REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Sezione Seconda composto dai Signori: Luigi TOSTI Presidente Silvestro Maria RUSSO Componente; Stefano TOSCHEI Estensore; ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n. R.g. 8291 del 2007 proposto da LICHERI Alessandro, rappresentato e difeso dagli avv.ti Ernesto Sticchi Damiani e Saverio Sticchi Damiani ed elettivamente domiciliato presso il loro studio in Roma, Via Bocca di Leone n. 78 (Studio BDL); contro il COMUNE DI ROMA, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Giorgio Lesti dell’Avvocatura comunale, presso la cui sede in Roma, Via del Tempio di Giove n. 21, è elettivamente domiciliato; e nei confronti  di MAROTTA Ottavio, rappresentato e difeso dagli avv.ti Mario Sanino e Fabrizio Viola ed elettivamente domiciliato presso lo Studio legale Sanino in Roma, Viale Parioli n. 180;  di PASSEROTTI Mauro, rappresentato e difeso dall’avv. Antonio Mirra, presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Roma, Via Properzio n. 37; per l’annullamento  della disposizione n. 26 dell’8 giugno 2007, con la quale il Presidente del Consiglio comunale di Roma ha provveduto, con atto monocratico ed in sostituzione del Consiglio comunale, ai sensi dell’art. 4, comma 2, del D.L. n. 293 del 1994 (convertito nella legge n. 444 del 1994), alla nomina dell’avv. Ottavio Marotta quale Difensore civico ed del dott. Mauro Passerotti quale Vice Difensore civico del Comune di Roma;  di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale e, in particolare, ove occorra e nei limiti dell’interesse del ricorrente:  della relazione conclusiva resa, con nota prot. n. 8362 del 19 novembre 2006, dall’apposita Commissione incaricata dell’istruttoria e della valutazione delle candidature nel procedimento di elezione del Difensore civico, menzionata nelle premesse della disposizione presidenziale n. 26 del 2007;  della disposizione del Presidente del Consiglio comunale n. 3 del 17 gennaio 2007, menzionata nell’impugnata disposizione presidenziale n. 26 del 2007;  degli atti di convocazione e dei verbali delle sedute del Consiglio comunale di Roma del 19 febbraio, del 26 febbraio, del 5 marzo, del 12 aprile, del 14 maggio, del 4 giugno e del 6 giugno 2007, non noti al ricorrente. Visti il ricorso con i relativi allegati; Viste le costituzioni in giudizio dell’Amministrazione comunale intimata e dei controinteressati nonché i documenti prodotti; Esaminate tutte le ulteriori memorie ed allegazioni documentali; Visti gli atti tutti della causa; Relatore alla Camera di consiglio del 2 aprile 2008 il dott. Stefano Toschei; presente per la parte ricorrente l’avv. nonché, per la parte resistente, l’avv. ; Rilevato in fatto e ritenuto in diritto. FATTO E DIRITTO 1. - Con il presente ricorso l’avv. Alessandro Licheri ha impugnato il provvedimento assunto in funzione monocratica dal Presidente del Consiglio comunale di Roma, n. 26 dell’8 giugno 2007, con il quale è stata disposta la nomina a Difensore civico comunale dell’avv. Ottavio Marotta ed a Vice Difensore civico comunale del dott. Mauro Passerotti, in applicazione dell’art. 4, comma 2, del D.L. 16 maggio 1994 n. 293, convertito nella legge 15 luglio 1994 n. 444, in ragione della mancata nomina da parte del Consiglio comunale di Roma, nonché gli atti connessi e riferibili all’istruttoria svolta, seppur non tutti conosciuti. Il ricorrente ha premesso di aver presentato la propria candidatura, entro la data fissata dall’ordinanza sindacale n. 201 del 18 luglio 2006, per la nomina a Difensore civico ovvero a Vice Difensore civico del Comune di Roma (29 settembre 1996) e che non gli è stata comunicata alcuna decisione di esclusione da parte della Commissione incaricata dell’istruttoria e della valutazione delle candidature, nominata con determinazione dell’Ufficio del Consiglio comunale n. 756 del 29 settembre 2006. Ricostruendo i fatti dalla lettura delle premesse della disposizione presidenziale qui principalmente impugnata, il ricorrente riferisce che, ultimati i lavori della predetta Commissione, quest’ultima trasmetteva una apposita relazione conclusiva in data 19 dicembre 2006 e dopo tale adempimento si avviava la procedura per la nomina da parte del Consiglio comunale. Iscritta la questione all’ordine del giorno del Consiglio comunale ed inserita all’ordine dei lavori della seduta del 19 febbraio 2007, il predetto organo consiliare, tuttavia, non procedeva alla nomina né in quella seduta né nelle successive del 19 febbraio, del 26 febbraio, del 5 marzo, del 12 aprile, del 14 maggio, del 4 giugno e del 6 giugno 2007. A questo punto accadeva che il Presidente del Consiglio comunale, in forza dei poteri (asseritamente) attribuitigli dall’art. 4, comma 2, del decreto-legge n. 293 del 1994, convertito nella legge n. 444 del 1994, procedeva a nominare, in via sostitutiva dell’organo consiliare comunale, con la disposizione n. 26 dell’8 giugno 2007, l’avv. Ottavio Marotta alla carica di Difensore civico ed il dott. Mauro Passerotti alla carica di Vice Difensore civico. 2. - Il ricorrente lamenta l’illegittimità della surricordata disposizione n. 26 dell’8 giugno 2007 assunta dal Presidente del Consiglio comunale di Roma sotto diversi profili ed in particolare per: 1) Violazione, erronea e falsa interpretazione ed applicazione del combinato disposto degli artt. 1 e 4 della legge n. 444 del 1994 – Incompetenza, in quanto il Presidente del Consiglio comunale di Roma, avocando a sé i poteri del Consiglio comunale che non aveva proceduto alla nomina del Difensore civico scaduto il termine di 45 giorni dall’insediamento del nuovo Consiglio comunale, ha erroneamente fatto applicazione del disposto degli artt. 1 e 4 della legge n. 444 del 1994, atteso che la normativa contenuta in detta legge non può trovare applicazione in ordine alla elezione di organi rappresentativi dell’Ente locale, essendo diretta a regolamentare la mancata nomina di organi amministrativi, anche collegiali, categoria alla quale non può ricondursi la figura del Difensore civico comunale. Ne discende che illegittimamente il Presidente del Consiglio comunale ha fatto uso di poteri sostitutivi dettati da una fonte primaria dello Stato non applicabile alla elezione del Difensore civico comunale sia per la natura di tale figura, per come si evince dal vigente Statuto del Comune di Roma sia per l’iter che conduce alla elezione dello stesso da parte dell’organo consiliare, per come analiticamente descritta nel regolamento per il Difensore civico del Comune di Roma adottato con la deliberazione consiliare n. 139 del 2002; 2) Violazione dei principi costituzionali in materia di ordinamento delle fonti normative – Violazione dell’art. 114 Cost., degli artt. 1, 3, 6, 7, 11, 39 e 42 del decreto legislativo n. 267 del 2000, dello Statuto e del regolamento per il Difensore civico del Comune di Roma – Violazione del divieto di applicazione estensiva delle norme eccezionali – Violazione del principio di ragionevolezza – Illegittimità per lesione delle tutele delle minoranze consiliari, perché la legge n. 444 del 1994, che si assume erroneamente fatta oggetto di applicazione con la disposizione presidenziale qui principalmente impugnata, contiene prescrizioni comunque di portata derogatoria ed eccezionale e, quindi, non applicabili estensivamente fuori di quei casi che naturalmente essa è volta a regolamentare, vale a dire la nomina degli organi amministrativi. Peraltro, lo stesso Testo unico degli Enti locali quando ha voluto richiamare l’applicazione delle norme della legge n. 444 del 1994 lo ha fatto espressamente, come avviene per la nomina del Collegio dei revisori del Comune ai sensi dell’art. 235, comma 1, del decreto legislativo n. 267 del 2000 che, oltretutto, rimanda alle disposizioni dell’art. 4, comma 1 della citata legge 444 e non (anche) alla norma di cui si è fatto applicazione nella impugnata disposizione presidenziale n. 26 del 2007, contenuta nel comma 2 del menzionato articolo. Con riferimento alla medesima censura parte ricorrente evidenzia che, in ogni caso, il complesso normativo formato da Statuto e regolamento comunale non può subire l’influenza di una fonte statale, se non per espresso richiamo; 3) Violazione, erronea e falsa interpretazione ed applicazione dell’art. 4, comma 2, della legge n. 444 del 1994 ed incompetenza sotto altro profilo, visto che, a tutto voler concedere, l’applicazione delle previsioni contenute nell’art. 4, comma 2, della legge n. 444 del 2004 non si è neppure realizzata in corretto ossequio alla procedura nella norma descritta, tenuto conto che, seguendo l’interpretazione testuale dell’articolato, quest’ultimo “circoscrive in un ristrettissimo ambito temporale la competenza sostitutiva straordinaria del Presidente del collegio, rispetto all’ordinaria competenza del collegio medesimo” (così, testualmente, a pag. 34 del ricorso introduttivo). A leggere la norma statale, infatti, nella ricostruzione applicativa del testo sviluppata dalla difesa della parte ricorrente (si veda, sul punto, pag. 35 del ricorso introduttivo), il Presidente non può intervenire prima che manchino tre giorni alla scadenza del termine (di 45 giorni) di prorogatio (e quindi non prima del quarantaduesimo) ed in ogni caso è obbligato ad esercitare la sua competenza straordinaria entro il termine di prorogatio (e quindi la nomina non può avvenire oltre il quarantacinquesimo giorno dalla scadenza naturale dell’organo). Se tutto quanto sopra è vero, ulteriore profilo di illegittimità della disposizione presidenziale impugnata è costituito dalla circostanza che la nomina del Difensore civico e del Vice Difensore civico, per mano presidenziale, è intervenuta ad oltre dieci mesi dalla scadenza del termine di prorogatio del Difensore civico; 4) Violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990 – Eccesso di potere per difetto di motivazione, in quanto provvedendosi ad una nomina piuttosto che alla elezione del Difensore civico e del Vice Difensore civico comunali, la disposizione presidenziale impugnata si presenta priva di quella adeguata motivazione che necessariamente deve assistere qualsiasi provvedimento di nomina, tenendosi conto di ciascun curriculum presentato dai candidati in concorso; 5) Violazione dell’art. 49 del decreto legislativo n. 267 del 2000 – Eccesso di potere per carenza di istruttoria, non avendo il Presidente del Consiglio comunale proceduto, prima di adottare l’impugnata disposizione di nomina, ad acquisire l’obbligatorio parere, di regolarità tecnica e contabile, da parte dei responsabili dei servizi. Sulla scorta dei motivi di impugnazione, come sopra sintetizzati, parte ricorrente ha chiesto il giudiziale annullamento degli atti impugnati ed in particolare della disposizione presidenziale n. 26 del 2007. 3. – Si è costituito in giudizio il Comune di Roma che ha eccepito, preliminarmente la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione, posto che le vicende politiche intervenute nelle more del giudizio imporrebbero una nuova nomina del Difensore civico. Nel merito il Comune, partendo dal presupposto che la figura di Difensore civico deve ritenersi ricompresa nella categoria degli organi amministrativi (più in particolare “di controllo”, come indicato a pag. 2 della memoria di costituzione) e che, quindi, ben può trovare applicazione nella specie la previsione dell’art. 4 della legge n. 444 del 1994, ribadisce la correttezza della procedura seguita e la infondatezza dei motivi di doglianza dedotti dalla parte ricorrente, chiedendo la reiezione del gravame. Si sono costituiti in giudizio anche i controinteressati che hanno analiticamente contestato la fondatezza delle prospettazioni dedotte dalla parte ricorrente chiedendo, anch’essi, la reiezione del gravame. In particolare la difesa del controinteressato Marotta, prendendo le mosse da un precedente giurisprudenziale specifico sul punto (T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, Sez. II, 15 settembre 1999 n. 455) e tenendo conto delle disposizioni statutarie e regolamentari in merito fissate dal Comune di Roma, ha affermato che il “Difensore civico del Comune di Roma non svolge solo un ruolo di garante della imparzialità e del buon andamento della pubblica amministrazione, bensì anche la rilevante funzione di controllo, segnalando anche di propria iniziativa, gli abusi, le disfunzioni, le carenze ed i ritardi dell’amministrazione nei confronti dei cittadini” (così, testualmente, a pag. 11 della memoria depositata in vista della Camera di consiglio del 7 novembre 2007), concludendo nel senso che ben possa trovare applicazione in materia, nell’ipotesi di mancata nomina da parte dell’organo consiliare competente, la previsione di cui all’art. 4, comma 2, della legge n. 444 del 1994. Le parti controvertenti hanno, poi, illustrato ulteriormente con memorie conclusive le distinte tesi sostenute, confermando nel contenuto le già rassegnate conclusioni. 4. – L’eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso per sopravvenuto difetto di interesse alla decisione da parte del ricorrente – a cagione dell’intervenuta scadenza del mandato consiliare con necessità di nomina di un nuovo Difensore civico comunale – non si presta ad una valutazione di fondatezza, non sussistendo ad avviso del Collegio alcun presupposto per la dichiarazione di improcedibilità del ricorso. Giova sul punto rammentare che, come è stato chiarito più volte in giurisprudenza (cfr., da ultimo e per tutte, Cons. Stato, Sez. V, 11 aprile 2007 n. 1684) l'istituto della sopravvenuta carenza di interesse, istituto di carattere pretorio, deve intendersi sopravvissuto alla riforma introdotta nel processo amministrativo dalla legge 6 dicembre 1971 n. 1034, nonostante che detta legge, all'art. 23, faccia menzione solo della cessazione della materia del contendere, formula stabilita per il caso in cui l'Amministrazione, entro il termine per la fissazione dell'udienza di discussione, annulla o riforma l'atto impugnato in modo conforme all'istanza del ricorrente; il sopravvenuto difetto di interesse riguarda infatti, in senso più ampio, le ipotesi in cui l'atto impugnato abbia comunque cessato di produrre i suoi effetti o il processo non possa per qualsiasi motivo produrre un risultato utile per il ricorrente. In altri termini, la dichiarazione di sopravvenuta carenza di interesse in ordine al ricorso giurisdizionale è, in via di principio, ricollegabile al verificarsi di una situazione oggettivamente incompatibile con la realizzazione dell'utilità o della situazione di vantaggio alla quale mira il ricorso giurisdizionale medesimo, di modo che il suo esito eventualmente positivo per il ricorrente non potrebbe più giovare a quest'ultimo. La dichiarazione di sopravvenuta carenza di interesse al ricorso certifica che nessun effetto utile può essere conseguito dal ricorrente con l'accoglimento del ricorso (cfr. Cons. Stato, Ap., 29 gennaio 2003 n. 1) circostanza, questa, che si verifica anche quando l'Amministrazione adotta nelle more del giudizio un nuovo provvedimento, che fissi un diverso assetto degli interessi, sicché gli interessi in gioco risultano regolati dal nuovo atto, e l'eliminazione giurisdizionale di quello impugnato non sarebbe di alcuna utilità (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 31 luglio 2003 n. 4440). In ragione delle sopraindicate coordinate ermeneutiche dell’istituto in questione, nella specie non si ravvede la sopraggiunta carenza di interesse alla decisione con riferimento alla posizione della quale è titolare l’odierno ricorrente posto che, documentalmente, non si manifesta (al momento in cui viene posta la controversia in decisione) alcun fatto nuovo che abbia modificato la nomina degli odierni controinteressati a Difensore civico e Vice Difensore civico del Comune di Roma, di talché l’interesse a che la controversia sia decisa resta immutato. 5. – Superata l’eccezione preliminare e passando ad esaminare il merito del ricorso, ritiene il Collegio di dover scrutinare la questione sottoposta con l’impugnativa proposta dal ricorrente attraverso due linee guida principali: la possibile individuazione della natura giuridica della figura del Difensore civico comunale e la portata applicativa dell’art. 4 della legge n. 444 del 1994. Quanto alla natura giuridica dell’istituto appare evidente che non sia agevole rinvenirla nella lettura delle disposizioni specifiche di riferimento normativo, tenuto conto che da tali disposizioni si traggono spie che ricondurrebbero l’istituto sia nell’alveo degli organi di governo dell’Ente locale che nella categoria degli organi amministrativi, non risultando pienamente convincente, come appresso si dirà, la riconduzione né all’una né all’altra tipologia organica. Proprio per tale ragione appare fondamentale, al fine di approcciare l’esame della questione in modo corretto, non confondere la natura della ridetta figura, sotto il profilo delle modalità procedurali per addivenire alla nomina del Difensore civico, con le attività che al Difensore civico sono normativamente (sia dalla fonte primaria legislativa che da quella secondaria, ma comunque di ordine para-primario nell’ambito della gerarchia delle fonti, come gli Statuti ed i regolamenti comunali, in particolar modo dopo la modifica del Titolo V della Costituzione), tenuto conto che esse vanno da compiti tipicamente rappresentativi (di mediazione tra il governo dell’Ente ed il cittadino) a compiti più burocratici (nell’ambito del controllo facoltativo degli atti, laddove previsto) fino a spingersi verso lo svolgimento di attività prettamente giustiziali (si pensi alle competenze al Difensore civico attribuite dall’art. 25 della legge 7 agosto 1990 n. 241 in materia di accesso ai documenti amministrativi). In via generale può sinteticamente ricordarsi che il Difensore civico trae le proprie origini dalla figura del defensor civitatis sorta nel IV secolo d.C. nell'ordinamento giuridico romano per difendere la plebe dalle prevaricazioni dei funzionari imperiali. Soltanto nel 1809 la Costituzione svedese ha avuto il merito di rielaborare tale figura per sottoporre a controllo l’attività discrezionale della Pubblica amministrazione. L'istituto dell'ombudsman, letteralmente “colui che fa da tramite”, nasce come organo monocratico, eletto e revocato dal Parlamento, con una funzione ispettiva e di controllo sugli atti del Governo; tale istituto ha ispirato Costituzioni di altri Paesi come, ad esempio, la Finlandia nel 1919, la Norvegia nel 1952, la Danimarca nel 1953, la Repubblica Federale Tedesca nel 1956, la Nuova Zelanda nel 1961, il Regno Unito nel 1967, la Francia (Médiateur) nel 1973 e la Spagna nel 1978. La figura qui tratteggiata è definibile secondo tre diversi modelli: 1) rappresentante del Parlamento con funzioni di controllo sull'Amministrazione, in particolare sui singoli ministri e sugli uffici amministrativi; 2) organo di controllo amministrativo ma non parlamentare; 3) garante del cittadino contro gli abusi della Pubblica amministrazione per assicurare un'esecuzione rapida delle istanze dei cittadini, contribuendo in questo modo al buon andamento della P.A.. Ogni ordinamento, infatti, prevede funzioni diverse che variano dal modo di comprendere la legalità amministrativa con riferimento ai principi politici e civili, all'applicazione dei principi costituzionali generali e alla tutela dei diritti umani. I vari modelli possono differire tra loro per la designazione e il numero di ombudsman: in alcuni Paesi, come in Svezia, è eletto dal Parlamento, in altri, come la Francia, è nominato dal Consiglio dei ministri, in Gran Bretagna viene scelto dal sovrano su proposta governativa. Vi sono Paesi che prevedono un'istituzione monocratica come in Danimarca e in Irlanda, mentre altri, come la Spagna e l'Italia, nominano più di un ombudsman. Nonostante queste differenze, però, l'istituto si caratterizza come portatore di due garanzie fondamentali: l'imparzialità e l'indipendenza. A questo punto è necessario chiedersi se il Difensore comunale può essere considerato un organo della Pubblica amministrazione, chiamato a svolgere una funzione di controllo interno oppure se costituisce un istituto autonomo imparziale e indipendente, di tutela del cittadino contro atti lesivi da parte della stessa Pubblica amministrazione. La tendenza della legislazione europea sembra orientata ad abbandonare la figura originaria dell’ombudsman nella versione svedese, sostituendolo con una figura che abbia un ruolo di mediazione tra cittadini e Pubblica amministrazione, secondo il modello francese del Médiateur, convertendo, così, un istituto di natura contenziosa, quale era l'ombudsman svedese, in un istituto di partecipazione con carattere dissuasivo-persuasivo di tutela non giurisdizionale nei confronti della Pubblica amministrazione. In particolare, anche se la dottrina è ancora molto incerta, si potrebbe assimilare la natura giuridica del Difensore civico alla categoria delle Autorità amministrative indipendenti (authorities). Nel nostro ordinamento, con la legge 15 maggio 1997 n. 127 viene potenziato il ruolo del Difensore civico (istituito in via generale, seppure quale organo facoltativo dell’Ente locale, dall’art. 8 della legge 8 giugno 1990 n. 142), soprattutto per alcuni controlli preventivi di legittimità sulle deliberazioni del Consiglio e della Giunta in materia di appalti e di affidamento di servizi o di forniture di importo superiore alla soglia di rilievo comunitario, su assunzione del personale e piante organiche. In particolare nell’art. 17, commi 38 e 39, della legge n. 127 del 1997 si stabilisce che: "Le deliberazioni della Giunta e del Consiglio sono sottoposte al controllo nei limiti delle illegittimità denunciate, quando un quarto dei consiglieri provinciali o un quarto dei consiglieri nei comuni con popolazione superiore a quindicimila abitanti, ovvero un quinto dei consiglieri nei comuni con popolazione sino a quindicimila abitanti ne facciano richiesta scritta e motivata con l’indicazione delle norme violate entro dieci giorni dall’affissione all’albo pretorio, quando le deliberazioni stesse riguardino appalti e affidamento di servizi o forniture di importo superiore alla soglia di rilievo comunitario; assunzioni del personale, piante organiche e relative variazioni. Nei casi previsti dal comma precedente il controllo è esercitato, dalla data di rispettiva istituzione, dai difensori civici comunali e provinciali; il difensore civico, se ritiene che la deliberazione sia illegittima, ne dà comunicazione all’ente entro 15 giorni dalla richiesta, e lo invita ad eliminare i vizi riscontrati. In tal caso, se l’ente non ritiene di modificare la delibera, essa acquista efficacia se viene confermata con il voto favorevole della maggioranza assoluta dei componenti del consiglio. Fino all’istituzione del difensore civico il controllo è esercitato, con gli effetti predetti, dal comitato regionale di controllo". Conseguentemente, il potere di controllo è considerato dal Legislatore facoltativo, visto che la legge affida al Difensore civico la “facoltà” di intervenire come garante a tutela di particolari atti della Pubblica amministrazione, in particolare per atti o provvedimenti non impugnabili o per i quali pendono azioni giudiziarie, ma non ha alcun potere sanzionatorio. 5. - Come si è già sopra accennato, l’istituto del Difensore civico comunale, istituibile facoltativamente dagli Enti locali, viene introdotto nell’ordinamento di settore dall’art. 8 della legge 8 giugno 1990 n. 241 e trova ora la sua fonte normativa principale nell’art. 11 del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267 che così recita: “1. Lo statuto comunale e quello provinciale possono prevedere l'istituzione del difensore civico, con compiti di garanzia dell'imparzialità e del buon andamento della pubblica amministrazione comunale o provinciale, segnalando, anche di propria iniziativa, gli abusi, le disfunzioni, le carenze ed i ritardi dell'amministrazione nei confronti dei cittadini. 2. Lo statuto disciplina l'elezione, le prerogative ed i mezzi del difensore civico nonchè i suoi rapporti con il consiglio comunale o provinciale. 3. Il difensore civico comunale e quello provinciale svolgono altresì la funzione di controllo nell'ipotesi prevista all'art. 127”. L’indagine ermeneutica delle sopra riportate disposizioni, svolta sulla base della piana lettura del testo, produce le seguenti considerazioni: a) che l’istituzione si conferma facoltativa; b) che prevalentemente i compiti attribuiti attengono a quelli di una figura super partes – anche nei confronti di chi lo propone e di chi lo nomina - e sono decisamente orientati verso gli alti indirizzi di garante della imparzialità e del buon andamento della Pubblica amministrazione comunale e provinciale, quasi fosse il custode degli strumenti di applicazione dei principi contenuti nell’art. 97 della Costituzione nei riguardi degli Enti locali; c) che la funzione di controllo non connota pienamente la figura ma costituisce una eccezione legislativa, tanto che si può svolgere esclusivamente nelle forme indicate nella legge n. 127 del 1997, caratterizzate dalla facoltatività dell’esercizio; d) ma, soprattutto, che alla fonte statutaria è rimandata la disciplina delle modalità di elezione, le prerogative fondamentali del Difensore civico, i mezzi che egli ha a disposizione per svolgere le sue funzioni, oltre a delineare i suoi rapporti con l’Organo assembleare. Sotto quest’ultimo profilo può dirsi che, sulla base della riserva statutaria contenuta nell’art. 11 del Testo unico degli Enti locali ed in esito a quanto è dato di percepire dalla conoscenza del contenuto di una quota rappresentativa di Statuti comunali, è stato possibile per i singoli Comuni e Province prevedere discipline diversificate in merito alle procedure di elezione del Difensore civico. Da un punto di vista statistico la realtà locale presenta un sistema abbastanza differenziato che trova un comune denominatore nella prevalenza della competenza assembleare per quanto riguarda la nomina, preceduta dallo svolgimento di una apposita selezione sulla base di un bando pubblico; non mancano neppure, anche se sono abbastanza rare, procedure che prevedono una elezione diretta a suffragio universale del Difensore civico. Elementi dunque che deporrebbero per la natura rappresentativa dell’istituto assimilabile, quindi ad un organo di governo dell’Ente. 6. - Nel Comune di Roma la figura del difensore civico è prevista e disciplinata dall’art. 14 dello Statuto, che demanda ad apposito regolamento (art. 14, comma 7) la specifica disciplina dei requisiti soggettivi per la designazione sia del Difensore civico che del Vice Difensore civico, le cause di incompatibilità e di cessazione dalla carica, le modalità ed i termini per l’esercizio dei poteri, coordinandone l’azione con le disposizioni vigenti in materia di controlli sugli atti e sugli organi comunali. Di portata statutaria, ancorché reiterata nel regolamento approvato dal Comune con deliberazione consiliare n. 139 del 7 ottobre 2002, è la natura fiduciaria del rapporto corrente, fra l'Assemblea che lo ha “eletto” con la votazione favorevole della maggioranza (qualificata dei due terzi per tre votazioni e, successivamente, assoluta) e la persona alla quale è conferito il mandato di Difensore civico, come è reso evidente dalla norma statutaria (art. 14, comma 4) secondo cui "Il Difensore Civico ed il Vice Difensore Civico restano in carica sino all’insediamento del nuovo Consiglio Comunale. Gli stessi operano in regime di proroga sino alla nomina del nuovo Difensore Civico e del Vice Difensore Civico e, comunque, decadono il quarantacinquesimo giorno successivo all’insediamento del Consiglio Comunale”, pressoché fedelmente riprodotta nel regolamento (art. 6, comma 1), tanto che (art. 5, comma 1, del regolamento), l'avviso per la presentazione delle candidature è fatta dal nuovo Sindaco entro quindici giorni dall’insediamento del nuovo Consiglio comunale. Può sottolinearsi, inoltre, come la natura fiduciaria del rapporto sia confermata dalla previsione della maggioranza qualificata richiesta, in prima votazione, per la proclamazione del nominando (voto favorevole dei due terzi dei Consigliere assegnati al Comune), la cui scelta, a scrutinio segreto (così l’art. 6, comma 4, del regolamento) presuppone anche lo svolgimento di consultazioni fra le varie componenti consiliari ai fini del raggiungimento preferibile di una indicazione che soddisfi anche la parte minoritaria del Consiglio. La votazione di secondo grado, che caratterizza il procedimento di scelta, evidenzia anche che la nomina costituisce un atto latamente politico dell'intera Assemblea, alla quale non trovano applicazione le regole proprie delle procedure e dei provvedimenti di tipo concorsuale, cosicché la correlazione fra l'uno e l'altro dei soggetti non può essere effettuata in termini di maggiori o minori titoli (culturali o professioni), ma di gradimento e fiducia che il nominativo ha riscosso nell'assemblea, di modo che rilevano i vizi della ammissione alla procedura (per mancanza dei requisiti richiesti dallo statuto e dal regolamento) e della votazione, per violazione della segretezza del voto o vizi della procedura in sé, ma non anche i criteri e le ragioni che hanno indotto l'Assemblea ad esprimere la fiducia nei confronti dell'uno, piuttosto che dell'altro candidato il cui atto di nomina, dunque, non è sindacabile, se non sotto il profilo della evidente irrazionalità e della falsità dei presupposti, ma non anche per il giudizio di valore tratto dai dati curriculari del candidato e. tanto meno per vizio formale, essendo nella espressione del voto, la ragione stessa della nomina (in tal senso, in un caso analogo, si è espresso il consiglio di Stato, Sezione Quinta, nella decisione 26 aprile 2005 n. 1910). Non a caso il rigoroso collegamento fiduciario con l'Assemblea ha indice nel sistema elettorale (larghi consensi almeno nella prima tornata) e nella coincidenza del mandato con la durata del Consiglio. Se pure è vero, dunque, che l'organo è stato previsto e voluto, nell'ordinamento locale non meno che in quello generale, in funzione preponderante di garanzia delle posizioni degli amministrati nei riguardi dell'operato dell'Amministrazione ed anche come modulo organizzativo della partecipazione dei cittadini alla gestione della cosa comune, fiduciarietà e ausiliarietà ne costituiscono, del pari, connotazioni essenziali, come emerge dalle funzioni ispettive assegnatagli dallo Statuto (e più organicamente definite dal regolamento), nei riguardi dell'apparato dipendente dall'Amministrazione comunale, dalla relazione che periodicamente il Difensore civico è tenuto a presentare all'Assemblea, dalla possibilità di incidere in senso propositivo sulle decisioni del Consiglio In ragione di quanto si è già anticipato sopra, la figura del Difensore civico, ad avviso del Collegio non è pienamente riconducibile: A) né a quella di organo di governo (peraltro ad escludere la fondatezza di una tale conclusione del caso di specie si pone lo Statuto del Comune di Roma che espressamente e significativamente non introduce l’art. 14, contenente le disposizioni sul Difensore civico comunale e sul Vice Difensore civico comunale, nel Capo III dedicato alla disciplina degli Organi del Comune); B) né a quella di organo pienamente (rectius, “piattamente”) amministrativo. Infatti, sebbene la nomina – seppur lo Statuto del Comune di Roma ed il regolamento di disciplina del Difensore civico comunale e del Vice Difensore civico comunale utilizzano l’espressione “eletto” – apparentemente si propone quale esito di una selezione scandita dagli ordinari passaggi della predisposizione di un bando, della indicazione di un termine per la presentazione delle domande e di ciascun curriculum e nella valutazione di quest’ultimo per ciascuno degli aspiranti, la relativa procedura nella realtà evidenzia – nelle disposizioni statutarie e regolamentari che disciplinano lo svolgimento di tale fase – lo scandire dei tempi di una vicenda che sfugge all’ordinario procedere di una valutazione concorsuale per collocarsi nell’alveo di una valutazione para-politica e di alto profilo istituzionale (per l’Ente locale, ovviamente). 7. - Dovendosi individuare, comunque, una qualificazione idonea per definire la natura giuridica dell’istituto in questione e scartate, per le ragioni sopra esposte, le categorie dell’organo politico e di quello amministrativo, resta la definizione fatta propria dall’art. 11 del Testo unico degli Enti locali, del supremo garante dell’indipendenza e dell’imparzialità dell’agire dell’Ente nel quale viene nominato, cogliendosi eloquenti sintomi che lo conducono ad identificarsi quale una autority. L'indipendenza dell'organo ha duplice espressione: per un verso perché il soggetto è eletto in base alla garanzia di indipendenza che offrono la sua preparazione ed esperienza, per altro verso la posizione di indipendenza gli è anche propriamente garantita, dai limiti che l'ordinamento pone alla cessazione dalla carica prima della sua naturale scadenza (per il Comune di Roma, disciplinate nelle sole ipotesi tassativamente descritte dall’art. 7, comma 1, del regolamento ed in particolare, in disparte il caso della scadenza del mandato da parte del Consiglio: a) per dimissione, morte o impedimento grave; b) per sopravvenute condizioni di incompatibilità o ineleggibilità, non rimosse nei termini assegnati dal Consiglio comunale o non rimuovibili; c) quando il Consiglio comunale, con la maggioranza dei due terzi dei consiglieri assegnati, deliberi, a scrutinio palese, la revoca per gravi inadempienze). Da ciò consegue che il Difensore civico comunale è un funzionario onorario, non potendolo inquadrarsi nell’ambito dei ruoli dell’Ente e che l’atto di nomina è riconducibile alla categoria degli atti di natura ampiamente discrezionale che sfuggono al sindacato giurisdizionale circa le ragioni della scelta effettuata. In altri termini il sindacato giurisdizionale su tali atti – che comunque restano amministrativi e non propriamente politici – va limitato alla verifica che il percorso descritto dalle disposizioni statutarie e da quelle regolamentari sia stato correttamente seguito, non potendo poi il giudice spingersi nell’indagine fino a delibare le intime ragioni della scelta effettuata dai consiglieri. Non a caso l’art. 4, comma 1, del regolamento si limita a pretendere che il candidato “per preparazione e per esperienze acquisite nella tutela dei diritti, offra la massima garanzia di probità, indipendenza, obiettività, competenza e capacità di esercitare efficacemente le proprie funzioni” ed inoltre, ponendosi sullo stesso solco, l’art. 5, comma 2, del regolamento nulla aggiunge circa i requisiti professionali (ovvero personali e soggettivi) da dichiarare e dimostrare all’atto della candidatura, ribadendo che queste ultime “dovranno essere, inoltre, corredate da apposito curriculum relativo alle caratteristiche professionali e culturali del candidato o di quant’altro ritenuto utile per dare garanzia di indipendenza, di probità e di esperienza giuridico-amministrativa”. Quindi e conclusivamente sul punto, se per un verso lo Statuto del Comune di Roma ed il relativo regolamento pongono l’accento sulla natura fiduciaria della nomina, sotto altro profilo glissano significativamente sulla puntuale (e puntigliosa) tipizzazione dei requisiti soggettivi di natura professionale e culturale per la proposizione della singola candidatura, preoccupandosi piuttosto che il candidato non si trovi (né prima della candidatura né dopo, si veda, rispettivamente, l’art. 4, comma 3, del regolamento per il primo aspetto e l’art. 4, comma 8, per il secondo aspetto) in condizioni di incompatibilità con il mandato da assumere o assunto e che la stessa candidatura sia espressione di un consenso rappresentativo per effetto della presentazione da parte delle Consulte previste dallo Statuto, delle Consulte municipali, ove istituite o da almeno mille cittadini elettori (in tal senso l’art. 5, comma 2, del regolamento), escludendo quindi la possibilità di candidature personali. Tanto è significativo quanto indicato dalle disposizioni comunali in materia che in nessuna parte, dello Statuto del Comune di Roma né del regolamento, è fatto cenno alla necessità che il candidato sia in possesso del titolo di laurea in giurisprudenza (o, come è richiesto sovente, in scienze politiche o in economia e commercio o titoli equipollenti), di talché è ragionevole ritenere che l'Amministrazione, una volta assicurato da parte degli aspiranti il possesso dei requisiti "minimi" previsti da regolamento e fatta salva altresì l'osservanza delle modalità di elezione pure previste dal regolamento, quanto alla scelta del candidato goda di una ampia discrezionalità, quasi che si può parlare, nella fattispecie, di una nomina di tipo pienamente fiduciario, seppur non politica. 8. - Orbene, apprezzato che un siffatto criterio di scelta - che lasci aperta la qualificazione della preparazione ed esperienza pur dovendo essa essere tale da dare garanzia di indipendenza, probità e competenza - non appare in linea di massima irragionevole, ma anzi si rivela aderente alla evoluzione e alle funzioni della figura qui in esame deve concludersi nel senso che, al di là della verifica della corretta esecuzione del percorso di scelta tracciato dallo Statuto e dal regolamento, non è dato all'interprete indagare, neppure sotto il profilo dell’adeguatezza della motivazione (o addirittura della presenza di qualsivoglia motivazione sul punto), se il curriculum presentato dal candidato eletto sia effettivamente lo specchio di una preparazione ed esperienza adeguati al ruolo da assumere: in altri termini i dati curricolari di altri candidati possono anche essere maggiormente ricchi ed offrire garanzie superiori, ma non è questo che richiede la norma, che, ai fini della scelta, non fissa metodi e procedure di tipo concorsuale. Pertanto, ribadita l’esclusione della funzione di rappresentanza "politica", il Difensore civico è espressione della fiducia dell'Assemblea (ovvero della maggioranza di essa), che non deve essere motivatamente giustificata se non attraverso le regolare manifestazione del voto, con i soli limiti tassativi fissati dalle norme. All’esito di tali osservazioni può, dunque, ritenersi non fondata l’ultima delle quattro censure dedotte nel ricorso introduttivo e più sopra sinteticamente riportate ed i profili di illegittimità sollecitati nell’ambito degli altri tre motivi di gravame, nella parte in cui ancorerebbero l’espressione patologica della disposizione presidenziale principalmente impugnata al paventato contrasto con la natura prettamente rappresentativa del Difensore civico del Comune di Roma. 9. – Si può, a questo punto, orientare l’indagine sull’ultima questione, vale a dire quella relativa sia alla portata applicativa della disposizione contenuta nell’art. 4, comma 2, della legge n. 444 del 1994 alla fattispecie di mancata nomina del Difensore civico (e del Vice Difensore civico, per il Comune di Roma) da parte del competente organo consiliare comunale sia alla corretta applicazione (una volta risolto positivamente il primo quesito) della disposizione suindicata nel caso di specie. Giova prendere le mosse da una riflessione che assume rilievo fondamentale per l’esito della suddetta verifica. Come è noto (e come già più volte espresso da interventi giurisprudenziali nei quali si è puntualmente approfondita la questione e che costituiscono la manifestazione di un approccio alla questione stessa perfettamente condiviso dal Collegio, tanto da riportarne nel seguito ampi stralci; cfr. per tutte, Cass. SS.UU., 16 giugno 2005 n. 12868), il sistema delle autonomie locali, nell'assetto previsto dalla Costituzione del 1948 rimetteva alla competenza esclusiva dello Stato la disciplina dell'ordinamento dei Comuni e delle Province e la definizione delle loro funzioni: in particolare, l’art. 118 Cost. assegnava alle leggi della Repubblica il compito di individuare, nelle materie di competenza delle Regioni, funzioni amministrative di interesse esclusivamente locale da attribuire alle Province, ai Comuni o ad altri enti locali e l'art. 128 Cost. definiva le Province ed i Comuni enti autonomi nell’ambito dei principi fissati da leggi generali della Repubblica, che ne determinano le funzioni, fornendo la base costituzionale al riconoscimento della competenza esclusiva della legge statale in materia. In siffatto assetto normativo anche 1'ambito di competenza delle leggi regionali relative all’ordinamento dei Comuni era assai limitato, in quanto limitato alle materie delle circoscrizioni comunali (art. 117 Cost), della istituzione di nuovi Comuni e della modifica delle loro circoscrizioni e denominazioni (art. 133 Cost.). Indubbiamente la legge n. 142 del 1990 costituì una tappa importante nella ridefìnizione del ruolo degli Enti locali e del loro rapporto istituzionale con lo Stato e le Regioni, secondo una impostazione tendente ad attribuire agli stessi una effettiva autonomia politica, amministrativa ed organizzatoria. Inoltre, le incisive innovazioni introdotte con il federalismo amministrativo a Costituzione invariata di cui alle successive leggi c.d. Bassanini (la legge 15 marzo 1997 n. 59 del 1997 e la già citata legge n. 127 del 1997, con i decreti legislativi di attuazione), in un quadro di riordinamento e di una distribuzione organica delle funzioni tra Stato, Regioni, Enti locali ed autonomie funzionali e nella tendenza ad esaltare uno spirito di un ampio decentramento amministrativo e di semplificazione dei procedimenti, posero l’esigenza di una nuova riforma organica degli Enti locali, ispirata a tali principi, che trovò espressione nella legge n. 265 del 1999. In tale sede il Legislatore effettuò un'opera di razionalizzazione ed armonizzazione della normativa vigente, fissando il principio di sussidiarietà ed affidando nell’art. 31 la delega al Governo a procedere alla raccolta ed al coordinamento di tutte le disposizioni legislative vigenti in materia di ordinamento degli enti locali, mediante la sistemazione armonica in un codice che garantisse coerenza logica ai diversi interventi normativi succedutisi nel tempo. In attuazione della delega, il decreto legislativo n. 267 del 2000 (recante il Testo unico degli Enti locali), nel procedere alla riunione della normativa vigente in materia ed al necessario coordinamento con i principi generali dell'ordinamento, ebbe quindi a dettare la disciplina generale in ordine all’assetto istituzionale degli Enti locali, così ponendosi come legge organica di sistema, in attuazione del precetto costituzionale dell'art. 128 Cost. che, come già ricordato, affidava alle leggi generali dello Stato la fissazione dei principi nell'ambito dei quali doveva esprimersi l'autonomia di Province e Comuni. La riforma del Titolo V della parte II della Costituzione ha peraltro comportato una incisiva modifica dell'assetto costituzionale degli Enti locali, con l’abrogazione dell'art. 128 Cost., la previsione che la competenza esclusiva della legge statale è circoscritta alla materia della legislazione elettorale, degli organi di governo e delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane (art. 117, comma 2 lett. p), la equiparazione degli enti territoriali - tutti significativamente menzionati nella stessa disposizione di cui al comma 2 dell'art. 114 - dal punto di vista della garanzia costituzionale e della pari dignità, il riconoscimento di una loro posizione di autonomia statutaria, così da delineare un sistema istituzionale costituito da una pluralità di ordinamenti giuridici integrati, ma autonomi, nel quale le esigenze unitarie si coordinano con il riconoscimento e la valorizzazione delle istituzioni locali. Tale processo di trasformazione dell'assetto costituzionale ha direttamente coinvolto la natura, la funzione ed i limiti della potestà statutaria del Comune, già riconosciuta nella legge n. 142 del 1990, quale modalità paradigmatica di esplicazione dell'autonomia dell'ente. Va al riguardo ricordato che già l’art. 4 di detta legge attribuiva allo statuto una particolare collocazione rispetto alla tradizionale gerarchia delle fonti, prevedendo che esso, nell'ambito dei principi fissati dalla legge, stabilisse le norme fondamentali per l’organizzazione dell'ente, e quindi affidando a tale strumento di autonomia la regolamentazione della struttura organizzativa dell'ente medesimo. L'art. 1 della legge n. 265 del 1999 da un lato ampliò il contenuto necessario dello Statuto, includendo la previsione di forme di garanzia e di partecipazione delle minoranze e la attribuzione alle opposizioni della presidenza delle commissioni consiliari aventi funzioni di controllo o di garanzia, dall’altro lato, con 1'inserimento nell'art. 4 della legge n. 142 del 1990 del comma 2 bis, dispose che “la legislazione in materia di ordinamento dei comuni e delle province e di disciplina dell’ esercizio delle funzioni ad essi conferite enuncia espressamente i principi che costituiscono limite inderogabile per l’autonomia normativa dei comuni e delle province” e che l’entrata in vigore di nuove leggi che enunciano tali principi abroga le norme statutarie con essi incompatibili. Tale disposizione è stata sostanzialmente riprodotta nell'art. 1, comma 3, del decreto legislativo n. 267 del 2000. Come appare evidente, l’autonomia statutaria emergente dalla legge n. 265 del 1999 e riaffermata nell'art. 1 del Testo unico, ispirata alla legislazione comunitaria che attribuisce la generalità dei compiti e delle funzioni amministrative agli enti locali, è ben più pregnante di quella delineata nella legge n. 142 del 1990, che alle ampie enunciazioni di principio contenute nell’art. 4 associava specifiche disposizioni disciplinanti le materie pur affidate all’autonomia statutaria. L'art. 1, comma 3, del Testo unico pone come limiti inderogabili all’autonomia statutaria soltanto i principi espressamente enunciati come tali nella legislazione in materia di ordinamento degli Enti locali - così affidando allo stesso Legislatore e sottraendo all’interprete l’individuazione dei principi segnati da inderogabilità - con evidente esclusione delle disposizioni di dettaglio: ne risulta delineato un ambito giuridico generale all’interno del quale gli Statuti possono liberamente esprimere e promuovere l’autonomia degli enti e realizzare un assetto corrispondente alle peculiarità del contesto sociale ed economico di riferimento. 10. - Nel disciplinare specificamente la materia statutaria, l’art. 6 del Testo unico prevede al primo comma che i “comuni e le province adottano il proprio statuto”, ed al secondo comma dispone che questo, “nell’ambito dei principi fissati dal presente testo unico, stabilisce le norme fondamentali dell'organizzazione dell'ente”: il tenore prescrittivo delle norme rende evidente che ogni Comune deve dotarsi di un proprio Statuto, deputato a dettare le norme fondamentali dell' organizzazione di governo, a fissare i criteri generali sulla organizzazione amministrativa ed il funzionamento dell'Ente, a delinearne l’ossatura, le strutture di vertice e le loro articolazioni, le modalità di interrelazione tra i vari uffici, le forme di collaborazione con la Provincia, a disciplinare le altre materie ivi elencate, così da rappresentare l'identità istituzionale di ciascuna comunità locale. Si è con tale sistema realizzata una sostanziale delegificazione in ordine alla organizzazione ed al funzionamento dell'Ente locale, mediante il trasferimento della relativa disciplina dalla legge nazionale ad una fonte autonoma, affidata allo Statuto, nel rispetto dei principi generali fissati dallo stesso Testo unico e degli altri principi espressamente enunciati nelle leggi successive, nonché delle leggi che conferiscono funzioni agli Enti locali. Detto sistema ha profondamente inciso nel rapporto tra legge statale e Statuto, in quanto, mentre in passato ogni disposizione di legge costituiva limite invalicabile all’attività statutaria, nella nuova disciplina lo Statuto può derogare alle disposizioni di legge che non contengano principi inderogabili: esso è vincolato unicamente al rispetto dei principi innanzi richiamati, tanto da potersi ora delineare il rapporto tra legge e Statuto - come è stato efficacemente osservato in dottrina - non tanto o non soltanto in termini di gerarchia, ma anche e soprattutto in termini di competenza - ovvero di gerarchia limitatamente ai principi - e da potersi qualificare lo Statuto non più come disciplina di attuazione, ma di integrazione ed adattamento dell'autonomia locale ai principi inderogabili fissati dalla legge. Il rapporto tra fonti normative statali e locali appare ancor più marcatamente influenzato dalla modifica del Titolo V della Parte II della Costituzione attuata con la legge costituzionale n. 3 del 2001, sia in forza della già ricordata delimitazione a settori specificamente e tassativamente determinati degli ambiti di intervento della legge statale (art. 117 comma 2 lett. p), sia per effetto dell'espresso riconoscimento costituzionale delle potestà statutarie e regolamentari dei Comuni: in particolare, il comma 2 dell'art. 114 sancisce che i Comuni sono Enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni “secondo i principi fissati dalla Costituzione” (e quindi non più secondo i principi espressamente enunciati come inderogabili dalla legge statale), mentre il comma 6 dell'art. 117 riconosce ai Comuni “potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite”. Va per completezza ricordato che, successivamente alla riforma costituzionale, la legge 5 giugno 2003 n. 131 (recante Disposizioni per l’adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3) ha espressamente enunciato all’art. 4, di attuazione dei richiamati artt. 114 comma 2 e 117 comma 6 Cost. in materia di potestà normativa degli Enti locali, che “i Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà normativa secondo i principi fissati dalla Costituzione”, che tale potestà normativa “consiste nella potestà statutaria e regolamentare (primo comma), che lo statuto, in armonia con la Costituzione e con i principi generali in materia di organizzazione pubblica, nel rispetto di quanto stabilito dalla legge statale in attuazione dell'art. 117, secondo comma, lettera p) della Costituzione, stabilisce i principi di organizzazione e funzionamento dell' ente ....(secondo comma), che l’organizzazione degli enti locali è disciplinata dai regolamenti nel rispetto delle norme statutarie (terzo comma), che la disciplina dell’organizzazione, dello svolgimento e della gestione delle funzioni dei Comuni, delle Province e delle Città metropolitane è riservata alla potestà regolamentare dell'ente locale, nell'ambito della legislazione dello Stato o della Regione (quarto comma)”. L'art. 2 di detta legge ha inoltre conferito al Governo la delega per l’attuazione dell'art. 117 comma 2 lett. p) Cost. e per l’adeguamento delle disposizioni in materia di enti locali alla legge costituzionale n. 3 del 2001: tra i principi e criteri direttivi della delega vi è quello di “garantire (...) l’autonomia e le competenze costituzionali degli enti territoriali ai sensi degli artt. 114, 117 e 118 della Costituzione, nonché la valorizzazione delle potestà statutaria e regolamentare dei Comuni, delle Province e delle Città metropolitane” (comma 4 lett. a), nonché quello di “procedere alla revisione delle disposizioni legislative sugli enti locali, comprese quelle contenute nel testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, limitatamente alle norme che contrastano con il sistema costituzionale degli enti locali definito dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3” (comma 4 lett. g). 11. – Ciò che ora conta rimarcare è il rapporto, nell’ambito dell’attuale assetto della gerarchia delle fonti, tra lo Statuto comunale e la legge statale e, nell’ambito di quest’ultima, tra le disposizione contenute nel Testo unico degli Enti locali e le disposizioni contenute in altre leggi, nella specie e per quel che è qui di interesse, in particolare nella legge n. 444 del 1994. Nel quadro dell’importante processo di trasformazione dell'impianto istituzionale, come sopra già delineato e solo in parte già avvenuto, appare evidente che il Testo unico n. 267 del 2000 ha perso l’originaria connotazione di legge organica di sistema, una volta venuta meno la norma costituzionale di riferimento costituita dall’art. 128 Cost., che come innanzi ricordato affidava a leggi generali dello Stato l’enunciazione dei principi nell'ambito dei quali l’autonomia degli Enti locali poteva esplicarsi (così da porre subito l’esigenza di una sua revisione in termini di adeguamento ai nuovi principi costituzionali, espressa nella delega al Governo di cui al richiamato art. 2 della legge n. 131 del 2003), ed altrettanto evidente appare che la previsione del potere normativo locale tra le prerogative contemplate direttamente dalla Costituzione ha ulteriormente rafforzato il valore degli statuti locali nella gerarchia delle fonti. Tuttavia, anche per quel che si dirà in seguito, ciò non vuol dire che l’attuale assetto normativo del Testo unico abbia perso il ruolo di punto di riferimento normativo dei principi statali cui la normazione in materia di Enti locali (e prima ancora degli Enti territoriali) deve pur sempre fare riferimento. Nel nuovo quadro costituzionale lo Statuto si configura, come la dottrina è generalmente orientata a ritenere, come atto formalmente amministrativo, ma sostanzialmente come atto normativo atipico, con caratteristiche specifiche, di rango paraprimario o subprimario, posto in posizione di primazia rispetto alle fonti secondarie dei regolamenti e al di sotto delle leggi di principio, in quanto diretto a fissare le norme fondamentali dell'organizzazione dell'ente ed a porre i criteri generali per il suo funzionamento, da svilupparsi in sede regolamentare. Ne risulta così accentuata l’immanenza della potestà statutaria al principio di autonomia sancito dall’art. 5 Cost. e la configurazione dello Statuto come espressione della esistenza stessa e della identità dell'ordinamento giuridico locale (per una recente applicazione dei principi qui rammentati si veda T.A.R. Lazio Roma, Sez. II, 15 novembre 2007 n. 11452). Tale mutato quadro normativo di riferimento non può non incidere sugli istituti che, indicati come facoltativi dal Testo unico, sono stati fatti propri dallo Statuto del singolo Ente che li ha, dunque, trasformati in realtà istituzionali fondamentali: in tal senso deve leggersi la previsione dell’art. 14 dello Statuto del Comune di Roma che, accanto alla figura del Difensore civico, ha anche delineato quella del Vice Difensore civico. In altri termini, per il Comune di Roma (ponendo quale punto normativo di riferimento originario l’art. 11 del Testo unico Enti locali) l’unica fonte normativa che attiene alla figura del Difensore civico (e del Vice Difensore civico) è costituita dalle disposizioni contenute nell’art. 14 dello Statuto e, per effetto del rinvio effettuato nel comma 7 del predetto articolo, da quelle costituenti il Regolamento del Difensore civico, approvato con la delibera consiliare n. 139 del 7 ottobre 2002. E’ in queste disposizioni che deve rinvenirsi l’intera disciplina relativa alle due figure qui in esame. Sotto il versante della scadenza del mandato del Difensore civico e del Vice Difensore civico la normativa specifica fatta propria dal Comune di Roma con le fonti suddette manifesta la seguente sequenza (in ordine alla quale si è già in parte riferito): a) entrambi restano in carica sino all’insediamento del nuovo Consiglio comunale operando in regime di proroga fino alla nuova nomina. In ogni caso decadono il quarantacinquesimo giorno successivo all’insediamento del nuovo Consiglio comunale (così l’art. 14, comma 4 dello Statuto e l’art. 6, comma 1 del regolamento); b) a questo punto ed entro quindici giorni dall’insediamento del nuovo Consiglio comunale il (nuovo) Sindaco fissa un termine, non inferiore a venti giorni, per la presentazione delle candidature (così l’art. 5, comma 1, del regolamento); c) pervenute le domande e, comunque scaduto il termine per la loro presentazione, il Presidente del Consiglio comunale opera (anche per il tramite di una Commissione all’uopo istituita, come è avvenuto nel caso di specie) la verifica circa la sussistenza dei requisiti di partecipazione previsti dal regolamento e che non vi siano cause di incompatibilità, al termine della quale iscrive la questione all’ordine del giorno del Consiglio (art. 6, comma 3, del regolamento); d) una volta che si siano svolte infruttuosamente le prime due delle tre votazioni nel corso delle quali è richiesto, per la nomina, il raggiungimento della maggioranza di due terzi ovvero nel caso in cui non si sia presentato alcun candidato, il Sindaco fissa un ulteriore termine per provocare, da parte di una qualificata porzione (non inferiore ad un terzo) dei consiglieri, la proposta di ulteriori candidature (art. 6, comma 6, del regolamento) ponendole poi a confronti con quelle di iniziativa popolare oppure da parte delle Consulte, dopo di che si procede alla terza votazione per la nomina a maggioranza qualificata (art. 6, comma 7, del regolamento); e) l’infruttuoso esito della terza votazione a maggioranza qualificata impone una serie di convocazioni per la nomina con votazione a maggioranza assoluta, potendosi anche in questa tornata proporre nuovi candidati da parte di una quota di consiglieri non inferiore ad un terzo di quelli assegnati (art. 6, comma 8, del regolamento). Il regolamento e, prima ancora di esso, lo Statuto del Comune di Roma tacciono sul tema dell’infruttuoso esito delle votazioni successive e sulla eventualità che in via sostitutiva alla nomina provveda il Presidente del Consiglio comunale, operazione che è avvenuta nella specie e la cui legittimità è fatta oggetto di contestazione dal ricorrente. 12. - Nel silenzio della normativa statutaria e regolamentare, il Comune di Roma ha ritenuto di fare applicazione dell’art. 4, comma 2, del decreto-legge n. 293 del 1994, convertito nella legge n. 444 del 1994. Come è noto e prendendo autorevole ispirazione dalla dichiarazione interpretativa svolta dalla Corte costituzionale sul tema della prorogatio degli organi amministrativi, le ragioni che hanno indotto il Legislatore a varare una disciplina specifica in materia di proroga degli organi amministrativi scaduti possono essere così sintetizzate: a) deve escludersi che la regola, di origine pretoria e soprattutto vagheggiata dalla prassi amministrativa, della prorogatio di fatto di un organo amministrativo, a tempo indefinito e fino alla nuova nomina, sia da considerarsi vigente in quanto inscindibilmente legata all’essenza stessa degli ordinamenti, dovendosi per contro affermare che “ogni proroga, in virtù dei principi desumibili dal citato art. 97 della Costituzione” può “aversi soltanto se prevista espressamente dalla legge e nei limiti da questa indicati” (in questo senso Corte cost. 4 maggio 1992 n. 208). b) tenuto conto di quanto sopra l’art. 3 del decreto-legge n. 293 del 1994, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 444 del 1994, ha provveduto a dettare la disciplina generale della prorogatio degli organi amministrativi ed ha identificato i “principi generali” cui la stessa si ispira; c) tali principi, in particolare, sono stati individuati nella “cessazione delle funzioni degli organi alla scadenza del loro termine di durata”, nella “indicazione di un ragionevole periodo di proroga, per consentirne la rinnovazione, durante il quale l’organo scaduto può compiere solo atti di ordinaria amministrazione”, nella “previsione di un regime sanzionatorio invalidante gli atti esorbitanti da tale limite”, nell’obbligo “della ricostituzione dell’organo entro una data anteriore alla scadenza del periodo di proroga”, nella “definitiva decadenza degli organi scaduti dal momento di questa cessazione” e nell’assoggettamento “ad un regime sanzionatorio di tutti gli atti emanati successivamente” (in questo senso Corte cost. 30 dicembre 1994 n. 464). Da qui la previsione normativa di cui al più volte citato art. 4, comma 2, della legge n. 444 del 1994 che ha tradotto in legge il D.L. n. 293 del 1994 (ultimo di una serie di D.L. decaduti, non convertiti e reiterati), secondo la quale, all’esito della limitata proroga legale di 45 giorni degli organi amministrativi scaduti (contenuta nell’art. 3, comma 1), “Nei casi in cui i titolari della competenza alla ricostituzione siano organi collegiali e questi non procedano alle nomine o designazioni ad essi spettanti almeno tre giorni prima della scadenza del termine di proroga, la relativa competenza è trasferita ai rispettivi presidenti, i quali debbono comunque esercitarla entro la scadenza del termine medesimo”. L’art. 9, comma 1, della legge n. 444 del 1994, trattando dell’ambito di applicazione dell’articolato, precisa che: “Le disposizioni di cui al presente decreto operano direttamente nei riguardi delle regioni a statuto ordinario fino a quando esse non avranno adeguato i rispettivi ordinamenti ai princìpi generali ivi contenuti”. La norma statale – evidentemente (ratione temporis) precedente rispetto alla modifica del Titolo V della Costituzione – si impone quale disposizione contenente i principi ai quali le Regioni debbono adeguare la normativa settoriale, a pena di applicazione diretta delle disposizioni contenuta nella fonte primaria statale. Letta la previsione alla luce del nuovo dettato costituzionale che si trae dagli artt. 114, 117 e 118 Cost. e riferita all’ordinamento degli Enti locali, l’interpretazione costituzionalmente orientata dell’art. 9, comma 1, della legge n. 444 del 1994 assume la seguente portata: a) neppure negli Enti locali è consentita una prorogatio di fatto degli organi scaduti, quando sia previsto un termine di scadenza della loro durata; b) il principio da tenere in considerazione nella normativa degli Enti locali, nel caso di organi scaduti, è quello della vigenza degli stessi in regime di prorogatio – per l’ordinaria amministrazione – per un termine massimo di 45 giorni; c) spirato tale termine gli atti eventualmente adottati sono nulli (art. 3 della legge n. 444 del 1994) e si deve procedere comunque alla nomina dei nuovi organi, anche per effetto dell’esercizio di un potere sostitutivo; d) qualora le fonti normative dell’Ente locale nulla dispongano in merito alla nomina in via sostitutiva dei componenti dell’organo, non si può accettare l’esistenza di un vuoto normativo e quindi soccorrono altre disposizioni di legge, pure statali. In ragione di ciò, quel che occorre verificare è se, in caso di mancata nomina da parte dell’organo collegiale competente a farlo dell’organo scaduto e che ha anche concluso la fase di prorogatio legislativa, il potere sostitutivo debba necessariamente essere effettuato, anche negli Enti locali, nelle specifiche forme indicate nell’art. 4 della legge n. 444 del 1994, vale a dire da parte del presidente dell’organo collegiale stesso. 13. - Fermo quanto sopra, si presenta necessario, prima ancora di fare appello alle disposizioni di fonte normativa statale di ambito generale (segnatamente l’art. 4 della legge n. 444 del 1994), anche al fine di aderire maggiormente al dettato costituzionale traibile dall’attuale assetto delle fonti normative di cui al novellato Titolo V della Costituzione, tenere in considerazione la presenza di una specifica disposizione nel Testo unico degli Enti locali – che, come si è già detto, attualmente costituisce il contenitore dei principi statali ai quali deve conformarsi la normativa (anche) degli Enti locali la quale contiene una regola che, più legata al mondo delle autonomie locali, deve soccorrere in caso di prolungata assenza della situazione di non rinnovo dell’organo. Ci si riferisce all’art. 136 del decreto legislativo n. 267 del 2000 che, disponendo in tema di poteri sostitutivi della Regione per omissione o ritardo di atti obbligatori a cura di Comuni e Province, stabilisce testualmente: “Qualora gli enti locali, sebbene invitati a provvedere entro congruo termine, ritardino o omettano di compiere atti obbligatori per legge, si provvede a mezzo di commissario ad acta nominato dal difensore civico regionale, ove costituito, ovvero dal comitato regionale di controllo. Il commissario ad acta provvede entro sessanta giorni dal conferimento dell'incarico”. La norma appare in linea con il più sopra tratteggiato nuovo sistema delle autonomie locali e soprattutto con il mutato assetto di competenze normative definito dal novellato titolo V della Costituzione (in particolare dagli artt. 114 e 117) dal momento che: a) l’ordinamento costituzionale attualmente vigente pone i Comuni e le Province (insieme con le Città metropolitane e le Regioni) quali Enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione (art. 114, comma 2); b) ne deriva che le norme fondamentali del Comune sono fissate dal Comune stesso con lo Statuto ed i regolamenti (art. 117, comma 6); c) nello stesso tempo, le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza (art. 118, comma1); d) quindi le funzioni fondamentali attribuite ai Comuni sono esercitate dagli organi dell’Ente in via esclusiva, sempreché la legge non stabilisca di conferirle, mantenendo fermi i principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, a Province, Città metropolitane, Regioni ovvero allo Stato quando sia necessario (perché in pericolo, se l’esercizio è svolto in sede locale) assicurare l’unitarietà del loro esercizio (sul punto cfr. Corte cost. 1 ottobre 2003 nn. 302 e 303); e) è poi possibile che il Governo si sostituisca a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. In questo caso la legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione (art. 120); f) in quest’ultimo caso, precisato che la fattispecie – anche per il tenore della norma costituzionale – si assume come verificabile in via eccezionale, la norma legislativa applicabile deve tenere conto che l’esercizio dei poteri sostitutivi deve pur sempre rispettate i principi di sussidiarietà e di leale collaborazione. 14. - Quanto sopra induce pertanto a ritenere che: A) la nomina del Difensore civico, una volta che la figura sia stata istituita dallo Statuto comunale non può che ritenersi un atto obbligatorio per l’Ente locale; B) lo Statuto dovrebbe prevedere la disciplina della sopravvivenza dell’organo e degli atti da questo adottati nel regime normativo di prorogatio che vige nel limitatissimo periodo temporale indicato dalla legge statale n. 444 del 1994 di 45 giorni, tenendo proprio in considerazione la previsione contenuta in quella fonte primaria statale, essendo ritenuta dalla Corte costituzionale (si veda sul punto la sentenza 5 maggio 2006 n. 181) specifica norma di attuazione del principio di imparzialità e correttezza dell’azione amministrativa che trova albergo nell’art. 97 Cost. (e nella specie pianamente riprodotta sia dall’art. 14, comma 4, dello Statuto del Comune di Roma che dall’art. 6, comma 1, del regolamento del Difensore civico del Comune di Roma); C) lo Statuto ovvero il regolamento dovrebbero stabilire anche la disciplina dell’intervento sostitutivo in caso di mancata nomina (rectius, elezione, nello specifico caso del Comune di Roma) da parte dell’organo consiliare competente, prendendo eventualmente ispirazione dalla previsione dell’art. 4 della legge n. 444 del 1994 ovvero da quella contenuta nell’art. 136 del Testo unico degli Enti locali; D) in mancanza di una specifica previsione nello Statuto o nel regolamento comunali in materia di intervento sostitutivo, appare più prossima alla garanzia di primazia del principio dell’autonomia degli Enti locali l’applicazione estensiva di una disposizione del Testo unico (contenente, come già, detto il catalogo dei principi statali in materia di Enti locali) piuttosto che una norma coniata, in prima battuta e per espressa dichiarazione contenuta nell’art. 9 della legge n. 444 del 1994, per gli organi delle Amministrazioni statali ovvero degli Enti pubblici nazionali, creandosi quindi una sorta di precedenza nell’intervento normativo di supplenza delle disposizioni del Testo unico rispetto a quelle contenute in altre norme statali. Una siffatta conclusione appare in linea con il nuovo assetto delle Autonomie locali disegnato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3 in ossequio, in particolare, al principio di sussidiarietà ed anche all’interpretazione fatta propria dalla Corte costituzionale (nella già citata sentenza n. 181 del 2006) circa la portata applicativa dell’art. 3, comma 1, della legge n. 444 del 1994, che contiene quale norma inderogabile solo la previsione di un termine di prorogatio legislativa degli organi amministrativi scaduti non superiore a 45 giorni, ma non anche della obbligatoria accettazione da parte degli ordinamenti regionali ovvero degli Enti locali, se non espressamente (e volutamente) richiamata, della disposizione dell’art. 4, comma 2, della stessa legge n. 444 in materia di esercizio del potere sostitutivo da parte del presidente dell’organo collegiale che deve disporre la nomina. In altri termini lo Statuto comunale: A) deve prevedere ed anche disciplinare la vicenda relativa alla mancata nomina dell’organo dopo la scadenza del periodo di prorogatio normativa, anche ispirandosi a norme già esistenti nell’ordinamento vigente, anche statale; B) se non provvede a tale necessario adempimento dovrà farsi applicazione della norma più prossima al sistema delle autonomie locali, tenuto conto del principio costituzionale di sussidiarietà, che impone l’utilizzo, in via suppletiva, delle disposizioni coerenti al settore da disciplinarsi per effetto di applicazione normativa estensiva; C) nel caso di supplenza all’assenza di norme statutarie e regolamentari dell’Ente locale, non può che farsi riferimento alla normativa più prossima, vale a dire al Testo unico degli Enti locali e, in esso, alla previsione contenuta nell’art. 136 che affida ad un commissario ad acta nominato dal difensore civico regionale il compito di intervenire in via sostitutiva; D) solo nel caso in cui la regione non abbia previsto la nomina di un Difensore civico regionale – facendo l’art. 136 del decreto legislativo n. 267 del 2000 appello alla nomina del CO.RE.CO. organo che, come è noto, è venuto meno in seguito all’abrogazione dell’art. 130 Cost. per mano dell’art. 9, comma 2, della legge costituzionale n. 3 del 2001 – dovrà necessariamente trovare applicazione – per evitare un inaccettabile vuoto normativo – la previsione dell’art. 4, comma 2, della legge n. 444 del 1994. 15. - Nella Regione Lazio il Difensore Civico regionale, previsto dall'articolo 38 dello Statuto del 1971 e confermato dall'articolo 69 del Nuovo Statuto, è stato istituito con la legge regionale n. 17 del 1980 con il fine di “tutelare il cittadino dagli abusi, ritardi, negligenze commesse dall'Amministrazione Pubblica ed assicurare il buon andamento, la correttezza e l'imparzialità”. Quindi, nella Regione Lazio, tale organo ben può nominare un commissario ad acta per lo svolgimento delle operazioni indicate nell’art. 136 del Testo unico Enti locali. Tale ricostruzione che, come detto appare più aderente all’attuale assetto costituzionale ha già incontrato l’assenso della giurisprudenza amministrativa più recente. Infatti il Consiglio di Stato, con decisione della Quinta sezione, 2 ottobre 2006 n. 5706 ha affermato che "Il potere sostitutivo di cui all'art. 136, d.lg. 18 agosto 2000 n. 267, può essere esercitato sia nei riguardi degli atti obbligatori dei comuni per i quali il termine di emanazione - avente natura perentoria - sia direttamente fissato dalla legge, sia nei riguardi degli atti il cui termine - avente valenza meramente acceleratoria - sia stabilito in via amministrativa", ritenendo nella specie, legittimamente esercitato dalla Regione il potere sostitutivo, una volta decorso infruttuosamente il termine dalla stessa dato al Comune per la nomina del difensore civico. Per completezza appare corretto rappresentare che il Collegio non ignora l’esistenza di alcune pronunce del T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, Sezione II (con la già citata decisione 15 settembre 1999 n. 455 e con la più recente sentenza 8 maggio 2007 n. 480), tuttavia la soluzione accolta in questa sede, pur rispettandosi il diverso orientamento del Tribunale amministrativo emiliano (e segnalandosi che, con riferimento alla prima decisione, essa è stata assunta in epoca antecedente alla modifico del Titolo V della Costituzione e, con riferimento alla seconda decisione, lo Statuto del Comune intimato in quel giudizio presentava un diretto ed espresso rinvio applicativo alla previsione di cui all’art. 4, comma 2, della legge n. 444 del 1994) sembra presentarsi più aderente al nuovo assetto costituzionale di ripartizione di competenze normative come disegnato dal nuovo Titolo V della Costituzione. 16. - In ragione di tutte le suesposte osservazioni trovano fondamento le censure dedotte dalla parte ricorrente circa l’inapplicabilità al caso di specie delle disposizioni contenute nell’art. 4, comma 2, della legge m. 444 del 1994 (con assorbimento di ogni ulteriore profilo di illegittimità dedotto dalla parte ricorrente) di talché, in accoglimento del ricorso proposto, deve disporsi l’annullamento della disposizione presidenziale n. 26 dell’8 giugno 2001 di nomina dei controinteressati alla carica di Difensore civico e di Vice Difensore civico del Comune di Roma. In virtù della complessità degli argomenti qui scrutinati e della novità delle questioni fatte oggetto di controversia, il Collegio stima che sussistano giusti motivi per disporre la compensazione integrale delle spese di giudizio tra le parti controvertenti. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda, pronunciando in via definitiva sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato. Spese compensate. Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del 2 aprile 2008. Il Presidente Luigi Tosti Il relatore ed estensore Stefano Toschei