REPUBBLICA ITALIANA Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria (Sezione Prima) ha pronunciato la presente ORDINANZA 1) Sul ricorso numero di registro generale 146 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto da: Renzo Baldoni, Francesco Calabrese, Carmine Camicia, Vincenzo Carloni, Giorgio Corrado, Armando Fronduti, Massimo Monni, Paolo Orsini Federici, Daniele Porena, Andrea Romizi, Gianluigi Rosi, Piero Sorcini, Rocco Antonio Valentino, rappresentati e difesi dagli avv. Michele Bromuri, Francesco Calabrese, con domicilio eletto presso Michele Bromuri in Perugia, via del Sole, 8; contro Comune di Perugia, rappresentato e difeso dagli avv. Giovanni Tarantini, Luca Zetti, Rossana Martinelli, con domicilio eletto presso l’avv. Luca Zetti in Perugia, corso Vannucci 39 (Ufficio Legale Comune Perugia) 2) Sul ricorso numero di registro generale 156 del 2009, proposto da: Comune di Perugia, rappresentato e difeso dagli avv. Giovanni Tarantini, Luca Zetti, Rossana Martinelli, con domicilio eletto presso l’avv. Luca Zetti in Perugia, corso Vannucci 39 (Ufficio Legale Comune Perugia); contro Ministero dell'Interno, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, domiciliata per legge in Perugia, via degli Offici, 14; nei confronti di U.T.G. - Prefettura di Perugia, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, domiciliata per legge in Perugia, via degli Offici, 14; per l'annullamento previa sospensione dell'efficacia, 1) quanto al ricorso n. 146 del 2009: (a) con il ricorso principale:della deliberazione del Consiglio Comunale di Perugia n. 224 del 12.11.2008, pubblicata. all’Albo Pretorio dal 14.11.2008 al 13.12.2008, con la quale è stato modificato lo Statuto comunale, in particolare l’art. 24 il quale prevede la costituzione di n. 5 Circoscrizioni di decentramento comunale nonché della deliberazione del Consiglio Comunale n. 18 del 2.2.2009, approvata il 18 2 2009, pubblicata all’Albo Pretorio dal 19 febbraio 2009, con la quale, in esecuzione delle citate modifiche statutarie, e stato approvato il nuovo “Regolamento per il decentramento”, con la prevista costituzione di n. 5 Circoscrizioni di decentramento comunale precisate nella loro estensione relativa popolazione residente per ciascuna di esse, nonchè per l’ annullamento di ogni altro atto e provvedimento presupposto e comunque connesso o collegato a quelli impugnati. (b) con i motivi aggiunti depositati il 10 aprile 2009: della deliberazione del Consiglio Comunale n. 18 del 2.2.2009, approvata il 18.2.2009, pubblicata all’Albo Pretorio dal 19.2.2009, con la quale è stato approvato il nuovo “Regolamento per il decentramento”, con la prevista di n. 5 Circoscrizioni di decentramento comunale precisate nella loro estensione territoriale e relativa popolazione residente - per ciascuna di esse, nonché per l'annullamento -di ogni altro atto e provvedimento presupposto e comunque connesso o collegato a quello impugnato.. 2) quanto al ricorso n. 156 del 2009: (a) del provvedimento 17.3.2009, di contenuto specificamente non noto, menzionato nell’atto prefettizio di cui appresso, con cui il Ministero intimato avrebbe comunicato alla Prefettura di Perugia il proprio contrario divisamento rispetto alla riforma delle circoscrizioni di decentramento disposta dal Comune di Perugia; (b) del provvedimento prot. 0011447 del 2.4.2009 della Prefettura di Perugia — (U.T.G.) che, in recepimento del predetto, ha invitato il Comune di Perugia a modificare i propri atti regolamentari in materia di circoscrizioni di decentramento, riducendo le stesse da 5 a 4 unità, entro la data prevista per la convocazione dei comizi elettorali (23 aprile 2009), preannunciando in difetto che detta convocazione awerrà solo per l’elezione del Sindaco e del Consiglio Comunale, ma non delle dette circoscrizioni; (c) di ogni atto presupposto, connesso, conseguente e/o collegato, ivi compreso — per quanto possa occorrere — il parere prot. 2750 del 27.2.2009, con la sottesa nota 20.2.2008, fornito dal Ministero dell’Interno in subiecta materia all’U.T.G. di Reggio Emilia.. Visti i ricorsi ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati; Visti tutti gli atti della causa; Vista la domanda di sospensione dell'esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente; Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Perugia; Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e dell’U.T.G. - Prefettura di Perugia; Visti gli artt. 19 e 21, u.c., della legge 6 dicembre 1971, n. 1034; Relatore nella camera di consiglio del giorno 22/04/2009 il dott. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; RITENUTO E CONSIDERATO: 1. Il Collegio ritiene anzitutto opportuno riunire i ricorsi, stante l’evidente connessione oggettiva, oltre che soggettiva, ed in particolare la stretta interdipendenza degli effetti concreti che potrebbero derivare dalla valutazione di ciascuno di essi. 2. Quanto all’esame della domanda cautelare relativa al ricorso n. 146/2009, viene anzitutto in esame l’eccezione sollevata dalla difesa del Comune in relazione agli effetti della rinuncia alla domanda cautelare, annuciata dai difensori della parte ricorrente nella fase delle c.d. istanze preliminari all‘udienza odierna, e poi revocata al momento della trattazione in camera di consiglio con l’intervento delle parti. Il Collegio – prescindendo dal considerare gli orientamenti giurisprudenziali formatisi in materia di revocabilità della rinuncia al ricorso (peraltro, non univoci) – ricorda che le c.d. istanze preliminari (in apertura di udienza) hanno la funzione di individuare le controversie per le quali viene richiesta e/o appare necessaria la discussione (in pubblica udienza per i ricorsi di merito, in camera di consiglio con l’intervento delle parti per le sospensive), e che pertanto verranno richiamate una per una nel prosieguo della seduta, separandole da quelle per le quali, invece, viene chiesto rinvio o le cui parti si limitano a riportarsi alle difese scritte. Questa prassi, da gran tempo consolidata davanti al Consiglio di Stato ed ai Tribunali amministrativi regionali, comporta che nella fase delle istanze preliminari le dichiarazioni delle parti e le eventuali decisioni del Presidente vengono verbalizzate solo qualora non sia prevista una nuova chiamata per la discussione propriamente detta. Nel caso del ricorso n. 146/2009, i difensori dei ricorrenti avevano annunciato, nella fase delle istanze preliminari, la volontà di rinunciare alla domanda cautelare, ma il Presidente non ha dichiarato chiusa la discussione, anzi ha invitato le parti ad attendere una nuova chiamata per trattare il ricorso in camera di consiglio, congiuntamente al ricorso connesso n. 156/2009, per il quale in effetti le parti avevano chiesto la discussione. Di conseguenza, quando, alla riapertura della discussione (o meglio all’apertura della vera e propria discussione in camera di consiglio), i difensori dei ricorrenti hanno dichiarato di voler insistere nella domanda cautelare, non si era determinata alcuna preclusione rispetto alle successive valutazioni in ordine alla condotta processuale, anche nel senso di non dare più corso a quella rinuncia alla domanda cautelare, che pure era stata annunciata. Va del resto considerato che – a differenza di quanto avviene con la rinuncia al ricorso – la rinuncia alla domanda cautelare (supposto che venga formalmente perfezionata, il che nel caso in esame non è accaduto) non impedisce di riproporla, e tanto meno comporta l’estinzione del giudizio. 3. Né può condividersi l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione dei ricorrenti. Non si può disconoscere che essi siano legittimati sia come cittadini elettori degli organi rappresentativi delle circoscrizioni comunali, sia come cittadini contribuenti, potenzialmente onerati dall’aumento del numero delle circoscrizioni su cui si controverte, sia come cittadini utenti delle funzioni delle circoscrizioni sulla cui conformazione territoriale altresì si controverte. 4. Stessa sorte merita, ad avviso del Collegio, l’eccezione di inammissibilità per omessa instaurazione del contraddittorio nei confronti dei consiglieri comunali che hanno votato l’approvazione dei provvedimenti impugnati, posto che essi non rivestono la posizione di controinteressati in senso tecnico (del resto, l’accoglimento della tesi comporterebbe la sistematica necessità, nei giudizi impugnatori, di intimare i componenti dell’organo collegiale che hanno votato a favore dell’adozione del provvedimento impugnato). 5. Nel merito, il Collegio ritiene che il ricorso n. 146/2009 presenti adeguati profili di fondatezza. L’articolo 6, comma 2, del T.U.E.L. di cui al d.lgs. 267/2000, prevede che lo statuto comunale “nell'ambito dei princìpi fissati dal presente testo unico, stabilisce le norme fondamentali dell'organizzazione dell'ente (…) i criteri generali in materia di organizzazione dell'ente, le forme di collaborazione fra comuni e province, della partecipazione popolare, del decentramento (…)”. L’articolo 37, comma 4, stabilisce che la popolazione (ai fini dell’individuazione del numero dei consiglieri comunali e provinciali) “è determinata in base ai risultati dell'ultimo censimento ufficiale”. L’articolo 17, comma 2, prevede che “L'organizzazione e le funzioni delle circoscrizioni sono disciplinate dallo statuto comunale e da apposito regolamento”. Quindi, la normativa statale non considera espressamente la “base demografica” di calcolo per l’individuazione del numero delle circoscrizioni. Il Comune di Perugia ha ritenuto che rientrasse nell’ambito della propria autonomia statutaria anche la fissazione della “base demografica” per il calcolo del numero delle circoscrizioni da istituire (la modifica statutaria presuppone l’utilizzazione dell’anagrafe dei residenti nel Comune alla fine del 2007), nel rispetto dei limiti stabiliti dall’articolo 17, comma 3, del T.U.E.L., come modificato dall’articolo 29, comma 2, della legge 244/2007, secondo il quale “La popolazione media delle circoscrizioni non può essere inferiore a 30.000 abitanti”. Queste disposizioni legislative limitano l’autonomia statutaria degli enti locali; il legislatore, cioè, ha inteso sottrarre alla potestà dei Comuni la determinazione del numero delle circoscrizioni, e lo ha collegato tassativamente al dato della popolazione. Se questo è vero, ne consegue che sfugge all’autonomia comunale la scelta del criterio con il quale determinare il dato stesso. In altre parole, se la legge si riferisce alla popolazione, il dato rilevante è quello cui il legislatore stesso ha voluto fare riferimento. Qualora il riferimento possa sembrare dubbio, si pone una questione di interpretazione della legge, da risolvere con i criteri ermeneutici e non mediante un esercizio dell’autonomia statutaria. Ciò posto, il Collegio ritiene che una corretta interpretazione delle norme di legge conduca a dare rilevanza al dato della popolazione risultante dal censimento, piuttosto che ai dati rilevabili con altri metodi. E’ vero che appaiono concettualmente opinabili sia la portata applicativa della delimitazione delle materie “legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane”, demandate dall’articolo 117 Cost., comma secondo, lettera p), alla potestà legislativa esclusiva dello Stato; sia l’individuazione dei principi (espressamente o tacitamente) fissati dal T.U.E.L. e, correlativamente, dell’ambito di competenza degli statuti e dei regolamenti comunali. Tuttavia, non sembra in ogni caso dubitabile che un cittadino non possa essere computato, ai fini dell’individuazione del numero delle circoscrizioni istituibili e concretamente attivabili in un determinato periodo di tempo, nella “base demografica” utile di due diversi Comuni; e sembra altresì indubitabile che un simile risultato potrebbe invece determinarsi qualora ogni Comune potesse scegliere, mediante le previsioni statutarie, di fare riferimento ad una base demografica diversa da quella legata alle risultanze del censimento ufficiale nazionale. Con evidente elusione di disposizioni, come quella dell’articolo 29, comma 2, dettate a fini di razionalizzazione dell’organizzazione dei pubblici poteri e di contenimento della spesa pubblica (la cui legittimità, non è stata messa in discussione nei procedimenti di modifica statuaria e regolamentare, né nella presente controversia), oltre che distorsione applicativa del principio della rappresentanza elettiva ai diversi livelli istituzionali. Questa ratio conduce a ritenere l’articolo 37, comma 4, espressione di un principio generale, non derogabile dagli statuti comunali. Il censimento ufficiale, in forza della sua unicità legata alla natura “nazionale” (più che della cadenza temporale o delle modalità con cui viene effettuato, e della conseguente sua intrinseca attendibilità – profili oggetto di contrapposte argomentazioni difensive) risulta in grado di ovviare agli inconvenienti suddetti. Appare perciò fondato, per quanto valutabile alla luce della sommaria cognizione propria della fase cautelare, il primo ordine di censure dedotte dai ricorrenti. 6. D’altro canto, l’attuazione, nella prospettiva elettorale, delle previsioni statutarie e regolamentari impugnate, è in grado di causare un danno grave ed irreparabile, in quanto determinerebbe una distorsione del confronto elettorale, oltre alla dispersione delle risorse pubbliche necessarie alla consultazione elettorale relativa alle cinque circoscrizioni ed al loro insediamento, che ricade sui ricorrenti, come detto, quali cittadini elettori e contribuenti. 7. La domanda cautelare relativa al ricorso n. 146/2009 merita dunque di essere accolta, sussistendone i presupposti. 8. Quanto al ricorso n. 156/2009, il Collegio ritiene che siano parimenti assistite da adeguati profili di fondatezza le censure incentrate sull’inesistenza nell’ordinamento di un potere in capo al Prefetto, competente all’indizione dei comizi elettorali per le circoscrizioni comunali, di rifiutare tale indizione in esito ad una valutazione di illegittimità delle previsioni statuarie e regolamentari riguardanti il numero delle circoscrizioni cui si riferiscono le elezioni. Infatti, tali atti, espressione dell’autonomia costituzionalmente riconosciuta ai Comuni, devono ritenersi efficaci, fino a che non ne venga eventualmente disposto l’annullamento, nelle forme previste dall’ordinamento, e non possono essere disapplicati. 9. Tuttavia, per effetto dell’accoglimento della domanda cautelare relativa al ricorso n. 146/2009, e stante la circostanza che il 23 aprile 2009 è – per concorde ammissione delle parti – l’ultimo giorno utile all’indizione dei comizi elettorali, non sembra che una misura cautelare possa essere idonea ad evitare il danno derivante dai provvedimenti impugnati (sostanzialmente qualificabili come espressione di un rifiuto di indire i comizi elettorali, fino a che non vengano modificate le previsioni statutarie in ordine al numero delle circoscrizioni). Infatti, nel contesto indicato, l’impossibilità di procedere alle elezioni circoscrizionali deriva, in modo assorbente, dall’accoglimento della domanda cautelare di sospensione delle previsioni statutarie e regolamentari impugnate con il ricorso n. 146/2009. P.Q.M. Riuniti i ricorsi in epigrafe: - accoglie la domanda incidentale di sospensione nel ricorso n. 146/2009; - dichiara non esservi luogo a provvedere sulla domanda incidentale di sospensione nel ricorso n. 156/2009. La presente ordinanza sarà eseguita dall'Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti. Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 22/04/2009 con l'intervento dei Magistrati: Pier Giorgio Lignani, Presidente Annibale Ferrari, Consigliere Pierfrancesco Ungari, Consigliere, Estensore DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 22/04/2009