione, nonché gli enti parco e gli altri soggetti, pubblici e privati, nonché i cittadini, singoli o associati, nel rispetto delle disposizioni previste dalla legge (art. 7, comma 5).
La partecipazione e il coordinamento tra gli enti che intervengono nella formazione degli strumenti della pianificazione territoriale risulta, oltre che dall’art. 7, anche dall’art. 17 della legge regionale. Esso stabilisce che il soggetto istituzionalmente competente all’adozione dello strumento di pianificazione provvede anche alla sua approvazione, dopo aver comunicato e trasmesso ai soggetti di cui all’art. 7 comma 1 il provvedimento adottato e averne acquisito le osservazioni sulle quali deve pronunciarsi motivando le determinazioni adottate (cfr. art. 17, citato).
Laddove sia opportuna la definizione o variazione contestuale degli strumenti della pianificazione territoriale, il loro coordinamento è assicurato da un apposito accordo di pianificazione che è promosso, in base all’interesse prevalente, dal comune, dalla provincia o dalla regione; attraverso di esso, le amministrazioni definiscono consensualmente gli strumenti di pianificazione (art. 21).
Dalla disciplina tratteggiata discende che, con la legge regionale n. 1/2005, è stato superato il modello c.d. cogestionale, connotato dal ruolo codecisionale di regione e comune nell’approvazione del p.r.g.
Esso, invero, risultava già superato con la legge regionale 16 gennaio 1995 n. 5 (cfr. art. 25).
Il superamento del principio del p.r.g. quale atto complesso ineguale è ora compiutamente operato dalla legge regionale n. 1/2005, ispirato all’opposto principio della responsabilità esclusiva di ciascun ente per i piani di sua competenza.
La l.r. 5/95 prevedeva pareri obbligatori ma non vincolanti e osservazioni di tutti gli enti nel procedimento di formazione dei piani, successivi alla loro adozione e precedenti all’approvazione dei medesimi.
Essa già innovava il procedimento tradizionale, da un lato, favorendo la partecipazione, già durante l’iter di formazione, di tutti i soggetti istituzionalmente competenti al governo del territorio; dall’altro, demandando l’approvazione del piano al solo soggetto al quale esso era territorialmente riferibile.
Mentre la conformazione tra i piani era prima accertata dalla regione mediante lo strumento dell’approvazione che dava luogo ad una fattispecie complessa, nella quale il piano era ancora imputabile a due soggetti, con la l.r. 5/95 essa era assicurata da un parere obbligatorio ma non vincolante rilasciato dal soggetto istituzionale sovraordinato.
Con la l.r. 1/2005 (come è stato ben rilevato dalla dottrina) si passa dalla verifica di conformità del piano già adottato rispetto a quello di livello superiore a quella di compatibilità che si colloca in una fase anteriore all’adozione del piano.
In tale contesto scompare il rapporto gerarchico tra i piani, rimando essi affidati all’esclusiva responsabilità dei soggetti ai quali gli stessi sono territorialmente riferibili.
Conclusivamente, il piano strutturale, come disegnato dalla l.r. 1/2005, è atto approvato esclusivamente dal comune; il ricorso avverso di esso, ritualmente notificato all’ente comunale, va pertanto ritenuto ammissibile.
D’altra parte, il piano strutturale comunale, ancorché sottoposto alla sola approvazione del comune, è oggetto di diretta partecipazione della provincia e della regione.
Comuni, provincie e Regione, ai fini dell’adozione degli strumenti della pianificazione territoriale, provvedono alla previa effettuazione di una valutazione integrata degli effetti territoriali, ambientali, sociali ed economici e sulla salute umana (art. 11 comma 1).
Il responsabile del procedimento verifica che lo strumento della pianificazione territoriale si formi in piena coerenza con gli altri strumenti della pianificazione territoriale di riferimento, tenendo conto degli ulteriori piani o programmi di settore vigenti, approvati dai soggetti istituzionalmente competenti (art. 16).
L’art. 17 (approvazione) prevede che il soggetto competente all’adozione dello strumento della pianificazione territoriale comunica il provvedimento agli altri soggetti di cui all’art. 7, comma 1 (provincie e regione), e trasmette ad essi i relativi atti. Tali soggetti possono presentare osservazioni al piano adottato. Il provvedimento adottato è depositato presso l’amministrazione competente. Decorsi i termini nei quali gli interessati possono presentare osservazioni, l’amministrazione competente provvede all’approvazione.
Lo strumento approvato è comunicato agli stessi soggetti di cui sopra, prima della pubblicazione dei relativi avvisi sul Bollettino ufficiale della regione. Solo dalla data di tale pubblicazione, lo strumento urbanistico acquista efficacia (cfr. commi 1, 6 e 7 dell’art. 17, in parte modificato dall’art. 2 della l.r. 27 luglio 2007 n. 41).
Dal quadro delineato si ricava che il piano strutturale comunale, ancorché sottoposto alla sola approvazione del comune, è oggetto di diretta partecipazione della provincia e della regione.
Ne consegue che, anche sulla base della legislazione regionale di riferimento, appare opportuna la partecipazione al giudizio, nel quale è impugnato il piano strutturale, degli altri enti istituzionalmente competenti che intervengono nella formazione dello strumento della pianificazione.
La partecipazione degli enti territoriali sovra comunali (provincia e regione) al procedimento di formazione del piano strutturale, ai sensi della legge regionale toscana 3 gennaio 2005 n. 1, è particolarmente rilevante con riferimento al contenuto più proprio del piano: lo statuto del territorio.
Tutti gli strumenti della pianificazione territoriale di cui all’art. 9 (piano di indirizzo territoriale approvato dalla Regione, piano territoriale di coordinamento provinciale, piano strutturale comunale) contengono lo statuto del territorio, che costituisce una parte fondamentale del piano territoriale; esso ricomprende all’interno dello specifico strumento della pianificazione territoriale le invarianti strutturali di cui all’art. 4, che costituiscono gli elementi cardine dell’identità dei luoghi, da sottoporre a tutela al fine di garantire lo sviluppo sostenibile.
Gli strumenti della pianificazione territoriale definiscono obiettivi, indirizzi, ai diversi livelli di competenza, tenendo conto dello statuto del territorio (art. 5).
A tal fine, ogni strumento della pianificazione territoriale definisce i criteri per la verifica di compatibilità di ogni altro atto di governo del territorio con il nucleo di regole e vincoli derivanti dallo statuto del territorio.
Nella fattispecie, già prima dell’approvazione del P.S., il Sindaco di Pienza ha chiesto alla regione e alla provincia l’avvio del procedimento di revisione del P.R.A.E., di competenza regionale, e il recepimento degli esiti della valutazione integrata nell’ambito del redigendo P.A.E.R.P., di competenza provinciale.
La richiesta di revisione del P.R.A.E. è stata oggetto del parere del Nucleo regionale di valutazione, a sua volta recepito con deliberazione della Giunta regionale (n. 653 del 4 agosto 2008).
Con delibera n. 48 del 27 gennaio 2008, il Consiglio provinciale di Siena ha disposto l’avvio del procedimento, ai sensi dell’art. 15 della legge regionale n. 1/2005, per la formazione del P.A.E.R.P., prevedendo il confronto con le amministrazioni comunali interessate.
Nel contesto delineato, ad avviso del Collegio, la domanda di annullamento dell’art. 119 delle n.t.a. del piano strutturale, nella specifica parte in cui la norma prevede che il comune promuova (anche) per l’area di cava di Pian Porcino una richiesta di revisione del P.R.A.E. (che, nelle more del giudizio, è stata oggetto del parere del Nucleo regionale di valutazione) dimostra ulteriormente che, nel giudizio instauratosi avverso il P.S., il contraddittorio deve essere opportunamente esteso alle amministrazioni provinciale e regionale che hanno concretamente partecipato alla formazione dello strumento urbanistico.
2 – Prima di passare all’esame del merito del ricorso, sotto il profilo della sua ammissibilità, si osserva ancora quanto segue.
Nella esposizione in fatto, la difesa del Comune richiama alcuni patti e provvedimenti che non sarebbero stati impugnati dalla ricorrente, nonostante che con essi siano state definite negativamente sia l’istanza di autorizzazione alla coltivazione della cava, presentata nel 2001, sia la successiva istanza di riesame della pratica presentata nel 2007.
In particolare, non sarebbero stati oggetto di contestazione da parte della ricorrente né la determinazione qualificata come “diniego”, adottata dal responsabile del servizio in data 31 marzo 2006, né le altre determinazioni di cui al verbale della Conferenza di Servizi del 15 luglio 2005 e della Commissione comunale per il Paesaggio del 1° marzo 2006; né sarebbero state impugnate le note del 4 ottobre 2007 e dell’11 luglio 2008, con le quali è stata prima comunicata e poi disposta l’archiviazione dell’istanza di riesame avanzata in data 3 ottobre 2007.
Per vero, la difesa del Comune non eccepisce – come sarebbe stato logico – l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, in assenza di impugnativa degli atti sopra richiamati.
Ciò nonostante, il Collegio deve farsi carico della verifica di ammissibilità del gravame anche sotto il profilo di cui trattasi.
Al riguardo, merita evidenziare che, tra gli atti richiamati, solo la determinazione n. 2653 del 31 marzo 2006 reca un sicuro diniego dell’istanza presentata dalla ricorrente nel 2001.
Invero, con essa si comunica che la Commissione comunale per il Paesaggio, nella seduta del 1° marzo 2006, aveva espresso parere negativo per le motivazioni ivi riportate e che la Conferenza di Servizi, nella seduta dl 15 luglio 2005, aveva deciso di non approvare il progetto di coltivazione della cava.
Il provvedimento si conclude con l’avviso che contro di esso è ammesso ricorso giurisdizionale.
Pertanto, in mancanza di impugnazione del provvedimento menzionato, il ricorso potrebbe ritenersi inammissibile in relazione alla pretesa di definizione della pratica (n. 72/01) avvita con l’istanza del 2001.
Peraltro, con istanza del 2007 (a conferma che la prima era stata sostanzialmente denegata) la ricorrente ha chiesto il riesame della domanda di autorizzazione del progetto di coltivazione della cava (nelle more conformato alle prescrizioni dettate dall’amministrazione comunale con gli altri atti medio tempore intervenuti).
All’istanza hanno fatto seguito le due note richiamate del 4 ottobre 2007 e dell’11 luglio 2008.
Quest’ultima, recante il sostanziale diniego dell’istanza di riesame (essendo stata disposta l’archiviazione del procedimento) , è stata impugnata con separato ricorso n. 1768/08, pendente davanti a questo Tribunale (come confermato dalla stessa difesa del Comune).
Nelle more del procedimento amministrativo, la regione Toscana ha confermato la localizzazione dell’area di cava anche nell’ambito del nuovo P.R.A.E.R., approvato con deliberazione consiliare n. 27 del 27.2.2007.
Nel contesto descritto, sembra evidente che debba ritenersi sussistente l’interesse della ricorrente all’annullamento delle prescrizioni delle n.t.a. contenute nel piano strutturale, con le quali sono state introdotte misure di salvaguardia a tutela dell’ambiente e del paesaggio, ritenute ostative al rilascio dell’autorizzazione necessaria per la coltivazione della cava.
3.1 – Nel merito, il ricorso risulta fondato, nei sensi e nei limiti appresso precisati, in base alle ampie ragioni già espresse da questo Tribunale nella recente sentenza n. 645 del 15.04.2009, resa in una fattispecie identica a quella in esame (le cui motivazioni vengono qui riportate).
In ordine ai poteri pianificatori dell'Amministrazione comunale in materia di attività estrattive, “si deve innanzitutto osservare che il sistema introdotto dalla l.r. n. 78/1998 si articola su tre livelli di pianificazione (regionale, provinciale e comunale), il primo dei quali si esprime attraverso il PRAER (art. 3), a cui è affidata tra l'altro "l'individuazione complessiva delle risorse relative ai materiali estrattivi e, nell'ambito di queste, dei giacimenti potenzialmente coltivabili, nel rispetto dei vincoli e delle limitazioni d'uso del territorio" (art. 4 comma 2 lett a); a livello provinciale il PAERP "è l'atto della pianificazione settoriale attraverso il quale la provincia attua gli indirizzi e le prescrizioni" del PRAER (art. 7): esso deve contenere tra l'altro "le prescrizioni localizzative delle aree estrattive in relazione al dimensionamento e ai criteri attuativi definiti dal P.R.A.E.R., ai fini della pianificazione comunale di adeguamento" (art. 8 lett. b); per il livello comunale dispone l’art. 10 a norma del quale: "Il Comune adegua il proprio strumento urbanistico generale al P.A.E.R.P. nei termini dallo stesso stabiliti".
A maggiore chiarimento dei rapporti intercorrenti tra i diversi enti nella materia di cui si tratta è utile richiamare il contenuto della Relazione illustrativa del PRAER approvato con deliberazione del Consiglio regionale n. 27 del 27/2/2007, in cui si precisa quanto segue, facendo anche riferimento alla sopravvenuta legge urbanistica della regione Toscana n. 1 del 2005:
"- il P.R.A.E.R. rappresenta l'atto di programmazione settoriale con cui la Regione stabilisce gli indirizzi e gli obiettivi di riferimento per l'attività di pianificazione delle Province e dei Comuni…;
- il P.A.E.R.P. che la Provincia adotta entro un anno dall'entrata in vigore del P.R.A.E.R. è elemento del Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale di cui alla l.r. 1/2005;
- lo strumento della pianificazione territoriale e l'atto del governo del territorio del Comune vengono adeguati al P.A.E.R.P. entro i termini dallo stesso stabiliti".
Alla luce di quanto precede, appare indubbio che il potere pianificatorio comunale nella materia in questione è limitato al mero adeguamento al piano provinciale (salvo modesti scostamenti dalle prescrizioni localizzative), che a sua volta deve conformarsi al piano regionale; e ciò vale con riferimento agli strumenti PRAER/PAERP nonché, prima dell'entrata in vigore del PAERP, con riferimento al PRAE di cui alla previgente l.r. n. 36/1980, come stabilito in via transitoria dall’art. 38 della L.R. n. 78/1998; quanto alle differenze tra PRAER e PRAE, esse comportano un maggiore "spazio" per la pianificazione provinciale (comunque di dettaglio rispetto a quella regionale), fermo restando comunque l'integrale recepimento nel piano regionale 2007 delle previsioni contenute in quello del 1995 e (come ribadito al medesimo punto 2.3 della citata Relazione generale) la perdurante vigenza del PRAE fino all'approvazione del PAERP. Si può quindi affermare, per quanto interessa il presente giudizio, che la disciplina di settore non attribuisce ai Comuni alcun significativo potere di derogare alle previsioni degli atti pianificatori sovraordinati, né tantomeno di incidere sugli stessi, modificandone i contenuti; perciò le disposizioni del Piano Strutturale di Pienza recentemente approvate e qui contestate risultano illegittime in quanto effettivamente contrastanti con le sovraordinate previsioni regionali, vincolanti per l’Amministrazione comunale e non modificabili direttamente da questa.
Le tesi di segno contrario sostenute nel presente giudizio dalla difesa del Comune di Pienza non possono essere condivise.
In primo luogo si deve ribadire che nessuna norma espressa attribuisce ai Comuni il potere di pianificare il settore delle cave operando scelte (inerenti all'individuazione delle aree di risorsa e giacimento) che sono riservate alla pianificazione regionale; non sono dunque utili alle tesi dell’A.C. resistente i richiami alla L.R. n. 1/2005 e, in particolare, alle disposizioni riguardanti il Piano Strutturale ivi contenute, che non sono affatto incompatibili con l'articolazione dei poteri pianificatori specificamente prevista per il settore di cui si controverte nel presente giudizio (e precedentemente illustrata).
Non è utile neppure il richiamo alla circostanza che il PRAE è stato redatto in un periodo antecedente all'emanazione della L.R. n. 5/1995 ed è ritenuto superato come approccio alla gestione del territorio; si può anche ammettere che quella pianificazione non appare più adeguata alle esigenze ed alle sensibilità attuali: in tal senso depongono i pareri espressi dal competente Nucleo di valutazione regionale in data 8/7/2008 e 9/10/2008, allegati quali parti integranti alle deliberazioni G.R. n. 653 del 4/8/2008 e n. 828 del 20/10/2008, riguardanti lo stato del PRAE e le proposte di modifica e di integrazioni; nonché gli orientamenti espressi dalla Provincia di Siena nei documenti facenti parte della proposta preliminare di PAERP. Ciò tuttavia non basta per legittimare l'inosservanza delle tuttora vigenti previsioni del PRAE, essendo invece necessario procedere a modificarle attraverso gli strumenti e le procedure previsti a tal fine; ed in effetti il procedimento di modifica è stato correttamente attivato dallo stesso Comune di Pienza che, con nota n. 8162 del 23/11/2007 ha chiesto alla Giunta regionale della Toscana l'avvio del procedimento di revisione del piano regionale (anche con riferimento alle previsioni riguardanti la cava di Pian Porcino). Prima e nelle more dello svolgimento di tale procedimento, peraltro, il medesimo Comune non aveva titolo, né potere per anticipare gli effetti della modifica richiesta, recependoli nel nuovo Piano Strutturale e prevedendo, altresì, misure di salvaguardia fino all'approvazione del Regolamento Urbanistico” (sentenza citata).
Né vale, infine, opporre che la proposta preliminare di PAERP (che è stata resa nota dalla provincia di Siena (cfr. nota Dirigente del Servizio Ambiente del 23 gennaio 2009), condividendo le risultanze del processo di valutazione condotto dal Comune di Pienza in occasione dell’elaborazione del P.S., ha comportato una diminuzione della superficie di territorio provinciale interessata da giacimenti (con la pratica esclusione di quelli indicati come Pian Porcino Sud e Pian Porcino Nord, che non risulterebbero previsti nella relativa cartografia).
Soprattutto, non convince la conclusione della difesa comunale, secondo la quale poiché all’esito delle valutazioni il Comune ha ritenuto che la previsione ella nuova cava sia altamente incoerente con molti degli obiettivi di protezione ambientale stabiliti a livello internazionale, comunitario e degli stati membri, debba ritenersi legittimo l’art. 119 N.T.A. per la parte in cui ha disposto la sospensione delle determinazioni sulle domande relative al rilascio di provvedimenti attuativi della previsione della variante urbanistica, ai sensi dell’art. 53, comma 2, lett. h) della l.r. n. 1/2005.
In primo luogo, la norma richiamata (che detta la disciplina del Piano Strutturale) fa riferimento alle misure di salvaguardia al comma 2 lett. h) laddove prevede:
"Il piano strutturale delinea la strategia dello sviluppo territoriale comunale mediante l'indicazione e la definizione:
…………………
h) delle misure di salvaguardia, di durata non superiore a tre anni, da rispettare sino all'approvazione o all'adeguamento del regolamento urbanistico".
Appare però logico interpretare la norma nel senso che le misure in questione si riferiscono ad ambiti riservati alla pianificazione comunale, mentre nessun potere in tal senso può essere esercitato rispetto ad ambiti di pianificazione riservati ad altri enti” (cfr. sentenza citata).
Tale interpretazione appare confermata da quanto previsto all’art. 8 della l.r. n. 78/1998 (che costituisce il testo unico in materia di cave).
Esso, collocato nel Capo II del Titolo II, riguardante i P.A.E.R.P., tra gli elementi essenziali del piano provinciale, prevede, alla lett. e), “le eventuali misure di salvaguardia di cui all’art. 21 della l.r. n. 5 del 1995”.
Poiché il citato art. 21 detta le misure di salvaguardia a tutela delle “prescrizioni localizzative del P.T.C., ancorché solo adottate”, si deve ritenere che il richiamo alla norma valga, nel mutato quadro legislativo determinato dalla legge regionale n. 1/2005, come richiamo alla corrispondente norma di cui all’art. 51, comma 3, lett. c) della stessa l.r. 1/2005, ancorché esse siano finalizzate (nell’ambito del rinnovo disegno complessivo dei rapporti tra gli strumenti della pianificazione: cfr. sub. 1), ad assicurare l’adeguamento degli strumenti della pianificazione territoriale e degli atti di governo dei comuni allo statuto del territorio.
In altri termini, la previsione di specifiche misure di salvaguardia, da parte del P.A.E.R.P., al quale la pianificazione comunale deve adeguarsi, conferma che per le finalità di cui si tratta non può il Comune fare applicazione delle diverse misure di cui all’art. 53 l.r. n. 1/2005.
3.2 - Premesso quanto sopra, con specifico riferimento al secondo motivo di ricorso, il Piano Strutturale impugnato appare illegittimo nella parte in cui (art. 119 comma 3 NTA) "è definita come misura di salvaguardia per la tutela dei valori ambientali e paesaggistici individuati e disciplinati dal PS, ai sensi dell’art. 53, co.1 lett. h) della l.r. Toscana n. 1/2005, la sospensione delle determinazioni sulle domande relative al rilascio di provvedimenti attuativi delle previsioni della "Variante urbanistica in applicazione del PRAE" del PRG di Pienza, di cui alla delibera CC n. 22 del 05.03.1995 e relativi allegati". Attraverso tale previsione, l’A.C. di Pienza ha inteso "congelare" ogni decisione sulle (eventuali) domande finalizzate all'apertura delle tre cave (Fosso Rigo, Pian Porcino e Salvadominici) giudicate dalla medesima Amministrazione incompatibili con la tutela delle risorse essenziali del territorio; così facendo, però, il Comune di Pienza si è arrogato (ed ha esercitato) il potere di incidere, bloccandolo, sull'iter procedimentale di atti attuativi di previsioni pianificatorie regionali riguardanti lo specifico settore delle cave, rispetto alle quali detto Ente locale è privo di poteri derogatori o comunque decisori; per cui non è in suo potere neppure introdurre misure di salvaguardia che in sostanza avrebbero l'effetto di impedire il corso di previsioni sovraordinate e vincolanti per il Comune stesso.
Quanto al procedimento di revisione, la sua mera attivazione non può, in mancanza di una puntuale indicazione normativa, produrre un effetto che è tipicamente correlato all'intervenuta adozione di uno strumento urbanistico (cfr. art. 12 T.U. n. 380/2001).
Anche con riferimento alla contestata previsione di cui all’art. 119 comma 3 NTA le controdeduzioni della difesa comunale non possono essere condivise. Non appare infatti pertinente il richiamo all’art. 6 del Regolamento di attuazione delle disposizioni del titolo V della L.R. n. 1/2005 (DPGR 9 febbraio 2007 n. 3/R), che prevede la sottoposizione a valutazione integrata delle previsioni insediative non attuate dello strumento urbanistico vigente e, nel caso emergano elementi di contrasto o di incoerenza, prevede che il Piano Strutturale stabilisca le conseguenti misure di salvaguardia. Ad avviso del Collegio tale previsione non può essere letta nel senso di attribuire al Comune poteri pianificatori (e conseguenti poteri di salvaguardia) in ambiti riservati alla competenza di altri enti; inoltre l'espresso riferimento alla natura "insediativa" delle previsioni non attuate da sottoporre a valutazione integrata porta quantomeno a dubitare che la norma si riferisca alle attività estrattive (e in tal senso sembra deporre anche l’art. 7 del medesimo Regolamento, che fa riferimento al dimensionamento degli insediamenti, espresso in metri quadrati di superficie utile lorda: parametro che non risulta applicabile al settore di cui si controverte).
Per le ragioni esposte, il ricorso risulta fondato.
4 - Gli atti e le disposizioni impugnati vanno, pertanto annullati, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.
La particolarità del caso e la novità delle questioni coinvolte nella controversia inducono a ritenere equa la compensazione tra le parti delle spese del giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati.
Compensa le spese di giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 11/03/2009 con l'intervento dei Magistrati:
Gaetano Cicciò, Presidente
Saverio Romano, Consigliere, Estensore
Alessandro Cacciari, Primo Referendario
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 30/04/2009
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