 |
| |
 |
 |
| n.1-2009 - © copyright |
T.A.R. SARDEGNA - SEZIONE II - Sentenza 18 dicembre 2008 n. 2183
Pres. R. Panunzio; Est. F. Scano
La Balcaccia S.r.l. (avv.ti P. Corda e G. Del Rio) c/ la Regione Autonoma della Sardegna (avv. G. P. Contu) e l’Assessorato Regionale Difesa Ambiente e l’Assessorato Regionale alla P.I (n.c.) |
|
Ambiente – Regione Sardegna – Procedimento per la Valutazione di Impatto Ambientale – Competenza – Giunta regionale – Illegittimità - Ragioni
|
|
E’ illegittima la delibera con la quale la Giunta regionale ha espresso il giudizio negativo di compatibilità ambientale nel procedimento di v.i.a. (nella specie, si trattava del provvedimento relativo ad un progetto privato per la realizzazione di un resort alberghiero e di un campo da golf); l’attribuzione della competenza in parola agli organi politici (nella specie, mediante delibere emanate dalla stessa Giunta regionale) si pone, infatti, in contrasto con il principio generale, sancito dalla legislazione statale e recepito dalla legislazione regionale sarda, circa la netta separazione tra la gestione più propriamente “politica” della cosa pubblica e quella “amministrativa”. (1)
Con nota dell’Avv. Andrea Faccon
(1) Il Collegio sardo richiama precedenti giurisprudenziali conformi, secondo i quali la competenza ad emettere il provvedimento conclusivo del procedimento di valutazione di impatto ambientale, stante la sua natura tecnico-discrezionale, rientra nell'esclusiva competenza del dirigente dell’ufficio, non essendo in esso coinvolti profili di direzione o indirizzo politico che esulino dalla gestione amministrativa. Si tratta, in particolare, di CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE SESTA - Sentenza 23 ottobre 2001, n. 5590, relativa a v.i.a. regionale, secondo cui il potere esercitato in sede di valutazione di impatto ambientale ha natura marcatamente tecnico-discrezionale, per cui, pur volendo ammettere che possano permanere funzioni le quali (ancorché oggettivamente amministrative) continuino ad essere sottratte alla dirigenza, ciò certamente non può dirsi per la Via che, in concreto, deve essere compiuta secondo criteri e modalità predeterminati da leggi, regolamenti ed atti generali, ovvero determinazioni regionali; legittimamente, pertanto, il procedimento di valutazione impatto ambientale si conclude con una determinazione dirigenziale; T A.R. LOMBARDIA – MILANO – Sezione I - Sentenza 25 giugno 2003 , n. 3511, resa su giudizio di v.i.a. statale per un progetto di localizzazione di una centrale di produzione di energia elettrica e calore; T.A.R. UMBRIA - Sentenza 11 febbraio 2000, n. 138, che è stata confermata dalla decisione n. 5590/01 del CONSIGLIO DI STATO.
Un orientamento giurisprudenziale di segno contrario si è andato profilando in riferimento a pronunce di compatibilità ambientale di pertinenza statale, in materia di impianti di produzione di energia elettrica di notevoli dimensioni.
Espressione di tale indirizzo è TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE PUBBLICHE - Sentenza 19 maggio 2006, n. 57, secondo cui il decreto conclusivo di una procedura di valutazione di impatto ambientale, soprattutto quando riguardi impianti energetici, costituisce espressione della funzione di alta amministrazione e la sua adozione compete conseguentemente in via esclusiva agli organi politici dell’ente, non a quelli burocratici; v. anche CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE SESTA - Sentenza 30 gennaio 2004, n. 316, che, discostandosi dal precedente della stessa sezione - 23 ottobre 2001, n. 5590, ritiene che la determinazione finale in ordine al giudizio di compatibilità ambientale di un progetto relativo alla costruzione di una centrale termoelettrica compete all’organo politico poiché quando, al di là dell’aspetto tecnico, si valuta, a fini ambientali, la localizzazione di progetti di importanti opere pubbliche, si coopera ad un’attività di pianificazione e di programmazione che rientra nell’ambito dei poteri di indirizzo politico-amministrativo. Si veda anche Id., 24 gennaio 2005, n. 127, secondo cui, in tema di valutazione di impatto ambientale, quando il relativo provvedimento rientra nella competenza di organi politici, a questi ultimi, per il principio del contrarius actus, spetta anche l’adozione degli atti di autotutela provvedimentale, mentre rientrano nella competenza dirigenziale le attività di vigilanza sul rispetto della valutazione di impatto ambientale e di irrogazione delle eventuali sanzioni, trattandosi di attività amministrativo-gestionale.
La dottrina (GANDINO A., L’adozione dell’atto conclusivo della procedura di valutazione di impatto ambientale: un «problema» del dirigente o del ministro?, nota a CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE SESTA - Sentenza 30 gennaio 2004, n. 316 e 24 gennaio 2005, n. 127, in Foro it., 20065, III, 274) ha sottolineato la difficoltà di individuare, nel previgente contesto normativo, connotato da un certo tasso di frammentarietà ed incoerenza, un criterio certo per stabilire, in subiecta materia, la competenza amministrativa.
Si è osservato che a seguito dei più recenti pronunciamenti si è formato un indirizzo che assume la natura discrezionale amministrativa/politica della v.i.a. statale - con conseguente attribuzione di competenza agli organi politici -, e la natura discrezionale-tecnica della v.i.a. regionale, con il corollario di riconoscere la competenza provvedimentale in capo ai dirigenti.
L’Autore ha evidenziato che, a mente delle decisioni più recenti, “(…) nei casi di v.i.a. regionale, ossia di valutazione di progetti relativi ad opere di minore importanza, la «decisione dell’organo politico si tecnicizza, con conseguente sua sottoponibilità al giudice amministrativo»; in ipotesi di v.i.a. nazionale, invece, valutandosi l’incidenza di progetti di importanti opere pubbliche, è necessario effettuare una ponderazione e mediazione tra interessi complessi costituzionalmente protetti (tutela dell’ambiente e sviluppo sostenibile), «che coinvolge profili tecnici e di vera e propria opportunità che ben possono farsi rientrare nell’ambito dei poteri di indirizzo politico-ammi-nistrativo».
Tale soluzione, tuttavia, sembra prestare il fianco ad alcuni rilievi critici.
In primo luogo non è dato comprendere come nella v.i.a. regionale il giudizio di compatibilità possa «tecnicizzarsi» e perdere quei connotati di politicità che lo caratterizzerebbero invece nell’ambito della procedura di rilievo nazionale. Si è visto, infatti, come il procedimento di valutazione, secondo quando stabilito dalla normativa statale, si traduca in un giudizio di carattere eminentemente tecnico, cui sembra estranea un’attività di ponderazione e bilanciamento di interessi, che, per sua natura, presuppone la considerazione di profili ulteriori rispetto a quello ambientale, eventualità che, tuttavia, sembra più corretto escludere, anche in accordo con la ratio della direttiva comunitaria.
In ogni caso non è chiaro come solo nell’ambito della procedura di rilievo nazionale possano emergere plurimi interessi pubblici complessi: questa, infatti, sembra la conclusione che logicamente deve trarsi dal percorso argomentativo effettuato dalla decisione 316/04. Diversamente non si spiegherebbe per quale ordine di ragioni solamente in relazione alla v.i.a. nazionale il giudizio di bilanciamento debba essere effettuato già nell’ambito del procedimento di compatibilità ambientale.
Inoltre non vanno sottaciute le implicazioni di questa impostazione, attraverso la quale si finisce col dequotare la specificità dell’interesse ambientale, che neppure nell’ambito del procedimento appositamente deputato alla sua più ampia e «competente» considerazione risulterebbe valutato in maniera tecnicamente qualificata, ad ulteriore conferma della congenita resistenza dell’istituto ai processi di «neutralizzazione» dalla politica.
A questa considerazione si accompagna, infine, una perplessità di fondo sulla reale portata dello stesso principio di separazione tra funzioni devolute agli organi di governo e funzioni spettanti alla dirigenza, fissato rigidamente dalla legge come valore assoluto, ma in relazione al quale l’individuazione di una netta linea di confine tra indirizzo politico e gestione amministrativa sembra risultare sempre più incerta nell’operare quotidiano della pubblica amministrazione.
La L.R. Sardegna 12 giugno 2006 n. 9 segna, dunque, un’inversione di rotta rispetto ai principi enunciati dalla giurisprudenza recepita dal Collegio sardo, poiché assegna all’organo politico (la Giunta) la competenza all’adozione della pronuncia di compatibilità ambientale: l’art. 48, comma 3, L.R. cit., prevede espressamente che “Le procedure di cui all’articolo 31 della legge regionale 18 gennaio 1999 n. 1 (legge finanziaria 1999), si concludono, sulla base dell’attività istruttoria, con atto deliberativo assunto dalla Giunta regionale, su proposta dell’Assessore regionale della difesa dell’ambiente”.
Il Collegio ha ritenuto la legislazione regionale più recente insuscettibile di sindacato costituzionale in quanto ius superveniens.
Attualmente, l’art. 7 d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152 disciplina la competenza in tema di v.i.a., prevedendo che “5. In sede statale, l'autorità competente è il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare.(…). 6. In sede regionale, l'autorità competente è la pubblica amministrazione con compiti di tutela, protezione e valorizzazione ambientale individuata secondo le disposizioni delle leggi regionali o delle province autonome.” (A. Faccon)
|
|
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA
SEZIONE SECONDA
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 415/06 proposto da
La Balcaccia S.r.l., rappresentata e difesa dall'avv. Pietro Corda, elettivamente domiciliata in Cagliari, via Einstein n. 7, presso lo studio dell’avv. G. Del Rio;
contro
la Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente della Giunta in carica, rappresentata e difesa dall'avv. Gian Piero Contu, dell’Ufficio legale dell’Ente, elettivamente domiciliata presso il medesimo ufficio in Cagliari, Viale Trento n. 69;
l’Assessorato Regionale Difesa Ambiente e l’Assessorato Regionale alla P.I, in persona dei rispettivi Assessori in carica, non costituitisi in giudizio;
per l'annullamento
1) della deliberazione n. 9/10 dell’8/3/2006, con la quale la Giunta della Regione Sardegna ha espresso un giudizio negativo sulla compatibilità ambientale del progetto per la realizzazione di un “resort alberghiero” e di un campo di golf a 18 buche in Comune di Santa Teresa di Gallura, località La Balcaccia, proposto dalla ricorrente;
2) delle deliberazioni della Giunta Regionale nn. 36/39 del 2/8/99, 29/9 del 4/9/2001, 30/16 del 20/7/2004 e 5/11 del 15/2/2005, nella parte in cui attribuiscono alla Giunta Regionale la competenza ad esprimere il giudizio di compatibilità ambientale;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Autonoma della Sardegna;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore per la pubblica udienza del 22 ottobre 2008 il consigliere Francesco Scano;
Uditi gli avvocati come da separato verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
FATTO
Impugna la ricorrente la deliberazione dell’8 marzo 2006 n. 9/10, con la quale la Giunta della Regione Autonoma della Sardegna ha espresso giudizio negativo sulla compatibilità ambientale del progetto dalla stessa proposto per la realizzazione di un resort alberghiero e di un campo da golf a 18 buche, in località La Balcaccia, del Comune di Santa Teresa di Gallura.
La ricorrente impugna, inoltre, le deliberazioni della Giunta Regionale nn. 36/39 del 2/8/99, 29/9 del 4/9/2001, 30/16 del 20/7/2004 e 5/11 del 15/2/2005, nella parte in cui attribuiscono alla stessa Giunta la competenza ad esprimere il giudizio di compatibilità ambientale.
A sostegno del ricorso la società ricorrente solleva le seguenti censure:
1) Violazione dell’art. 31 della legge regionale 18 gennaio 1999 n. 1 e dell’art. 8 Legge regionale 13 novembre 1998 n. 31; incompetenza;
2) violazione dell’art. 28 L.R. 22 dicembre 1989 n. 45 e dei principi in tema di accordo di programma; violazione e falsa applicazione dell’art. 31 L.R. 1/1999 e delle deliberazioni della stessa Giunta regionale che hanno stabilito i presupposti, i requisiti e la documentazione occorrenti per l’istruttoria e la conclusione del procedimento di V.I.A.; violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 5 e 7 del D.P.R. 12 aprile 1996, come modificato dal D.P.C.M. 3 settembre 1999, e dei principi generali in tema di procedura di V.I.A.; eccesso di potere per contraddittorietà con i precedenti atti, falsità dei presupposti, illogicità, pretestuosità e sviamento;
3) violazione dell’art. 10 bis della legge 7 agosto 1990 n. 241.
L’interessata, con memoria del 22.2.2008, ha rilevato che, successivamente alla proposizione del ricorso ed all’accoglimento dell’istanza di sospensione della delibera impugnata per incompetenza della Giunta regionale, è stata approvata la legge regionale 2 giugno 2006 n. 6 con la quale, all’art. 48 comma 3°, è stata attribuita alla Giunta regionale la competenza ad esprimere il giudizio di valutazione impatto ambientale.
Dunque, nella stessa memoria, è stata sollevata la questione di illegittimità costituzionale di tale disposizione che attribuisce la competenza alla Giunta sul giudizio di V.I.A., perché in contrasto con l’art. 97 della Costituzione, e precisamente, in contrasto con il principio generale sulla separazione della funzione politica da quella amministrativa, essendo quest’ultima di competenza dei dirigenti degli uffici.
L’Amministrazione regionale ha eccepito l’inammissibilità del ricorso chiedendone, comunque, il rigetto perché infondato.
Alla pubblica udienza del 22 ottobre 2008 la causa, su concorde richiesta delle parti, è stata trattenuta in decisione dal Collegio.
DIRITTO
Con il ricorso in esame la società la Balcaccia impugna la delibera n. 9/10 del 8.3.2006, con la quale la Giunta regionale ha espresso un giudizio negativo di compatibilità ambientale sul progetto proposto dalla stessa società per la realizzazione di un resort alberghiero e di un campo da golf a 18 buche, in località La Balcaccia, del Comune di Santa Teresa di Gallura.
La ricorrente impugna, inoltre, quali atti presupposti, le deliberazioni della Giunta Regionale nn. 36/39 del 2/8/99, 29/9 del 4/9/2001, 30/16 del 20/7/2004 e 5/11 del 15/2/ 2005, nella parte in cui attribuiscono alla Giunta Regionale la competenza ad esprimere il giudizio di compatibilità ambientale.
La Sezione, con ordinanza n. 33 del 21 aprile 2008, si è pronunciata negativamente sulla richiesta della ricorrente di sollevare questione di costituzionalità dell’art. 48 comma 3°, della legge regionale 2 giugno 2006 n. 6 con il quale è stata attribuita alla Giunta regionale la competenza ad esprimere il giudizio di V.I.A., con la seguente motivazione.
“Con la memoria del 22.2.2008 la ricorrente precisa che, successivamente alla proposizione del ricorso ed all’accoglimento dell’istanza di sospensione della delibera impugnata per incompetenza della Giunta regionale, è stata approvata la legge regionale 2 giugno 2006 n. 6 con la quale è stata attribuita alla Giunta regionale, art. 48 comma 3°, la competenza ad esprimere il giudizio di valutazione impatto ambientale.
Chiede quindi che la Sezione sollevi la questione di legittimità costituzionale della norma che attribuisce la competenza alla Giunta sul giudizio di V.I.A., perché in contrasto con il principio generale sulla separazione della funzione politica dalla funzione amministrativa, essendo quest’ultima di competenza dei dirigenti degli uffici.
La richiesta non può essere accolta perché la questione di costituzionalità non è rilevante ai fini della decisione della presente controversia.
Le delibere impugnate vanno infatti esaminate, per il principio del tempus regit actum, alle luce della normativa esistente al momento della loro adozione. La legge regionale del 2006 non può essere considerata per la valutazione sulla legittimità dei provvedimenti impugnati, essendo intervenuta successivamente alla loro adozione, e di conseguenza non è rilevante ai fini della decisione della presente controversia.”
Può ora procedersi all’esame dell’eccezione di inammissibilità sollevata dalla Regione e quindi all’esame del merito del ricorso.
La difesa della Regione eccepisce la tardività dell’impugnativa della deliberazione n. 36/39 del 2.8.1999, con la quale si riconosce alla Giunta Regionale il potere di esprimere la valutazione di impatto ambientale, in quanto il contenuto della delibera “era ben conosciuto dalla ricorrente perché richiamato nella nota prot. N. 9477 in data 23.03.2005 (prodotta dalla ricorrente agli atti del ricorso n. 152/2006, allegato n. 29)”. Afferma ancora che la società La Balcaccia, “condividendo il contenuto della delibera attributiva della competenza alla Giunta” aveva diffidato, con raccomandate dell’11.7.2005 e dell’8.8.2005, l’Assessore della Difesa dell’Ambiente a “concludere il procedimento, sottoponendo la proposta alla competente Giunta regionale”.
L’eccezione non può essere accolta.
L’interesse ad impugnare la delibera attributiva della competenza alla Giunta regionale è sorto nel momento in cui, con la delibera dell’8.3.2006, la Giunta medesima ha espresso giudizio negativo sulla compatibilità ambientale del progetto della ricorrente: solo in questo momento è diventata effettiva ed attuale la lesione della sua sfera giuridica e conseguentemente il suo interesse all’annullamento.
Nel merito il ricorso va accolto, essendo fondata l’assorbente censura proposta con il primo motivo, con la quale si deduce l’incompetenza della Giunta regionale, in quanto organo politico, ad esprimere la valutazione di impatto ambientale.
Va preliminarmente precisato che la valutazione di impatto ambientale costituisce un atto di natura tecnico discrezionale, nel quale non sono rinvenibili contenuti attinenti a valutazioni di direzione o di indirizzo politico.
In applicazione del principio di separazione della funzione politica da quella amministrativa, l’art. 8 della Legge regionale 13 novembre 1998 n. 31 attribuisce ai dirigenti la competenza all’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi gestionali. La competenza può essere derogata, secondo la stessa legge, soltanto a opera di specifiche disposizioni legislative.
A conferma del suddetto principio, la stessa norma stabilisce, inoltre, che “le disposizioni di legge o regolamento e le altre disposizioni amministrative previgenti che attribuiscono alla Giunta e ai suoi componenti, ovvero ai presidenti e ai consigli di amministrazione degli enti, la competenza all'adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi di cui al comma 3 devono intendersi nel senso che la competenza è attribuita ai dirigenti”.
La successiva legge regionale 18 gennaio 1999 n. 1, all’art. 31, comma 1° lettere b) e c), dispone che,
“b) la Regione è l'autorità competente in materia di valutazione di impatto ambientale;
c) l'Assessorato della difesa dell'ambiente è l'organo tecnico competente allo svolgimento dell'istruttoria per tale funzione si avvale della collaborazione degli uffici dell'Amministrazione regionale competenti nelle materie oggetto dello studio di impatto ambientale.”
La difesa della Regione sostiene che con la delibera n. 36/39 del 2.8.1999 l’Amministrazione “ha semplicemente specificato il disposto legislativo, affidando alla Giunta regionale l’esercizio delle funzioni in materia di V.I.A.”.
La tesi non può essere condivisa.
Vero è che la norma distingue la fase decisoria da quella istruttoria, attribuendo la prima genericamente alla Regione e la seconda all’Assessorato della difesa dell'ambiente, ma la indefinita attribuzione della competenza decisoria alla Regione non può essere intesa, come afferma la difesa dell’amministrazione, come volontà di attribuzione della competenza al suo organo di vertice.
La formulazione della norma in questione appare troppo generica perché possa esserle attribuito tout court un significato derogatorio all’ormai acquisito principio generale incentrato sulla netta separazione tra la gestione più propriamente “politica” della cosa pubblica e quella “amministrativa”, principio sancito, invero, a livello nazionale dal D.Lgs. 3 febbraio 1993 n. 29 (confluito nel T.U. del pubblico impiego D.Lgs 30 marzo 2001 n. 165) e a livello regionale dalla legge 31/98.
Comunque, se pur potessero formularsi due diverse letture della norma, deve essere preferita dall’interprete quella più aderente ai principi fondamentali dell’Ordinamento, e tale può ritenersi, in particolare, il principio della separazione del potere “politico” da quello “amministrativo”.
L’interpretazione proposta dal Collegio è, peraltro, conforme al pacifico indirizzo giurisprudenziale in materia, secondo cui, la competenza ad emettere il provvedimento conclusivo del procedimento di valutazione di impatto ambientale, stante la sua natura tecnico-discrezionale, rientra nell'esclusiva competenza del dirigente dell’ufficio, non essendo in esso coinvolti profili di direzione o indirizzo politico che esulino dalla gestione amministrativa. (cfr in termini, Consiglio Stato , sez. VI, 23 ottobre 2001, n. 5590; T A.R. Lombardia Milano, sez. I, 25 giugno 2003 , n. 3511; T.A.R. Umbria Perugia, 11 febbraio 2000, n. 138).
Da ultimo, preme al Collegio sottolineare che, se fosse corretta l’interpretazione proposta dalla difesa della Regione, nessun senso avrebbe avuto la successiva adozione della legge regionale 2 giugno 2006 n. 6, con la quale è stata espressamente attribuita alla Giunta regionale con l’ art. 48 comma 3°, la competenza ad esprimere il giudizio di valutazione di impatto ambientale: evidentemente il legislatore regionale, in una situazione di obiettiva incertezza, ha inteso porre un punto fermo sulla questione relativa alla competenza a provvedere in materia di VIA.
In conclusione, il ricorso va accolto ed annullati, per quanto di ragione, gli atti impugnati.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.
P.Q.M.
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA
SEZIONE SECONDA
Accoglie il ricorso indicato in epigrafe e per l’effetto:
1) annulla la deliberazione indicata al n. 1 dell’epigrafe;
2) annulla le delibere indicate al n. 2 dell’epigrafe, nella parte in cui attribuiscono alla Giunta regionale la competenza ad adottare il provvedimento di valutazione di impatto ambientale;
3) condanna l’Amministrazione regionale al pagamento delle spese del giudizio in favore della ricorrente, che liquida in complessivi € 2500,00 (duemilacinquecento/00), oltre IVA, CPA e rimborso contributo unificato come per legge;
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.
Così deciso in Cagliari, nella camera di consiglio, il giorno 22 ottobre 2008 dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna con l' intervento dei signori:
Rosa Panunzio, Presidente,
Francesco Scano, Consigliere, estensore;
Tito Aru, Consigliere.
Depositata in segreteria oggi 18/12/2008
|
|
|
|
|
|
| |
|
