Biagini Luana, rappresentata e difesa dagli avv.ti Gianluigi Cecchi Aglietti e Francesco Frati, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Firenze, via La Pira 21;
contro
Provincia di Lucca, in persona del Presidente “pro tempore”, rappresentata e difesa dall'avv. Silvana Giambastiani, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Arialdo Corti in Firenze, via Fabroni 9;
Sul ricorso numero di registro generale 3228 del 1994, proposto da:
Biagini Luana, rappresentata e difesa dagli avv.ti Gianluigi Cecchi Aglietti e Francesco Frati, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Firenze, via La Pira N. 21;
contro
Provincia di Lucca, in persona del Presidente “pro tempore”, rappresentata e difesa dall'avv. Silvana Giambastiani, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Arialdo Corti in Firenze, via Fabroni 9;
per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,
quanto al ricorso n. 4092 del 1993:
della deliberazione n. 1659 del 3.8.1993, con la quale la Giunta Provinciale di Lucca ha conferito alla ricorrente l'incarico professionale di operatore tecnico per il periodo agosto/dicembre 1993 e di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale,
e per l'accertamento
del rapporto di pubblico impiego intercorrente tra la Provincia di Lucca e la sig. ra Luana Biagini a decorrere dalla data di effettiva presa di servizio di quest'ultima; nonché per l'accertamento del diritto al trattamento retributivo previsto per la IV qualifica funzionale ex D.P.R. n. 347/83 o di altro che verrà ritenuto di giustizia, nonché al trattamento assicurativo e previdenziale. Con condanna dell'Amministrazione al pagamento a favore della ricorrente delle differenze risultanti tra il trattamento economico come sopra determinato e le somme alla stessa effettivamente corrisposte a decorrere dalla data di assunzione in servizio e per tutta la durata del rapporto. In subordine, per l’applicazione alle prestazioni svolte dalla ricorrente dell'art. 2126 c.c., con tutte le conseguenze retributive e previdenziali connesse, e comunque per la condanna dell'Amministrazione al pagamento dell'indennità di cui all'art. 2041 c.c.;
quanto al ricorso n. 1231 del 1994:
della deliberazione n. 20 del 4.1.1994, pubblicata all'albo della Provincia in data 20.1.1994, con la quale la Giunta Provinciale di Lucca ha conferito alla ricorrente l'incarico di operatore tecnico per il periodo gennaio/marzo 1994 e di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale,
e per l'accertamento
del rapporto di pubblico impiego intercorrente tra la Provincia di Lucca e la sig. ra Luana Biagini a decorrere dalla data di effettiva presa di servizio di quest'ultima. E per l'accertamento del diritto al trattamento retributivo previsto per la IV qualifica funzionale ex D.P.R. n. 347/83 o di altro che verrà ritenuto di giustizia, nonché al trattamento assicurativo e previdenziale. Con condanna dell'Amministrazione al pagamento a favore della ricorrente delle differenze risultanti tra il trattamento economico come sopra determinato e le somme alla stessa effettivamente corrisposte a decorrere dalla data di assunzione in servizio e per tutta la durata del rapporto. In subordine, per l’applicazione alle prestazioni svolte dalla ricorrente dell'art. 2126 c.c., con tutte le conseguenze retributive e previdenziali connesse, e comunque per la condanna dell'Amministrazione al pagamento dell'indennità di cui all'art. 2041 c.c.;
quanto al ricorso n. 3228 del 1994:
della deliberazione n. 343 del 30.3.1994, divenuta esecutiva il 12.5.1994, con la quale la Giunta Provinciale di Lucca ha conferito alla ricorrente l'incarico professionale di operatore tecnico per il periodo 30.3-26.6 1994 e di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale,
e per l'accertamento
del rapporto di pubblico impiego intercorrente tra la Provincia di Lucca e la sig. ra Luana Biagini a decorrere dalla data di effettiva presa di servizio di quest'ultima. E per l'accertamento del diritto al trattamento retributivo previsto per la IV qualifica funzionale ex D.P.R. n. 347/83 o di altro che verrà ritenuto di giustizia, nonché al trattamento assicurativo e previdenziale. Con condanna dell'Amministrazione al pagamento a favore della ricorrente delle differenze risultanti tra il trattamento economico come sopra determinato e le somme alla stessa effettivamente corrisposte a decorrere dalla data di assunzione in servizio e per tutta la durata del rapporto. In subordine, per l’applicazione alle prestazioni svolte dalla ricorrente dell'art. 2126 c.c., con tutte le conseguenze retributive e previdenziali connesse, e comunque per la condanna dell'Amministrazione al pagamento dell'indennità di cui all'art. 2041 c.c..
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Lucca;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti delle cause riunite;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30/10/2008 il dott. Pierpaolo Grauso e uditi per le parti l’avv. Pieraccini in sostituzione dell’avv. Frati, e l’avv. Monticelli in sostituzione dell’avv. Giambastiani;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
Con ricorso notificato il 15 novembre 1993 e depositato il 7 dicembre successivo, iscritto al n. 4092 R.G. 1993, Luana Biagini esponeva che, con deliberazione del 3 aprile 1990, la Provincia di Lucca le aveva conferito l’incarico professionale di provvedere alla “sbobinatura” dei verbali delle sedute del Consiglio provinciale, nonché alla sistemazione delle bozze dei verbali stessi su supporto informatico, alla loro correzione e stampa finale, e ad altri adempimenti necessari per il definitivo perfezionamento formale dei verbali. L’incarico, retribuito con compenso forfettario di lire 8.500.000 e durato sei mesi, aveva di fatto determinato l’inserimento della lavoratrice nell’organizzazione dell’ente, presso la cui sede essa Biagini aveva prestato la propria attività nel rispetto dell’orario di servizio osservato dai dipendenti e sotto la direzione del responsabile del settore amministrativo. Alla scadenza semestrale, proseguiva la Biagini, l’incarico era stato prorogato per ulteriori sei mesi, e così via – per successivi rinnovi e senza soluzione di continuità – fino all’adozione della delibera 3 agosto 1993, contenente l’ennesima proroga del rapporto, svoltosi per l’intero periodo con le medesime caratteristiche dianzi descritte.
Tanto premesso la ricorrente, sulla scorta di due motivi in diritto, deduceva la simulazione dei rapporti a termine intercorsi con la Provincia di Lucca, celanti a suo avviso la sostanza della subordinazione e del rapporto di pubblico impiego non di ruolo a tempo indeterminato. Impugnava pertanto la menzionata delibera del 3 agosto 1993, della quale chiedeva l’annullamento nella parte in cui qualificava come lavoro autonomo il rapporto in questione, apponendovi un termine di durata; chiedeva inoltre accertarsi la effettiva natura del rapporto da lei intrattenuto con l’amministrazione (pubblico impiego non di ruolo a tempo indeterminato) e, conseguentemente, il suo diritto al trattamento retributivo previsto per la IV qualifica funzionale D.P.R. n. 347/83, ovvero per il diverso inquadramento ritenuto di giustizia, nonché il relativo trattamento assicurativo e previdenziale; chiedeva, infine, la condanna della Provincia di Lucca al pagamento delle differenze economiche fra gli emolumenti percepiti e quelli dovuti in relazione all’inquadramento richiesto, e solo in subordine invocava l’applicazione alle prestazioni svolte dell’art. 2126 c.c., o comunque dell’art. 2041 c.c..
Per resistere alla domanda si costituiva la Provincia di Lucca, la quale concludeva per il rigetto delle pretese avversarie.
Nelle more, le medesime domande già svolte nel primo giudizio venivano riproposte dalla Biagini con due nuovi ricorsi, notificati il 5 marzo e l’11 luglio 1994 ed iscritti ai nn. 1231 e 3228 R.G. 1994, aventi ad oggetto rispettivamente le deliberazioni del 4 gennaio e del 30 marzo 1994, mediante le quali la Provincia di Lucca aveva ulteriormente disposto il prolungamento del rapporto di lavoro fino al 26 giugno 1994. In ambedue i nuovi procedimenti si costituiva l’amministrazione intimata, ancora una volta per chiedere il rigetto delle domande.
Riunita al merito – ed in questa sede rinunciata – la trattazione delle domande cautelari articolate con i ricorsi più recenti, le tre cause venivano discusse e trattenute per la decisione alla pubblica udienza del 13 novembre 2008, preceduta dal rituale deposito di memorie difensive.
DIRITTO
Come riferito in narrativa, le controversie in esame hanno quale oggetto principale la domanda di accertamento della sussistenza di un rapporto di pubblico impiego a tempo indeterminato tra la ricorrente Biagini e la Provincia di Lucca, previo annullamento delle delibere in data 3 agosto 1993, 4 gennaio e 30 marzo 1994, individualmente impugnate con i tre successivi ricorsi, mediante le quali l’amministrazione resistente ha rinnovato fino al 26 giugno 1994 l’incarico a termine originariamente conferito alla Biagini il 3 aprile 1990, e da allora via via prorogato senza soluzione di continuità. La domanda impugnatoria è funzionale a quella di accertamento, nel momento in cui tende alla rimozione di atti – le delibere sopra menzionate – che qualificano espressamente come autonomo il rapporto di lavoro fra la ricorrente e la Provincia di Lucca.
Evidenti ragioni di connessione oggettiva e soggettiva suggeriscono di disporre in via pregiudiziale la riunione delle cause. Ciò posto, nel merito occorre premettere che, per giurisprudenza del tutto prevalente, il soggetto che abbia ricevuto dalla pubblica amministrazione una pluralità di incarichi professionali a termine, qualora intenda chiedere l'accertamento della sussistenza del rapporto di pubblico impiego è tenuto ad impugnare nel termine di decadenza i singoli atti di conferimento dell'incarico, pena l'impossibilità di accertamento per il periodo considerato dagli atti non impugnati (fra le molte, cfr. da ultimo Cons. Stato, sez. V, 4 marzo 2008, n. 916, che si colloca nel solco delle decisioni conformi all’Adunanza Plenaria 9 settembre 1992, n. 10, della quale ribadisce la massima). Sulla scorta di tale consolidato orientamento, dal quale il collegio non ritiene di doversi discostare, la domanda di accertamento proposta dalla odierna ricorrente deve dunque ritenersi inammissibile per l’intero periodo compreso fra la delibera iniziale di conferimento dell’incarico e la delibera oggetto della prima impugnazione giurisdizionale, vale a dire il periodo dal 3 aprile 1990 a tutto il mese di luglio 1993: nessuna delle proroghe susseguitesi durante tale lasso temporale è stata infatti tempestivamente impugnata dall’interessata, di modo che al rapporto non può riconoscersi una qualificazione giuridica differente da quella – incarico professionale con compenso forfettario – risultante dagli atti amministrativi che lo disciplinavano.
Quanto invece al periodo coperto dalle delibere cui i gravami qui trattati si riferiscono, la ricorrente non ha invero offerto alcun principio di prova idoneo a far dubitare della qualificazione del rapporto contenuta nei provvedimenti di proroga dell’incarico, sulla base dei cosiddetti indici rivelatori del rapporto di pubblico impiego (vincolo di subordinazione gerarchica; inserimento stabile nella organizzazione dell'ente; utilizzazione sulla base di ordini di servizio o atti equivalenti, nel quadro di un orario di lavoro predeterminato; stabilità e continuità del corrispettivo; esclusività delle prestazioni). Per un verso, la dimostrazione dello stabile inserimento nella struttura dell’ente non può ricavarsi dalla semplice circostanza dell’avvenuta reiterazione del rapporto, la cui durata complessiva – inferiore ai dodici mesi – non consente di presumere la pretesa stabilità (ci si riferisce al solo periodo successivo alla delibera del 3 agosto 1993, giacché per il periodo precedente, giova ripeterlo, la natura professionale del rapporto non è oramai più contestabile). Negli atti di conferimento dell’incarico manca, del resto, ogni riferimento a precise esigenze dell'organico cui sopperire, e non è perciò possibile affermare che la Biagini sarebbe stata inserita nella struttura organica dell'ente onde colmare specifiche vacanze (ciò che emerge è una generica esigenza di servizio).
Del pari, il fatto che la Biagini abbia operato all’interno degli uffici della Provincia non appare, di per sé solo, indicativo della volontà dell’amministrazione di inserire la lavoratrice nel proprio apparato organizzativo, ben potendosi giustificare con la esigenza di mantenere custoditi all’interno della sede documenti di particolare importanza, quali le registrazioni fonografiche delle sedute consiliari ed i relativi verbali. Non vi è poi alcuna prova che la ricorrente abbia osservato per tutta la durata del rapporto un orario predeterminato (gli atti di incarico si limitano alla indicazione del monte ore totale, senza altre indicazioni), né che la stessa abbia operato sotto le direttive dei dirigenti di settore, ricevendo da costoro ordini circa le modalità di svolgimento delle proprie prestazioni, ovvero circa la stessa organizzazione del proprio lavoro, con riguardo ad esempio al godimento di periodi feriali. Neppure è dimostrato che la Biagini sia stata assoggettata al potere disciplinare dell’amministrazione, né, infine, che abbia prestato la propria opera in favore della Provincia con carattere di esclusività.
Sotto un diverso profilo, e senza prescindere dai rilievi appena svolti, deve altresì escludersi che nella specie possa darsi spazio al disposto della legge n. 230/62 in tema di trasformazione del lavoro a tempo determinato in lavoro a tempo indeterminato, l’impiego alle dipendenze degli enti locali trovando la propria disciplina esclusiva nel sistema di cui al D.L. n. 702 del 1978, convertito in legge n. 3/79, che pone il divieto di assunzione temporanea o di conferma in servizio di personale avventizio in violazione delle norme sul reclutamento dei dipendenti, e non consente deroghe al criterio in forza del quale lo stato di pubblico dipendente si acquista e si modifica solo sulla base di procedimenti amministrativi conformi alle leggi (Cons. Stato, sez. V, 1 dicembre 2006, n. 7084).
Il rilevato difetto di prova in ordine alla configurabilità dell’asserito rapporto di impiego si riverbera sulla domanda proposta in via subordinata dalla ricorrente ai sensi dell’art. 2126 c.c., domanda che presuppone in fatto la emersione dei medesimi indici “rivelatori” del rapporto di pubblico impiego, onde potersi riconnettere al rapporto medesimo – nullo perché costituito in contrasto con le norme imperative che disciplinano le assunzioni della pubblica amministrazione – le conseguenze stabilite dalla disposizione invocata limitatamente ai crediti retributivi ed ai diritti previdenziali (cfr. Cons. Stato, sez. V, 24 ottobre 2006, n. 6352; sez. V, 30 agosto 2006, n. 5062). Si aggiunga per inciso che, a differenza di quanto sostenuto dalla Biagini, al prestatore d'opera non spetta automaticamente il corrispettivo pari al trattamento stabilito per il dipendente di pari livello e qualifica, bensì solo quello dedotto nel titolo dichiarato nullo; mentre, dal canto suo, la ricorrente neppure ha dedotto che i compensi percepiti fossero sprovvisti dei requisiti di adeguatezza e proporzionalità richiesti dall’art. 36 Cost..
Per quel che attiene all’azione generale di arricchimento, formulata in via di ulteriore subordine, alla sua ammissibilità osta – tralasciando gli aspetti relativi alla giurisdizione del giudice adito – la possibilità di fronteggiare il pregiudizio asseritamente subito avvalendosi di azioni diverse, in primo luogo quella “ex” art. 2126 c.c. effettivamente promossa in questa stessa sede, seppure con esito negativo. Non ricorre dunque il requisito della sussidiarietà, che, ai sensi dell’art. 2042 c.c., condiziona in radice la stessa esperibilità della domanda.
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, le domande formulate dalla ricorrente Luana Biagini non possono trovare accoglimento. Le spese dei giudizi riuniti seguono la soccombenza della ricorrente, e sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, sez. II, definitivamente pronunciando sui ricorsi in epigrafe, previa riunione delle cause, in parte respinge ed in parte dichiara inammissibili le domande proposte, nei sensi di cui in motivazione.
Condanna la ricorrente alla rifusione delle spese delle cause riunite, che liquida in complessivi euro 3.000,00, oltre I.V.A. e C.P.A..
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 30/10/2008 con l'intervento dei Magistrati:
Maurizio Nicolosi, Presidente
Alessandro Cacciari, Primo Referendario
Pierpaolo Grauso, Referendario, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 20/11/2008
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
