REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO - Sezione I-quater – ha pronunciato la seguente Sentenza sul ricorso n. 2416 del 2005, proposto da QUINTILI GIANNI, in qualità di titolare dell’omonima impresa, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Filippo Satta, Filippo Lattanzi e Matilde Tariciotti ed elettivamente domiciliato presso lo studio Satta & Associati, situato in Roma, Via Giovanni Pierluigi da Palestrina n. 47; contro il Comune di Rieti, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. Pietro Massimo D’Orazi ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’Avv. Sergio Maglio, situato in Roma, via San Saba n. 7; per l’annullamento previa sospensione dell’efficacia, della determinazione del Dirigente del Settore X – Ufficio Ambiente e Protezione, prot. n. 5527, notificata il 3 febbraio 2005, con la quale ha pronunciato l’annullamento d’ufficio della “propria determinazione dirigenziale prot. n. 47773 del 27 settembre 2003” ed ha deciso “di irrogare a carico del Sig. Gianni Quintili ….. in qualità di titolare dell’omonima Impresa Quintili Gianni con sede legale in Rieti alla via F.lli Sebastiani n. 171, ai sensi dell’art. 15 L. n. 1497/39, dell’art. 164 d.lvo. n. 490/99 e dell’art. 167 del d.lvo n. 42/04 Codice dei Beni culturali e del paesaggio, la sanzione pecuniaria di € 1.513.000,00 che dovrà essere versata, entro e non oltre trenta giorni dalla notifica della presente determinazione….”; - della relazione avente ad oggetto “estrazione di materiali inerti, in assenza di autorizzazione o concessione, in loc. Strepparillo di Vazia – Ditta Quintili Gianni – relazione tecnica sulla stima del danno per la determinazione e l’applicazione della sanzione prevista dall’art. 164 del d.lgs. 490/99” redatta dal tecnico incaricato Ing. Manfredo Tomassetti, protocollata in data 22.7.2004, fatta propria dall’Amministrazione con deliberazione di G.C. n. 365 del 24.11.2004, comunicata unitamente alla determina prot. n. 5527, in quanto atto presupposto; - della deliberazione della Giunta Municipale n. 365 del 24.11.2004, mai comunicata al ricorrente, con la quale il Comune di Rieti ha fatto propria detta relazione; - della deliberazione di Giunta Municipale n. 116 del 10.05.2004, mai comunicata al ricorrente, con la quale veniva conferito all’Ing. Manfredi Tomassetti incarico di consulenza finalizzato alla verifica della correttezza tecnica della suddetta relazione di stima; - di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale; e sui motivi aggiunti, notificati in data 28 ottobre 2005 e depositati l’8 novembre successivo, proposti dal ricorrente contro il Comune di Rieti per l’annullamento - della nota prot. n. 42241, notificata il 21 luglio 2005, con la quale il Comune di Rieti comunicava al Quintili l’avvio del procedimento di convalida della determina dirigenziale emessa in data 03.02.2005 prot. n. 5527, ai sensi dell’art. 21 nonies, comma 2, della legge n. 241/90, introdotto dalla legge n. 15/05; - della nota prot. n. 34918 del 28 settembre 2005, con la quale l’Amministrazione comunale, ricevute le osservazioni di cui all’art. 10 L. n. 241/90 con allegata controperizia tecnica, comunicava al Quintili di aver ritenuto “necessario ottenere osservazioni tecniche a tale relazione … dal consulente nominato dall’Amministrazione comunale, dott. Ing. Manfredi Tomassetti” e di aver differito il termine per la conclusione del procedimento di convalida al 30 novembre 2005; - nonché in quanto occorrer possa di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale; e sui motivi aggiunti, notificati in data 14 febbraio 2006 e depositati in data 15 febbraio 2006, proposti dal ricorrente contro il Comune di Rieti per l’annullamento, previa sospensione, - della determina n. 2089 del 15 dicembre 2005, notificata il 16 dicembre 2006, con la quale il Dirigente del Settore X – Ufficio Ambiente e Protezione Civile convalidava “la propria determinazione n. 5527 del 03 febbraio 2005”, reiterando “l’annullamento della propria determinazione dirigenziale prot. n. 47773 del 27.09.2003” e “la irrogazione a carico del sig. Quintili Gianni” della sanzione pecuniaria di € 1.513.000,00; - della relazione istruttoria del 15 dicembre 2005 redatta dall’Ing. Domenico Cricchi, responsabile del procedimento e dirigente del Settore X, posta a fondamento della determina n. 2089; - della nota prot. 69132 del 39.11.2005, con la quale l’Ing. Cricchi domandava all’Ing. Tomassetti informazioni e chiarimenti sulle tabelle allegate dalla IGA Consulting; - della nota del 5 dicembre 2005, acquisita dal Comune al prot. n. 70819, con la quale l’Ing. Tomassetti riscontrava la richiesta del Comune del 30 novembre precedente; - della relazione del 10 novembre 2005, acquisita al protocollo del Comune di Rieti con il n. 66036 del 16 novembre 2005, con la quale l’Ing. Tomassetti ha esaminato la controperizia tecnica della IGA Consulting, formulando controdeduzioni; - della relazione del 26 luglio 2005, con la quale l’Ing. Tomassetti inviava al Comune note di replica in relazione alle argomentazioni tecniche addotte dal Quintili nel ricorso dinanzi al TAR; - nonché nuovamente della nota prot. n. 42241, notificata il 21 luglio 2005, con la quale il Comune di Rieti comunicava al Quintili “l’avvio del procedimento di convalida della determina dirigenziale emessa in data 03.02.05 prot. 5527”, ai sensi dell’art. 21 nonies, comma 2, della legge n. 241/90, introdotto dalla legge n. 15/05; - della nota prot. n. 34918 del 28 settembre 2005, con la quale il Comune di Rieti, ricevute le osservazioni di cui all’art. 10 L. n. 241/90 con allegata controperizia tecnica, comunicava al Quintili di aver ritenuto “necessario ottenere osservazioni tecniche a tale relazione …. dal consulente nominato dall’Amministrazione comunale, dott. Ing. Manfredi Tomassetti” e di aver differito il termine per la conclusione del procedimento di convalida al 30 novembre 2005; - della nota prot. 7369/06 del 2 febbraio 2006, con la quale il Comune di Rieti, a seguito di istanza di accesso ex art. 22 L. 241/90, presentata dal Quintili il 17.02.2005, dopo la notificazione della determina n. 2089/05, negava l’accesso ad alcuni documenti richiesti “per essere i documenti stessi atti interni, privi di giuridico effetto nei confronti di codesta ditta”; - in quanto occorrer possa della nota prot. 64371 del 9 novembre 2005; - nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale; Visto il ricorso introduttivo del presente giudizio ed i motivi aggiunti in seguito proposti, con la relativa documentazione; Vista l’ordinanza n. 6689/05, con la quale il Tribunale ha sospeso l’esecuzione della determinazione n. 5527, notificata il 3 febbraio 2005, del Comune di Rieti; Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata; Vista l’ordinanza n. 1279/2006, con la quale il Tribunale ha accolto la domanda cautelare, formulata con i secondi motivi aggiunti, limitatamente al disposto della determinazione prot. n. 2089 del 15 dicembre 2005 “riferibile alla somma eccedente quella già fissata con il richiamato provvedimento del 27 settembre 2003”. Visti le memorie ed i documenti prodotti dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Relatore alla pubblica udienza dell’11 dicembre 2008 il Primo Referendario Antonella MANGIA; uditi, altresì, i procuratori delle parti come da verbale; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue: FATTO Attraverso il ricorso introduttivo del presente giudizio, notificato in data 10 marzo 2005 e depositato il successivo 15 marzo 2005, il ricorrente impugna la determinazione prot. n. 5527 del 3 febbraio 2005, con la quale il Comune di Rieti - Settore X – Ufficio Ambiente e Protezione Civile ha annullato la determinazione dirigenziale prot. n. 47773 del 27 settembre 2003 ed irrogato a suo carico, in qualità di titolare dell’omonima impresa Quintili Gianni, la sanzione di € 1.513.000,00 “ai sensi dell’art. 15 L. 1497/39, dell’art. 164 D.Lgs. 490/99 e dell’art. 167 del D.Lgs. 42/04 Codice dei beni culturali e del paesaggio”, chiedendone l’annullamento. In particolare, il ricorrente espone che: - in qualità di titolare dell’omonima ditta, era in possesso di due autorizzazioni (la n. 20722 del 24 luglio 1996 e la n. 34423 del 31 gennaio 1997), aventi ad oggetto la realizzazione di una discarica per materiali inerti e la predisposizione di un sito per lo stoccaggio definitivo dei fanghi prodotti dal lavaggio degli inerti, in un terreno di sua proprietà, in località Strepparillo; - essendo emerso - in seguito ad accertamenti disposti dall’Amministrazione - che il medesimo aveva intrapreso “un’attività estrattiva in area sottoposta a vincolo di cui al titolo II del d.lvo n. 490/99….. in assenza del prescritto nulla osta ai sensi dell’art. 151 del d.lvo n. 490/99”, con ordinanza n. 32420 dell’11 settembre 2000 gli veniva intimata la sospensione cautelativa delle predette autorizzazioni; - conferito incarico all’ing. Tomassetti ed al dott. Carrozzoni, in data 2 febbraio 2001 l’Amministrazione adottava l’ordinanza prot. n. 4725, con la quale imponeva di procedere a “lavori di rincalzo” dell’area interessata dalle operazioni di scavo; - tali lavori venivano eseguiti ed ultimati il 5 marzo 2001, come da accertamento dell’Ufficio Ambiente e Protezione Civile dell’Amministrazione resistente; - posto che, sulla base di una relazione dell’Ing. Tomassetti del 18 luglio 2002, i lavori eseguiti non risultavano esaustivi delle operazioni giudicate necessarie, con ordinanza del 18 gennaio 2003, prot. 2304, il Comune di Rieti gli ordinava di porre in essere ulteriori attività per il ripristino dello stato dei luoghi; - a seguito di ulteriori accertamenti, l’ordinanza de qua risultava non ottemperata; - con ordinanza del 27 settembre 2003, prot. 47773, il Comune di Rieti si determinava ad irrogare nei suoi confronti una sanzione pecuniaria ai sensi dell’art. 15 L. n. 1497/39, calcolata – sulla base della perizia redatta dall’Ing. Fiordeponti dell’Ufficio Ambiente e Protezione – in € 170.520,00, da corrispondere entro 30 gg. dalla notificazione del provvedimento; - avverso tale ingiunzione veniva proposto ricorso in opposizione davanti al Tribunale di Rieti, ai sensi degli artt. 22 e ss. della legge n. 689/1981; - in parziale accoglimento del ricorso, con sentenza n. 510/04 il Tribunale riduceva l’ammontare della sanzione a € 159.600,00; - in data 3 febbraio 2005 riceveva la notifica della determinazione dirigenziale n. 5527 con la quale l’Amministrazione – richiamando una nuova relazione redatta dall’Ing. Tomassetti, incaricato di verificare la correttezza della perizia effettuata dall’Ing. Fiordeponti – annullava la determinazione prot. n. 47773 del 27 settembre 2003 e gli irrogava la sanzione di € 1.513.000,00. Avverso la determinazione prot. 5527 del 3 febbraio 2005 il ricorrente – dopo aver addotto argomenti a sostegno della giurisdizione del giudice amministrativo - deduce i seguenti motivi di impugnativa: Violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della legge n. 241/90, dell’art. 15 L. 1497/39, dell’art. 164 d.lvo. 490/99 e 167 d.lvo. 42/04 e dell’art. 1 Legge Regionale n. 11/03, nonché violazione dei principi di trasparenza e proporzionalità, eccesso di potere per travisamento dei fatti, falsità dei presupposti e difetto di motivazione, perplessità e contraddittorietà dell’azione amministrativa, nonché violazione dei principi in materia di autotutela. Il ricorrente non ha ricevuto comunicazione dell’avvio del procedimento, nonostante l’utilità del suo intervento ai fini dell’esercizio dell’azione amministrativa. La valutazione compiuta dall’Ing. Tomassetti è erronea e sproporzionata in relazione alla quantità del materiale estratto, al prezzo utilizzato (relativo al pietrisco e, dunque, ad un materiale diverso da quello effettivamente estratto), ai tempi di produzione (in particolare, di scavo, di carico e di trasporto) nonché ai costi di lavorazione dell’impianto. In definitiva, è stato fatto riferimento a dati puramente teorici e non a dati effettivi, scaturenti dalla reale produzione. Sussiste contrasto con le conclusioni del Tribunale di Rieti nonché contraddittorietà con precedenti comportamenti. La motivazione del provvedimento impugnato è carente in quanto l’Amministrazione non ha dato conto delle ragioni per le quali ha ritenuto più attendibili le conclusioni dell’Ing. Tomassetti rispetto a quelle del Fiordeponti. Alla camera di consiglio del 4 aprile 2005 la domanda cautelare è stata rinviata “al merito”. In data 26 ottobre 2005 il ricorrente ha depositato una nuova istanza cautelare, rappresentando, tra l’altro, “circostanze sopravvenute nelle more del presente giudizio”, ossia la dichiarazione da parte del Tribunale di Rieti, investito del parallelo giudizio di opposizione alla determina n. 5527, meglio indicata in epigrafe, del proprio difetto di giurisdizione con dispositivo n. 2611/05, in accoglimento dell’eccezione sollevata dalla difesa del Comune, e, dunque, il venir meno della misura cautelare accordata dal giudice unico con ordinanza 8 giugno 2005, nonché l’avvenuta notifica in data 21 luglio 2005 di un avvio di procedimento per la convalida della determina n. 5527 del 3 febbraio 2005 (nota prot. n. 42241). Tale istanza è stata accolta dal Tribunale con ordinanza n. 6689 del 18 novembre 2005. Avverso la già citata nota n. 42241 di avvio del procedimento di convalida nonché la nota prot. n. 34918 del 28 settembre 2005 di differimento del termine per la conclusione del procedimento di convalida “al 30 novembre 2005” il ricorrente ha proposto motivi aggiunti - notificati in data 28 ottobre 2005 e depositati il successivo 8 novembre 2005 – deducendo le seguenti censure: Violazione del principio di partecipazione al procedimento, degli artt. 21 octies e nonies legge n. 241/90, per difetto di istruttoria e sviamento. Violazione del principio di imparzialità, eccesso di potere per sviamento, atteso che l’incarico di esaminare la controperizia tecnica prodotta dal ricorrente è stato affidato allo stesso Ing. Tomassetti, ossia ad un soggetto che può considerarsi “parte in causa”. Il procedimento amministrativo del cui avvio è stata data evidenza si è concluso con l’adozione della determina n. 2089 del 15 dicembre 2005, di convalida della determinazione n. 5527 del 3 febbraio 2005, sicché sono stati reiterati l’annullamento della precedente determinazione dirigenziale n. 47773 del 27 settembre 2003 e l’irrogazione a carico del ricorrente della sanzione pecuniaria di € 1.513.000,00. Ciò detto, il ricorrente ha proposto in data 14 febbraio 2006 nuovi motivi aggiunti al fine di chiedere ed ottenere, previa sospensione, l’annullamento della citata determina n. 2089 del 15 dicembre 2005, di una serie ben individuata di atti presupposti (tra cui anche le note già impugnate con i motivi aggiunti in precedenza formulati), nonché della nota in data 2 febbraio 2006, prot. n. 7369/06 di diniego da parte del Comune di Rieti dell’accesso ad alcuni documenti richiesti. Le censure formulate sono le seguenti: Violazione e falsa applicazione dell’art. 15 L. n. 1497/1939, dell’art. 164 D.lvo. n. 490/1999 e 167 d.lvo. n. 42/2004, violazione e falsa applicazione dei principi di imparzialità e buona amministrazione della p.a., del principio di partecipazione e del contraddittorio di cui alla legge n. 241/90, oltre che violazione degli artt. 22 e ss. della legge n. 241/90 per la parte relativa al diniego di accesso, eccesso di potere per sviamento, travisamento dei fatti e falsità dei presupposti, difetto di istruttoria contraddittorietà e perplessità dell’azione amministrativa, irragionevolezza e violazione del principio di proporzionalità. Il Comune di Rieti sembra ignorare del tutto il significato dei principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, atteggiandosi come un privato. Non ha, infatti, accolto le controdeduzioni procedimentali e tecniche fornite dal ricorrente non tanto perché errate, quanto perché non accettabili in linea di principio in quanto provenienti dal privato. Ciò ha determinato una grave omissione dal punto di vista procedimentale, consistita nella mancata visione da parte dell’Ing. Tomassetti della documentazione dell’impresa, confessoriamente riconosciuta nella relazione istruttoria. Ciò ha, altresì, determinato un’errata applicazione anche del principio del contraddittorio, la cui centralità nel procedimento valutativo preordinato alla determinazione del quantum sanzionatorio è stata riconosciuta anche dal Consiglio di Stato con la decisione n. 8267/2003. Per quanto riguarda i criteri di determinazione della sanzione, l’Amministrazione ha adottato un concetto di “profitto conseguito” che – in quanto basato su parametri puramente astratti - non trova alcun fondamento nelle norme di legge. A conferma di ciò opera anche l’osservazione che, se così fosse, la partecipazione del privato non avrebbe alcun senso mentre, invece, la sua utilità è stata ripetutamente riconosciuta. Nella determina n. 2089, così come in tutte le attività istruttorie ad essa prodromiche, manca ogni quantificazione del danno ambientale, nonostante la stessa sia richiesta dall’art. 164 d.lgs. n. 490/99. Con riguardo alla relazione di Fiordiponti, l’Amministrazione ammette di aver scelto un consulente non dotato di sufficienti capacità, senza considerare che quelle valutazioni erano state sostanzialmente avallate dal Tribunale di Rieti con la sentenza n. 510/04. La quantificazione del materiale estratto in 190.000 mc, coerente, tra l’altro, con i metri cubi venduti nel triennio di riferimento 1997-1999, ha costituito oggetto di una decisione del giudice ordinario allo stato ancora esecutiva e non caducata. In ultimo, il ricorrente avanza “istanza istruttoria” al fine di acquisire tutti gli atti e provvedimenti inerenti le procedure che hanno condotto alla determina n. 5527 ed alla convalida assunta con provvedimento n. 2089 del 15 dicembre 2005. Con atto depositato all’udienza camerale del 2 marzo 2006 si è costituito il Comune di Rieti, il quale – nel contempo – ha eccepito l’improcedibilità del ricorso introduttivo del presente giudizio per sopravvenuta carenza di interesse, adducendo che la determina n. 2089 del 15 dicembre 2005 ha privato di effetti la determinazione n. 5527 del 3 febbraio 2005, nonché l’inammissibilità dei motivi aggiunti depositati in data 20 ottobre 2005 per carenza di procura alle liti e non impugnabilità della comunicazione di avvio del procedimento. In relazione al ricorso per motivi aggiunti proposto avverso la determina di convalida n. 2089 del 15 dicembre 2005, ha eccepito l’inammissibilità “perché privo di sufficiente specificità”. Nel merito ha opposto l’infondatezza del ricorso, ritenendo i principi di imparzialità e di buon andamento clausole generali, estranee alla materia del contendere, nonché adducendo il pieno rispetto del diritto di partecipazione e la correttezza della stima del profitto prospettata dal consulente Ing. Tomassetti. Infine, per quanto attiene all’azione ex art. 25 l. 241/90, eccepisce l’assoluta genericità ed indeterminatezza dell’azione e che, comunque, tutti gli atti presupposti sono stati rilasciati in copia al ricorrente. Con ordinanza n. 1279 del 2 marzo 2006 il Tribunale ha accolto la domanda incidentale di sospensione formulata con i II motivi aggiunti “limitatamente al disposto del provvedimento riferibile alla somma eccedente quella già fissata con il richiamato provvedimento del 27 settembre 2003”. Dopo aver provveduto in data 19 novembre 2008 al deposito di documenti, in data 28 novembre 2008 il ricorrente ha depositato una memoria, con la quale ha preliminarmente rappresentato: - di aver già provveduto al pagamento della sanzione nella misura indicata dal TAR con l’ordinanza n. 1279/2006; - che il ricorso per cassazione proposto dal Comune di Rieti avverso la sentenza del Tribunale di Rieti n. 510/2004 (la quale aveva ridotto a € 159.000,00 la sanzione irrogata) è stato dichiarato inammissibile per sopravvenuta carenza di interesse; - che, nel corso del giudizio instaurato dal Comune di Rieti nei suoi confronti ai sensi dell’art. 18 della legge n. 349/1986, e cioè al fine di ottenere il risarcimento del danno ambientale, è stato disposto l’espletamento di una consulenza tecnica d’ufficio, nell’ambito della quale il profitto è stato stimato in € 247.645,50; - che in data 8 luglio 2008 l’Amministrazione ha approvato il progetto dal medesimo presentato per il ripristino dei luoghi. Tutto ciò premesso, il ricorrente ha chiesto che venga dichiarata la cessata materia del contendere, avendo – appunto – l’Amministrazione approvato il progetto di ripristino dello stato dei luoghi, senza, tra l’altro, far salvi gli effetti della determina n. 2089/05. In via subordinata, ha reiterato le censure già formulate, insistendo sull’erroneità delle valutazioni dell’Ing. Tomassetti, di cui costituisce sicuro indice sintomatico anche la valutazione del CTU nominato nell’ambito del giudizio pendente dinanzi al Tribunale di Rieti per il risarcimento del danno. Con memoria depositata in data 29 novembre 2008, il Comune di Rieti ha affermato che “il comportamento dell’incolpato nel corso del procedimento amministrativo ha reso pienamente legittimo il ricorso in sede decisoria al ragionamento presuntivo, al fine di ricostruire …. il profitto conseguito”. In particolare, ha evidenziato che il Quintili non ha dato un reale ed effettivo apporto al procedimento, ammettendo e giustificando così il ricorso – nella liquidazione - a “presunzioni”. In relazione alla CTU resa nell’ambito del giudizio civile dal medesimo instaurato per la condanna del ricorrente al risarcimento del danno ambientale ha riferito che l’indagine tecnica non si è ancora conclusa, atteso che il giudice ha disposto che il CTU rispondesse alle osservazioni presentate tramite l’Ing. Tomassetti. In ultimo, ha nuovamente sostenuto l’inammissibilità dei motivi aggiunti proposti dal ricorrente avverso la determina di convalida n. 2089 del 15 dicembre 2005 per insufficiente specificità. In data 9 dicembre 2008 l’Amministrazione ha depositato un’ulteriore memoria alla cui produzione – ancorché tardiva - il ricorrente ha formalmente acconsentito. In tale memoria ha rilevato che: - attraverso l’autorizzazione del progetto di ripristino dei luoghi non ha affatto rivisto la sanzione irrogata; - la pluralità di conseguenze (penali, amministrative e civili) di cui il ricorrente mostra di dolersi sono dovute esclusivamente alla plurioffensività della condotta tenuta; - la censura afferente la violazione dell’art. 21 nonies della legge n. 241/90, che vieta l’esercizio del potere di autotutela a fronte dell’affidamento suscitato nei destinatari dell’atto, è del tutto nuova e, dunque, inammissibile. Alla pubblica udienza dell’11 dicembre 2008 il ricorso è stato introitato per la decisione. DIRITTO 1. In relazione al ricorso introduttivo del presente giudizio ed ai motivi aggiunti proposti avverso la determina n. 2089 del 15 dicembre 2005 – di cui il Collegio ritiene opportuna una trattazione congiunta - è necessario rilevare, in via preliminare, l’infondatezza delle eccezioni di inammissibilità ed improcedibilità sollevate dall’Amministrazione ma anche dal ricorrente. 1.1. In particolare, è infondata l’eccezione di improcedibilità del ricorso introduttivo – proposto avverso la determinazione n. 5527 del 3 febbraio 2005 - per sopravvenuta carenza di interesse, desunta dall’Amministrazione dall’adozione, nel prosieguo, del provvedimento di convalida, ossia dall’adozione della determina n. 2089 del 15 dicembre 2005. Si osserva, infatti, che l’istituto della convalida dell’atto amministrativo risponde all’esigenza di eliminare un vizio da cui è inficiato l’atto medesimo. La convalida determina, dunque, l’emanazione di un nuovo provvedimento, autonomo rispetto al provvedimento da convalidare, di carattere costitutivo, il quale si ricollega – e non si sostituisce – all’atto convalidato al fine di mantenerne fermi gli effetti fin dal momento in cui esso viene adottato (c.d. efficacia ex tunc della convalida), con la conseguenza che gli effetti giuridici si imputano all’atto convalidato, ponendosi quello convalidante come una mera causa ostativa all’eventuale annullamento per illegittimità (cfr., tra le altre, TAR Lombardia, Milano, 18 dicembre 2007, n. 6682; TAR Lazio, Latina, 5 maggio 2006, n. 311). Tutto ciò premesso, è doveroso riconoscere che l’atto convalidato non viene meno, bensì mantiene la propria capacità lesiva, il che determina il persistere dell’interesse del ricorrente alla decisione del relativo gravame. 1.2. I motivi aggiunti proposti avverso la determina di convalida non sono generici. Tali motivi sono – per contro – formulati con adeguata specificità, idonea a far chiaramente comprendere le ragioni di illegittimità denunciate, ossia la causa pretendi posta a fondamento dell’azione di annullamento. 1.3. Anche l’eccezione di improcedibilità del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti in esame, dedotta dal ricorrente sulla base dell’intervenuta approvazione da parte del Comune di Rieti – con la nota prot. n. 51387 dell’8 luglio 2008 – del progetto di ripristino dello stato dei luoghi “a sue spese”, non è meritevole di positivo apprezzamento. Al riguardo, appare opportuno ricordare che - come ripetutamente sostenuto in ambito giurisprudenziale (cfr. C.d.S., Sez. IV, n. 395 del 2004; C.d.S. Sez. VI, n. 2653 del 2003) - l’indennità prevista per interventi edilizi realizzati in zone soggette a vincolo paesaggistico in carenza della prescritta autorizzazione costituisce una vera e propria sanzione amministrativa. Più propriamente, si tratta di una conseguenza strettamente connessa alla violazione dell’obbligo – discendente, in origine, dall’art. 7 della legge n. 1497 del 1939 - di conseguire in via preventiva il titolo di assenso necessario per la realizzazione dell’intervento modificativo dell’assetto territoriale, la quale permane anche in caso di rilascio di un’autorizzazione postuma “ai fini ambientali” e/o di successiva attività di ripristino dello stato dei luoghi, connessa ad autonome iniziative del privato e, in seguito, assentita dall’Amministrazione. A ulteriore specificazione, va, pertanto, rilevato che, in tali ipotesi, il danno ambientale costituisce non il presupposto sostanziale indefettibile per l’applicazione della sanzione ma esclusivamente un elemento che viene in rilievo ai fini del diverso profilo della quantificazione della sanzione, ossia un semplice criterio di commisurazione della sanzione (alternativo al profitto conseguito). Da ciò consegue che l’eventuale approvazione di un progetto di rimozione del danno non può incidere sulla sanzione pecuniaria già irrogata. In altre parole, è doveroso affermare che l’approvazione di un progetto di tal genere è inidonea ad interferire con la violazione ma anche con il potere discrezionale di scelta tra sanzione ripristinatoria e sanzione pecuniaria già esercitato dall’Amministrazione e, quindi, non vale di per sé a rappresentare un’ipotesi di riesercizio del potere di cui all’art. 164 del d.lgs. n. 490/1999. Del resto, la prospettazione giuridica del ricorrente non appare rispettosa del principio del contrarius actus, in base al quale un provvedimento sopravvenuto incide su una precedente determinazione ossia rappresenta esercizio di un mero potere di riesame in virtù del rispetto del medesimo procedimento che ha caratterizzato il provvedimento in origine adottato, con i dovuti riflessi sull’organo competente, sul contraddittorio con l’interessato e sull’attualità dell’interesse pubblico al ritiro – ancorché implicito – del precedente provvedimento. E’ sufficiente un veloce raffronto tra le determinazioni impugnate e l’autorizzazione dell’8 luglio 2008 per rendersi conto della totale estraneità del potere esercitato nel secondo caso rispetto a quello che, invece, ha contraddistinto l’adozione delle prime. 2. Nel merito, il ricorso introduttivo del presente giudizio ed i motivi aggiunti proposti avverso la determina n. 2089 del 15 dicembre 2005 – i quali si presentano maturi per la decisione e, dunque, non giustificano l’accoglimento dell’istanza istruttoria formulata dal ricorrente in relazione al diniego di accesso di cui alla nota del Comune di Rieti prot. n. 7369 del 2 febbraio 2006 - sono fondati e, pertanto, vanno accolti. 2.1. Come rappresentato nella narrativa che precede, il ricorrente si duole, tra l’altro, dell’erroneità della determinazione della sanzione, formalmente riferita al “profitto conseguito”. In particolare, lamenta la totale “astrazione” e “teoricità” dei calcoli effettuati dal consulente del Comune, l’Ing. Tomassetti, ponendo in risalto – in relazione alle singole componenti dei costi e dei ricavi – la totale carenza di aderenza alla realtà. Al fine di supportare ulteriormente la censura de qua evidenzia, altresì, la radicale diversità dell’importo sanzionatorio originario, riferito del pari al “profitto conseguito”, pari a € 170.520,00 (contemplato nella determinazione dirigenziale prot. n. 47773 del 27 settembre 2003, oggetto di autoannullamento), rispetto a quello da ultimo fissato, pari a € 1.513.000,00, nonché rispetto ad ulteriori valutazioni effettuate nell’ambito di ulteriori processi instaurati dinanzi al giudice ordinario . In ragione di tali premesse, denuncia, dunque, violazione dell’art. 15 l. 1497/39, dell’art. 164 d.lgs. 490/99 e dell’art. 167 del d.lgs. n. 42/04, nonché travisamento dei fatti e difetto di motivazione. Tali censure sono fondate. 2.2. Come noto, le disposizioni in argomento, succedutesi nel tempo, richiamano – al fine di definire l’importo della sanzione pecuniaria, prescritta in alternativa alla remissione in pristino – la “somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato ed il profitto conseguito mediante la trasgressione”, da determinare “previa perizia di stima”. Ciò premesso, il Collegio ritiene che, nei casi in cui – come quello in esame – risulti non utile o, meglio, inadeguata l’applicazione di disposizioni vigenti che offrono specifiche modalità di determinazione (qual è quella di cui all’art. 1, comma 2 bis, della L.R. Lazio 1 febbraio 1993, n. 11), l’Amministrazione – nel procedere al computo del “profitto conseguito” – debba acquisire dati concreti, ossia avvalersi di elementi inerenti alla realtà organizzativa effettiva del trasgressore. In altri termini, il computo del quantum della sanzione amministrativa in relazione al “profitto conseguito” – a differenza di quella effettuata sulla base del “danno ambientale” - deve avvenire mediante una disamina compiuta ed esaustiva di tutta la documentazione che si profili utile al fine di ricostruire il vantaggio economico che il trasgressore ha tratto dall’illecito commesso (da acquisire eventualmente anche presso quest’ultimo), ossia avvalendosi di elementi oggettivi di valutazione, di modo che la quantificazione operata possa essere oggetto di una dimostrazione articolata ed analitica (cfr. TAR Campania, Napoli, Sez. IV, 11 novembre 2004, n. 16752). Orbene, non risulta che, nel caso di specie, l’Amministrazione – la quale non ha certo rappresentato l’impossibilità di quantificare il profitto in termini tecnico – patrimoniali e, quindi, l’eventuale ricorso a criteri equitativi (cfr. art. 1, comma 3, L.R. Lazio n. 11 del 1993) - abbia operato nel rispetto dei canoni di cui è stata data evidenza. In particolare, va rilevato che: - il volume di materiale estratto calcolato - determinato in circa 230,000 mc, con ulteriori aumenti riferiti al maggior volume del materiale commercializzato rispetto a quello indisturbato ed all’“aumento di volume di deposito della discarica” – appare irragionevole e, comunque, non adeguatamente supportato. In base alla documentazione in atti, risulta, infatti, che è stato utilizzato il valore rettificato, pari a 230.000 mc., riportato nella relazione suppletiva dell’Ing. Tomassetti del 16 luglio 2002, nonostante nella stessa relazione si rappresentasse la necessità di eseguire “una campagna di sondaggi con carature” e, dunque, si desse conto di una valutazione del volume scavato effettuata “in prima approssimazione”. Del carattere “eccessivamente” presuntivo di tale stima si dà, del resto, conto anche nella sentenza n. 510 dell’8 settembre 2004 del Tribunale di Rieti, la quale - all’epoca di adozione dei provvedimenti impugnati - era, tra l’altro, pienamente valida ed efficace; - a ulteriore conferma dell’irragionevolezza di cui sopra, opera, poi, il rilievo che – a differenza delle risultanze della relazione dell’Ing. Fiordeponti, allegata all’ordinanza n. 47773 del 27 settembre 2003, di irrogazione della sanzione pecuniaria di € 170.520,00 - non è stato computato il “rincalzo” di una porzione dell’area interessata dalle operazioni di scavo, disposto dall’Amministrazione con l’ordinanza n. 4725 del 2001, della cui esecuzione ed ultimazione in data 5 marzo 2001 si dà atto nella successiva ordinanza n. 2304 del 18 gennaio 2003. Al riguardo, l’Ing. Tomassetti afferma che “tale detrazione è del tutto ingiustificata tenuto conto non solo delle scorrette ed invalidanti modalità di costituzione del rinterro (v. quanto rilevato in proposito nella già ricordata “Relazione suppletiva” 16.01.01…..) eseguito fuori di ogni regola dell’arte, ma anche del fatto che la costituzione dello stesso ha comportato per la ditta un utile anziché un onere, avendo utilizzato come materiale di rincalzo i residui della lavorazione degli inerti che la stessa ditta” avrebbe dovuto smaltire in apposite discariche autorizzate “sostenendo oneri certamente non trascurabili”. Orbene, tali affermazioni non trovano riscontro ed, anzi, contrastano con la documentazione in atti. In primis, va osservato che il riferimento alla relazione suppletiva del 16 gennaio 2001 non è pertinente. Tale relazione risale, infatti, ad un’epoca antecedente a quella dell’ordinanza n. 4725 del 2 febbraio 2001 ed, anzi, è proprio posta alla base del nuovo ordine impartito con la citata ordinanza, richiamato anche nella relazione dell’Ing. Fiordeponti. In definitiva, detta relazione risale ad un’epoca antecedente alla stessa esecuzione dei lavori. In secondo luogo, va dato atto che – a differenza di quanto rilevato dall’Ing. Tomassetti – non emergono elementi per ritenere che i lavori di rincalzo non siano stati eseguiti secondo le modalità imposte, considerato l’apposito accertamento che risulta effettuato da parte dell’Ufficio Ambiente e Protezione Civile (vedasi ordinanza n. 47773 del 27 settembre 2003). Si può, pertanto, affermare che gli argomenti rappresentati dall’Ing. Tomassetti per sostenere che il rincalzo non è stato correttamente effettuato e ha comportato non un costo ma un vantaggio economico per il ricorrente appaiono avulsi dall’effettivo evolversi della vicenda e, comunque, sono totalmente indimostrati. Tutto ciò premesso, non emergono elementi per ritenere che il rincalzo invocato dal ricorrente non si ponga in termini di ripristino – ancorché parziale - dello stato dei luoghi, idoneo a sottostare – in quanto risalente al periodo antecedente all’adozione dei provvedimenti impugnati – alla regola dell’alternatività con la sanzione pecuniaria che la legge impone; - il materiale inerte estratto abusivamente risulta costituito da “ghiaie” e “sabbia”. Al fine dell’individuazione dei prezzi di mercato, le ghiaie sono, poi, identificate esclusivamente con il “pietrisco”, il quale ne costituisce la componente più costosa. Orbene, tale identificazione appare operata in totale carenza di indagini ed accertamenti all’uopo effettuati e, comunque, del tutto immotivatamente. Ricorre sì il richiamo al parere del geologo Seri ma – come si avrà modo di evidenziare in seguito – l’analisi granulometrica riportata in detto parere conduce il CTU nominato dal Tribunale di Rieti nell’ambito del giudizio instaurato dall’Amministrazione per il risarcimento del danno a ben differenti conclusioni; - anche la valutazione dei costi di produzione è del tutto avulsa da dati reali. Evidente è il procedere dell’Ing. Tomassetti secondo soluzioni “ottimali”, del tutto scevre – in quanto tali - dalla disamina effettiva dell’attività del ricorrente ma anche di tutta una serie di altri fattori – anche naturali – incidenti sull’attività di cava. In definitiva, va condiviso il rilievo del ricorrente secondo il quale la valutazione del “profitto conseguito” operata dall’Ing. Tomassetti e poi ripresa dall’Amministrazione è erronea e, comunque, ispirata da una tecnica che trascende la realtà concreta e fattuale, senza, tra l’altro, che – a supporto di una tale scelta – siano fornite e/o sussistano valide ragioni. Al riguardo, preme aggiungere che la sussistenza delle rilevate carenze trova riscontro anche nelle memorie depositate dall’Amministrazione nonché negli atti allegati. In particolare: - nella memoria depositata in data 29 novembre 2008, l’Amministrazione riconosce che, nel caso in esame, “una volta individuato e prescelto il tipo di sanzione da irrogarsi”, era tenuta ad esercitare un potere “vincolato” ma, poi, ammette espressamente di aver fatto ricorso “al ragionamento presuntivo” (pag. 7). Posta l’impossibilità di ricostruire tale scelta in termini di “necessità” (come, invece, prospettato da parte resistente), in ragione sia degli obblighi di indagine gravanti sull’Amministrazione che della disponibilità a collaborare dimostrata dal ricorrente (cfr. raccomandata a/r del 9 dicembre 2005, rimasta priva di riscontro), appare evidente che – in tal modo – il Comune di Rieti ha confermato il mancato riferimento a dati oggettivi e concreti; - nella nota del 26 luglio 2006, l’ing. Tomassetti (oltre a persistere nel ribadire l’utilizzo delle risultanze delle relazioni del 16 luglio 2002 e del 16 gennaio 2001 ai fini del computo del materiale estratto e, quindi, nell’ignorare che, nell’ordinanza del 18 gennaio 2003, si dà atto dell’avvenuta esecuzione dei lavori di rinterro di cui all’ordinanza n. 4725 del 2001) afferma espressamente l’impossibilità di condividere che il profitto debba essere valutato con riferimento a modalità e risultati specifici e concreti. Al riguardo, afferma poi, che “il danno ambientale è in effetti qualcosa di oggettivo e la sua valutazione deve essere necessariamente svincolata dall’arbitrarietà e dalla indeterminatezza a cui sarebbe soggetta ove fosse correlata all’azione specifica del singolo”. Orbene, in tal modo rivela inequivocabilmente di aver fatto confusione tra “danno ambientale” e “profitto conseguito” e, più precisamente, di non aver tenuto conto che, ai fini della loro valutazione, soccorrono differenti criteri (prevalentemente equitativi nel primo caso, oggettivi nel secondo – cfr., tra le altre, TAR Campania, n. 16752 del 2004, già citata); - nella relazione istruttoria del 15 dicembre 2005 a firma del responsabile del procedimento, Ing. Cricchi, proprio in ordine alle lamentale del ricorrente, afferenti la “teoricità o presuntività della metodologia utilizzata”, si legge espressamente che l’Ing. Tomassetti è consulente del Comune e “come tale deve astrarsi dalle condizioni contingenti”. Ciò detto, è chiaro che il Comune di Rieti, oltre a mostrare di non aver operato nel dovuto rispetto ai principi fondamentali dell’ordinamento che sempre debbono presiedere l’esercizio di un pubblico potere, conferma di aver proceduto al computo del “profitto conseguito” sulla base di valutazioni e dati avulsi dalla realtà, inidonei – in quanto tali – ad essere utilizzati nell’ambito del procedimento dell’art. 15 L. 1497/1929 e dell’art. 164 D.Lgs. n. 490/1990. A conferma delle carenze rilevate depongono, in ultimo, anche le risultanze della relazione del CTU Dott. Geologo Claudio Paniccia del 18 febbraio 2008, rilasciata nel giudizio civile R.G. 550/06 Tribunale Ordinario di Rieti. In tale relazione, infatti, gli inerti venduti sono indicati in soli mc. 175,000 nonché distinti in diverse percentuali tra “ghiaione”, “mezzanello”, “breccino”, “pietrisco”, “sabbia” e “limo” proprio sulla base dell’analisi granulometrica presente nella relazione del Geol. R. Seri, con indicazione dei relativi prezzi di vendita; il costo di produzione unitario è individuato in € 7,3074. Ciò premesso, il CTU computa il profitto conseguito dalla ricorrente in € 247.642,50, ossia in una somma di gran lunga inferiore a quella indicata nei provvedimenti impugnati. Ancorché il Comune di Rieti abbia rappresentato che l’indagine tecnica di cui trattasi non si è ancora conclusa, atteso che “il Tribunale di Rieti ha disposto che il CTU rispondesse” alle osservazioni presentate dall’Ing. Tomassetti, “rinviando il giudizio all’udienza del 21.04.2009”, appare, comunque, ragionevole affermare che la differenza intercorrente tra il valore accertato dal citato CTU Paniccia e quello indicato nei provvedimenti impugnati – tratto dalla relazione dell’Ing. Tomassetti - è troppo profonda per non costituire un valido indice presuntivo della sussistenza di carenze nel computo effettuato – da ultimo – dall’Amministrazione, tanto più ove il confronto si instauri anche con l’ammontare in precedenza indicato nella relazione dell’Ing. Fiordeponti, riconosciuta, tra l’altro, “immune da vizi logici” nella sentenza n. 510 del 2004 del Tribunale di Rieti. E proprio in ragione dell’ammontare indicato nella relazione dell’Ing. Fiordeponti, si ritiene, ancora, di condividere l’assunto del ricorrente secondo il quale già il netto divario intercorrente tra questo ammontare e quello indicato nella relazione dell’Ing. Tomassetti avrebbe richiesto una ben diversa motivazione dei provvedimenti impugnati, specie ove si consideri che i citati professionisti avevano entrambi operato su incarico dell’Amministrazione e che la valutazione effettuata dall’Ing. Fiordeponti era stata già vagliata dall’autorità giudiziaria, la quale l’aveva ritenuta – come già ricordato - “immune da vizi logici”. In definitiva, le censure afferenti la violazione dell’art. 15 l. 1497/39, dell’art. 164 d.lgs. 490/99 e dell’art. 167 del d.lgs. n. 42/04, nonché il travisamento dei fatti ed il difetto di motivazione sono fondate. Tanto rileva ai fini dell’accoglimento del ricorso introduttivo del presente giudizio e dei motivi aggiunti depositati in data 15 febbraio 2006, sicché le altre censure formulate sono assorbite. 3. Permangono da valutare i motivi aggiunti, depositati in data 8 novembre 2005, proposti avverso la nota prot. n. 42241 del 20 luglio 2005 di comunicazione dell’avvio del procedimento di convalida nonché la nota prot. n. 34918 del 28 settembre 2005, con cui l’Amministrazione comunale ha comunicato il differimento del termine per la conclusione del procedimento di convalida. Al riguardo, l’Amministrazione oppone eccezione di inammissibilità sulla base della natura non provvedimentale degli atti impugnati. Tale eccezione è fondata, atteso che le sopraindicate note sono atti endoprocedimentali, privi di effetti lesivi propri e, pertanto, non impugnabili ex se. 4. Per le ragioni illustrate, il ricorso introduttivo del presente giudizio ed i motivi aggiunti depositati in data 15 febbraio 2006 sono fondati; i motivi aggiunti depositati in data 8 novembre 2005 sono inammissibili. Le spese di giudizio seguono – come di regola - la soccombenza e sono liquidate in € 3.000,00 a favore del ricorrente, oltre IVA e CPA nei termini di legge. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione I quater: - accoglie il ricorso introduttivo del presente giudizio e, per l’effetto, annulla la determinazione dirigenziale prot. n. 5527, adottata dal Comune di Rieti – Settore X – Uff. Ambiente e Protezione Civile in data 3 febbraio 2005 nonché gli atti alla stessa presupposti; - dichiara inammissibili i motivi aggiunti, depositati in data 8 novembre 2005; - accoglie i motivi aggiunti depositati in data 15 febbraio 2006 e, per l’effetto, annulla la determina n. 2089, adottata dal Comune di Rieti – Settore X – Ufficio Ambiente e protezione Civile in data 15 dicembre 2005 nonché gli atti alla stessa presupposti; - condanna il Comune di Rieti al pagamento delle spese di giudizio, liquidate a favore del ricorrente in € 3.000,00, oltre IVA e CPA nei termini di legge. - ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa. - Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio dell’11 dicembre 2008 con l’intervento dei seguenti magistrati: Dr. Pio GUERRIERI – Presidente Dr.ssa Antonella MANGIA– Primo Ref.- Relatore – Estensore Dr.ssa Rita TRICARICO – Primo Ref.