REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Prima) ha pronunciato la presente SENTENZA Sul ricorso numero di registro generale 7379 del 2005, proposto da: Orefice Ciro, rappresentato e difeso dall’avv. Antonio Palma, con lo stesso elettivamente domiciliato in Napoli alla via Carlo Poerio n. 98, contro - Comune di Napoli, rappresentato e difeso dagli avv.ti Giuseppe Tarallo, Barbara Accattatis Chalons d’Oranges, Antonio Andreottola, Eleonora Carpentieri, Bruno Crimaldi, Annalisa Cuomo, Anna Ivana Furnari, Giacomo Pizza, Anna Pulcini, Bruno Ricci e Gabriele Romano, con gli stessi elettivamente domiciliato in Napoli alla piazza Municipio in Palazzo San Giacomo presso l’Avvocatura comunale; - Regione Campania, rappresentata e difesa dall'avv. Maria Luigia Schiano di Colella Lavina, con domicilio eletto presso Maria Luigia Schiano di Colella Lavina in Napoli, via S. Lucia n. 81 presso l’Avvocatura regionale; - Ministero per i beni e le attività culturali, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Napoli, presso la stessa legalmente domiciliato in Napoli alla via Diaz n. 11; per l'annullamento della delibera del Consiglio comunale n. 40 del 16/5/2005, concernente le controdeduzioni alle osservazioni di cui alla delibera n. 240 del 2003 e la definitiva approvazione del piano urbanistico esecutivo relativo all’ambito di Coroglio, la delibera di Giunta comunale n. 2574 del 29/7/2004, la delibera consiliare n. 240 del 5/11/2003 recante l’adozione del PUE, nonché di ogni altro atto connesso; - nonché, con i motivi aggiunti: del decreto del Presidente della Giunta regionale n. 4741 del 1998 con i relativi allegati, concernente piano regolatore generale per la zona occidentale, del parere della sezione provinciale del Comitato regionale di controllo n. 70 del 2001, del parere dell’Autorità di Bacino nord-occidentale della Campania, della delibera consiliare n. 106 del 26/5/2004, del parere del Ministero per i beni e le attività culturali Soprintendenza ai beni architettonici di Napoli e provincia n. 4484 del 2003 e del parere del Ministero per i beni e le attività culturali Soprintendenza ai beni archeologici di Napoli e Caserta n. 7030 del 2003, nonché degli atti connessi. Visto il ricorso; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Napoli; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Campania; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero per i beni e le attività culturali; Vista la documentazione prodotta dal Comune in esecuzione degli incombenti istruttori; Visti i motivi aggiunti; Viste le produzioni delle parti; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14/01/2009 il dott. Fabio Donadono e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale. FATTO Con ricorso notificato il 3/10/2005 al Comune di Napoli ed alla Regione Campania, il sig. Ciro Orefice, nella dedotta qualità di proprietario di un immobile sito nel borgo marinaio di Coroglio, compreso nel piano urbanistico esecutivo di Bagnoli, proponeva l’impugnativa degli atti in epigrafe. Con ordinanza n. 533 del 19/6/2008 venivano disposti incombenti istruttori, ai quali l’amministrazione comunale dava esecuzione depositando documenti. Con motivi aggiunti, notificati il 14/11/2008 anche al Ministero per i beni e le attività culturali, l’impugnativa veniva estesa agli atti pure in epigrafe indicati. Le amministrazioni intimate si costituivano in giudizio, resistendo alle domande avverse. DIRITTO 1. Il ricorrente deduce che: - il piano urbanistico esecutivo così come formulato non avrebbe la struttura del piano particolareggiato e sarebbe carente dei contenuti previsti dall’art. 13 della legge n. 1150 del 1942; - il piano sarebbe in aperto contrasto con la variante al piano regolatore generale per la zona occidentale approvata con decreto del Presidente della Giunta regionale n. 4741 del 15/4/1998; - mancata partecipazione e collaborazione di tutti gli enti interessati; - sacrificio della spiaggia di Coroglio-Bagnoli agli interessi della portualità turistica; - non eseguite innumerevoli prescrizioni della Soprintendenza dei beni ambientali; - prevista realizzazione di un porto canale e mancata demolizione del pontile nord dell’Italsider in aperto contrasto con le disposizioni della legge di conversione del decreto per Bagnoli n. 582 del 1996 e dell’art. 114, co. 18, della legge n. 388 del 2000, comportanti il ripristino della morfologia naturale della costa anticipato rispetto ad ogni altra operazione di bonifica; l’intervento sarebbe anche in contrasto con l’art. 151, co. 1, e l’art. 146, co. 1, del d. lgs. n. 490 del 1999; previsione di un nuovo insediamento a meno di 300 metri dalla linea di battigia; - la previsione di nuovi volumi sarebbe in contrasto con quanto concretamente realizzabile alla luce dei volumi attualmente esistenti; - i volumi da edificare nell’area tematica 2 avrebbero immediate ripercussioni sull’area vincolata impedendo la continuità delle visuali panoramiche; - non risultano operate le indagini in materia di rischio sismico, idrogeologico, vulcanico e bradisismico; contrasto con le risultanze scientifiche delle indagini per il territorio svolte nel 1993 dal Commissario ad acta nominato dallo stesso Presidente della Regione; - difetto di motivazione e di istruttoria; - mancata approvazione delle osservazioni senza motivazione; - vizi derivati dall’illegittimità della variante al PRG della zona occidentale di Napoli approvato con DPGR del 1998, a suo tempo impugnato con ricorso definito con sentenza di rigetto di questo Tribunale amministrativo n. 648 del 2000, sulla quale penderebbe appello innanzi al Consiglio di Stato (ampiezza della perimetrazione della variante, indeterminatezza delle infrastrutture primarie e secondarie, aleatoria sostenibilità eco ambientale degli interventi, indeterminatezza degli indici di densità territoriale e fondiaria, mancato riscontro territoriale fattuale, inadeguata perimetrazione degli ambiti, contrasto con le prescrizioni ed i vincoli del parco regionale dei Campi Flegrei e dei piani paesistici di Agnano, Camaldoli e Posillipo, violazione del decreto ministeriale del 12/4/1995, dell’art. 4 del decreto ministeriale 1044/68, dell’art. 3 delle norme tecniche di attuazione, della legge 1150/42, della legge regionale n. 14/82 e connessa legge regionale 9/83, disapplicazione delle norme di eco compatibilità degli interventi in aree sottoposte a vincoli). Con i motivi aggiunti il ricorrente ribadisce ed articola ulteriormente le precedenti doglianze, evidenziando in particolare: - problematiche foriere di gravi danni ambientali che non sarebbero considerate nella VIA e nella VAS; - rischio di insabbiamento della imboccatura del porto canale e del bacino interno; - interferenza degli scavi necessari per la realizzazione del porto canale con la circolazione delle acque e dei gas idrotermali sotterranei; - incompatibilità del porto canale con l’ecosistema spiaggia; - incongruità tra ripristino ambientale dell’area a fronte di realizzazione di lotti edificatori di consistente volumetria abbinati al progetto portuale; - contrasto con le risultanze del parere della Soprintedenza beni archeologici (recte: architettonici) n. 4484; - contrasto con le risultanze del parere della Soprintedenza beni archeologici n. 7030. 2. Preliminarmente la difesa comunale eccepisce l’inammissibilità del ricorso in relazione alla mancata intimazione in giudizio della società Bagnoli Futura, alla quale sarebbe stata demandata la progettazione e realizzazione degli interventi di trasformazione urbana da realizzarsi nell’ambito di Coroglio-Bagnoli. Al riguardo è appena il caso di osservare che il piano urbanistico rientra nella categoria degli atti a contenuto generale e di pianificazione, rispetto ai quali non è configurabile la sussistenza di controinteressati in senso formale (cfr. Cons. St., sez. IV, 8/7/2002, n. 3805). 3. Il Comune eccepisce che la delibera consiliare n. 106 del 2004, recante controdeduzioni alla delibera di Giunta regionale n. 83 del 2004 (relativa alla variante al piano regolatore del Comune di Napoli, centro storico zona orientale e nord-occidentale), non sarebbe pertinente all’oggetto del presente giudizio. Al riguardo si osserva che la suddetta delibera è espressamente richiamata nel preambolo alla delibera n. 40 del 2005 a proposito dell’aggiornamento della classificazione sismica attribuita al Comune. Va piuttosto rilevata l’inammissibilità dell’impugnativa “in parte qua”, poiché non vengono dedotte espresse censure specificamente riferibili a tale atto. 4. La difesa comunale eccepisce inoltre che l’impugnativa degli atti endoprocedimentali sarebbe inammissibile in quanto tali atti sarebbero privi di autonomia funzionale e di attitudine lesiva. Al riguardo va precisato che le circostanze evidenziate dall’amministrazione resistente comportano l’inammissibilità di una impugnativa autonoma degli atti in questione, ma non escludono l’interesse (e quindi l’onere) di impugnare gli stessi congiuntamente alle determinazioni conclusive del procedimento. Vero è piuttosto che: - l’impugnativa dei pareri delle Soprintendenze si palesa inammissibile, in quanto il ricorrente non formula esplicite censure contro tali atti, ma anzi, almeno per quanto riguarda il parere della Soprintendenza ai beni architettonici, basa sulla stessa alcune delle contestazioni mosse avverso il PUE. - l’impugnativa del parere dell’Autorità di bacino è inammissibile perché non risulta intimata nel presente giudizio l’amministrazione che ha emanato l’atto. 5. La difesa comunale eccepisce altresì la tardività dell’impugnativa contro la variante al PRG per la zona nord-occidentale di Napoli. Questa eccezione va condivisa. L’atto in questione risale al 1998 ed è stato pubblicato sul BURC. Pertanto la relativa impugnativa è palesemente irricevibile e, conseguentemente, sono inammissibili le censure di illegittimità derivata rivolte contro il PUE. 6. Nel merito, sotto un profilo logicamente prioritario rispetto a tutte le altre questioni, il ricorrente contesta che il piano sarebbe in aperto contrasto con la variante al piano regolatore generale per la zona occidentale approvata con decreto del Presidente della Giunta regionale n. 4741 del 15/4/1998. Al riguardo è da osservare che, nonostante gli incombenti istruttori disposti dal Tribunale amministrativo, non risulta depositata in giudizio la documentazione necessaria per l’esame delle censure in questione (i pertinenti allegati al suddetto DPGR che compongono lo strumento urbanistico). Nondimeno, la reiterazione di un’ordinanza istruttoria sarebbe contraria ai principi di economia processuale, in quanto la causa risulta comunque matura per la decisione su altri punti determinanti della controversia, aventi rilevanza assorbente. 7. Infatti il ricorrente denuncia altresì il contrasto con il parere reso dalla Soprintendenza per i beni architettonici ed il paesaggio di Napoli e provincia e con le relative prescrizioni. 7.1. Giova premettere che, con la nota n. 4484 del 13/2/2003, la Soprintendenza, nell’esprimere il proprio parere sul PUE, rileva che: - per le aree tematiche 8 e 9 e per l’area dell’istmo di Nisida, gli elaborati grafici sarebbero sommari al punto da non consentire un’adeguata lettura e comprensione delle scelte effettuate; - per l’area tematica 1, la previsione dell’approdo turistico, ubicato all’interno del parco, contraddirebbe gli obiettivi di riqualificazione e salvaguardia posti a base della variante al PRG; la fascia costiera antistante il parco verrebbe divisa in due, con la realizzazione del porto all’interno del territorio e la contemporanea conservazione del lungo pontile nord, contraddicendo la dichiarata volontà di assicurare la riconfigurazione della linea di costa con una sua continuità anche lungo la direttrice per Pozzuoli ed impedendo di stabilire una correlazione immediata tra l’abitato di Bagnoli e la spiaggia di Coroglio; - per l’area tematica 2, i volumi da edificare, anche se immediatamente esterni agli ambiti sottoposti a vincolo, avrebbero immediate ripercussioni sull’area vincolata, impedendo la continuità delle visuali panoramiche e vulnerando le bellezze protette; - nel piano non vi sarebbe alcuna indicazione normativa e proposta progettuale in ordine ai fronti stradali ed alle zone immediatamente limitrofe ai nuovi insediamenti, al punto da far dubitare sulla possibilità di una effettiva riqualificazione urbana ed ambientale, tale da abolire l’attuale alternanza fra degrado e riqualificazione e riverberarsi anche nelle aree sottoposte a vincolo; - per l’ambito 2 nei pressi dell’approdo, l’edificato di nuova realizzazione, di notevole volumetria, sarebbe a meno di 300 metri dalla linea di battigia, in contrasto con la necessità di mantenere una fascia verde, parallela alla linea di costa, non inferiore ai 500 metri; - per l’area tematica 9, la localizzazione del parcheggio ai piedi del Parco Virgiliano ostacolerebbe il ripristino ambientale, contrasterebbe con l’art. 14 del piano territoriale paesistico di Posillipo ed offenderebbe la visuale di Coroglio dalla costa alta di Posillipo; - il piano non darebbe le necessarie indicazioni di dettaglio circa le demolizioni dei volumi abusivi deturpanti il paesaggio nel tratto da via Coroglio all’istmo di Nitida; - sarebbero sommarie le previsioni circa l’eliminazione dell’attuale concentrazione stagionale di pontili galleggianti e mancherebbero chiare assicurazioni circa le destinazioni d’uso dell’area e dello specchio d’acqua in questione. Sulla base di tali considerazioni la Soprintendenza ha espresso un parere negativo sul PUE, ritenuto in contrasto con l’art. 151 del d. lgs. n. 490 del 1999 in quanto: - di notevole impatto per la frantumazione della fascia costiera; - elusivo delle esistenza di un vincolo di tutela sulla massima parte dell’area considerata; - carente nelle proposte delle interrelazioni fra le diverse parti dell’area interessata. Il ricorrente, nelle proprie censure, riproduce anche, in buona parte, le contestazioni di merito della Soprintendenza. 7.2. Successivamente la medesima Soprintendenza, nella osservazioni formulate sul medesimo piano, ha richiamato e ribadito il parere non favorevole, con il quale il PUE è stato ritenuto non compatibile con le norme di tutela paesaggistica, soggiungendo che: - la realizzazione del porto canale, alterando in modo sostanziale e definitivo la morfologia dei luoghi, introdurrebbe anche una modificazione pregiudizievole dell’aspetto esteriore del sito assoggettato a protezione, in contrasto con l’art. 151 del d. lgs. n. 490 del 1999; - la nuova linea di costa comporterebbe un nuovo inquadramento giuridico dal momento che la stessa è soggetta alla previsione dell’art. 146, co. 1, punto a), del citato decreto legislativo. 7.3. Sull’argomento il Comune, nelle controdeduzioni approvate con la delibera consiliare n. 40, rileva che: - la posizione della Soprintendenza, che non formula alternative, porterebbe ad escludere del tutto la possibilità di realizzare il porto, atteso che tutta la linea di costa di Coroglio e lo specchio antistante sono sottoposti a vincolo, laddove invece la variante al PRG contempla la realizzazione di un porto turistico fino a 700 posti barca, demandandone la localizzazione al PUE; - il vincolo non comporterebbe il divieto di interventi di trasformazione urbanistica, ma contemplerebbe che la concreta soluzione progettata per tali interventi di trasformazione ottenga il consenso della competente Soprintendenza sotto il profilo della compatibilità ambientale, in una fase tuttavia successiva alla predisposizione del progetto dell’opera; - il PUE avrebbe ottenuto il “parere generalmente positivo” della Commissione urbanistica comunale, con la partecipazione della stessa Soprintendenza e con la formulazione di alcuni suggerimenti, recepiti con la delibera consiliare n. 240 del 2003; - le eventuali possibili modifiche nella configurazione dell’area tematica 2, destinata a strutture alberghiere e concepita in stretta integrazione con il porto, nella fase di definizione progettuale potrebbero comportare anche una configurazione diversa del porto da quella indicata nel PUE per cui in sede progettuale dovranno e potranno essere ricercate soluzioni compatibili con il vincolo dell’area. 7.4. In proposito giova premettere che il sindacato devoluto al giudice amministrativo è limitato ai profili di legittimità, mentre l’apprezzamento del merito è ovviamente riservato alle autorità amministrative ed è incensurabile in sede giurisdizionale. La competente Soprintendenza, che ha appunto il compito di valutare l’incidenza della pianificazione esecutiva sulle aree sottoposte a vincolo, è pervenuta ad un giudizio negativo, opportunamente motivato nell’apposito parere nonché nelle successive osservazioni, sulla base di articolate considerazioni che riguardano non solo la realizzazione del porto canale, ma anche le altre aree tematiche in cui si compone il PUE. Il parere dell’autorità preposta al vincolo è richiesto, nel quadro normativo all’epoca vigente, dall’art. 16 della legge n. 1150 del 1942. Peraltro lo spirito di leale collaborazione tra pubbliche amministrazioni postula la concertazione programmata delle determinazioni conclusive al fine di garantire la necessaria coerenza tra la pianificazione paesistica e quella urbanistica. A fronte di ciò non risulta che il Comune abbia tenuto in debito conto le suddette osservazioni e la conseguente valutazione di incompatibilità dello strumento urbanistico con la protezione dei beni ambientali. Infatti, con riferimento alle controdeduzioni rappresentate dall’amministrazione comunale e riprese sostanzialmente nelle difese del presente giudizio, è da rilevare che: - non spetta alla Soprintendenza di formulare ipotesi alternative di pianificazione, idonee a soddisfare le esigenze di tutela del vincolo; tale compito e responsabilità compete al Comune titolare della potestà urbanistica; spetta per contro alla Soprintendenza, in quanto autorità preposta alla tutela del vincolo, di sindacare se le scelte operate dal Comune siano compatibili con il regime dei beni vincolati; - la Soprintendenza non mostra di negare in assoluto la realizzazione di un approdo turistico (previsto dalla variante al PRG) o di trasformazioni urbanistiche (consentite dal vincolo), quanto piuttosto essa palesa motivate obiezioni sulle modalità prescelte dal Comune per attuare la pianificazione esecutiva, in particolare per quanto concerne l’opzione per la realizzazione di un porto canale; - è da escludere che l’attuale giudizio negativo possa essere superato dalla (eventuale) possibilità di operare in sede di progettazione modifiche tali da adeguare gli interventi alle esigenze di tutela del vincolo; è evidente infatti che la progettazione non può che essere conforme alla vigente strumentazione urbanistica, la quale non può certamente contemplare nel momento della sua adozione interventi incompatibili con le esigenze di salvaguardia del valori ambientali protetti, ai quali si deve anzi conformare in applicazione dell’art. 150 del d. lgs. n. 490 del 1999. Sotto questo profilo le doglianze del ricorrente si palesano pertanto fondate ed assorbenti rispetto alle ulteriori censure dedotte. 8. Sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese di giudizio, fermo restando il rimborso del contributo unificato a carico dell’amministrazione comunale soccombente, come per legge. P.Q.M. Il Tribunale amministrativo regionale della Campania, sezione prima, in parziale accoglimento del ricorso n. 7379/05 nei sensi di cui in motivazione, annulla le delibere consiliari n. 240 del 2003 e n. 40 del 2005. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Napoli nelle camere di consiglio del 14 e 22 gennaio 2009 con l'intervento dei Magistrati: Antonio Guida, Presidente Fabio Donadono, Consigliere, Estensore Michele Buonauro, Primo Referendario DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 05/02/2009 (Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)