REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Seconda ha pronunciato la presente SENTENZA sul ricorso numero di registro generale 2609 del 1994, proposto da: Pisanello Luigi, Merenda Rocco, De Pascali Agata, Piccinno Virgilio, Muscetta Pasquale, De Pascali Luigi (al quale sono subentrati gli eredi Campa Liliana, De Pascali Agata e De Pascali Carmela), Gabellone Rocco, D’Aprile Pasquale (nato nel 1928), D’Aprile Pasquale (nato nel 1932), Margari Luigi, Bramato Giovanni, De Santis Franco, Napoli Cosimo (al quale sono subentrati gli eredi Solida Maria e Napoli Assunta) e Falcone Giuseppe, rappresentati e difesi dagli Avvocati Oronzo Rampino, Angela Stasi e Luigi Pastore, ed elettivamente domiciliati (gli originari ricorrenti) presso lo Studio legale del primo in Lecce, Via S. Trinchese n° 63 e (gli eredi subentrati) presso lo Studio legale Pastore-Stasi, in Lecce, Via B. Mazzarella n° 8, contro - Comune di Alezio, rappresentato e difeso dall'Avv. Ernesto Sticchi Damiani, con domicilio eletto presso Ernesto Sticchi Damiani in Lecce, via 95° Rgt. Fanteria, 9; - il Commissario ad acta (nominato dalla SE.DE.CO. di Lecce) presso il Comune di Alezio Dr. Bucciero Achille, non costituito; - il Ministero dell'Interno, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata per legge in Lecce, via F.Rubichi, 23; per l'annullamento - della deliberazione n° 1 del 25 Novembre 1993, con la quale il Commissario ad acta (Dr. Bucciero Achille) nominato dalla SE.DE.CO. di Lecce (in sostituzione del Consiglio Comunale di Alezio, ex art. 25 comma 13° D.L. 2 Marzo 1989 n° 66, convertito nella Legge 24 Aprile 1989 n° 144) ha proceduto alla individuazione dei responsabili dei debiti fuori bilancio non riconosciuti dal Consiglio Comunale di Alezio e di quelli non ritenuti legittimi dalla Commissione di Ricerca costituita presso il Ministero degli Interni, e conseguentemente alla imputazione dei debiti stessi a carico dei soggetti che ne hanno disposto l’esecuzione; - della deliberazione n° 1 del 24 Febbraio 1994, con la quale il medesimo Commissario ad acta ha formulato chiarimenti e apportato rettifiche alla precedente deliberazione n° 1/1993; - di ogni altro atto premesso, presupposto, consequenziale e comunque connesso, ivi compresi (ove occorra): il Decreto del Ministro degli Interni n° 1257/E3 del 17 Marzo 1992, nella parte in cui lo stesso (artt. 2, 3, 4 e 6) statuisce in merito ai debiti fuori bilancio; le deliberazioni n° 49 del 21 Giugno 1989, n° 51 del 23 Giugno 1989, n° 72 del 25 Maggio 1990, n° 73 del 28 Maggio 1990, n° 74 del 29 Maggio 1990, n° 76 del 14 Giugno 1990, n° 77 del 18 Giugno 1990, n° 25 del 10 Marzo 1993 e n° 39 del 20 Aprile 1993, con le quali il Consiglio Comunale di Alezio ha statuito in ordine ai debiti fuori bilancio dell’Ente, alcuni riconoscendoli, altri no, secondo quello che dalle deliberazioni stesse emerge. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visti i motivi aggiunti notificati in data 11 Luglio 1994; Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Alezio; Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 Aprile 2009 il Cons. Dott. Enrico d'Arpe e uditi per le parti gli Avvocati Luigi Pastore, anche in sostituzione di Angela Stasi, Ernesto Sticchi Damiani e Antonio Tarentini; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: FATTO e DIRITTO I ricorrenti – ex amministratori del Comune di Alezio (a due dei quali, nelle more del giudizio, sono subentrati gli eredi) – impugnano: 1) la deliberazione n° 1 del 25 Novembre 1993 con cui il Commissario ad acta nominato dalla SE.DE.CO. di Lecce (in sostituzione del Consiglio Comunale di Alezio, ex art. 25 comma 13° D.L. 2 Marzo 1989 n° 66, convertito nella Legge 24 Aprile 1989 n° 144) ha proceduto alla individuazione dei responsabili dei debiti fuori bilancio non riconosciuti dal Consiglio Comunale di Alezio e di quelli non ritenuti legittimi dalla Commissione di Ricerca costituita presso il Ministero degli Interni, nonché alla imputazione dei debiti stessi a carico dei soggetti che ne hanno disposto l’esecuzione (i ricorrenti), con invito agli stessi di eseguire il “pagamento di quanto dovuto entro trenta giorni dalla notifica con l’avvertenza che in difetto si darà luogo a procedura esecutiva, giusta prescrizione contenuta nell’art. 6 del richiamato decreto del Ministero dell’Interno”; 2) la deliberazione n° 1 del 24 Febbraio 1994 con la quale il medesimo Commissario ad acta ha formulato chiarimenti e apportato rettifiche alla precedente deliberazione n° 1/1993; 3) ogni altro atto connesso, ivi compresi (ove occorra) il Decreto del Ministero degli Interni n° 1257/E3 del 17 Marzo 1992, nella parte in cui statuisce in merito ai debiti fuori bilancio, e le deliberazioni n° 49 del 21 Giugno 1989, n° 51 del 23 Giugno 1989, n° 72 del 25 Maggio 1990, n° 73 del 28 Maggio 1990, n° 74 del 29 Maggio 1990, n° 76 del 14 Giugno 1990, n° 77 del 18 Giugno 1990, n° 25 del 10 Marzo 1993 e n° 39 del 20 Aprile 1993, con le quali il Consiglio Comunale di Alezio ha statuito in ordine ai debiti fuori bilancio dell’Ente (alcuni riconoscendoli, altri no). A sostegno del ricorso sono stati formulati i seguenti motivi di gravame. 1) Violazione dell’art. 24 comma 13 del Decreto Legge n° 66/1989, convertito nella Legge n° 144/1989 – Eccesso di potere per difetto assoluto dei presupposti di fatto e di diritto, incogruenza (se non autentica assurdità) della motivazione, illogicità manifesta, contrasto rispetto a determinazione presupposta (per di più di rango più elevato) della quale le determinazioni impugnate si dicono esecutive, perplessità sull’attività amministrativa. 2) Violazione sotto altro profilo dell’art. 25 comma 13 del Decreto Legge n° 66/1989 – Eccesso di potere per erroneità sotto altro profilo dei presupposti di fatto e di diritto, per difetto assoluto di motivazione, irragionevolezza e perplessità. 3) Quanto al debito non riconosciuto – Incompetenza assoluta – Violazione dei principi in materia di attribuzione di responsabilità in ordine ad attività non riferibili all’Ente o allo stesso riferibili ma non riconosciute né riconoscibili a suo carico – Ancora eccesso di potere per difetto dei presupposti, incongruenza della motivazione e perplessità. 4) Violazione dell’art. 7 della Legge n° 241/1990. Con atto notificato alle controparti in data 11 Luglio 1994, i ricorrenti hanno inoltre formulato i seguenti motivi aggiunti. A) Violazione di legge in tema di incompatibilità nell’assunzione di funzioni pubbliche. B) Violazione di legge – Eccesso di potere per difetto assoluto dei presupposti di fatto e di diritto, contraddittoria, insufficiente ed illogica motivazione, perplessità dell’azione amministrativa. Dopo avere diffusamente illustrato il fondamento in diritto delle domande azionate, i ricorrenti concludevano come riportato in epigrafe. Si sono costituiti in giudizio l’Avvocatura dello Stato per il Ministero dell’Interno nonché il Comune di Alezio, depositando articolate memorie difensive con le quali hanno puntualmente replicato alle argomentazioni dei ricorrenti, concludendo per la declaratoria di inammissibilità ed in ogni caso per la reiezione del ricorso. I ricorrenti hanno presentato, in via incidentale, istanza di sospensione dell’efficacia dei provvedimenti impugnati, che è stata accolta limitatamente da questa Sezione, con ordinanza n° 1647 del 19-22 Settembre 1994. Alla pubblica udienza del 29 Aprile 2009, su richiesta di parte, la causa è stata posta in decisione. Il ricorso (compresi i motivi aggiunti notificati in data 11 Luglio 1994) è inammissibile per difetto di giurisdizione dell’adito Giudice Amministrativo. E’ necessario premettere che l’art. 25 del Decreto Legge 2 Marzo 1989 n° 66 (convertito con modificazioni dalla Legge 24 Aprile 1989 n° 144) dispone che: “Le Amministrazioni Provinciali ed i Comuni che si trovano in condizioni tali da non poter garantire l’assolvimento delle funzioni e dei servizi primari, sono tenuti ad approvare, con deliberazione dei rispettivi Consigli, il piano di risanamento finanziario per provvedere alla copertura delle passività già esistenti e per assicurare in via permanente condizioni di equilibrio della gestione (comma 1). Il piano di risanamento è costituito da due parti distinte, una per la copertura del disavanzo pregresso e dei debiti fuori bilancio, l’altra relativa al consolidamento ed al pareggio finanziario della gestione dell’ente (comma 2). Nella parte del piano di risanamento relativa al disavanzo d’amministrazione e ai debiti fuori bilancio sono dettagliatamente illustrate, e documentate in allegato, le cause che hanno determinato la situazione verificatasi. Nella stessa: ……b) sono elencati, sulla base di attestazioni degli amministratori, del segretario e dei funzionari, i debiti fuori bilancio relativi a spese per le quali il Consiglio, indicati per ognuna la causa che l’ha determinata e il fine pubblico con la stessa conseguito, provvede al riconoscimento di quelle per le quali sia stata espressamente accertata la necessità per l’esercizio delle funzioni e dei servizi pubblici di competenza dell’ente per legge. Il piano indica il fabbisogno finanziario necessario per la copertura sia del disavanzo che dei debiti fuori bilancio riconosciuti, e le risorse proprie attivabili dall’ente per concorrere alla sua copertura. (comma 3)………… Il piano di risanamento è istruito dalla Commissione di Ricerca per la finanza locale presso il Ministero dell’Interno, la quale può richiedere all’ente ulteriori precisazioni e documentazioni sulle cause che hanno determinato la situazione da sanare e sulla natura delle spese alle quali si riferiscono i debiti fuori bilancio, in relazione alla legittimità del loro riconoscimento come debiti dell’ente….. (comma 6). Il piano di risanamento è approvato con decreto del Ministro dell’Interno il quale può autorizzare l’assunzione di un mutuo a copertura del disavanzo e dei debiti fuori bilancio per i quali è stata riscontrata la legittimità del riconoscimento effettuato dal consiglio dell’ente (comma 7). ………. Gli eventuali debiti fuori bilancio il cui riconoscimento non viene ritenuto legittimo, sono individuati in allegato al provvedimento di approvazione del piano di risanamento e sono posti a carico dei soggetti che ne hanno disposto l’esecuzione, senza oneri per l’ente. Il Consiglio Comunale è tenuto ad individuare i responsabili e ad esperire le procedure per la copertura da parte degli stessi di ogni onere addebitato all’ente. Nel caso in cui il Consiglio non provveda, il Comitato regionale di controllo è tenuto, trascorsi sessanta giorni dalla notifica del decreto di cui al comma 7, a nominare un Commissario ad acta. Il Ministro dell’Interno, qualora rilevi dall’esame degli atti dolo o colpa grave, contesta i fatti agli amministratori o funzionari ritenuti responsabili ed ove non trovi giustificate le deduzioni dagli stessi presentate, rimette gli atti alla Procura generale della Corte dei Conti (comma 13). Rammentato ciò, il Collegio è convinto che tutti gli impugnati atti comunali (rectius: del Commissario ad acta) e ministeriali, nella parte relativa ai debiti fuori bilancio del Comune di Alezio, vanno correttamente considerati non quali provvedimenti amministrativi autoritativi, bensì alla stregua di atti paritetici della Pubblica Amministrazione, sicchè – vertendosi in tema di diritti soggettivi (di credito) e dei correlati obblighi pecuniari e di accertamento della responsabilità (e, quindi, dell’esistenza di eventuali debiti) dei singoli amministratori comunali ricorrenti – la cognizione della presente controversia appartiene al Giudice Ordinario (oppure, nelle ipotesi di danno erariale e di imputazione di dolo o colpa grave, alla Corte dei Conti). Infatti, si tratta di atti che, accertata l’insussistenza dei presupposti normativi per riconoscere i debiti fuori bilancio a carico del Comune, non costituiscono, modificano (“affievoliscono”) o estinguono – in modo unilaterale ed imperativo – le situazioni giuridiche soggettive dei soggetti privati interessati (aventi consistenza, nella specie, di diritto soggettivo), ma si limitano a comunicare agli ex amministratori ed ai terzi (potenziali) creditori la ravvisata presenza delle condizioni previste dalla legge per la imputabilità soggettiva (in capo alle persone fisiche ordinatrici della spesa, anziché all’Ente pubblico) di determinate partite debitorie, senza poter creare, però, certezze legali circa le parti effettive dei corrispondenti rapporti contrattuali (tra terzo contraente ed i singoli amministratori o funzionari dell’Ente, anziché tra il terzo contraente ed il Comune). Nel nostro ordinamento costituzionale, soltanto il Giudice naturale dei diritti è munito del potere (di carattere giurisdizionale) di accertamento e di condanna in materia di rapporti obbligatori di diritto comune. Pertanto, si deve concludere nel senso che l’invito ad eseguire il “pagamento di quanto dovuto entro trenta giorni dalla notifica con l’avvertenza che in difetto si darà luogo a procedura esecutiva”, contenuto negli atti commissariali gravati, rappresenti soltanto l’esplicazione di una normale facoltà di diritto privato, che non può trovare diretta soddisfazione nell’esercizio di poteri pubblicisti di autotutela amministrativa (inesistenti, nella fattispecie di che trattasi, in quanto la legge non prevede specificamente in proposito la possibilità della P.A. di farsi ragione da sé per le vie amministrative), ma che deve necessariamente passare attraverso i normali rimedi giurisdizionali mediante l’adizione, a cura dell’Amministrazione Comunale, della competente Autorità Giudiziaria Ordinaria (e in sede di processo di cognizione). Peraltro, non avrebbe senso una (improbabile) procedura amministrativa che consentisse il recupero forzoso in danno degli amministratori locali anche di somme di denaro che la P.A. non ha ancora versato ai terzi creditori. Inoltre, è noto che il riconoscimento da parte degli Enti Locali di un debito fuori bilancio, nell’ambito della procedura di risanamento finanziario, (e, quindi, l’assunzione di una obbligazione diretta della Pubblica Amministrazione nei confronti dei privati creditori), ai sensi degli artt. 24 e 25 del Decreto Legge 2 Marzo 1989 n° 66, presuppone l’esistenza – sul piano oggettivo – di una obbligazione validamente assunta dall’Ente Locale (anche se inizialmente sprovvista di copertura finanziaria) e che si tratti di un credito certo, liquido ed esigibile inerente ad una spesa di cui venga accertata l’indispensabilità per l’esercizio di funzioni e/o di servizi pubblici rientranti ex lege nella competenza istituzionale dell’Ente medesimo, senza che residuino spazi per l’esplicazione su tali aspetti di valutazioni di opportunità amministrativa o di natura autoritativo-discrezionale. Peraltro, l’art. 6 dell’impugnato Decreto del Ministero degli Interni n° 1257/E3 del 17 Marzo 1992 (correttamente) si limita a prevedere “l’invito al Consiglio Comunale di individuare i responsabili e ad esperire a loro danno le procedure per la copertura di ogni onere addebitato al Comune”, senza autorizzare in proposito l’esercizio di alcuna potestà amministrativa finalizzata a conseguire coattivamente il pagamento del dovuto dagli amministratori, tanto meno in via esecutiva. D’altra parte, solo l’opzione interpretativa prescelta dal Tribunale conferisce coerenza alla prescrizione finale contenuta nel comma 13° dell’art. 25 del Decreto Legge 2 Marzo 1989 n° 66, convertito con modificazioni dalla Legge 24 Aprile 1989 n° 144, (secondo cui “Il Ministro dell’Interno, qualora rilevi dall’esame degli atti dolo o colpa grave, contesta i fatti agli amministratori o funzionari ritenuti responsabili ed ove non trovi giustificate le deduzioni dagli stessi presentate, rimette gli atti alla Procura generale della Corte dei Conti”), permettendo di spiegare perchè non siano, invece, contemplate contestazioni e giustificazioni degli amministratori o funzionari “incolpati” nell’ipotesi in questione di individuazione, da parte dell’Ente Locale, dei responsabili dei debiti fuori bilancio non riconosciuti dall’organo consiliare e di quelli non ritenuti legittimi dalla Commissione di Ricerca costituita presso il Ministero degli Interni, e di diretta “imputazione” dei debiti stessi a carico dei soggetti che ne hanno disposto l’esecuzione. Per le ragioni sopra illustrate il ricorso deve essere dichiarato inammissibile. Sussistono giusti motivi (la novità e complessità delle problematiche affrontate) per disporre la compensazione integrale tra le parti delle spese processuali. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Seconda Sezione di Lecce – definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa. Così deciso in Lecce nella Camera di Consiglio del giorno 29 Aprile 2009 con l'intervento dei Magistrati: Luigi Costantini, Presidente Enrico d'Arpe, Consigliere, Estensore Giuseppe Esposito, Referendario DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 18/05/2009