T.A.R. LAZIO - ROMA - SEZIONE II - Sentenza 14 gennaio 2009 n. 135
Pres. Tosti, Est. Modica de Mohac.
M. Lamazza (Avv.ti F. Caso, G. Ciaglia) c/ Comune di Roma (Avv.ti E. Lorusso, N. Sabato),
Regione Lazio (Avv. dello Stato) e altri. |
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1. Edilizia ed urbanistica - Interventi privati collegati ad opere pubbliche – Accordo di programma - Ammissibilità - Sussiste.
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2. Procedimento amministrativo - Conferenza di servizi - Non ha natura collegiale - Conseguenze - Assenso espresso fuori conferenza - Legittimità - Sussiste.
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1. L’accordo di programma – introdotto dall’art. 27 l. 142/90 ed ora disciplinato dall’art. 34 d.lgs. 267/00, rappresenta uno strumento di portata generale, utilizzabile non solo per la realizzazione di opere pubbliche ma anche per la programmazione di interventi privati ad esse collegati più o meno funzionalmente, per effetto del quale deve imporsi un mutamento della originaria destinazione di alcune aree.
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2. Premesso che la conferenza di servizi non ha natura di collegio, funzionante secondo il metodo deliberativo, ma di modalità di semplificazione dell’azione amministrativa finalizzata, nella sua accezione decisoria, alla più celere formazione di atti per la cui formazione è necessario il concorso della volontà di più amministrazioni, tale volontà ben può essere manifestata anche in forma tacita e non contestuale. Ne deriva la piena legittimità dell’espressione della volontà di un’amministrazione attraverso la trasmissione del proprio avviso positivo (o atto di assenso) determinatosi al di fuori della conferenza di servizi.
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
Sezione Seconda
composto dai Signori:
Luigi TOSTI Presidente
Carlo MODICA de MOHAC Componente;
Stefano TOSCHEI Estensore;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. R.g 6408 del 2003 proposto da
LAMAZZA Mario, in proprio e in qualità di Presidente del Comitato “Parco Scott” e i Signori
tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti Francesco Caso e Giuseppe Ciaglia, presso il cui studio sono elettivamente domiciliati in Roma, Via Savoia n. 72;
contro
il COMUNE DI ROMA, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Enrico Lorusso e Nicola Sabato dell’Avvocatura comunale, presso la cui sede è elettivamente domiciliato in Roma, Via del Tempio di Giove n. 21;
la REGIONE LAZIO, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede in Roma, Via dei Portoghesi n. 12 è elettivamente domiciliata;
l’INPDAP, in persona del rappresentante legale pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Dario Marinuzzi dell’Avvocatura dell’Ente, presso la cui sede è elettivamente domiciliato in Roma, Via Cesare Beccaria n. 29
e nei confronti di
Società FEDERICI & IGLIORI S.p.a., in persona del rappresentante legale pro tempore, non costituita in giudizio;
Società IMMOBILIARE CONFCOMMERCIO S.r.l., in persona del rappresentante legale pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Antonio Rapazzo e Anna Palmerini ed elettivamente domiciliata nello studio del secondo dei suindicati difensori in Roma, Via Oslavia n. 12, anche interveniente ad opponendum;
Società TECNOCOSTRUZIONI 91 a r.l., in persona del rappresentante legale pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Anna Palmerini, presso il cui studio è elettivamente domiciliata in Roma, Via Oslavia n. 12, anche interveniente ad opponendum;
per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia
della deliberazione del Consiglio comunale di Roma n. 138 del 3 ottobre 2002 n. 138, di ratifica dell’Accordo di programma nonché dell’accordo medesimo, avente ad oggetto la riqualificazione di Piazza dei Navigatori e di Viale Giustiniano Imperatore;
di ogni altro atto presupposto, conseguente, connesso o, comunque, ad esso collegato, ancorché non cognito, se ed in quanto illegittimo e lesivo, con particolare, ma non esclusivo, riferimento a tutti gli atti e provvedimenti espressamente richiamati nella deliberazione consiliare di cui al precedente alinea 1;
nonché per l’annullamento, in virtù di motivi aggiunti
dell’unico verbale del 10 luglio 2001 – dichiarato con nota del Comune di Roma, Dipartimento VI, 1 agosto 2003 prot. n. 9579, conclusivo della relativa conferenza di servizi – nonché della conferenza medesima, preordinata a verificare la possibilità di concludere l’accordo di programma, ratificato con deliberazione del Consiglio comunale di Roma n. 138 del 3 ottobre 2002 n. 138, avente ad oggetto la riqualificazione di Piazza dei Navigatori e di Viale Giustiniano Imperatore nonché dell’accordo stesso e della predetta deliberazione di ratifica, già gravati con l’atto introduttivo del presente giudizio;
dei titoli edilizi (permessi per costruire, denunce di inizio attività, ecc.) od equipollenti atti di assenso all’edificazione, ancorché non cogniti, rilasciati in relazione all’esecuzione degli interventi oggetto dell’accordo di programma e degli altri atti già gravati con l’atto introduttivo del presente giudizio;
ove occorrer possa, della nota 9 dicembre 2004 prot. n. 75289 del Dipartimento IX del Comune di Roma, con cui è stata parzialmente respinta l’istanza di accesso ai titoli edilizi di cui al predetto secondo alinea, relativi all’esecuzione delle opere di cui al succitato accordo di programma;
di ogni altro atto presupposto, conseguente, connesso o, comunque, ad esso collegato, ancorché non cognito, se ed in quanto illegittimo e lesivo, con ogni più ampia riserva di motivi aggiunti all’atto della loro esibizione e/o piena conoscenza, nonché con particolare, ma non esclusivo, riferimento alla convenzione urbanistica, afferente l’anzidetto accordo di programma, stipulata in ddata 25 marzo 2004 e relativo atto di adesione, stipulato in data 30 marzo 2004, sin da ora gravati sebbene resi in copia dal Dipartimento IX del Comune di Roma privi dei relativi allegati, pur in essi richiamati a costituirne parte integrante.
Visti il ricorso introduttivo e quelli contenenti motivi aggiunti con i documenti allegati;
Vista la costituzione in giudizio dell’Amministrazione comunale, della Regione Lazio e dell’INPDAP ed i documenti prodotti;
Vista la costituzione in giudizio e l’intervento spiegato dalla Società Immobiliare Confcommercio a r.l. e dalla Società Tecnocostruzioni 91 a r.l. le relative produzioni documentali;
Vista l’ordinanza n. 956 del 23 febbraio 2005, con la quale questa Sezione ha respinto l’istanza cautelare proposta dai ricorrenti e l’ordinanza n. 2997 del 24 giugno 2005 della Quinta Sezione del Consiglio di Stato, con la quale è stata confermata la decisione cautelare assunta dal giudice di primo grado;
Esaminate le ulteriori memorie depositate con documentazione;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 6 febbraio 2008 il dott. Stefano Toschei; presenti per le parti ricorrente l’avv. Caso, l’avv. D. Marinuzzi, l’avv. A. Palmerini, l’avv. F. Guglielmi, in sostituzione degli avv.ti Lorusso/Sabato, e l’avv. dello Stato F. Tortora;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
FATTO
I ricorrenti, tutti proprietari e/o conduttori di immobili siti in Roma in aree adiacenti o limitrofe alla zona interessata dall’accordo di programma ratificato con deliberazione del Consiglio comunale di Roma n. 138 del 3 ottobre 2002 n. 138 ed avente ad oggetto la riqualificazione di piazza dei Navigatori e di viale Giustiniano Imperatore, impugnano, anche con la proposizione di motivi aggiunti (per la precisione con due atti distinti e successivi l’uno all’altro) occasionati dalla conoscenza di ulteriori atti relativi alla procedura, il predetto accordo e gli atti ad esso presupposti e conseguenti, con particolare riferimento a quelli adottati in sede di esecuzione dell’accordo.
I ricorrenti sostengono l’illegittimità degli atti impugnati ed, in particolare, dell’accordo di programma in questione sia sotto profili prettamente formali, relativi alla non corretta comunicazione che deve necessariamente accompagnare l’adozione di atti modificativi di strumenti urbanistici, che sostanziali.
Si sono costituiti in giudizio l’Amministrazione comunale, l’INPDAP e la Regione Lazio proponendo eccezioni preliminari e contestando analiticamente le avverse affermazioni e chiedendo la reiezione del gravame.
Si sono costituite altresì le Società Immobiliare Confcommercio a r.l. e Tecnocostruzioni 91 a r.l. che hanno, anch’esse, proposto eccezioni preliminari, contestando analiticamente le avverse affermazioni e chiedendo la reiezione del gravame. Nello stesso tempo ciascuna delle due Società ha spiegato atto di intervento ad opponendum.
Con ordinanza n. 956 del 23 febbraio 2005, questa Sezione respingeva l’istanza cautelare proposta dai ricorrenti e la decisione veniva confermata dalla Quinta Sezione del Consiglio di Stato con ordinanza n. 2997 del 24 giugno 2005, in particolare sul presupposto che non ricorressero le ragioni d’urgenza per sospendere l’efficacia degli atti impugnati stante la prevalenza dell’interesse pubblico connesso alla esecuzione degli stessi.
Alla udienza di merito del 6 febbraio 2008 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.
DIRITTO
1. – Viene all’esame del Tribunale la controversia avviata dai ricorrenti, meglio indicati in epigrafe, nei confronti degli atti relativi all’accordo di programma ratificato con la deliberazione del Consiglio comunale di Roma n. 138 del 3 ottobre 2002 n. 138 ed avente ad oggetto la riqualificazione di piazza dei Navigatori e di viale Giustiniano Imperatore, impugnando, altresì, gli atti presupposti all’accordo e ad esso conseguenti, con particolare riferimento a quelli adottati in sede di esecuzione dell’accordo stesso.
In particolare le censure dedotte con il ricorso introduttivo possono così sintetizzarsi:
1) sotto un profilo formale si contesta la mancata applicazione delle disposizioni indicate nell’art. 33, commi 1 e 2, della legge della Regione Lazio n. 38 del 1999, con riferimento agli obblighi procedimentali afferenti la pubblicità e la conoscenza preventiva delle decisioni in corso di assunzione da parte del Comune allorquando, come avviene per gli accordi di programma, si procede alla variazione di strumenti urbanistici. In altri termini si sostiene da parte dei ricorrenti che, atteso che l’accordo di programma reca la modifica di strumenti urbanistici, il relativo procedimento avrebbe dovuto conformarsi alla procedura prevista per l’adozione dello stesso strumento urbanistico, provvedendosi a rendere tempestivamente note e disponibili ai potenziali interessati le decisioni urbanistiche che erano in via di assunzione, onde consentire a chi lo avesse voluto di presentare osservazioni. In tal senso non si potrebbe ritenere, nella specie, assolto l’obbligo di cui sopra attraverso la pubblicazione che dell’accordo in questione è stata effettuata dal Commissario straordinario con la deliberazione n. 85 del 2001;
2) sotto un profilo sostanziale, premesso che lo strumento dell’accordo di programma è caratterizzato dal coniugarsi dell’intervento privato laddove coincida con il perseguimento dell’interesse pubblico, di talché il ricorso a detto strumento è ammesso per “la definizione e la realizzazione di programmi di intervento o di opere pubbliche ovvero di opere ed interventi di iniziativa privata di rilevante interesse pubblico, in attuazione degli strumenti urbanistici” (così, testualmente, a pag. 18 del ricorso introduttivo, nella parte riproducente l’art. 49, comma 1, della legge della Regione Lazio n. 38 del 1999), nel caso di specie l’accordo non rispetta il contenuto degli atti, presupposti, che condizionavano l’assenso all’utilizzo da parte dei privati di una maggior cubatura solo nell’ipotesi in cui non fosse possibile l’interramento della via Cristoforo Colombo. In altri termini i ricorrenti sostengono che l’accordo di programma non abbia rispettato i parametri fissati dagli atti della procedura, e ad esso precedenti, che imponevano il verificarsi di alcune condizioni prima di consentire ai privati di utilizzare una maggiore cubatura “fuori terra” e fino a 150.000 mc., per costruzioni da realizzarsi sull’area antistante piazza dei Navigatori. Dal momento che non risulta il verificarsi di tali condizioni, l’accordo stipulato si indirizzerebbe verso il mero soddisfacimento dell’interesse dei privati piuttosto che dirigersi verso un adeguato riordino del territorio, quale obiettivo di interesse pubblico;
3) peraltro e sempre sotto il profilo sostanziale, ulteriore censura viene proposta nei confronti dell’accordo che si risolve in uno strumento che anziché tendere alla soddisfazione dell’interesse pubblico alla risistemazione della zona, con un aumento delle aree a verde da effettuarsi attraverso l’interramento di una parte di via Cristoforo Colombo, si dirige verso il soddisfacimento dell’interesse delle ditte private coinvolte nell’operazione anche al fine di risolvere le vicende giudiziarie pendenti tra il Comune di Roma e l’Immobiliare Confcommercio nonché tra lo stesso Comune e la Società immobiliare Federici & Igliori. In altri termini, grazie all’accordo di programma, vengono transattivamente composte vertenze giudiziarie pendenti tra il Comune di Roma e le Società suindicate, garantendo a costoro la realizzazione di interventi di costruzione per 150.000 mc nell’area antistante piazza dei Navigatori, il tutto in aperto contrasto con i principi generali che debbono muovere l’attività amministrativa. Peraltro l’aumento di volumetria non sarebbe stato accompagnato dalla rideterminazione del corretto rapporto degli standard urbanistici di zona di cui al D.M. n. 1444 del 1968;
4) con altro motivo di censura, soprattutto sotto il profilo formale (che tuttavia non esclude rilievi di ordine sostanziale), i ricorrenti lamentano l’assenza del parere obbligatorio dell’assessore regionale agli usi civici; l’assenza del preventivo nulla osta paesistico, imposto dalla circostanza che l’area in questione è vincolata e l’assenza della relazione geologica relativa alle aree interessate dall’accordo.
2. – Con ulteriori gravami contenenti motivi aggiunti (in data 13 ottobre 2003 con riferimento al verbale della conferenza di servizi del 10 luglio 2001 ed in data 17 gennaio 2005 con riferimento alle concessioni edilizie rilasciate dal Comune di Roma alle Società di costruzione nonché ad una nota comunale di rigetto dell’istanza ostensiva presentata dagli interessati), i ricorrenti hanno altresì dedotto i motivi di impugnazione qui di seguito sintetizzati:
1) l’accordo di programma sarebbe stato adottato all’esito di una conferenza di servizi la cui procedura risulterebbe viziata atteso il mancato rispetto delle disposizioni contenute negli artt. 14 bis, 14 ter e 14 quater della legge 7 agosto 1990 n. 241. Nello specifico si contesta che la conferenza di servizi non abbia posto alla base delle sue valutazioni l’esame di un progetto preliminare, come previsto dall’art. 14 bis della richiamata legge n. 241 del 1990 e che alcuni degli avvisi (atti di assenso od altro), da emanarsi a cura delle Amministrazioni che dovevano necessariamente partecipare al procedimento, sarebbero stati acquisiti al di fuori del contesto della conferenza. Ne discenderebbe che i pareri sarebbero da ritenersi come relativi a progetto diverso da quello fatto realmente oggetto della conferenza;
2) sotto altro profilo i ricorrenti sostengono che la delibera comunale di ratifica dell’accordo ed all’un tempo modificativa degli strumenti urbanistici vigenti avrebbe dovuto essere sottoposta alle forme di pubblicità tipiche di siffatta tipologia di atti, cosa che nella realtà non sarebbe avvenuta.
3. – A questo punto giova puntualizzare i principali passaggi della vicenda fatta oggetto di richiesta di verifica giurisdizionale in questa sede.
Come si legge nelle premesse della deliberazione consiliare n. 258 del 12 dicembre 1996, recante variante al piano regolatore generale per le aree ubicate lungo la via Cristoforo Colombo nel tratto compreso tra la via Laurentina e piazza dei Navigatori nonché gli indirizzi per la stipula di uno o più accordo di programma per l’attuazione delle previsioni fissate dalla variante, nel 1993 erano state presentate due proposte di deliberazione di iniziativa popolare per la salvaguardia delle aree ubicate lungo la via Cristoforo Colombo. Nel 1994 il Consiglio comunale approvava un ordine del giorno nel quale si chiedeva al Consiglio comunale di esaminare ed approvare con urgenza le due proposte di deliberazione di iniziativa popolare, cosa che avvenne nella seduta consiliare del 17 ottobre 1994 all’esito della quale:
si approvarono le due proposte;
ci si impegnò a fare salvi i diritti di proprietà delle aree non comunali attraverso permute o attivando procedimenti espropriativi;
ci si impegnò a non rilasciare permessi per costruire che si ponessero in contrasto con la realizzazione delle proposte;
si affidò il compito di avviare le procedure espropriative per acquisire alla proprietà comunale tutte le aree prospicienti via Cristoforo Colombo.
Nel 1996 la Giunta comunale indicò gli indirizzi per la predisposizione di una variante relativa alle aree della via Cristoforo Colombo e con la deliberazione n. 235 si adottò la variante allo strumento urbanistico generale, di proposta del Comitato di quartiere, grazie alla quale molte delle aree interessate erano destinate a verde pubblico.
In tale contesto si incastonavano alcune controversie con privati che pretendevano di edificare nell’area di piazza dei Navigatori (che, come è noto, si colloca all’interno del percorso della via Cristoforo Colombo) manufatti per un rilevante numero di metri cubi, richieste che erano state respinte dal Comune di Roma, comportamento che il Consiglio di Stato riteneva tuttavia illegittimo.
La soccombenza nella vicenda giudiziaria (con la Società Confcommercio, che era proprietaria di un’area di 45.000 mq in piazza dei Navigatori e che all’esito della decisione del Consiglio di Stato poteva aspirare all’edificazione in quell’area per 72.000 mc) imponeva, quindi, l’adozione di una nuova variante che tenesse conto del buon diritto di alcuni privati (nella specie la Confcommercio), sancito da quel Supremo Consesso della giustizia amministrativa, ad edificare sulle aree di loro proprietà. Nello stesso tempo si presentava necessario definire stragiudizialmente alcune vertenze giudiziali, che vedevano protagonista la Società Federici & Igliori. Esse avevano quale oggetto la possibilità di edificare sempre nella zona di piazza dei Navigatori (in particolare la Società Federici aveva in corso un giudizio civile per vedersi dichiarare proprietaria di un’area di circa 29.000 mq e un giudizio amministrativo nel quale contestava la mutata destinazione della zona da D a M3) e, nel caso di soccombenza, gli esiti avrebbero potuto ostacolare la sistemazione dell’area compromettendo la complessiva operazione di assetto delle aree pubbliche della via Cristoforo Colombo. Conclusivamente, con la deliberazione consiliare n. 258 del 1996 si dava l’avvio – attraverso la predisposizione di uno specifico progetto internazionale che avesse l’obiettivo di immaginare l’utilizzo di un massimo di 150.000 metri cubi sull’area di piazza dei Navigatori – all’operazione di risistemazione della zona di via Cristoforo Colombo che avrebbe dovuto amministrativamente culminare in un accordo di programma tra tutte le parti interessate o coinvolte. Nel contempo con la deliberazione di cui sopra, oltre a mutare la destinazione d’uso da I a N di alcune proprietà private, si adottava una variante che avrebbe destinato da sottozona M3 (servizi pubblici locali) a sottozona M2 (servizi generali e locali di proprietà privata) un’area di circa 45.000 mq (area oggetto di contestazione circa la proprietà con la Società Federici) sita in piazza dei Navigatori “con l’intento di razionalizzare l’impianto urbanistico-edilizio della piazza, mediante la realizzazione di un complesso edilizio polifunzionale pubblico-privato” (così, testualmente, a pag. 6 della delibera).
La più volte citata delibera n. 258 del 1996 dettava quindi le linee guida per la conclusione di uno o più accordi di programma con cui, sulla base di un protocollo di intesa sottoscritto, in data 29 luglio 1999, dal Comune di Roma con la Società Confcommercio e la Società Federici & Igliori, si sarebbe dovuto provvedere:
allo spostamento delle cubature per le quali il Consiglio di Stato (con la decisione n. 1401 del 1991) aveva sancito la illegittimità del diniego di rilascio della concessione edilizia richiesta da Confcommercio;
alla risoluzione del contenzioso con la Società Federici e Igliori;
alla cessione al Comune dell’area di proprietà della Confcommercio prospiciente le via Cristoforo Colombo;
all’interramento della via Cristoforo Colombo all’altezza di piazza dei Navigatori e dell’ingresso della Fiera di Roma;
alla progettazione di un complesso edilizio polifunzionale sull’area adiacente piazza dei Navigatori.
Nel concreto, per quanto è qui di interesse e per effetto dell’intesa raggiunta con le due sopracitate Società, avveniva che, in ragione della composizione stragiudiziale delle controversie pendenti:
alla Federici era riconosciuta la proprietà di metà dell’area di piazza dei Navigatori e la possibilità di edificare per 30.000 mc;
alla Confcommercio si rendeva possibile edificare per 72.000 mc nell’area (residua rispetto a quella riconosciuta alla Federici) di piazza dei Navigatori di proprietà comunale, a fronte della cessione di un’area di 45.360 mq antistante la zona della (ex) Fiera di Roma;
alla Confcommercio era ceduta un’area di 7.000 mq in via Giustiniano, consentendo una edificazione di 34.000 mc, estranea tuttavia al complessivo di 150.000 mc relativo a piazza dei Navigatori, pur essendo la zona strettamente limitrofa.
4. – La variante di cui sopra veniva approvata dalla Regione Lazio con deliberazione n. 862 del 22 marzo 2000, una volta acquisiti i pareri favorevoli del Dipartimento sviluppo agricolo e del mondo rurale e della prima sezione del Comitato tecnico consultivo regionale, nel corpo della quale si legge una piena condivisione dell’operazione avviata dal Comune di Roma sia sotto il profilo tecnicamente urbanistico che sotto quello complessivo (inteso nel senso di valorizzazione dell’area e miglioramento degli standard), tenuto conto del cambio di destinazione d’uso delle aree di proprietà privata e dell’innalzamento degli standard di verde pubblico nonché della riduzione del peso insediativo (si veda il “considerato” conclusivo a pag 28 della deliberazione giuntale surrichiamata).
Nel frattempo l’INPDAP, che era proprietaria (tra l’altro, nella zona in questione) di due aree in piazza dei navigatori (rispettivamente di mq 5.677 e 8.794) alle quali era stata impressa destinazione M3 (servizi pubblici locali), sottoscriveva in data 8 novembre 1999 un protocollo di intesa con il Comune di Roma in virtù del quale si procedeva all’avvio delle procedure di acquisizione al patrimonio comunale “di aree ed edifici necessari alla realizzazione di attrezzature a servizi pubblici” (così, testualmente, a pag. 2 della memoria di costituzione dell’INPDAP). Più precisamente, con il succitato protocollo di intesa si costituiva un comitato di coordinamento che avrebbe dovuto valutare il complesso degli interventi onde realizzare la mutua soddisfazione dei due Enti, garantendo anche all’INPDAP la riqualificazione ed ottimizzazione della possibilità edificatoria di aree di sua proprietà; i risultati dell’operazione sarebbero confluiti in un accordo di programma nel quale sarebbero stati “definiti, tra l’altro, i tempi, le modalità ed ogni altro connesso adempimento per l’attuazione degli interventi contenuti nel (…) protocollo di intesa” (così all’art. 3, pag. 4, del medesimo protocollo di intesa).
5. – Alle vicende come sopra rappresentate, in ragione di quanto emerge dalla documentazione versata in atti, seguivano:
l’accordo di programma del 6 settembre 2002, intervenuto all’esito di una conferenza di servizi nel corso della quale sono state manifestate le volontà dei soggetti pubblici coinvolti, con il quale la Regione Lazio ed il Comune di Roma, insieme con le Società Confcommercio e Federici & Igliori, hanno concordato il Piano di assetto per la riqualificazione di Piazza dei Navigatori e di Viale Giustiniano Imperatore;
la ratifica dell’Accordo, ai sensi dell’art. 34 del Testo unico Enti locali, da parte del consiglio comunale con delibera n. 138 del 3 ottobre 2002 e l’approvazione sindacale con ordinanza n. 36 del 21 febbraio 2003;
il trasferimento delle aree (in favore della Società Confcommercio, della Società Federici & Igliori, dell’INPDAP e dello stesso Comune di Roma) per come previsto nell’accordo, per il tramite di convenzione urbanistica del 25 marzo 2004 (tenuto conto dell’atto d’obbligo del 5 giugno 2002 con le Società Confcommercio e Federici & Igliori);
il rilascio dei conseguenti titoli abilitativi ad edificare.
6. – Alla luce delle vicende come sopra sinteticamente rappresentate e tenuto conto di quanto emerge dalla documentazione depositata dalle parti controvertenti, il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari di irricevibilità ed inammissibilità dei ricorsi sollevati dalle parti resistenti ed opponenti stante l’infondatezza dei motivi di ricorso dedotti, per le ragioni qui di seguito esposte.
Punto centrale della valutazione operata dal Collegio, con riferimento al motivo principale di censura dedotto dai ricorrenti (in particolare sotto il profilo sostanziale), è costituito dall’obbligo del Comune resistente di adempiere alla decisione assunta dal Consiglio di Stato (n. 1401 del 7 luglio 1995) nella vertenza con la Società Confcommercio. In quell’occasione il Giudice amministrativo di appello, come si è già sopra rammentato, riconobbe il buon diritto della suindicata Società ad ottenere il rilascio del titolo abilitativo ad edificare nell’area di sua proprietà sita in piazza dei Navigatori (per un totale di 72.000 mc sull’area di 45.000 mq). Il giudicato si inseriva quindi nell’operazione di riqualificazione urbanistica dell’area di via Cristoforo Colombo, rendendone impossibile l’attuazione nelle forme precisate dalla deliberazione consiliare del 17 ottobre 1994 con la quale erano state esaminate ed approvate le due proposte di deliberazione di iniziativa popolare caldeggiate dagli odierni ricorrenti e che tendevano alla riqualificazione dell’area della via Cristoforo Colombo con interramento di una parte di essa all’altezza della (ex) Fiera di Roma e di piazza dei Navigatori e con recupero di spazi a verde pubblico.
Come anche si legge puntualmente nella deliberazione della Giunta della Regione Lazio 22 marzo 2000 n. 862, venivano pienamente condivise dall’organo regionale competente per l’approvazione dell’atto di variante allo strumento urbanistico allora vigente (con riferimento all’area in questione) il comportamento e, soprattutto, le scelte assunte dal Comune di Roma, tenendo in debito conto anche la probabile soccombenza dello stesso Comune nelle controversie giudiziali avviate dalla Società Federici & Igliori volte all’utilizzazione edilizia di aree di proprietà (seppur contestata) di piazza dei Navigatori. Infatti a pag. 27 dell’Allegato alla deliberazione giuntale sopra ricordata (che altro non è se non il parere dell’assessorato competente che ha istruito la procedura di approvazione della variante adottata con la deliberazione consiliare n. 258 del 12 dicembre 1996) è precisato che la “variante in oggetto tende a completare, anche con il cambio di destinazione d’uso delle aree di proprietà privata, l’innalzamento dello standard di verde pubblico previsto dal D.M. n. 1444/68 dei quartieri Garbatella dell’Ostiense e di Tor Marancia e completare la ricognizione funzionale ed il riassetto degli spazi liberi che fiancheggiano la via C. Colombo, già avviati con la delibera del Consiglio comunale n. 235 del 28 novembre 1998, con la quale è stata destinata a verde pubblico la gran parte delle aree libere di proprietà pubblica esistenti lungo la via Cristoforo Colombo, nel tratto compreso tra la via Laurentina e piazza dei Navigatori”.
Nel prosieguo del parere (condiviso pienamente e fatto integralmente proprio dalla Giunta della Regione Lazio nella deliberazione n. 862 del 2000) il competente organo regionale riferisce dell’accordo bonario concluso dal Comune di Roma con la Società Federici & Igliori e della soccombenza comunale nel contenzioso con la Società Confcommercio, ritenendo che con la variante (il cui contenuto è qui fatto oggetto di contestazione da parte dei ricorrenti) sottoposta all’approvazione regionale “l’Amministrazione comunale da un lato ha inteso garantire il completamento a verde pubblico delle aree libere interne o adiacenti a quelle pubbliche già variate con la ricordata deliberazione del Consiglio comunale n. 235/1996 e dall’altro ha considerato le tre aree, rispettivamente ubicate la prima in aderenza alla p.zza dei Navigatori, la seconda davanti alla Fiera di Roma e la terza prospiciente la via Giustiniano Imperatore, poiché determinanti sia per la risoluzione dei ricordati contenziosi sia per la realizzazione del più generale progetto di riorganizzazione funzionale dell’asse della Cristoforo Colombo, basato sul completamento dell’impianto urbanistico-edilizio della p.zza dei Navigatori, sulla sistemazione a verde con parcheggio interrato nonché ad ingresso della Fiera di Roma dell’area della Confcommercio con la ricollocazione della cubatura sulle altre due aree ed infine sull’interramento della via Cristoforo Colombo, sia all’altezza di p.zza dei Navigatorie che dell’ingresso alla Fiera di Roma, al fine di garantire la continuità e la saldatura fra le due parti della città”.
“Di conseguenza” – ha poi concluso sul punto il competente organo regionale – “l’area localizzata in adiacenza alla p.zza dei Navigatori, secondo la volontà dell’Amministrazione comunale si configura come quella urbanisticamente più importante per la sua ubicazione e la possibilità di divenire la sede di un progetto a forte valenza architettonica come cerniera dei due quartieri e punto di riferimento visivo per uno dei due assi della via Cristoforo Colombo”.
In altri termini la Regione Lazio, approvando la ulteriore variante adottata dal Comune di Roma – rispetto alla precedente che si allineava (nel 1994) pienamente alle richieste di riqualificazione urbanistica dell’area contenute nelle proposte di iniziativa popolare – ha sottolineato la validità e congruità dell’intera operazione urbanistico-edilizio-architettonica avviata dal Comune di Roma e nel condividerla ha individuato i seguenti validi motivi per disporre l’approvazione della modifica al P.R.G. (che possono leggersi nel testo sotto riportato a pag 28 della deliberazione della Giunta della Regione Lazio n. 862 del 2000 nell’atto pubblicato nel B.U.R. Lazio n. 14 del 20 maggio 2000):
1) “L’intervento riduce il peso insediativo, aumenta la dotazione del verde pubblico facendo quindi diminuire il deficit complessivo;
2) le nuove aree a verde (insieme a quelle istituite con la delibera n. 235 del 28 novembre 1998) costituiscono una opportuna interruzione tra aree densamente edificabili (Eur – zona centrale, Ostiense, Garbatella e Tor Marancia) e un filtro tra un’arteria di grande comunicazione come la Cristoforo Colombo e le aree abitate; inoltre alleggeriscono e migliorano dal punto di vista visivo la via di ingresso alla città;
3) la sistemazione urbanistica prevista per il tratto della via Cristoforo Colombo dalla Fiera di Roma a p.zza dei Navigatori e per i lotti indicati con le letere a) ed e) nelle precedenti premesse (si tratta di una sottozona di circa 55.000 mq. delimitata da via Guarnieri Carducci Garibaldi, via R.R. Garibaldi e via Drago Mazzini nonché la sottozona di circa 45.000 mq di piazza dei Navigatori, n.d.r.) consente una grande riqualificazione dell’area; l’interramento della Cristoforo Colombo consente la creazione di un’ampia area pedonale tra la Fiera di Roma e p.zza dei Navigatori; il completamento della piazza con un intervento di alta qualità architettonica può costituire un elemento di qualificazione dell’intera area stradale. Il complesso edilizio del lotto di p.zza dei Navigatori, che potrà derogare alle vigenti norme per le zone M2 (2 mc/mq) fino ad un massimo di 150.000 mc., dovrà assumere, attraverso un progetto unitario, le caratteristiche di un centro aggregativo dei quartieri limitrofi. Tale cubatura, fissata come limite massimo, potrà essere realizzata solo nel caso della conclusione di un accordo di programma che definisca tutti gli elementi, anche di natura economica, relativi alla sistemazione complessiva dell’area, l’interramento della via Cristoforo Colombo e della risoluzione dei contenziosi”.
7. – Orbene, l’intervento in via di approvazione da parte della Regione Lazio in merito alla variante adottata dal Comune di Roma i cui contenuti sono oggetto del contenzioso qui in esame quanto alla loro legittimità non lascia adito a dubbi circa la piena condivisione da parte del competente organo regionale circa la compatibilità dell’intervento urbanistico-edilizio presupposto della variante ed esito della stessa con l’interesse pubblico ad una effettiva e congrua riqualificazione dell’area di piazza dei Navigatori, via Cristoforo Colombo e (ex) Fiera di Roma nonché delle zone limitrofe.
A questo punto lo scrutinio delle censure dedotte dai ricorrenti e, in particolare quella avente ad oggetto gli aspetti sostanziali della variante approvata dalla Regione Lazio con la deliberazione n. 862 del 2000 e prima adottata dal Comune di Roma con la deliberazione consiliare n. 258 del 1996 (seppur filtrata dalla formale impugnazione dell’accordo di programma che ne ha dato amministrativamente esecuzione), deve proseguire nell'ambito dei consolidati criteri interpretativi elaborati dalla giurisprudenza in materia urbanistica.
In tale ottica, viene in rilievo dal lato sostanziale il riconoscimento in capo all'Amministrazione, in occasione della formazione dello strumento urbanistico generale, di una ampia potestà discrezionale per quanto concerne la programmazione degli assetti del territorio, senza necessità di motivazione specifica delle scelte adottate in ordine alla destinazione delle singole aree, ulteriore rispetto a quella desumibile dai criteri generali seguiti nell'impostazione del Piano (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 22 maggio 2000, n. 2934).
Dal punto di vista processuale, a tale discrezionalità corrisponde logicamente la insindacabilità delle relative scelte di merito, a meno che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità (Cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 8 febbraio 1999 n. 1214).
Sulla scorta di tali coordinate ermeneutiche, è agevole osservare da un lato che le scelte di Piano qui contestate appaiono coerenti con gli intenti perseguiti dall'Amministrazione in adesione alle indicazioni derivanti dall’approfondita istruttoria svolta – che ha tenuto conto anche dell’esito non favorevole per il Comune dei contenziosi ormai definiti e di quelli all’epoca ancora in corso ma con evidente destino infausto, tentando quindi una mediazione la più possibile non lontana dalle scelte operate originariamente con riferimento alle iniziative popolari approvate nel 1994 e che avevano dato luogo al primo intervento di variante urbanistica, necessariamente rimeditato in ragione delle suaccennate nuove circostanze nella variante del 1996-2000 e quindi nel successivo accordo di programma – ed al parere all'uopo formulato dall’Assessorato urbanistica della Regione Lazio; per altro verso è altrettanto agevole osservare che le deduzioni prospettate dai ricorrenti non pervengono a lumeggiare nelle opzioni operative fatte proprie dallo strumento alcun consistente profilo di illogicità.
In conclusione, sullo specifico punto in esame, deve essere ribadito l'ormai consolidato indirizzo giurisprudenziale che postula la ampia discrezionalità della scelta urbanistica (cfr. ancora, ex multis, Cons. Stato, Ap., 22 dicembre 1999 n. 24, Sez. IV, 27 dicembre 2007 n. 6686, 19 febbraio 2007 n. 861, 13 aprile 2005 n. 1743, 31 gennaio 2005 n. 259, 6 ottobre 2003 n. 5869, 16 marzo 2001 n. 1567, 22 maggio 2000 n. 2934 e 8 maggio 2000 n. 2639), cosa che sottrae sostanzialmente al sindacato del giudice amministrativo, salva la manifesta illogicità, arbitrarietà ovvero l'evidente travisamento dei fatti, estremi tutti che non ricorrono nel caso di specie.
In questo senso, stima il Collegio, che neppure la contestata scelta di procrastinare nel tempo l’operazione interramento di una parte di via Cristoforo Colombo appare palesemente illogica, tenuto conto che il relativo progetto è stato considerato presente nella scelta operata dalle Amministrazioni attraverso l’accordo di programma, precisandosi opportunamente che la effettiva realizzazione del progetto, al fine di realizzare uno spazio pedonalizzato debba essere condizionata alla positiva verifica di fattibilità tecnico, urbanistica, archeologica dell’opera.
8. – Superata in senso non favorevole alle tesi sostenute dai ricorrenti la censura dagli stessi dedotta in ordine ai profili sostanziali della scelta operata dalle Amministrazioni resistenti, si può passare all’esame delle censure aventi ad oggetto aspetti formali e procedurali dell’iter seguito nel corso dell’operazione urbanistico-edilizia qui fatta oggetto di contestazione, che si appuntano, in particolare, nei confronti del modulo amministrativo rappresentato dall’Accordo di programma.
Su tale strumento amministrativo va detto, in via generale, che l'accordo di programma - introdotto dall'art. 27 della legge 8 giugno 1990 n. 142 ed ora disciplinato dall'art. 34 del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267 - rappresenta un tipo specifico di accordo tra Pubbliche amministrazioni e costituisce istituto finalizzato alla definizione ed attuazione, con eventuale incidenza sugli strumenti urbanistici, di opere, interventi o programmi che richiedono per la loro completa realizzazione l'azione integrata e coordinata di Comuni, Province e Regioni, di Amministrazioni statali o di altri soggetti pubblici. Poiché trattasi di uno strumento di semplificazione dell'azione amministrativa in presenza della prevalente esigenza di garantire in tempi rapidi la realizzazione delle opere pubbliche, il Legislatore ha consentito che, attraverso l'accordo di programma, si potessero conseguire una serie di effetti, come la dichiarazione di pubblica utilità e la variazione degli strumenti urbanistici, i quali, in una situazione ordinaria, dovrebbero essere oggetto di appositi procedimenti amministrativi.
Presupposti e finalità legali dell'accordo sono, in sostanza, da un lato, il coordinamento delle attività dei soggetti pubblici interessati e dall'altro, ove necessario, l'adeguamento dei piani urbanistici all'esigenza collettiva che la realizzazione dell'opera pubblica mira a soddisfare.
In altri termini l'accordo di programma (la cui finalità, si è detto, è quella di semplificare ed accelerare l'azione amministrativa mediante l'esame contestuale dei vari interessi pubblici di volta in volta coinvolti) consiste nel consenso unanime delle Amministrazioni interessate circa un quid (opera, progetto o intervento) da realizzare (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 28 aprile 2006 n. 2411 e 1 agosto 2001 n. 4206).
Tale consenso si forma progressivamente attraverso fasi successive che, a partire dalla fase della promozione dell'accordo (spettante al Presidente della Regione o al Presidente della Provincia o al Sindaco in relazione alla competenza primaria o prevalente sull'opera o sugli interventi o sui programmi di intervento), sono scandite da atti o deliberazioni degli Enti e delle Amministrazioni interessati e si perfeziona con la conclusione (ossia con la sottoscrizione) dell'accordo di programma, che può dirsi così completo e perfetto (cfr., in termini, Cons. Stato, Sez. IV, 17 giugno 2003 n. 3403).
Trattasi, dunque, di momenti amministrativo-negoziali di programmazione attuativa, finalizzati alla definizione ed attuazione di opere, di interventi o di programmi di intervento, che richiedono per la loro completa realizzazione l'azione integrata di Comuni, Province e Regioni (ed, eventualmente, anche di altri soggetti pubblici o privati).
Ben più che semplice modulo procedimentale, l'accordo si configura come espressione dei poteri pubblicistici facenti capo ai soggetti partecipanti (cfr. Cass., SS.UU., 4 gennaio 1995 n. 91) la cui attività amministrativa viene così resa più efficace, efficiente, razionale ed adeguata alla cura degli interessi a ciascuno di essi assegnata dall'ordinamento, in ossequio ai principi fissati nell'art. 97 Cost. (cfr. Cons. Stato, IV Sez., 27 maggio 2002 n. 2909).
Sulla base di tali considerazioni, da cui emerge la portata generale dello strumento dell'accordo di programma e i cui limiti oggettivi devono essere individuati con il solo riferimento all'ampia definizione contenuta nell'art. 27 della legge n. 142 del 1990 e l'intenzione del Legislatore di rendere il più possibile generale lo strumento dell'accordo di programma, deve ritenersi che in tale ambito rientri senz'altro il progetto per la realizzazione sia di opere pubbliche che di interventi privati ad esse collegati più o meno funzionalmente, per effetto del quale deve imporsi un mutamento della originaria destinazione di alcune aree. Infatti, il termine "interventi o programmi di intervento", inserito nell'art. 27, comma 1, della citata legge n. 142 del 1990 ed ora nell’art. 34 del decreto legislativo n. 267 del 2000, in aggiunta alla "definizione ed attuazione di opere" deve essere inteso come possibilità di utilizzo dello strumento non solo per qualsiasi tipo di opera pubblica, ma anche per la programmazione di attività ulteriori e complementari rispetto alla realizzazione delle opere (cfr. Cons. Stato, VI Sez., 5 gennaio 2001 n. 25).
9. – Precisato quanto sopra, in via generale in merito all’istituto qui fatto oggetto di esame, possono valutarsi le singole censure dedotte dai ricorrenti nei confronti dell’azione svolta dalle Amministrazioni resistenti.
Con il primo motivo di ricorso (originario) i ricorrenti, prendendo le mosse dal testo dell’art. 49, comma 2, della legge della Regione Lazio 22 dicembre 1999 n. 38 (secondo il quale “Qualora l'accordo di programma comporti variazione agli strumenti urbanistici ai sensi dell'articolo 27, comma 5, della l. 142-1990 e successive modificazioni, gli atti relativi, prima della seduta conclusiva, sono sottoposti alle forme di pubblicità previste dall'articolo 33, commi 1 e 2, ma con i termini ridotti della metà”), sostengono che l’accordo di programma sottoscritto in data 6 settembre 2002 avrebbe dovuto essere, prima dell’approvazione, pubblicato completo di allegati per consentire la conoscenza dei suoi contenuti agli eventuali interessati, anche allo scopo di svolgere osservazioni.
Sul punto emerge, come lealmente anche i ricorrenti hanno rammentato, la pubblicazione degli atti intervenuta per effetto della deliberazione n. 85 del 12 maggio 2001 del Commissario straordinario (nominato in seguito alle dimissioni dell’allora Sindaco), deliberazione la cui pubblicazione, ritengono i ricorrenti, non sia stata utile a colmare il vuoto procedurale provocato dalla mancata pubblicazione dei progetti valutati in sede di accordo di programma prima della sua definizione.
Tuttavia va rimarcato che i progetti urbanistici che si sono posti alla base della valutazione operata in sede di accordo di programma altro non erano se non quelli già fatti oggetto di deliberazione consiliare nel 1996 e successivamente esaminati dagli organi competenti della Regione Lazio nel 2000 in sede di approvazione delle varianti adottate. Ciò emerge dalla lettura delle premesse all’accordo di programma, nel corpo del quale - allorquando si fa cenno agli assetti urbanistici della zona interessata - ci si riporta alle deliberazioni del 1996 e del 2000 senza mutarne i contenuti, di talché può osservarsi, conclusivamente, che l’accordo di programma non ha mutato l’assetto di piano regolatore rispetto a quanto già deciso nel 1996 e nel 2000 e quindi, sotto tale profilo, il suo iter di approvazione non risulta violativo del dettato dell’art. 49, comma 2, della legge della Regione Lazio 22 dicembre 1999 n. 38.
D’altronde appare in conferente il riferimento alla delibera del Commissario straordinario n. 85 del 2001 al fine di confermare l’illegittimità dell’accordo per mancanza di pubblicazione del progetto prima della sottoscrizione, in quanto tale delibera commissariale, con riferimento all’accordo di programma, ha avuto solo lo scopo di autorizzare il Sindaco a promuoverne l’avvio, tenuto conto che la deroga alle norme urbanistiche ed edilizie era già stata stabilita nel 1996 e nel 2000.
10. – Con il penultimo motivo di ricorso (originario) i ricorrenti evidenziano un ulteriore profilo di formale illegittimità dello strumento dell’accordo utilizzato per realizzare la complessa operazione urbanistico-edilizia qui in esame.
I ricorrenti sostengono che si sarebbe realizzata la violazione dell’art. 7 della legge della Regione Lazio 19 dicembre 1995 n. 59 perché non sarebbe stato acquisito il parere dell’assessore competente in materia di usi civici nonché, sotto altro versante, per l’assenza dello studio di inserimento paesistico che, ai sensi degli artt. 27, 28 e 29 della legge della Regione Lazio 6 luglio 1998 n. 24, nel caso di specie avrebbe dovuto essere redatto e valutato.
Sotto il primo dei due segmenti di censura sopra riproposti va ricordato che il primo comma del menzionato art. 7, in deroga a quanto previsto dall'art.2, comma 2, della legge regionale 3 gennaio 1986 n. 1 (che richiedeva, per gli "strumenti urbanistici generali e loro varianti" il preventivo parere dell'assessore regionale competente in materia di usi civici), precisa che detto parere "comunque obbligatorio può essere espresso anche successivamente all'adozione dello strumento urbanistico...". A tale stregua, legittimamente l'Amministrazione comunale si è avvalsa di tale deroga, richiedendolo con note prot. 2386 e 2397 del 13 agosto 1997 all’assessorato competente, pur non ricevendone risposta e quindi procedendo oltre ai sensi della legge regionale n. 59 del 1995.
Anche il secondo dei due profili sopra rappresentati risulta smentito documentalmente, atteso che nelle premesse della deliberazione del Consiglio comunale n. 138 del 3 ottobre 2002, di ratifica dell’accordo di programma qui in esame, si legge che “al fine di verificare la possibilità di concludere il medesimo (accordo di programma, n.d.r.), si è svolta apposita Conferenza dei servizi ai sensi di legge, che si è espressa in senso favorevole alla sottoscrizione dell’Accordo di Programma acquisendo i seguenti pareri, nulla-osta e assensi di rito:
1. Soprintendenza Archeologica di Roma: nulla-osta ai progetti, rilasciato in sede di Conferenza dei Servizi (10 luglio 2001);
2. Soprintendenza BB.AA. – di Roma: parere favorevole con nota prot. n. 45370 dell’11 settembre 2001;
3. Regione Lazio – Assessorato Urbanistica e Casa: parere favorevole con nota prot. n. 15060 dell’8 agosto 2001” (così a pag. 3 della deliberazione consiliare succitata)”.
In siffatto contesto va anche tenuto conto che la Regione Lazio nella deliberazione giuntale n. 862 del 2000 ha chiarito (per mezzo dell’assessorato urbanistica e casa, nel più volte citato parere allegato alla deliberazione) che “Per quanto riguarda l’aspetto ambientale, le aree in questione non risultano sottoposte ai vincoli di cui alle leggi n. 1497/1939 e 431/1985, né tantomeno interessate da alcun P.T.P. regionale o ricadenti nelle aree di cui alle leggi regionali n. 29 e n. 35 del 1997” (così, testualmente, nel testo a pag 28 della deliberazione della Giunta della Regione Lazio n. 862 del 2000 nell’atto pubblicato nel B.U.R. Lazio n. 14 del 20 maggio 2000).
11. – Con gli atti di motivi aggiunti i ricorrenti, oltre a ribadire e implementare nei contenuti le censure già dedotte con l’atto introduttivo, contestano la legittimità di un ulteriore passaggio del percorso amministrativo operato dall’Amministrazione comunale (in particolare), vale a dire della conferenza di servizi indetta quale mezzo prodromico per la definizione del contenuto del progetto complessivo poi esaminato in sede di accordo di programma.
Più in particolare i ricorrenti sostengono (sintetizzando i vari mezzi di impugnazione aggiuntivi) che:
la conferenza si sarebbe svolta senza il rispetto delle norme procedurali dettate dall’art. 14 e ss. della legge 7 agosto 1990 n. 241, con riferimento soprattutto alla mancata partecipazione di tutte le Amministrazioni realmente interessate ad esprimere gli assensi o i dissensi, non potendo definirsi tali le mere comunicazioni inviate ab externo;
la conferenza si sarebbe conclusa nel corso di una sola riunione, mentre era necessario lo svolgimento di ulteriori incontri;
avrebbe dovuto essere discusso l’intero progetto e non solo parte di esso, lasciando ad interventi successivi la valutazione dell’intervento di interramento della via Cristoforo Colombo e l’esame dell’atto d’obbligo con le Società Confcommercio e Federici & Igliori.
Sul punto val la pena di ricordare, preliminarmente, che la conferenza di servizi non ha natura di organo collegiale, ma di modalità di semplificazione dell'azione amministrativa, finalizzata, nella sua accezione decisoria, alla più celere formazione di atti complessi, ossia di atti per la cui formazione è necessario il concorso della volontà di più amministrazioni ovvero, come, nella specie, di organi della stessa Amministrazione. La conferenza è, pertanto, essenzialmente un luogo per l'acquisizione dell'assenso delle amministrazioni o degli organi interessati ad un procedimento e non un collegio che funziona secondo il metodo deliberativo della discussione e deliberazione tipico degli organi collegiali (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 11 aprile 2007 n. 1644). In altri termini la conferenza di servizi opera con scopi di semplificazione ed accelerazione dell'azione amministrativa, mirando all'acquisizione in un unico contesto di tutte le valutazioni e pareri necessari per l'adozione di un determinato provvedimento (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 18 aprile 2005 n. 1768).
Conseguentemente, proprio perché la conferenza di servizi non ha natura di organo collegiale, ma di modalità di semplificazione dell'azione amministrativa finalizzata, nella sua accezione decisoria, alla più celere formazione di atti complessi, ossia di atti per la cui formazione è necessario il concorso della volontà di più amministrazioni, tale volontà ben può essere manifestata anche in forma tacita e non contestuale: da ciò deriva la piena legittimità dell'espressione della volontà di un’Amministrazione attraverso la trasmissione del proprio avviso positivo (o atto di assenso) determinatosi al di fuori della conferenza di servizi, poiché quest'ultima rimane essenzialmente un luogo per l'acquisizione dell'assenso delle Amministrazioni interessate ad un procedimento, e non un collegio che funziona secondo il metodo deliberativo - di derivazione parlamentare - della discussione e deliberazione tipico degli organi collegiali (cfr., sullo specifico punto, Cons. Stato, Sez. IV, 11 febbraio 2004 n. 458 e 30 gennaio 2004 n. 316).
Neppure conferenti si appalesano le ulteriori censure con le quali i ricorrenti contestano il legittimo svolgimento della conferenza di servizi prodromica alla sottoscrizione dell’accordo di programma, in quanto:
a) le affermazioni riferibili alla mancata valutazione preventiva all’accordo – e quindi in sede di conferenza – circa l’interramento di parte della via Cristoforo colombo non sono accompagnate dall’indicazione in ordine all’eventuale pregiudizio dell’interesse pubblico provocato dall’asserito incompiuto completamento dell’istruttoria svolta dalle Amministrazioni e dagli altri soggetti pubblici coinvolti per giungere all’approvazione dell’intera operazione urbanistico-edilizia di riqualificazione della zona in questione né, tampoco, le doglianze manifestano sotto quale profilo gli interessi dei privati avrebbero subito effetti sfavorevoli, diretti o indiretti, dalle modalità di svolgimento del segmento procedurale amministrativo costituito dai lavori della conferenza di servizi;
b) ancora una volta, a dimostrare la non manifesta illogicità e contraddittorietà (ovvero la palese illegittimità) dell’operato procedimentale imputabile al Comune di Roma, soccorre documentalmente la lettura del contenuto della parte “in premessa” della deliberazione del Consiglio comunale n. 138 del 3 ottobre 2002, di ratifica dell’accordo di programma del 6 settembre 2002 qui in esame, da cui risulta che:
gli elaborati progettuali relativi agli ambiti urbanistici, modificati secondo le indicazioni della conferenza di servizi, sono stati presentati al Dipartimento VI del Comune e completati con il Piano di assetto per la riqualificazione di piazza dei Navigatori e con il Piano di assetto per la riqualificazione di viale Giustiniano Imperatore;
i proponenti dei Piani di assetto si sono formalmente impegnati a svolgere le attività conseguenti e connesse con l’atto d’obbligo del 5 giugno 2002 (che quindi viene acquisito alla procedura prima della ratifica degli esiti della conferenza di servizi da parte del Comune), ed in particolare a realizzare tutte le opere di urbanizzazione e tutte le infrastrutture necessarie per la realizzazione dei progetti.
Ne deriva che non si sono manifestate illegittimità formali nel corso della procedura che possono condurre a ritenere fondati anche gli ulteriori motivi di gravame dedotti dai ricorrenti con i ricorsi contenti motivi aggiunti.
12. – In ragione di tutte le suesposte valutazioni e verificata la infondatezza delle censure dedotte dai ricorrenti - esito che travolge anche le impugnazioni relative agli atti applicativi (di abilitazione alla realizzazione dei manufatti), adottati successivamente all’accordo di programma ed in esecuzione dello stesso - anche per effetto di motivi aggiunti, il ricorso deve essere respinto.
Stante la complessità delle questioni qui oggetto di controversia, stima il Collegio che sussistano giusti motivi per disporre la compensazione integrale delle spese di giudizio tra le parti costituite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda, pronunciando in via definitiva sul ricorso indicato in epigrafe, lo respinge.
Spese compensate.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del 6 febbraio 2008.
Il Presidente Il relatore ed estensore
Luigi Tosti Stefano
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