REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio sez. I^ bis ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n. 6447/2003 R.G. proposto da Bargellini Claudio rappresentato e difeso dagli avv.ti Alfredo Mirabelli Centurione e Marina Baldassarri, ed elettivamente domiciliato presso lo studio di quest’ultima in Roma, via Carlo Mirabello n. 25; contro Provveditorato OO.PP. per il Lazio, in persona del Provveditore; Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Direzione Generale dell’Edilizia Statale e dei Servizi Speciali, in persona del ministro p.t.; Comando dell’Arma dei Carabinieri, in persona del rappresentante in carica, Prefettura di Rieti, in persona del Prefetto in carica rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato e presso di questa, ope legis, domiciliati; e nei confronti della Società Servizi Tecnici s.p.a., in persona del suo legale rappresentante, non costituita per l’accertamento del diritto alla restituzione del terreno ed al risarcimento del danno conseguente alla sua illecita occupazione sino alla restituzione; in subordine, per il risarcimento dei danni da occupazione acquisitiva dell’immobile di proprietà del ricorrente sito in territorio del comune di Poggio Mirteto identificato in catasto al foglio 5, partita 1338, destinato alla costruzione della Caserma dell’Arma dei Carabinieri di Poggio Mirteto; Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Avvocatura dello Stato; Visti gli atti tutti della causa; Relatore alla pubblica udienza del 12 novembre 2008 il magistrato Giuseppe Rotondo; Presenti i difensori delle parti come da verbale di udienza; Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue: FATTO Con il ricorso in epigrafe, parte ricorrente – proprietario di appezzamento di terreno, occupato con autorizzazione prefettizia del 18 ottobre 1997 ed irreversibilmente trasformato a seguito della costruzione di opera pubblica senza che, nel rispetto dei termini ex lege previsti, sia stato adottato il definitivo decreto di esproprio – ha adito questo tribunale al fine: 1)di accertare il suo diritto alla restituzione del terreno ed il risarcimento del danno conseguente alla sua illecita occupazione sino alla restituzione; 2)in subordine, al fine di condannare le parti evocate in giudizio a corrispondergli, a titolo di risarcimento del danno prodotto, la somma di € 220.007,28 con corredo di accessori fino alla data di effettivo soddisfo. Si è costituita l’Avvocatura di Stato per resistere al ricorso. In punto di fatto, consta che: -il decreto di occupazione è stato emanato il 18 ottobre 1997; -l’occupazione legittima è venuta, pertanto, a scadenza il successivo 18 ottobre 2002 (decorso quinquennio); -alla scadenza del periodo di occupazione legittima, l’amministrazione non ha adottato il decreto di esproprio; -l’intimata amministrazione ha incaricato un professionista per la quantificazione del danno subito dal ricorrente; -i criteri di calcolo impiegati sono stati ritenuti non corretti dall’Avvocatura dello Stato ad avviso della quale la destinazione dell’area su cui insiste il predetto immobile non può essere considerata – come fatto dal citato professionista incaricato dalla P.A. – edificabile; -tale professionista ha quantificato il danno da risarcire al ricorrente in € 7.507,87; -con provvedimento n. 5807/2007, la Sezione ha respinto l’istanza del ricorrente volta ad ottenere ordinanza ai sensi dell’art. 186 bis del c.p.c. di pagamento immediato della somma sopra citata in assenza del presupposto per la sua emissione (“somme non contestate dalle parti costituite”). All’udienza del 12 novembre 2008 la causa è stata spedita in decisione. DIRITTO La questione sottoposta all’esame del Collegio impinge l’utilizzazione del bene privato per fini pubblici in difetto dell'adozione di decreto di esproprio nei termini di validità della dichiarazione di pubblica utilità (scadenza quinquennio efficacia decreto occupazione). In limine, va disposta l’estromissione dal giudizio della Società Servizi Tecnici s.p.a. essendo subentrata, nella realizzazione dell’intervento de quo ed in tutti i relativi adempimenti – assumendosi, pertanto, le conseguenti responsabilità - il Provveditorato regionale alle opere pubbliche per il Lazio (decreto ministeriale LL.PP. n. 3092 del 22 dicembre 1999). Va declinata, altresì, la giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere della domanda risarcitoria connessa al pagamento delle indennità da occupazione legittima sussistendo, al riguardo, pacificamente, la giurisdizione del giudice ordinario ai sensi dell’art. 7, legge n. 205/2000. Venendo al merito della vicenda, si tratta di questione che nella terminologia invalsa viene qualificata come occupazione c.d. "appropriativa" o "acquisitiva", idonea, secondo la giurisprudenza risalente, a determinare un fatto estintivo-acquisitivo della proprietà a favore della Pubblica Amministrazione per c.d. "accessione invertita", allorché si sia verificata l'irreversibile trasformazione dell'area. La Corte Europea dei diritti dell'Uomo del 2000 ha però affermato, con consolidato indirizzo giurisprudenziale (ora recepito dal legislatore con l'art. 43 del D.P.R. n. 327/2001), che non si verifica l'acquisizione dell'area alla Pubblica Amministrazione in mancanza di atto adottato nelle forme di legge, ed il privato può agire per la restituzione del bene. Nel caso in esame, il ricorrente ha domandato, in via principale, la condanna dei convenuti alla restituzione del bene ed in via subordinata il risarcimento del danno derivante dalla perdita del bene a causa dell’irreversibile trasformazione del fondo. Non v’è dubbio, per quanto sopra argomentato, che la restituzione risulta inevitabile in mancanza di un atto formale di acquisizione del bene ai sensi dell'art. 43 del d.P.R. n. 327/2001. (C.d.S. A.P. 29 aprile 2005, n. 2; CONSIGLIO DI STATO, SEZIONE IV, 16 novembre 2007 n. 5830; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 27 luglio 2007, n. 5445). Ed invero, l'art. 43 cit. è espressione del principio per il quale, nel caso di occupazione sine titulo, vi è un illecito a fronte del quale il suo autore ha l'obbligo di restituire il suolo e di risarcire il pregiudizio cagionato, salvo il potere dell'Amministrazione di far venire meno l'obbligo di restituzione ab extra, con l'atto di acquisizione del bene al proprio patrimonio (C.d.S., Sez. IV, 27 giugno 2007, n. 3752) e che l'art. 43 stesso testualmente preclude che l'Amministrazione diventi proprietaria di un bene in mancanza di un titolo previsto dalla legge (C.d.S., Sez. IV, 21 maggio 2007, n. 2582). Si è affermato anche in giurisprudenza che l'art. 43 T.U. cit. consente di convertire l'obbligo di restituzione in obbligo risarcitorio con l'atto di acquisizione al patrimonio pubblico (TAR Brescia, I, 1.6.2007, n. 466). Ritiene il Collegio, pur riaffermando i principi appena richiamati, che la domanda restitutoria possa cedere a quella (subordinata) risarcitoria, e quest’ultima possa trovare accoglimento, in presenza di una evidente volontà dell'Amministrazione di acquisire l'area, concretizzatasi in atti e fatti concludenti quali l'avvio della procedura espropriativa, l'occupazione del suolo e la realizzazione dell'opera pubblica, nonché in presenza di altrettanta inequivoca volontà del privato - espressa mediante l'esercizio della azione risarcitoria - di ritenere satisfattivo l'equivalente in denaro, e perciò in presenza di una sostanziale volontà di cessione del bene (Tar Sicilia, Catania, 12 maggio 2008, n. 894). Ad avviso del Collegio, la manifestazione di volontà che ab extra fa venir meno l'obbligo di restituzione ben può cogliersi nei fatti concludenti appena menzionati e consentire al giudice di accogliere la domanda risarcitoria del ricorrente, facendo però contestualmente obbligo all'Amministrazione di adottare l'atto formale di trasferimento ex art. 43 cit. Ritiene il Collegio di pervenire a tale decisione sulla base della considerazione che, il conseguimento dell'equivalente monetario, a titolo di risarcimento, deve essere accompagnato dal formale trasferimento della titolarità della proprietà in capo all'Amministrazione, in applicazione del principio che vieta l'arricchimento sine causa, derivandone altrimenti la illegittima locupletazione del privato, che rimarrebbe titolare della proprietà, pur dopo averne conseguito il valore venale (cfr. Tar Sicilia, Catania, 12 maggio 2008, n. 894). Siffatta considerazione trova, peraltro, sostegno normativo nel 4° comma dell'art. 43 T.U. 327/2001, il quale dispone che allorché l'Amministrazione abbia richiesto (nel giudizio teso alla restituzione del bene) di poter risarcire il privato, con esclusione della restituzione senza limiti di tempo, è tenuta ad adottare l'atto formale di cui al primo comma per l'acquisizione dell'area. Nella fattispecie, pur mancando una formale dichiarazione giudiziale, non v’è dubbio che l’intimata amministrazione abbia manifestato la volontà di risarcire il privato (cfr. nota del 25 novembre 2008 con la quale il ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha comunicato al ricorrente la stima del risarcimento del danno calcolata dal geom. Conforzi sulla base del parere dell’Avvocatura dello Stato). Orbene, una volta corrisposto il valore del bene e il risarcimento dei danni è principio ineludibile (espresso nell’art. 43 del T.U Espropri) che deve essere trasferita formalmente la proprietà mediante l'adozione dell'atto di acquisizione. E di tale principio questo Giudice ritiene di fare applicazione, addivenendo alla decisione di accogliere la domanda risarcitoria, per tutto quanto esposto circa la presunzione di una volontà acquisitiva dell'Amministrazione, espressa per fatti formali e concludenti, facendo obbligo contestualmente alla stessa Amministrazione di adottare l'atto. Sulla scorta delle considerazioni sopra svolte, il Collegio accoglie la domanda risarcitoria, con esclusione di quella protesa al pagamento delle indennità da occupazione legittima per la quale ha già declinato la propria giurisdizione (vedi sopra), e contestualmente fissa un termine congruo, pari a novanta giorni, entro il quale l'Amministrazione dovrà, alla stregua dell'art. 43, 4° comma, del D.P.R. 327/2001, emanare l'atto di acquisizione, dando atto dell'avvenuto risarcimento del danno. Il decreto dovrà essere trascritto nei registri immobiliari, a cura e spese della medesima autorità. Ai fini della liquidazione del danno, va osservato che a seguito della pronuncia della Corte Costituzionale, con sentenza n. 349 del 24.10.2007, che ha dichiarato l'incostituzionalità dell'art. 5-bis, comma 7-bis, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica) - convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359 - comma aggiunto dall'art. 3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), poiché, "non prevedendo un ristoro integrale del danno subito per effetto dell'occupazione acquisitiva da parte della pubblica amministrazione, corrispondente al valore di mercato del bene occupato, è in contrasto con gli obblighi internazionali sanciti dall'art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU e per ciò stesso viola l'art. 117, primo comma, della Costituzione.", il danno subito dal ricorrente va liquidato tenendo conto del detto valore venale del fondo alla data della realizzazione dell'opera, momento in cui si verifica la dismissione del diritto dominicale da parte del privato che ha optato per il risarcimento. Da ultimo, è intervenuta la norma contenuta nella Legge Finanziaria per l'anno 2008, l. 24.12.2007 n. 244, il cui art. 2, comma 89, lett. e) così dispone: all'articolo 55 (del D.Lvo 8.6.2001, n. 327), il comma 1 è sostituito dal seguente: "1. Nel caso di utilizzazione di un suolo edificabile per scopi di pubblica utilità, in assenza del valido ed efficace provvedimento di esproprio alla data del 30 settembre 1996, il risarcimento del danno è liquidato in misura pari al valore venale del bene.". Accertata, dunque, in capo al ricorrente la sussistenza del diritto soggettivo al risarcimento (ovvero dell’an), e precisato quanto sopra ai fini della liquidazione del danno, il Collegio ritiene che nella particolarità della fattispecie sussistano i presupposti per avvalersi della facoltà accordata dall’art. 35, d.Lvo 80/1998, nel testo di cui all’art. 7 della legge n. 205/2000, e di fissare, pertanto, i seguenti criteri ai quali le parti dovranno attenersi per la determinazione in concreto della misura risarcitoria (quantum): a)Il suolo va considerato edificatorio: ed invero, al momento di consumazione dell’illecito, ovvero dell’irreversibile trasformazione del fondo (18/10/2002), era già in vigore il nuovo P.R.G., approvato definitivamente il 20/3/2001, secondo cui l’area interessata ricade in zona “F” (cfr pag. 2 relazione di stima geom. Conforzi). Orbene, tale zona risulta destinata ad “attrezzature ed impianti di interesse generale”; le aree in essa ricadenti (tra cui quella del ricorrente) sono destinate a servizi ed attrezzature realizzate e gestite da enti pubblici, operatori privati, previa convenzione con il comune o concessionari di pubblici servizi, come attrezzature amministrative, religiose, culturali ed assistenziali, commerciali, direzionali, professionali ed artigianali non produttive, parcheggi integrati. Intereventi praticabili anche da privati secondo in preciso indice di utilizzazione fondiaria (zona F1). Del tutto palese la peculiare potenzialità economica del terreno illecitamente occupato dall’amministrazione, sia pure conformata dalla zonizzazione, di certo non riducibile al mero valore agricolo. b)Il valore del terreno sarà quello stimato in una libera trattativa di mercato alla data di scadenza dell’occupazione legittima: ossia il 18/10/2002, data che segna anche il momento di inizio dell’occupazione illegittima, la realizzazione dell’opera pubblica (già presente a quella data) e l’insorgenza dell’illecito permanente; c)il valore andrà determinato anche con riferimento ad altre perizie di stima per suoli vicini a quello oggetto di occupazione, sì che l'ammontare del risarcimento dovrà corrispondere al valore di mercato del suolo all'epoca della scadenza dell’occupazione legittima, tenuto conto degli elementi in possesso dell’Amministrazione e di quelli che verranno forniti dalla controparte, nonché delle informazioni che potranno essere acquisite presso uffici fiscali o da altri pubblici ufficiali in ordine ai prezzi ed alle valutazioni dei beni (avuto riguardo, in particolare, ad atti di cessione, a procedimenti relativi all'applicazione di imposte e tributi ovvero a procedimenti in sede giudiziaria, per beni ubicati nella zona ed aventi analoghe caratteristiche di destinazione urbanistica, di utilizzazione, di stato e conformazione dei luoghi). d) la superficie oggetto di valutazione sarà quella risultante, esclusivamente, dallo stato di consistenza e di immissione in possesso. e)Sul dovuto a titolo di risarcimento del danno, che è debito di valore, competono rivalutazione monetaria e interessi nella misura legale dalla data di occupazione fino al soddisfo. La concreta determinazione dei danni viene rimessa al ministero delle infrastrutture e trasporti che vi provvederà d’intesa con l’ufficio attuale del provveditorato alle OO.PP. per il Lazio e previo contraddittorio con il ricorrente. In conclusione, il ricorso in esame è meritevole di accoglimento nei sensi di cui sopra. Paventandosi un danno erariale, il Collegio reputa doveroso incaricare la Segreteria di trasmettere il fascicolo di causa, unitamente alla presente pronuncia, alla Procura Regionale della Corte dei Conti. P.Q.M. Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio sez. I^ bis, così provvede: -estromette dal giudizio la Società Servizi Tecnici s.p.a.; -dichiara inammissibile la domanda di liquidazione delle indennità da occupazione legittima; -accoglie la domanda risarcitoria per equivalente e per l'effetto condanna il Provveditorato alle OO.PP. per il Lazio, in solido con il Ministero delle Infrastrutture e Trasporti, al risarcimento del danno in favore del ricorrente da liquidarsi nei sensi, modalità e termini in motivazione; -ordina all'Amministrazione statale di adottare l'atto di trasferimento della proprietà ex art. 43 D.P.R. 327/2001, entro novanta giorni dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza. Condanna il Provveditorato alle OO.PP. per il Lazio, in solido con il Ministero delle Infrastrutture e Trasporti, alla refusione delle spese processuali che liquida in € 3.000,00. Manda alla Segreteria per la trasmissione del fascicolo di causa alla Procura Regionale della Corte dei Conti. Così deciso, in Roma, dal Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio sez. I^ bis nella Camera di Consiglio del 12 novembre 2008, con l’intervento dei sigg.ri Magistrati: Dott. Elia Orciuolo - Presidente Dott. Franco Angelo Maria De Bernardi - Consigliere Dott. Giuseppe Rotondo - Giudice relatore ed estensore