REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) ha pronunciato la presente SENTENZA ex artt. 21 e 26 legge n. 1034/1971 e successive modifiche e integrazioni, Sul ricorso numero di registro generale 655 del 2009, proposto dal: Comune di Giovinazzo in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Nicola Calvani, con domicilio eletto presso Gaetano Scattarelli in Bari, Piazza Luigi di Savoia, 37; contro Ministero dell’Interno in persona del Ministro p.t., Presidenza del Consiglio dei Ministri in persona del Presidente del Consiglio p.t., Prefettura di Bari – Ufficio Territoriale del Governo in persona del Prefetto p.t., rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, domiciliata per legge in Bari, via Melo, 97; Comune di Molfetta in persona del Sindaco p.t.; Comune di Terlizzi in persona del Sindaco p.t.; Comune di Ruvo di Puglia in persona del Sindaco p.t.; Comune di Corato in persona del Sindaco p.t.; per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, del Decreto del Presidente della Repubblica 6 aprile 2009 (in Gazzetta Ufficiale n. 82 del giorno 8 aprile 2009), recante in epigrafe “Determinazione dei collegi uninominali provinciali della Provincia di Bari” nella parte in cui vengono ridefinite le circoscrizioni dei collegi uninominali n. 24 (Collegio di Moffetta I) e n. 34 (Collegio di Terlizzi-Giovinazzo) per la elezione del Consiglio provinciale di Bari; di tutti gli atti presupposti - ivi compresa la proposta di ridefinizione dei collegi operata dal Ministero dell’Interno - correlati e consequenziali, ancorché non conosciuti dall’Ente territoriale ricorrente; Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno in persona del Ministro p.t.; Visto l’atto di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri in persona del Presidente del Consiglio p.t.; Visto l’atto di costituzione in giudizio della Prefettura di Bari – Ufficio Territoriale del Governo in persona del Prefetto p.t.; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nella camera di consiglio del giorno 13/05/2009 il dott. Francesco Cocomile e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Avvisate le stesse parti ai sensi dell’art. 21, comma 10 legge n. 1034/1971, introdotto dalla legge n. 205/2000; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: FATTO e DIRITTO Il presente ricorso deve essere respinto, dovendosi conseguentemente prescindere dall’eccezione di integrazione del contraddittorio nei confronti dei candidati e dei cittadini votanti nei collegi nn. 24 e 34 e dalle altre eccezioni preliminari sollevate dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari. Invero il Comune di Giovinazzo in persona del Sindaco pro tempore chiede l’annullamento, previa sospensiva, del decreto del Presidente della Repubblica del 6 aprile 2009 (pubblicato in Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 82 del giorno 8 aprile 2009), recante in epigrafe “Determinazione dei collegi uninominali provinciali della Provincia di Bari” nella parte in cui vengono ridefinite le circoscrizioni dei collegi uninominali n. 24 (Collegio di Molfetta I) e n. 34 (Collegio di Terlizzi-Giovinazzo) per l’elezione del Consiglio provinciale di Bari, prevedendosi pertanto lo “smembramento” del Comune di Giovinazzo, andando così differenti porzioni di detto Comune a formare parte dei due menzionati collegi uninominali e privando in tal modo i cittadini di Giovinazzo - a dire del Comune ricorrente - della possibilità di avere un proprio rappresentante nel Consiglio provinciale di Bari. Detto d.p.r. è stato adottato ai sensi dell’art. 9, comma 4 legge n. 122/1951 e successive modifiche recante norme per l’elezione dei Consigli provinciali (“La tabella delle circoscrizioni dei collegi sarà stabilita, su proposta del Ministro dell’Interno con decreto del Presidente della Repubblica, da pubblicarsi sulla Gazzetta Ufficiale.”). L’atto impugnato rappresenta indiscutibilmente un atto “politico” ai sensi dell’art. 31 r.d. n. 1054/1924 (Testo Unico delle leggi sul Consiglio di Stato) in forza del quale “Il ricorso al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale non è ammesso se trattasi di atti o provvedimenti emanati dal Governo nell’esercizio del potere politico” (norma da ritenersi tuttora vigente). Tale previsione normativa è certamente estensibile anche ai giudizi dinanzi ai Tribunali Amministrativi Regionali in forza della disposizione di cui all’art. 19, comma 1 legge n. 1034/1971 alla stregua della quale nel corso di detti giudizi si osservano le norme di procedura operanti dinanzi alle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato e quindi anche l’art. 31 r.d. n. 1054/1924. La “politicità” (e la consequenziale insindacabilità in sede giurisdizionale) dell’atto secondo giurisprudenza ormai consolidata (cfr. T.A.R. Lazio Roma, Sez. III, 16 novembre 2007, n. 11271; T.A.R. Veneto Venezia, Sez. II, 05 marzo 2004, n. 527; T.A.R. Abruzzo L’Aquila, 07 ottobre 2003, n. 839; Cons. Stato, Sez. IV, 12 marzo 2001, n. 1397; T.A.R. Puglia Bari, sez. I, 19 dicembre 1998, n. 930; T.A.R. Campania Napoli, Sez. I, 25 gennaio 1993, n. 22) è desumibile da tre elementi che l’atto in questione deve possedere cumulativamente: 1) elemento soggettivo (dovendo provenire da organo preposto all’indirizzo e alla direzione al massimo livello della cosa pubblica); 2) elemento oggettivo (dovendo riguardare la costituzione, la salvaguardia e il funzionamento dei pubblici poteri nella loro organica struttura e nella loro coordinata applicazione ed essendo espressione della funzione di direzione e indirizzo politico coinvolgendo i supremi interessi dello Stato e delle sue istituzioni fondamentali); 3) libertà nella scelta dei fini, svincolata cioè da obiettivi prefissati e lasciata alla determinazione sovrana, sottratta a qualsiasi controllo che non sia del pari politico dell’autorità. Trattasi in altri termini di “… atti che, in apparenza soggettivamente e formalmente "amministrativi", costituiscono tuttavia espressione della fondamentale funzione di direzione e di indirizzo politico del Paese e "coinvolgono i supremi interessi dello Stato e delle sue istituzioni fondamentali", non essendo sufficiente (a qualificare un atto come "atto politico") che "vi intervenga una valutazione di ordine politico". In tali casi, ma solo in essi, che configurano ipotesi eccezionali, e di stretta interpretazione, l’atto considerato può sottrarsi a controllo giurisdizionale.” (cfr. T.A.R. Abruzzo L’Aquila, 07 ottobre 2003, n. 839). Come evidenziato dal Consiglio di Stato, Sez. V, 23 gennaio 2007, n. 209: “…, fino ad epoca recente la categoria degli atti politici è stata individuata con criteri restrittivi, sia prima dell’entrata in vigore della Costituzione del 1948, evidenziandosi che essi debbono trovare causa obiettiva nella ragione di Stato indipendentemente dai motivi specifici che ne abbiano in concreto determinato l’emanazione (v. la decisione di questo Consiglio, Sez. IV n. 351 del 20.1.21946), sia principalmente dopo il 1948 in ossequio al principio della indefettibilità della tutela giurisdizionale ai sensi degli artt. 24 e 113 della Costituzione, e sono stati inclusi in essa generalmente gli atti che attengono alla direzione suprema e generale dello Stato considerato nella sua unità e nelle sue istituzioni fondamentali (v. l’accenno fatto in Corte cost. n. 103 del 19.3.1993). E’ stato al riguardo precisato che gli atti politici costituiscono espressione della libertà (politica) commessa dalla Costituzione ai supremi organi decisionali dello Stato per la soddisfazione di esigenze unitarie ed indivisibili a questo inerenti (v. la decisione di questo Consiglio, sez. IV n. 340 del 14.4.2001) e che essi sono liberi nella scelta dei fini, mentre gli atti amministrativi, anche quando sono espressione di ampia discrezionalità, sono comunque legati ai fini posti dalla legge (v. Cass. S.U. n. 1170 del 13.11.2000). Si è sottolineato inoltre che essi sono caratterizzati da due profili: l’uno soggettivo, dovendo provenire l’atto da organo di pubblica amministrazione, seppure preposto in modo funzionale e, nella specifica vicenda, all’indirizzo e alla direzione al massimo livello della cosa pubblica, e l’altro oggettivo, dovendo riguardare la costituzione, la salvaguardia e il funzionamento dei pubblici poteri nella loro organica struttura e nella loro coordinata applicazione (v. le decisioni di questo Consiglio, Sez. IV, n. 1397 del 12.3.2001 e n. 217 del 29.9.1996).”. Le Sezioni Unite della Suprema Corte (cfr. sentenza n. 7075/1993) ad esempio hanno considerato il decreto presidenziale di nomina dei senatori a vita da parte del Presidente della Repubblica ai sensi dell’art. 59, comma 2 Cost. atto tipicamente “politico” ex art. 31 r.d. n. 1054/1924 insindacabile in sede giurisdizionale poiché posto in essere nell’esercizio di una funzione diversa da quella amministrativa classica. Non vi è dubbio che il d.p.r. impugnato in questa sede volto a rideterminare i collegi uninominali provinciali della Provincia di Bari in vista delle ormai imminenti elezioni amministrative ridefinendo, tra l’altro, la circoscrizioni dei collegi uninominali n. 24 (Collegio di Molfetta I) e n. 34 (Collegio di Terlizzi-Giovinazzo) presenti congiuntamente i tre requisiti predetti necessari alla configurazione dell’atto “politico” ex art. 31 r.d. n. 1054/1924. Trattasi infatti di atto promanante da un organo preposto all’indirizzo e alla direzione al massimo livello della cosa pubblica (nel caso di specie Ministro dell’Interno quale soggetto proponente e Presidente della Repubblica quale soggetto emanante); il d.p.r. in esame riguarda poi il funzionamento di un pubblico potere nella sua organica struttura (i.e. elezione del Consiglio provinciale di Bari). Infine va evidenziato che è atto indubbiamente libero nella scelta dei fini rimessi alla valutazione insindacabile (se non con riferimento all’osservanza dei parametri costituzionali che nel caso di specie, come si vedrà, non risultano violati) dell’organo lato sensu “politico”. Dal punto di vista della dottrina costituzionalistica l’atto in esame è qualificabile come atto formalmente presidenziale e sostanzialmente governativo poiché deliberato su proposta di altro organo governativo (rectius Ministro dell’Interno). La politicità dell’atto è tale per cui non si configurano a fronte dello stesso soggetti lesi interessati all’annullamento del medesimo, data peraltro l’assenza di paramenti normativi alla cui stregua valutarne la legittimità (se non le disposizioni di rango costituzionale). Non è caso che nella presente fattispecie le disposizioni (volte ad impedire o quantomeno a disincentivare lo smembramento dei comuni nella formazione dei collegi elettorali) asseritamente violate dal d.p.r. impugnato altro non sono che ordini del giorno dei due rami del Parlamento (in particolare ordine del giorno approvato dalla Camera dei deputati nella seduta dell’11.01.1951 ed ordine del giorno approvato dal Senato nella seduta del 27.02.1951) che certo non hanno natura normativa vincolante e dettano unicamente un indirizzo, peraltro assai risalente nel tempo, rivolto all’attività del Governo. Pertanto, non avendo le censure sollevate dal ricorrente fondamento e riscontro legislativo (lo stesso cita inoltre la circolare della Direzione centrale dei servizi elettorali n. 93 del 06.11.2002, la circolare del Ministero dell’Interno n. 2472 del 26.09.2007 e la circolare della Prefettura di Bari - Ufficio Territoriale del Governo prot. n. 375/4.2.9/UPE che si muove nella stessa direzione dei menzionati ordini del giorno parlamentari), non è configurabile alcun vizio di legittimità sub specie di violazione di legge. Peraltro le norme costituzionali che il Comune ricorrente assume essere state violate dal d.p.r. impugnato (rectius artt. 3, 48 e 51 Cost.) non appaiono a questo Collegio ad una attenta disamina disattese. Invero la previsione di cui agli artt. 3, 48 e 51 Cost. relativamente all’eguaglianza del diritto di voto non può considerarsi violata dalla decisione “politica” impugnata poiché la nuova determinazione dei collegi uninominali provinciali della Provincia di Bari di cui al d.p.r. gravato nella parte in cui vengono ridefinite le circoscrizioni dei collegi uninominali n. 24 (Collegio di Molfetta I) e n. 34 (Collegio di Terlizzi-Giovinazzo) per l’elezione del Consiglio provinciale di Bari non rappresenta di certo una limitazione ovvero una discriminazione rispetto all’esercizio del diritto fondamentale di elettorato sia attivo che passivo ed anzi è neutra rispetto all’esercizio di tale diritto. Data la natura “politica” del d.p.r. impugnato non è parimenti configurabile alcun vizio di legittimità sub specie di eccesso di potere nella decisione di smembrare il Comune di Giovinazzo, come peraltro accaduto per altri Comuni di piccole dimensioni nell’ambito del medesimo d.p.r. Inoltre va evidenziato che l’argomento della “politicità” e consequenziale insindacabilità in sede giurisdizionale del d.p.r. de quo si riconnette inscindibilmente all’assenza di soggetti qualificati legittimati a contestare in sede giurisdizionale amministrativa la presente decisione “politica”. Invero, se il Comune di Giovinazzo ricorrente agisce in giudizio quale ente locale autonomo non si configura nel caso di specie alcuna lesione delle sue prerogative nella scelta ministeriale e presidenziale di smembrare il territorio del Comune medesimo a livello di determinazione dei collegi elettorali uninominali; pertanto vi sarebbe in tal caso difetto di interesse e di legittimazione ad agire del Comune. Se viceversa il Comune ricorrente agisce in giudizio quale ente esponenziale della collettività locale va tuttavia evidenziato che le azioni popolari sono rigorosamente tassative e non è configurabile, né è prevista dal legislatore nel caso di specie alcuna azione popolare in capo al singolo cui si possa sostituire il Sindaco del Comune quale rappresentante – come detto - della comunità locale; ed anzi a tutto concedere la sostituzione che è implicita nelle azioni popolari tassativamente previste dal legislatore (cfr. art. 9 dlgs n. 267/2000 [TUEL]) avviene in senso opposto e cioè è il singolo a sostituirsi rispetto all’inerzia dell’ente locale. Come evidenziato dal Consiglio di Stato (cfr. Cons. Stato, sez. V, 20 novembre 1987, n. 708) “Nel vigente ordinamento l’azione popolare costituisce rimedio del tutto eccezionale e non è pertanto ammissibile al di fuori dei casi tassativamente previsti dal legislatore.”. In tal senso si sono espressi anche T.A.R. Lombardia Milano, sez. II, 14 maggio 2007, n. 3071, T.A.R. Molise, 20 gennaio 1989, n. 3 e Cons. Giust. Amm. Sicilia, 02 giugno 1987, n. 14. Non è quindi ammissibile alcuna azione popolare in capo al Sindaco del Comune di Giovinazzo ricorrente. Dalle considerazioni espresse in precedenza consegue il rigetto del ricorso. Considerata la peculiarità della controversia, la natura e la qualità delle parti, sussistono giuste ragioni di equità per compensare le spese di giudizio. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, Sez. III, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe indicato, lo respinge. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa. Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 13/05/2009 con l’intervento dei Magistrati: Amedeo Urbano, Presidente Vito Mangialardi, Consigliere Francesco Cocomile, Referendario, Estensore DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 18/05/2009