CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE VI - Sentenza 27 ottobre 2009 n. 6548 Pres. Barbagallo Est. De Nictolis Cordoprati ( Avv. Brugnoletti) c/ Ministero dell’Interno ed altri ( Avv. dello Stato)

1.Ordine pubblico – Testimoni – Speciali misure di protezione – Presupposti

2. Ordine pubblico – Testimoni - Speciali misure di protezione – Inadeguatezza – Speciali programma di protezione – Presupposti

3. Ordine pubblico – Speciali misure di protezione e speciale programma di protezione – Natura – Contratto ad oggetto pubblico

4. Ordine pubblico – Speciale programma di protezione – Revoca o modifica – Presupposti -Ragioni

5. Ordine pubblico - Speciale programma di protezione – Testimoni – Dichiarazioni o interviste – Presupposti – Autorizzazione – Necessità

6. Ordine pubblico – Speciali programma di protezione - Alternatività –Cessazione - Esclusione

1. In materia di ordine pubblico,ai sensi della L. 82/1991, sono accordate “speciali misure di protezione” ai collaboratori di giustizia, quando le misure ordinarie non sono adeguate e sussiste una situazione grave a attuale di pericolo per effetto di talune delle condotte di collaborazione.

2. Le misure speciali di protezione, se da sole inadeguate alla gravità e attualità di pericolo, possono essere applicate anche mediante la definizione di uno “speciale programma di protezione”.

3. Le misure speciali di protezione e lo speciale programma vengono disposti dalla competente Commissione centrale presso il Ministero dell’interno, e devono essere sottoscritti dall’interessato. Con la sottoscrizione, si perfeziona un contratto ad oggetto pubblico, fonte di reciproci diritti ed obblighi.

4.Lo speciale programma di protezione può essere revocato o modificato in relazione all’attualità del pericolo, alla sua gravità e alla idoneità delle misure adottate, nonché in relazione alla condotta delle persone interessate e alla osservanza degli impegni assunti a norma di legge.

5. Ai sensi dell’art.12, co.2, lett.d), L. n.82/1991, lo speciale programmi di protezione subordina il rilascio di interviste o dichiarazioni a soggetti terzi, da parte del testimone, a condizione che ricorrano finalità di studio o di ricerca, ovvero di promozione della legalità; in tal caso, il rilascio di dichiarazioni o interviste è subordinato a previa autorizzazione della Commissione, che deve acquisire il parere incondizionatamente favorevole da parte dell’autorità giudiziaria.

6.L’art. 16 –ter,co.1, lett c), d.l. n.8/1991.prevede che in costanza del programma di protezione, il soggetto protetto può ottenere, in alternativa all’assistenza, la capitalizzazione del costo dell’assistenza. Inoltre, il programma di protezione, tra le misure di assistenza prevede che il testimone possa ottenere somme a titolo di anticipo della capitalizzazione fino all’ammontare massimo del 20% della prevista capitalizzazione. Trattasi di diritto che può essere esercitato in costanza del programma di protezione, e non in vista della fuoriuscita dal medesimo.

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la presente DECISIONE sul ricorso n. r. g. 4517/2009, proposto da Maria Giuseppina Cordopatri, rappresentata e difesa dagli avvocati Maurizio De Stefano, Massimiliano Brugnoletti, Alessandro Diddi, con domicilio eletto presso Massimiliano Brugnoletti in Roma, via Antonio Bertoloni, n. 26/B; contro Ministero dell'interno, Ministero della giustizia, Commissione centrale presso il Ministero dell’interno di cui all’art. 10, l. n. 82/1991, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso cui per legge domiciliano, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12; Ministero dell'Interno – Dipartimento della pubblica sicurezza, Direzione distrettuale antimafia di Reggio Calabria, Procura della Repubblica c/o Tribunale di Palmi, non specificamente costituiti; per la riforma della sentenza del Tar Lazio – Roma, sez. I-ter, n. 2768/2009, resa tra le parti, concernente revoca nei confronti di testimone di giustizia dello speciale programma di protezione di cui alla l. n. 82/1991. Visto il ricorso in appello con i relativi allegati; viste le memorie difensive; viste le ordinanze cautelari adottate dalla Sezione nelle udienze del 26 giugno 2009 e del 25 agosto 2009; visti tutti gli atti della causa; relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 ottobre 2009 il cons. Rosanna De Nictolis e uditi per le parti l’avvocato Brugnoletti e l’avvocato dello Stato D’Ascia; ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: FATTO e DIRITTO 1. L’odierna appellante è una “testimone di giustizia”, ammessa in tale qualità ad uno speciale programma di protezione ai sensi del d.l. n. 8/1991 conv. in l. n. 82/1991 e successive modificazioni (segnatamente quelle recate dalla l. n. 45/2001). In particolare riveste la qualità di testimone, parte offesa e parte civile in un processo penale pendente in dibattimento, inizialmente davanti al Tribunale di Palmi, in prosieguo rimesso al Tribunale di Catanzaro, per c.d. legittimo sospetto ai sensi dell’art. 45 c.p.p., con provvedimento della Corte di cassazione, sez. I pen., 27 aprile 2007 n. 1824. Trattasi di processo penale a carico di esponenti della cosca Gerace – Raso, operanti nella piana di Gioia Tauro, imputati per fatti di estorsione, invasione di terreni e danneggiamento in danno dell’odierna appellante. Le dichiarazioni di quest’ultima sono state ritenute determinanti per il rinvio a giudizio e per l’ipotesi accusatoria (non ancora oggetto di definitivo accertamento), che inserisce siffatti reati in un più ampio contesto criminale associativo che avrebbe visto come vittime di estorsione numerosi proprietari terrieri, costretti a vendere i propri terreni agli esponenti di temibili cosche. 1.1. Il provvedimento di ammissione è stato adottato, con delibera del 27 gennaio 1998, dalla competente Commissione centrale (insediata presso il Ministero dell’interno), su proposta della Procura nazionale antimafia e della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Palmi. 1.2. Con successivo provvedimento del 20 ottobre 1998 la Commissione centrale ha revocato l’ammissione, sulla scorta di asserite violazioni del programma da parte dell’interessata. 1.3. Tale provvedimento è stato gravato da ricorso giurisdizionale al Tar Calabria, che con ordinanza 21 gennaio 1999 n. 70 ha accolto la domanda cautelare; tale ordinanza è stata poi confermata dal Consiglio di Stato (sez. IV, ord. 19 ottobre 1999 n. 2037). Il Tar Calabria ha definito la fase dinanzi a sé con decreto decisorio 31 luglio 2007 n. 817 di non luogo a provvedere, a seguito di proposizione e accoglimento di ricorso per regolamento di competenza (Cons. St., sez. IV, 16 ottobre 2000 n. 5508). Il ricorso è stato, a seguito della sentenza che ha regolato la competenza, riassunto presso il Tar Lazio - Roma, dove risulta (secondo i dati del sito informatico della giustizia amministrativa), iscritto con il n.r.g. 18147/2000 e tutt’oggi pendente, non essendo ancora fissata l’udienza di discussione. 1.4. In esecuzione del suddetto provvedimento cautelare del Tar Calabria, la Commissione centrale nella seduta del 30 marzo 1999 ha ripristinato lo speciale programma di protezione (giova precisare che all’epoca della revoca del 1998 non era ancora in vigore la disposizione recata dall’art. 10, co. 2-septies, d.l. n. 8/1991, introdotta dalla l. n. 45/2001, secondo cui durante il termine per proporre ricorso giurisdizionale e per effetto della proposizione di detto ricorso, sono ex lege sospesi i provvedimenti di revoca o modifica delle speciali misure di protezione e relativi programmi). 1.5. Nella seduta dell’11 maggio 1999 la Commissione adottava un nuovo programma speciale di protezione, che l’interessata non ha mai sottoscritto, ritenendolo non soddisfacente. 1.6. Quanto allo speciale programma di protezione del 27 gennaio 1998, lo stesso reca in calce la sottoscrizione della C. in data 3 marzo1998. Tuttavia la C. ha, nel corso del giudizio di primo grado, proposto querela di falso, asserendo che ella non avrebbe mai sottoscritto neppure tale primo programma, e che la sua firma risulterebbe inserita nel documento mediante una operazione di taglia e incolla della propria firma, asseritamente tratta da altri documenti da ella sottoscritti. Il Tribunale ordinario di Roma – sezione seconda civile, con sentenza del 19 dicembre 2005 (passata in giudicato in data 2 febbraio 2007 secondo quanto asserito dal difensore della ricorrente in sede di deposito di tale sentenza) ha dichiarato inammissibile la querela di falso, sul presupposto che l’Amministrazione ha ripetutamente dichiarato che non intende utilizzare tale documento nel processo amministrativo; il tribunale civile di Roma ribadisce, pertanto, la non utilizzabilità del programma di protezione del 27 gennaio 1998 nel presente giudizio. 1.6. La Commissione centrale nella seduta del 18 febbraio 2003 ha adottato un nuovo provvedimento di revoca dell’originario programma risalente al 1998, sulla scorta di elementi sopravvenuti rispetto alle due citate ordinanze cautelari (del Tar e del Consiglio di Stato) e dell’esigenza, imposta dalla legge, che le misure speciali di protezione siano soggette a verifica annualmente. Oggetto principale del presente contendere è dunque tale secondo provvedimento di revoca, mentre il precedente, come osservato, forma oggetto di separato giudizio ancora pendente in primo grado davanti al Tar Lazio - Roma. 1.7. Contro la revoca del 18 febbraio 2003 è stato proposto dall’interessata ricorso al Tar Lazio – Roma. 1.8. A tale ricorso seguivano cinque distinti ricorsi con motivi aggiunti, relativi a successivi provvedimenti, sia della Commissione centrale, sia di organi addetti all’attuazione delle misure di sicurezza. In particolare: a) con il primo atto di motivi aggiunti, veniva impugnato il provvedimento, di estremi sconosciuti, con cui la Commissione centrale aveva deliberato, nel mese di giugno 2005, una nuova ipotesi di programma di protezione: lamentandosi la genericità del programma, che si limiterebbe a ripetere i contenuti indicati nell’art. 8 del regolamento di cui al d.m. 23 aprile 2004 n. 161, senza alcuna personalizzazione in relazione alla situazione della ricorrente; b) con il secondo atto di motivi aggiunti, veniva impugnato il verbale 7 dicembre 2005 della Commissione centrale, con cui era stata rigettata l’istanza della ricorrente volta ad ottenere la definizione di un programma personalizzato e adeguato al d.m. n. 161/2004: lamentandosi genericità del programma, che si limiterebbe a ripetere i contenuti indicati nell’art. 8 del regolamento di cui al d.m. n. 161/2004, senza alcuna personalizzazione in relazione alla situazione della ricorrente; c) con il terzo atto di motivi aggiunti, veniva impugnato il provvedimento del Prefetto di Reggio Calabria 10 febbraio 2006 n. 220, nella parte in cui aveva negato la vigilanza fissa nella località dove la ricorrente alloggia quando si reca in Calabria per assolvere ai suoi doveri di testimone di giustizia o per curare i propri interessi familiari o patrimoniali: lamentandosi che esso affermerebbe apoditticamente che il programma e le misure di protezione non contemplano la vigilanza fissa; d) con il quarto atto di motivi aggiunti venivano impugnate le deliberazioni 26 marzo 2007 e 25 giugno 2007, recanti definizione del programma di protezione, programma firmato dalla ricorrente con riserva in data 19 luglio 2007; per quanto potesse occorrere, il d.m. 23 aprile 2004 n. 161: lamentandosi 1) il mancato accoglimento della richiesta che l’attuazione delle misure di tutela fosse sottratta al Servizio centrale di protezione e affidata alla Guardia di Finanza; 2) in via subordinata illegittimità costituzionale della disciplina se intesa nel senso che impedisce di trasferire dal Servizio centrale di protezione ad altra Forza di polizia la gestione del programma di protezione; 3) violazione degli artt. 13, 16-bis, 16-ter, d.l. n. 8/1991 e in via subordinata questione di legittimità costituzionale, perché il programma avrebbe presentato contenuti restrittivi della libertà personale e in particolare della libertà di manifestazione del pensiero e della libertà di circolazione, che eccederebbero le esigenze di protezione; e) con il quinto atto di motivi aggiunti venivano impugnate le deliberazioni 12 marzo 2008 e 24 aprile 2008 con cui la Commissione centrale aveva dettato disposizioni sul programma in atto e la nota di marzo 2008, non conosciuta, della D.N.A.: lamentandosi che si annunciava la cessazione del programma di protezione facendo leva sullo spostamento del processo penale da Palmi a Catanzaro, ma tale elemento non avrebbe fatto venir meno l’attualità del pericolo; che erroneamente si nega l’anticipazione del 20% che sarebbe un diritto del testimone ottenere su propria richiesta. 2. Il Tar adito, con la sentenza in epigrafe: a) ha respinto il ricorso avverso il provvedimento di revoca, condividendo gli argomenti giuridici della Commissione centrale; b) ha dichiarato improcedibili tutti e cinque i ricorsi con motivi aggiunti, ritenendo che tutti i provvedimenti successivi alla revoca del 18 febbraio 2003 erano stati adottati sul presupposto che la revoca fosse sospesa e che fosse dunque interinalmente operante l’ammissione alla speciale protezione; una volta ritenuta, dal Tar, legittima la revoca, essa farebbe venir meno il rapporto di protezione con conseguente caducazione automatica di tutti i provvedimenti adottati sul presupposto della interinale vigenza di detto rapporto. 3. L’Amministrazione, in esecuzione della sentenza, con nota del 16 aprile 2009 del Dipartimento della pubblica sicurezza - Servizio centrale di protezione, ha invitato l’appellante a liberare l’alloggio occupato entro il 30 aprile 2009, con l’avvertenza che da tale data sarebbe stata sospesa ogni forma assistenziale. A sua volta, la Commissione centrale, con delibera 2 aprile 2009, ha preso atto della sentenza del Tar e per l’effetto ha dato esecuzione alla propria precedente delibera di revoca del 18 febbraio 2003 e ha incaricato il Servizio centrale di protezione di segnalare la posizione dell’appellante alle competenti autorità locali di pubblica sicurezza per l’adozione delle misure ordinarie di protezione. 4. Contro la sentenza ha interposto appello l’originaria ricorrente, appello ritualmente e tempestivamente notificato e depositato nei termini di rito. 5. Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, VI Sezione, con ordinanze cautelari rese nelle udienze del 26 giugno 2009 e del 25 agosto 2009, ha sospeso l’esecuzione della sentenza, con la prima ordinanza ad tempus, con la seconda ordinanza senza limite temporale (e con naturale scadenza alla data di pubblicazione del dispositivo della sentenza). Entrambe le ordinanze hanno accordato la tutela cautelare sul presupposto del pericolo di danno grave e irreparabile per l’appellante. Pertanto, in virtù dell’effetto sospensivo legale connesso alla proposizione del ricorso giurisdizionale nella presente materia (art. 10, co. 2-septies, d.l. n. 8/1991, come modificato dalla l. n. 45/2001), e dei successivi provvedimenti cautelari, adottati sia dal Tar, sia dalla presente Sezione, la revoca del 18 febbraio 2003 è a tutt’oggi sospesa. 6. Con l’originario ricorso di primo grado l’odierna appellante aveva lamentato: 1) violazione ed erronea applicazione della l. n. 82/1991; eccesso di potere per errore di motivazione, carenza di istruttoria, travisamento dei fatti, difetto assoluto dei presupposti, illogicità, ingiustizia e contraddittorietà; si assume che l’ammissione allo speciale programma di protezione è stata disposta sul presupposto della situazione di grave pericolo in cui la ricorrente si trova a causa della sua collaborazione con lo Stato, in qualità di testimone in un processo penale a carico di una cosca criminale; tale situazione di grave pericolo sarebbe perdurante alla data del provvedimento di revoca, come si evincerebbe dai tre pareri resi dalla Direzione nazionale antimafia; tali pareri sarebbero stati illegittimamente disattesi; la revoca del programma di protezione, a fronte di inosservanza da parte del protetto degli obblighi derivanti dal programma, dovrebbe essere una extrema ratio, da adottarsi solo in caso di comportamenti di estrema gravità, dovendosi comunque sempre avere riguardo all’esigenza primaria di tutelare l’incolumità del soggetto ammesso al programma; i comportamenti attribuiti sarebbero riportati nel provvedimento in modo distorto; sarebbero insussistenti e, quand’anche sussistenti, non sarebbero di gravità tale da giustificare la revoca del programma; illegittimamente la revoca sarebbe stata disposta nonostante l’attualità del pericolo, esclusivamente sulla scorta di asserite violazioni comportamentali; non risponderebbe al vero che la ricorrente si sarebbe rifiutata di prestare testimonianza, atteso che la testimonianza sarebbe stata resa, come evidenziato nei pareri della D.N.A.; in talune ipotesi la ricorrente non avrebbe partecipato al processo perché la sua sicurezza non sarebbe stata adeguatamente garantita; irrilevanza delle denunce penali proposte nei confronti della ricorrente, in virtù del principio di presunzione di innocenza fino alla sentenza definitiva; 2) violazione sotto altro profilo degli artt. 13-quater e 16-ter, l. n. 82/1991, difetto di motivazione e di istruttoria, travisamento, difetto dei presupposti: la revoca sarebbe l’extrema ratio, cui ricorrere quando non sia possibile rimediare mediante la modifica del programma di protezione; l’art. 16-ter, che prevede benefici a seguito della <> del programma di protezione, sarebbe applicabile anche in caso di revoca; 3) illegittimità della revoca perché a suo fondamento sono posti gli stessi motivi posti a fondamento della prima revoca e disattesi dal giudice in sede cautelare; 4) illegittimità del procedimento di revoca per mancanza della necessaria proposta della direzione distrettuale antimafia che procede sui fatti penali in relazione ai quali rileva la testimonianza della ricorrente; illegittimità del procedimento per mancato rispetto del termine annuale di verifica dei presupposti del programma. 7. In dettaglio, la sentenza di primo grado ritiene che: a) la Commissione centrale di cui alla l. n. 82/1991 disporrebbe di ampio potere discrezionale nel procedere alla revoca o modifica dell’ammissione al programma di protezione, sindacabile in giudizio solo in caso di vizi macroscopici; b) l’operato della Commissione sarebbe esente da vizi in quanto gli atti dimostrerebbero che la ricorrente avrebbe violato gli obblighi di cui all’art. 12, lett. a), l. n. 82/1991, rendendo impossibile l’applicazione delle misure di protezione, e dimostrando, con il suo contegno, di non percepire alcun pericolo grave e attuale; c) la nuova revoca adottata dal 2003 valuterebbe fatti nuovi e diversi rispetto alla revoca disposta nel 1998; d) la Commissione centrale si sarebbe scostata legittimamente dai pareri della D.N.A., perché tali pareri si astengono da valutazioni sul comportamento della ricorrente, comportamento che viene invece valutato ed esaminato dalla Commissione; e) irrilevante sarebbe la perdurante situazione di pericolo messa in risalto dalla D.N.A., perché l’attualità del pericolo non giustificherebbe di per sé sola il mantenimento del programma di protezione; f) l’art. 16-ter invocato sarebbe inapplicabile in caso di revoca; g) la ritenuta legittimità della revoca, comporterebbe l’improcedibilità dei motivi aggiunti di ricorso. 8. La sentenza viene criticata con i seguenti argomenti: a) la sentenza si fonda sulla asserita condotta dell’interessata che avrebbe reso impossibile l’applicazione delle misure di protezione, e sostiene che tali comportamenti sarebbero stati ammessi dalla stessa ricorrente; al contrario, la ricorrente non avrebbe mai ammesso di aver tenuto tali comportamenti; b) in ogni caso tali comportamenti, anche ove sussistenti, non potrebbero da soli giustificare la revoca del programma; c) neppure risponderebbe al vero che a carico della ricorrente penderebbero numerosi processi penali conseguenti a denunce e querele proposte nei suoi confronti a causa dei suoi comportamenti nei confronti del personale addetto alla sua sicurezza; allo stato, 32 processi penali si sarebbero conclusi con assoluzione e molti altri con archiviazione; d) contrariamente a quanto affermato dal Tar, la Commissione non avrebbe potere discrezionale nel modificare le misure già predisposte; e) erroneamente il Tar ha ritenuto che i motivi posti a fondamento della revoca del 2003 sono diversi dai motivi posti a fondamento della revoca del 1998; infatti, pur trattandosi di episodi diversi, sarebbero riconducibili alla medesima tipologia, cioè presunti comportamenti ed atteggiamenti incompatibili con il mantenimento del regime di protezione; siccome tali comportamenti sono stati ritenuti, nel pregresso giudizio, con le ordinanze cautelari di Tar e Consiglio di Stato, inidonei a giustificare la revoca, vi sarebbe una violazione del ne bis in idem da parte della sentenza; f) erroneamente la sentenza sminuirebbe il valore dei tre pareri resi nel procedimento di revoca dalla Direzione Nazionale Antimafia, pareri in cui si evidenzia: la pericolosità degli imputati nel processo in cui la ricorrente è testimone e del contesto criminale di riferimento; i comportamenti dell’appellante non sarebbero incompatibili con la prosecuzione del programma di protezione; la ricorrente avrebbe sostanzialmente assolto ai suoi doveri di testimonianza; all’uopo l’appellante richiama le censure articolate a pag. 4 del ricorso di primo grado; g) il Tar avrebbe dovuto considerare che il parere contrario alla ricorrente è stato reso dalla Procura della Repubblica di Palmi, cioè quella Procura alla quale il processo penale è stato sottratto dalla Cassazione, che ne ha disposto la rimessione, per legittimo sospetto, al Tribunale di Catanzaro; h) erroneamente il Tar afferma che dal complessivo comportamento della ricorrente si evincerebbe che ella non percepisce alcuna situazione di attuale e grave pericolo, laddove la ricorrente avrebbe più volte manifestato di sentirsi in pericolo, al punto di non presentarsi alle udienze penali quando riteneva che non fosse adeguatamente garantita la sua sicurezza; i) erroneamente il Tar riterrebbe inapplicabile l’art. 16-ter, l. n. 82/1991, relativo ai benefici successivi alla cessazione del programma; tali misure sarebbero applicabili anche in caso di revoca, e non nella sola ipotesi di cessazione “naturale” del programma; l) erroneamente il Tar ritiene che il nuovo programma adottato nel 2007 sarebbe inautonomo e adottato sul presupposto della sospensione della revoca. Sarebbe invece un programma nuovo e autonomo, sicché il ricorso originario doveva al più essere dichiarato improcedibile per difetto di interesse; m) dato che il programma non sarebbe mai stato sottoscritto dalla ricorrente, non vi potrebbe essere violazione del programma medesimo; n) alcuni degli atti depositati dall’Avvocatura erariale nel ricorso di primo grado sono stati oggetto, da parte della ricorrente, di denuncia penale per falso in atto pubblico, se la denuncia si rivelasse fondata, la sentenza del Tar sarebbe viziata per aver giudicato sulla base di atti falsi. 9. Il Collegio deve preliminarmente verificare, di ufficio, l’ammissibilità del ricorso di primo grado (e conseguentemente del presente appello), avverso il provvedimento di revoca del 2003. 9.1. Posto che nell’atto di appello si sovrappongono il programma del 1998 e quello del 1999, quest’ultimo successivo alla sospensione cautelare giurisdizionale dell’atto di revoca del 1998 dell’originario programma, il Collegio sottolinea che la revoca del 2003 ha dichiaratamente per oggetto l’originario programma speciale di protezione del 1998, e non il programma del 1999: infatti quest’ultimo non risulta mai sottoscritto, come afferma la stessa Amministrazione nel provvedimento di revoca del 2003. 9.2. Come già esposto in fatto, il programma del 1998 reca la sottoscrizione dell’odierna appellante, ma quest’ultima ha proposto querela di falso sostenendo di non aver mai sottoscritto tale programma. Il tribunale civile di Roma, con sentenza passata in giudicato di cui il Collegio prende atto, ha ritenuto inammissibile la querela di falso sul presupposto del dichiarato intento dell’Amministrazione di non utilizzare il provvedimento nel presente giudizio amministrativo. Sicché il programma del 1998 costituisce documento non utilizzabile dall’Amministrazione. 9.3. A sua volta l’appellante, facendo leva sull’asserita falsità della propria firma e della non utilizzabilità del programma nel presente giudizio, formula, tra i motivi di ricorso di appello, la specifica censura (sub 8) dell’atto di appello, a pag. 15) secondo cui non vi poteva essere da parte sua nessuna violazione di obblighi, non essendovi nessun programma da cui derivano tali obblighi. 9.4. Operando un confronto tra i motivi del ricorso di primo grado e i motivi del ricorso di appello, entrambi sopra sintetizzati, emerge come la censura in questione risulta formulata per la prima volta in appello. Essa pertanto è inammissibile. 9.5. Questo non esonera il Collegio dal farsi carico della questione della portata della “inutilizzabilità” del programma del 1998 nel presente giudizio, secondo quanto statuito dal Tribunale di Roma nell’incidente di falso. 9.6. All’uopo, va in diritto considerato che secondo la legge sia le misure speciali di protezione che il programma speciale di protezione devono essere sottoscritti dall’interessato (art. 12, co. 2, d.l. n. 8/1991). Si addiviene così, tra Amministrazione e privato, ad un contratto ad oggetto pubblico, da cui derivano reciproci obblighi e diritti. La sottoscrizione è elemento essenziale, in difetto del quale le misure speciali di protezione e il programma di protezione non possono essere applicati: infatti condizione indispensabile per l’applicazione è il consenso dell’interessato. 9.7. Ora, se dovesse darsi seguito all’affermazione di parte appellante di non aver mai sottoscritto il programma del 1998, verrebbe meno la stessa materia del contendere del presente giudizio. E, invero, se da un programma non sottoscritto non possono derivare obblighi, da esso non possono derivare neppure diritti. Sicché l’appellante non potrebbe invocare l’applicazione di un programma non sottoscritto, e neppure l’applicazione delle speciali misure di protezione, ma potrebbe solo giovarsi delle misure ordinarie di protezione che l’ordinamento appresta per tutelare i testimoni in pericolo. Ne deriverebbe il difetto di interesse ad impugnare il provvedimento di revoca, perché non vi può essere un atto di revoca di un programma che non esiste, ma al più un mero atto di accertamento e di presa d’atto che il programma non trova applicazione perché mai sottoscritto. 9.8. Ora, ad avviso del Collegio, siffatto motivo di ricorso oltre che essere del tutto nuovo perché proposto per la prima volta in appello, è anche intrinsecamente in contrasto con l’intero impianto del ricorso di primo grado e con la condotta della ricorrente anche extraprocessuale. Infatti, da un lato, con l’impugnazione della revoca del programma e con la richiesta cautelare di sua sospensione (condotta processuale), dall’altro lato con la persistente invocazione della sua applicazione (condotta extraprocessuale), la ricorrente ha dimostrato, per facta concludentia, di considerare il programma esistente e efficace. Sicché, essendo la stessa ricorrente che in fatto e in diritto utilizza il programma del 1998, quest’ultimo deve considerarsi, nel presente processo, esistente. 9.9. Da ciò deriva, da un lato, l’inammissibilità, per la sua novità e per difetto di interesse, del motivo di appello con cui si sostiene l’assenza di obblighi per inapplicabilità del programma del 1998, e, dall’altro lato, l’ammissibilità dei restanti motivi di ricorso avverso il provvedimento di revoca del 2003. 10. Detti motivi del ricorso di primo grado e le censure di appello possono essere esaminati congiuntamente. L’appello è parzialmente fondato, segnatamente quanto alle censure di difetto di motivazione e di mancata ponderazione dei pareri della D.N.A., e, in particolare, di mancata adeguata considerazione della situazione di pericolo grave e attuale e di mancata esatta valutazione del grado di gravità delle condotte imputate alla ricorrente. 11. E’ essenziale individuare e interpretare il quadro normativo di riferimento, nei limiti in cui occorre ai fini del presente giudizio. 11.1. Il d.l. n. 8/1991 conv. in l. n. 82/1991 e successive modificazioni (segnatamente l. n. 45/2001), accorda <> ai collaboratori di giustizia (c.d. pentiti), quando le misure ordinarie non sono adeguate e sussiste una situazione di grave e attuale pericolo per effetto di talune delle condotte di collaborazione (art. 9, co. 2, d.l. n. 8/1991). Nella determinazione delle situazioni di pericolo si tiene conto, oltre che dello spessore delle condotte di collaborazione o della rilevanza e qualità delle dichiarazioni rese, anche delle caratteristiche di reazione del gruppo criminale in relazione al quale la collaborazione o le dichiarazioni sono rese, valutate con specifico riferimento alla forza di intimidazione di cui il gruppo è localmente in grado di valersi (art. 9, co. 6, d.l. citato). Dette misure speciali, se da sole inadeguate alla gravità e attualità del pericolo, possono essere applicate anche mediante la definizione di uno “speciale programma di protezione (artt. 9, co. 4, 13, co. 4, 13, co. 5, d.l. citato). 11.2. Sia le speciali misure di protezione che lo speciale programma di protezione, vengono disposti dalla competente Commissione centrale, e devono essere sottoscritti dall’interessato (art. 12, co. 2, d.l. citato). Con la sottoscrizione, si perfezione un contratto ad oggetto pubblico, fonte di reciproci diritti e obblighi. La sottoscrizione assume rilievo essenziale, perché da un lato la protezione dà luogo a significative restrizioni della libertà personale dell’interessato, che sono lecite solo se frutto del consenso, e dall’altro lato essa si traduce in obblighi particolarmente costosi e gravosi a carico della pubblica Amministrazione, la cui assunzione è legittima solo se ha una significativa contropartita nell’impegno serio e formale di collaborazione del privato nell’interesse generale della giustizia. In particolare, con la sottoscrizione delle misure speciali e/o del programma, l’interessato assume, tra gli altri, e per quanto in questa sede rileva, i seguenti obblighi essenziali: a) osservare le norme di sicurezza prescritte e collaborare attivamente all'esecuzione delle misure; b) sottoporsi a interrogatori, a esame o ad altro atto di indagine ivi compreso quello che prevede la redazione del verbale illustrativo dei contenuti della collaborazione. 11.3. Le speciali misure di protezione e lo speciale programma di protezione, previsti per i collaboratori di giustizia, si applicano anche ai testimoni di giustizia (art. 16-quater, d.l. n. 8/1991). Anche per costoro occorre il presupposto del pericolo qualificato come descritto, anche per costoro le misure e il programma necessitano di sottoscrizione. Anche i testimoni di giustizia assumono, con la sottoscrizione, gli obblighi di cui all’art. 12, co. 2, con esclusione di quello (che non rileva in questa sede), di cui alla lett. e) (art. 12, co. 3, d.l. citato). 11.4. Coerentemente, anche nei confronti dei testimoni di giustizia possono trovare applicazione la revoca o la modifica delle speciali misure di protezione e del relativo programma. La revoca o la modifica, in termini generali, possono essere disposte o per venir meno o modifica del presupposto essenziale di adozione delle misure, ossia il pericolo, o per comportamenti inadempienti dei soggetti interessati (art. 13-quater, co. 1: ” Le speciali misure di protezione sono a termine e, anche se di tipo urgente o provvisorio a norma dell'articolo 13, comma 1, possono essere revocate o modificate in relazione all'attualità del pericolo, alla sua gravità e alla idoneità delle misure adottate, nonché in relazione alla condotta delle persone interessate e alla osservanza degli impegni assunti a norma di legge“). 11.5. Avuto riguardo, in particolare, alla revoca per condotte inadempienti degli interessati, il legislatore valuta diversamente i diversi tipi di obblighi derivanti dalla sottoscrizione delle misure speciali di protezione (o del programma speciale di protezione), e, segnatamente, distingue se l’interessato sia venuto meno all’obbligo primario di collaborare con la giustizia (sottoponendosi a interrogatori, esami, testimonianze), ovvero se sia venuto meno agli altri obblighi. 11.6. La sottrazione al primo tipo di obbligo costituisce un inadempimento grave che mina in radice la stessa ragion d’essere dell’accordo tra Stato e collaboratore/testimone, e viene valutata con particolare rigore, essendo di per sé necessaria e sufficiente a giustificare la revoca, a prescindere da ogni altra valutazione. A tale violazione viene equiparata quella dell’obbligo di cui all’art. 12, co. 2, lett. e), nonché la commissione di delitti indicativi del reinserimento del soggetto nel circuito criminale (ipotesi che non rilevano nel caso di specie). Tali presupposti, secondo quanto recita la legge, ”costituiscono fatti che comportano la revoca“(art. 13-quater, co. 2), ossia sono di per sé soli necessari e sufficienti a giustificare la revoca (ovviamente previo adeguato accertamento in fatto della loro esistenza), senza che sia necessario valutare il pericolo per l’incolumità del soggetto. 11.7. La violazione degli altri obblighi, e, segnatamente, dell’obbligo di ” osservare le norme di sicurezza prescritte e collaborare attivamente all'esecuzione delle misure “ è invece valutata dal legislatore con minor rigore, nel senso che non è di per sé sola necessaria e sufficiente a giustificare la revoca, occorrendo invece compiere una valutazione comparativa rispetto ad altri due interessi essenziali in gioco, quello dello Stato a conservare la collaborazione, quello del privato alla vita e all’incolumità personale. Invero, la violazione di tali obblighi non necessariamente si accompagna alla violazione dell’obbligo primario di collaborare/testimoniare, sicché, ove tale obbligo primario sia stato comunque adempiuto, lo Stato non lascia senz’altro privo di tutela il soggetto, ancorché si sia reso, sotto altro profilo, inadempiente. Il citato art. 13-quater, co. 2, mentre nel caso di inadempimento dell’obbligo primario di collaborazione usa la locuzione “costituiscono fatti che comportano la revoca”, nel caso di inadempimento di altri obblighi, e segnatamente quello di osservanza e collaborazione in relazione alle norme di sicurezza, usa la ben diversa espressione “costituiscono fatti valutabili ai fini della revoca o della modifica delle speciali misure di protezione”, e indica, nel prosieguo della disposizione, quali sono gli elementi di siffatta valutazione. Sicché dalla previsione si desume: a) che la revoca è l’extrema ratio, dovendo valutarsi se non sia misura sufficiente la modifica; b) che “nella valutazione ai fini della revoca o della modifica delle speciali misure di protezione, specie quando non applicate mediante la definizione di uno speciale programma, si tiene particolare conto del tempo trascorso dall'inizio della collaborazione oltre che della fase e del grado in cui si trovano i procedimenti penali nei quali le dichiarazioni sono state rese e delle situazioni di pericolo di cui al comma 6 dell'articolo 9”. Essendo la situazione di pericolo definita mediante rinvio all’art. 9, co. 6, occorre che nella sua valutazione si tenga doverosamente “conto, oltre che dello spessore delle condotte di collaborazione o della rilevanza e qualità delle dichiarazioni rese, anche delle caratteristiche di reazione del gruppo criminale in relazione al quale la collaborazione o le dichiarazioni sono rese, valutate con specifico riferimento alla forza di intimidazione di cui il gruppo è localmente in grado di valersi”. 12. Facendo applicazione di tali coordinate ermeneutiche al caso di specie, il Collegio anzitutto osserva che il provvedimento di revoca ha inteso fondarsi sulla violazione dell’obbligo di cui all’art. 12, co. 2, lett. a) e non già sulla violazione dell’art. 12, co. 2, lett. b), d.l. n. 8/1991 (si veda in particolare pag. 15 del provvedimento). 12.1. Ciò che il provvedimento di revoca imputa alla ricorrente è l’inosservanza delle norme di sicurezza e la mancata collaborazione all’applicazione di tali misure. Il provvedimento, pur enunciando taluni episodi che in astratto potrebbero ricondursi alla violazione dell’obbligo di cui all’art. 12, co. 2, lett. b) (mancata testimonianza), in quanto evidenzia che in talune occasioni l’appellante non si sarebbe recata presso il Tribunale di Palmi a prestare testimonianza nel processo che la vede come testimone, parte offesa e parte civile, non contesta tuttavia siffatta violazione alla ricorrente; e, invero, la Direzione Nazionale Antimafia, che ha espresso tre pareri nel procedimento di revoca, ha ritenuto che gli obblighi di testimonianza sono stati nella sostanza adempiuti, e il provvedimento non contesta tali affermazioni. 12.2. Incentrandosi sulla violazione dell’obbligo di cui all’art. 12, co. 2, lett. a), d.l. n. 8/1991, il provvedimento avrebbe dovuto compiere la valutazione comparativa richiesta dalla legge, tra la gravità dell’inadempimento dell’obbligo e gli altri interessi in gioco come sopra enunciati (l’incolumità della testimone, il perdurante interesse dello Stato ad avvalersi della sua collaborazione, avuto riguardo alla fase processuale). 12.3. Tale valutazione comparativa è nella sostanza compiuta dalla D.N.A. nei suoi tre pareri, tutti contrari alla revoca, in cui si mette in luce: a) che le imputazioni penali a carico della ricorrente, per sue intemperanze verbali nei confronti degli appartenenti al Servizio centrale di protezione, non sono sfociate in condanne; b) che la ricorrente ha sostanzialmente assolto ai propri doveri di testimone; c) che il clan criminale i cui esponenti sono imputati in virtù delle denunce della ricorrente, è pericoloso. 12.4. Tuttavia il provvedimento di revoca disattende tali pareri e omette ogni valutazione comparativa, sulla scorta del convincimento giuridico,non condiviso da questo giudice, che “ ai fini della revoca o della prosecuzione del programma assume autonoma rilevanza la valutazione dell’inosservanza degli impegni assunti […] al fine di garantire la propria personale sicurezza; che pertanto la revoca del programma può essere disposta anche esclusivamente per motivi legati alla condotta dell’interessato, pur in presenza di una valida collaborazione o di una situazione di pericolo”. L’errore di diritto del provvedimento di revoca sta dunque nell’affermare che l’inosservanza dell’impegno di rispettare le misure di sicurezza “assume autonoma rilevanza” e che la revoca può essere disposta “anche esclusivamente “ per tale motivo: laddove, invece, dal sistema normativo si desume l’opposto principio che l’inosservanza di tale obbligo non è mai di per sé sola condizione sufficiente a giustificare la revoca. 12.5. L’omessa valutazione comparativa dell’apporto collaborativo alla giustizia dato dalla testimone, del perdurante interesse dello Stato ad utilizzare la sua collaborazione, e soprattutto della attualità del pericolo di vita, dà luogo ai denunciati vizi di deficit motivazionale, difetto di istruttoria ed errore di diritto del provvedimento impugnato, vizi tanto più gravi perché, se non rimossi, lascerebbero in vita un provvedimento amministrativo la cui esecuzione potrebbe mettere in grave pericolo un essere umano che ha coraggiosamente denunciato gravi illeciti penali, rendendo così un servizio all’intera collettività. 12.6. Del pericolo per la vita umana della testimone, recte della sua attualità e gravità, il provvedimento non poteva non farsi doverosamente carico. Né può darsi alcun rilievo, come adombrano il provvedimento impugnato e la sentenza del Tar, alla percezione <> del pericolo in capo allo stesso soggetto interessato. Invero, non solo non è adeguatamente dimostrato in fatto che la ricorrente non percepirebbe alcun pericolo per la propria incolumità, ma, in radice, non è corretto in diritto sostenere che il pericolo possa essere valutato in base a percezioni meramente soggettive, dovendo essere invece acclarato nella sua oggettività sulla base di riscontri fattuali. 13. Il vizio di difetto di istruttoria sussiste, poi, anche in relazione alla valutazione di particolare gravità data alle condotte dell’interessata sotto il profilo dell’inosservanza degli impegni di sicurezza. 13.1. Il Collegio ritiene necessario sottolineare che costituendo le speciali misure di protezione e il programma speciale di protezione un contratto ad oggetto pubblico, ad esso trovano applicazione i principi generali del codice civile in materia contrattuale, e segnatamente quelli di buona fede, lealtà, correttezza. Sicché, non c’è dubbio che il collaboratore/testimone di giustizia debba rispettare le misure di sicurezza e collaborare attivamente alla loro applicazione, e farlo nel rispetto dei canoni essenziali della buona fede e della correttezza. Tali canoni esigono sia l’impiego di un linguaggio adeguato nei confronti del personale di polizia addetto alla sicurezza, sia uno stile comportamentale che non crei inutili difficoltà e ostruzionismi nei confronti di personale di polizia. Detti canoni esigono che il soggetto protetto accetti fiduciosamente le misure di sicurezza, la cui scelta e attuazione compete non al protetto ma alle Forze di polizia preposte. 13.2. I doveri di buona fede e correttezza devono essere tuttavia rispettati anche dalla controparte pubblica, che non può limitarsi ad esigere il rispetto puntuale degli obblighi derivanti dal programma, obliterando la delicata vicenda umana sottesa ad un siffatto programma. Il testimone, più del pentito, è meritevole di particolare attenzione e rispetto perché mette spontaneamente in pericolo la propria vita per collaborare con la giustizia, senza avere, a differenza del pentito, nessun debito con la giustizia medesima. Il pericolo di vita e l’accettazione di misure di protezione che implicano un’esistenza “invisibile”, ossia nascosta, isolata e sradicata dalle proprie origini e legami parentali e sociali, possono ingenerare uno stato di paura e di esasperazione che può indurre ad intemperanze verbali e irrigidimenti. In ossequio al principio di buona fede, siffatte intemperanze e irrigidimenti devono essere valutati dalla parte pubblica nella giusta luce e dimensione, stabilendo quanto di essi costituisca realmente grave violazione degli obblighi assunti, quanto di essi resti a tal fine irrilevante, pur potendo rilevare sotto altri profili (anche penalistici). 13.3. Nel caso specifico, le condotte della ricorrente sono state valutate gravi in difetto di un adeguato riscontro fattuale e in difetto di una superiore chiave di lettura alla luce del principio di buona fede. 13.4. Sul piano fattuale era necessario, ed è mancato: 1) considerare l’effettiva rilevanza e gravità di condotte in astratto qualificabili come ingiurie, minacce, calunnie, per le quali i procedimenti penali erano, all’epoca di adozione del provvedimento di revoca, solo pendenti e non definiti con condanna alcuna; 2) considerare l’effettiva consistenza delle lamentele e denunce della ricorrente in merito alla asserita illecita decurtazione mensile dell’assegno ad ella spettante per l’alloggio; 3) considerare l’effettiva consistenza delle lamentele della ricorrente in ordine alla conduzione del processo penale da parte del Tribunale di Palmi e alle modalità con cui la sua sicurezza era garantita quando si trovava a Palmi. 13.5. Le vicende successive al provvedimento di revoca costituiscono un riscontro postumo della inadeguata valutazione compiuta dall’Amministrazione, e confermano la necessità di ridimensionamento della asserita gravità delle condotte della ricorrente. 13.6. In relazione al primo elemento, ad oggi non risultano condanne penali a carico della ricorrente, ma solo assoluzioni o archiviazioni, o processi pendenti. 13.7. In relazione al secondo elemento, assume rilievo determinante la sentenza del Tribunale penale di Roma 8 luglio – 29 settembre 2008 che manda assolta la ricorrente dal delitto di calunnia. La costantemente ripetuta lagnanza della ricorrente era che mensilmente, dalla somma dovutale dall’Amministrazione per le spese di alloggio (all’epoca dei fatti l’alloggio era in un residence alberghiero romano), le venivano detratte presunte spese personali per telefono, bar, lavanderia. In particolare le spese per telefono sono state ripetutamente contestate dalla ricorrente, che sosteneva di non aver effettuato telefonate, e che chiedeva l’acquisizione dei tabulati telefonici, avanzando il sospetto che le somme venissero indebitamente trattenute da funzionari del Servizio centrale di protezione. Dalla sentenza penale su citata si evince che i tabulati telefonici non sono mai stati acquisiti, in una situazione in cui la ricorrente era nell’impossibilità giuridica di acquisirli, essendo le utenze telefoniche intestate al residence e non a lei, mentre l’Amministrazione dell’interno, che aveva la giuridica possibilità di compiere l’accertamento, non lo ha fatto. Sicché, l’intera vicenda rimane avvolta dall’incertezza circa le possibili responsabilità, in astratto, in via di mera ipotesi, attribuibili: a) alla ricorrente odierna, che potrebbe aver effettuato le telefonate, tentando poi di addebitarle all’Amministrazione; b) a terzi (addetti alle pulizie ad es.), che in un residence alberghiero potevano avere accesso alla camera occupata dalla ricorrente; c) alla gestione alberghiera, che dolosamente o colposamente potrebbe aver addebitato all’Amministrazione costi telefonici inesistenti o altrui; d) ad altre cause.. In tale contesto, il Tribunale penale di Roma ha escluso, sotto il profilo del dolo, la sussistenza del delitto di calunnia in capo alla ricorrente. Ma anche sul piano della valutazione della sua condotta dai fini della revoca del programma di protezione, la circostanza che la ricorrente abbia reiteratamente e coloritamente fatto le sue rimostranze ritenendosi derubata, non è di per sé elemento di prova della violazione dell’impegno di collaborazione con il Servizio di protezione. Piuttosto, la situazione di fatto poteva e doveva essere accertata dal Ministero dell’interno. 13.8. In relazione al terzo elemento, la Cassazione penale, con la già citata sentenza n. 1824/2007, ha disposto la rimessione del processo penale in cui la ricorrente è testimone da Palmi a Catanzaro per legittimo sospetto, e tanto su richiesta del Procuratore generale della Repubblica presso la Corte di appello di Reggio Calabria, su sollecitazione dell’odierna ricorrente. Due massime autorità, il menzionato Procuratore generale, e la Corte di cassazione, hanno ritenuto fondate le ragioni dell’odierna ricorrente in ordine all’assenza di un clima processuale sereno e di un’adeguata protezione in Palmi. Tale dato ridimensiona la portata dei pareri sfavorevoli alla ricorrente espressi dalle autorità giudiziarie di Palmi nel corso del procedimento di revoca. Con toni univoci la Cassazione evidenzia che “il richiedente ha posto in luce, in modo analitico e documentato, l’esistenza di un clima caratterizzato dallo “scontro istituzionale” di organi e di rappresentanti, periferici e centrali, dello Stato, nel quale sono coinvolti la Commissione centrale presso il Ministero dell’interno e quella provinciale, la D.N.A. e la D.D.A., nonché i vertici della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Palmi, della Polizia e dei Carabinieri. Ed è significativo che ne sia derivata l’instaurazione di ben venti procedimenti penali nei confronti della C., conclusisi con le ragioni della donna. (…) i fatti rappresentati integrano indubbiamente gravi, concrete ed accertate situazioni ambientali tali da menomare, oggettivamente, l’imparzialità di giudizio e da pregiudicare l’ordinato svolgimento del processo in corso davanti al Tribunale di Palmi. Un ulteriore profilo che giustifica il trasferimento del processo ad altra sede giudiziaria è stato opportunamente posto in evidenza dal Procuratore Generale di Reggio Calabria nella propria richiesta laddove è stato indicato che “la C. non è in condizione di esercitare i suoi diritti di parte processuale” per la ragione che “a tutt’oggi non può fermarsi in Calabria per seguire il processo temendo di essere uccisa dal momento che, appunto, viene lasciata sola senza tutela alcuna durante i suoi soggiorni in albergo, come ha potuto constatare quanto è venuta per partecipare a tutti i procedimenti di cui si è fatta menzione, oltre a non essere tutelata e scortata nella località protetta in cui si trova quanto è fuori dalla Calabria” 14. Da quanto esposto consegue che, in accoglimento del ricorso di primo grado e dell’appello, va annullato il provvedimento di revoca del 2003. Sono fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione, che, ove ritenga perdurante la violazione degli obblighi derivanti dal programma, potrà accertare la sussistenza dei presupposti attuali per una nuova revoca, con effetto ex nunc, previa valutazione di tutti gli interessi in gioco, e segnatamente, dell’apporto testimoniale già dato, della perdurante utilità dell’apporto testimoniale e dell’attualità del grave pericolo di vita per la testimone. 15. Il Collegio precisa che l’annullamento del provvedimento di revoca del 2003 fa rivivere il programma oggetto di revoca, ossia l’originario programma del 1998, salvo quanto si preciserà in prosieguo in ordine alla data di cessazione della sua efficacia. Ove l’interessata ritenga tale programma inesistente per asserita falsità della sua firma, proporrà impugnazione di falso nelle sedi competenti. 16. Non rivive, invece, reputa il Collegio, il primo provvedimento di revoca datato 20 ottobre 1998, che si deve ritenere tacitamente superato dal provvedimento di revoca del 2003. Invero, la seconda revoca, rispetto alla prima, ha valore di conferma sulla base di una nuova valutazione degli elementi e degli interessi e di fatti sopravvenuti. Tanto si evince dall’intero contenuto della revoca del 2003, che non risulta adottata sul presupposto dell’essere sospesa cautelarmente la revoca del 1998, ma sulla base di autonomi elementi, e altresì sul presupposto della verifica annuale ex lege (in tal senso risulta dal preambolo del provvedimento esservi istanza di verifica formulata dal Capo della Polizia con nota del 4 giugno 1999). 17. Quanto ai cinque atti di motivi aggiunti di ricorso in primo grado, come già osservato, il Tar, dopo aver respinto l’originario ricorso, ha dichiarato improcedibili per sopravvenuto difetto di interesse i cinque successivi ricorsi recanti motivi aggiunti. 17.1. Il capo di sentenza che dichiara gli altri ricorsi improcedibili non forma oggetto di appello. Si deve perciò ritenere passato in giudicato, con la conseguenza che i motivi aggiunti non possono essere esaminati. 17.2. Detti motivi aggiunti non potrebbero essere esaminati da questo Collegio anche ove, in ipotesi, si ritenesse che il capo di sentenza in questione resti caducato in via automatica, ove ritenuto strettamente consequenziale a quello, principale, che ritiene legittima la revoca, in virtù del principio processuale secondo cui la riforma o cassazione parziale della sentenza hanno effetto anche sulle parti della sentenza dipendenti dalla parte riformata o cassata (art. 336, co. 1, c.p.c.). Infatti, ove, in ipotesi, caduto il capo di sentenza che dichiara improcedibili i motivi aggiunti, questi riprendano vita, essi non potrebbero comunque essere esaminati nel presente giudizio di appello, in quanto i motivi del ricorso di primo grado, non esaminati dal primo giudice, riemergono nel giudizio di appello solo se espressamente riproposti con atto di parte. Nella specie nessuno dei motivi aggiunti articolati in primo grado è stato riproposto in appello, né con l’atto di appello, né con quello di costituzione, né con memoria, né mediante dichiarazione verbale in udienza. 18. Al necessario fine, comunque, di dare indicazioni sul contenuto dei reciproci doveri di buona fede, lealtà e correttezza, il Collegio esamina, nel merito, i ricorsi per motivi aggiunti. 18.1. Con il primo atto di motivi aggiunti, veniva impugnato il provvedimento, di estremi sconosciuti, con cui la Commissione centrale ha deliberato, nel mese di giugno 2005, una nuova ipotesi di programma di protezione: lamentandosi la genericità del programma, che si limiterebbe a ripetere i contenuti indicati nell’art. 8 del regolamento di cui al d.m. 23 aprile 2004 n. 161, senza alcuna personalizzazione in relazione alla situazione della ricorrente. Con il secondo atto di motivi aggiunti, veniva impugnato il verbale 7 dicembre 2005 della Commissione centrale, con cui si rigettava l’istanza della ricorrente volta ad ottenere la definizione di un programma personalizzato e adeguato al d.m. n. 161/2004: lamentandosi genericità del programma, che si limiterebbe a ripetere i contenuti indicati nell’art. 8 del regolamento di cui al d.m. citato, senza alcuna personalizzazione in relazione alla situazione della ricorrente; 18.2. Sia il primo che il secondo atto di motivi aggiunti sono da ritenere, se intesi come ricorsi impugnatori, inammissibili, in quanto aventi ad oggetto un atto, il programma proposto nel 2005, inesistente, atteso che il programma necessita di sottoscrizione. Se intesi come ricorsi propulsivi, volti a rimediare all’inerzia procedimentale dell’Amministrazione e all’ottenimento del provvedimento richiesto, essi sono improcedibili per sopravvenuto difetto di interesse, atteso che in prosieguo l’Amministrazione ha proposto alla ricorrente un programma “personalizzato” , sottoscritto nel 2007. 18.3. Con il terzo atto di motivi aggiunti veniva impugnato il provvedimento del Prefetto di Reggio Calabria 10 febbraio 2006 n. 220, nella parte in cui nega la vigilanza fissa nella località dove la ricorrente alloggia quando si reca in Calabria per assolvere ai suoi doveri di testimone di giustizia o per curare i propri interessi familiari o patrimoniali: lamentandosi che in tale provvedimento si affermerebbe apoditticamente che il programma e le misure di protezione non contemplano la vigilanza fissa. Il ricorso è infondato in quanto all’epoca di adozione del provvedimento prefettizio (febbraio 2006) era operante l’originario programma del 1998 il quale, a differenza di quello del 2007, non contempla senz’altro la vigilanza fissa, ma si limita a prevedere “l’adozione di misure di tutela a cura degli organi di polizia territorialmente competenti” . Sicché, il Prefetto di Reggio Calabria non era obbligato dal programma a disporre la vigilanza fissa, e rientrava nella sfera dei suoi apprezzamenti scegliere le misure di sicurezza ritenute più adeguate. 18.4. Con il quarto atto di motivi aggiunti venivano impugnate le deliberazioni 26 marzo 2007 e 25 giugno 2007, recanti definizione del programma di protezione, programma firmato dalla ricorrente con riserva in data 19 luglio 2007; per quanto possa occorrere, il d.m. 23 aprile 2004 n. 161: lamentandosi: 1) il mancato accoglimento della richiesta che l’attuazione delle misure di tutela fosse sottratta al Servizio centrale e affidata alla Guardia di finanza; 2) in via subordinata illegittimità costituzionale della disciplina se intesa nel senso che impedisce di trasferire dal Servizio centrale ad altra Forza di polizia la gestione del programma di protezione; 3) violazione degli artt. 13, 16-bis, 16-ter, d.l. n. 8/1991 e in via subordinata questione di legittimità costituzionale, perché il programma presenta contenuti restrittivi della libertà personale e in particolare della libertà di manifestazione del pensiero e della libertà di circolazione, che eccederebbero le esigenze di protezione. 18.5. Le censure sono infondate. La competenza in ordine all’attuazione delle misure di protezione è per legge affidata al Servizio centrale, e non ad altre Forze di polizia. Trattasi di scelta legislativa ragionevole e discrezionale, sicché le ipotizzate questioni di costituzionalità sono manifestamente infondate. Eventuali conflittualità possono e devono trovare soluzione non mediante una modifica normativa o mediante la sottrazione, in concreto, della competenza al Servizio centrale, ma mediante l’individuazione di modalità attuative volte a evitare conflitti con il soggetto protetto. Sicché corretta è stata la posizione della Commissione centrale, che ha ritenuto di non poter prevedere a monte, come contenuto del programma, la competenza della Guardia di Finanza in luogo di quella del Servizio centrale di protezione. E’ poi appena il caso di sottolineare che, in fatto, l’attuazione delle misure di sicurezza è stata affidata, in conformità alle richieste dell’interessata, proprio alla Guardia di Finanza. 18.6. E’ altresì infondata la censura di sproporzione delle restrizioni della libertà di manifestazione del pensiero e di circolazione contenute nel programma. Il programma subordina il rilascio di dichiarazioni e interviste a preventiva autorizzazione: trattasi di cautela legittima per vagliare se le dichiarazioni o interviste possano porre in pericolo la sicurezza del testimone o possono pregiudicare il processo penale in corso. La misura viene disposta con modalità e garanzie tali da evitare che la preventiva autorizzazione si traduca in una censura sulla libertà di manifestazione del pensiero della testimone In dettaglio, il programma prevede che la testimone non possa rilasciare a soggetti diversi dall’autorità giudiziaria, dalle forze di polizia e dal proprio difensore dichiarazioni riguardanti i processi in relazione ai quali ha prestato o presta testimonianza. E’ consentito rilasciare interviste o dichiarazioni a soggetti terzi, a condizione che ricorrano finalità di studio o di ricerca, ovvero di promozione della legalità; in tal caso, il rilascio di dichiarazioni o interviste è subordinato a previa espressa autorizzazione della Commissione, che deve acquisire il parere incondizionatamente favorevole da parte dell’autorità giudiziaria competente, che resta l’unica autorità legittimata a verificare e controllare la conformità delle interviste alle prescrizioni dell’art. 12, co. 2, lett. d), l. n. 82/1991. Il richiamo all’art. 12, co. 2, lett. d), l. n. 82/1991, che a sua volta considera obbligo derivante dalla sottoscrizione delle misure speciali di protezione o del programma speciale quello di ” non rilasciare a soggetti diversi dalla autorità giudiziaria, dalle forze di polizia e dal proprio difensore dichiarazioni concernenti fatti comunque di interesse per i procedimenti in relazione ai quali hanno prestato o prestano la loro collaborazione“significa che il programma non ha inteso prevedere una restrizione della libertà di manifestazione del pensiero più ampia rispetto a quella prevista dalla norma primaria richiamata, e dunque non ha inteso prevedere alcuna forma di censura preventiva sulle dichiarazioni e interviste della testimone. Il programma ha solo inteso procedimentalizzare le modalità di adempimento dell’obbligo, già previsto dalla legge, di non rilasciare dichiarazioni su fatti che sono comunque di interesse per i processi penali in corso. 18.7. Neppure vi è un’irragionevole restrizione della libertà di circolazione, atteso che la previsione del preavviso di 48 ore è necessaria non per effettuare un controllo di merito sugli spostamenti della testimone, ma al solo scopo di disporre del tempo tecnico necessario per apprestare il servizio di protezione. Il programma non prevede alcun sindacato di merito sugli spostamenti della testimone né la possibilità di rifiutare il servizio di protezione per taluni spostamenti. 18.8. Con il quinto atto di motivi aggiunti venivano impugnate le deliberazioni 12 marzo 2008 e 24 aprile 2008 con cui la Commissione centrale detta disposizioni sul programma in atto e la nota di marzo 2008, non conosciuta, della D.N.A.: lamentandosi che si annuncia la cessazione del programma di protezione facendo leva sullo spostamento del processo penale da Palmi a Catanzaro, ma tale elemento non farebbe venir meno l’attualità del pericolo; che erroneamente si nega l’anticipazione del 20% che sarebbe un diritto del testimone ottenere su propria richiesta. 18.9. Le censure avverso la deliberazione 12 marzo 2008 e la presupposta nota della D.N.A. sono inammissibili per difetto di interesse concreto e attuale, atteso che tale nota annuncia una possibile cessazione della protezione, cessazione che però in concreto non è stata disposta. Trattasi di atto preparatorio, privo di autonoma portata lesiva. 18.10. Sono invece fondate le censure avverso la delibera 24 aprile 2008, nella parte in cui questa nega l’anticipazione del 20% della capitalizzazione dell’assistenza. La Commissione centrale afferma che tale anticipazione è possibile solo in caso di cessazione delle misure di protezione, in funzione del reinserimento sociale del testimone. Al contrario, l’art. 16-ter, co. 1, lett. c), d.l. n. 8/1991, prevede che in costanza del programma di protezione, il soggetto protetto può ottenere, in alternativa all’assistenza, la capitalizzazione del costo dell’assistenza. Inoltre, il programma di protezione sottoscritto nel 2007, all’art. 4, lett. d), tra le misure di assistenza prevede che la testimone possa ottenere somme a titolo di anticipo della capitalizzazione fino all’ammontare massimo del 20% della prevista capitalizzazione. Trattasi di diritto che può essere esercitato in costanza del programma di protezione, e non in vista della fuoriuscita dal medesimo. 19. Per effetto dell’annullamento giurisdizionale del provvedimento di revoca del 2003 e della mancata riproposizione dei motivi aggiunti avverso i provvedimenti successivi alla revoca, sono in vita gli atti successivi, salvo a ritenerli privi di effetti ove nel frattempo superati. In particolare occorre valutare la sopravvivenza o meno dei programmi di protezione del 1998 e del 2007. Questo secondo programma risulta adottato sul duplice presupposto della inoperatività del provvedimento di revoca e dell’ordine cautelare, impartito dal Tar Lazio, di adottare un programma di protezione analitico e personalizzato. L’esigenza di un programma analitico e personalizzato deriva dalle sopravvenienze normative rispetto all’originario programma del 1998, e segnatamente il regolamento n. 161/2004. Questo implica che, a prescindere dall’ordine cautelare impartito dal Tar Lazio, l’adozione del programma del 2007 costituiva un doveroso aggiornamento dell’originario programma del 1998 a seguito delle sopravvenienze normative, sul presupposto della inoperatività della revoca del programma. Risultando giudizialmente annullato il provvedimento di revoca, resta perciò in vita il programma del 2007 inteso nel senso sopra esposto di aggiornamento del programma precedente. Come già osservato, per effetto dell’annullamento del provvedimento di revoca, rivive però anche il programma del 1998. Una corretta ricostruzione e scansione temporale impone di ritenere che il programma del 1998 ha avuto vigenza e applicazione fino alla data in cui è divenuto efficace il programma del 2007. 20. In conclusione e in sintesi: a) va annullato il provvedimento di revoca del 18 febbraio 2003; b) sono improcedibili i motivi aggiunti articolati in prime cure contro provvedimenti successivi a detto provvedimento di revoca; c) ai fini degli effetti conformativi del giudicato: c.1) l’annullamento del provvedimento di revoca del 18 febbraio 2003 fa rivivere il programma di protezione del 1998; c.2) l’annullamento del provvedimento di revoca del 18 febbraio 2003 non fa rivivere il provvedimento di revoca del 1998, da ritenersi superato dalla revoca del 2003; c.3) restano in vita i provvedimenti successivi alla revoca del 2003 e, segnatamente il programma del 2007; c.4) il programma del 1998 ha trovato applicazione fino alla data di entrata in vigore del programma del 2007; c.5) l’Amministrazione, nell’esercizio dei propri poteri di autotutela, dovrà rideterminarsi sulla richiesta di anticipazione del 20% della capitalizzazione; d) sono fatti salvi gli ulteriori provvedimenti di revoca (o modifica) da parte dell’Amministrazione, da adottarsi con effetto ex nunc, valutati tutti gli interessi rilevanti, come sopra specificati. 21. La complessità delle questioni e la parziale reciproca soccombenza giustifica l’integrale compensazione delle spese del doppio grado di giudizio. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie in parte e, per l’effetto: 1) annulla il provvedimento di revoca 18 febbraio 2003, con salvezza degli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione; 2) dichiara improcedibili i motivi aggiunti proposti in primo grado. Spese del doppio grado compensate. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 ottobre 2009 con l'intervento dei Signori: Giuseppe Barbagallo, Presidente Rosanna De Nictolis, Consigliere, Estensore Maurizio Meschino, Consigliere Roberto Garofoli, Consigliere Roberto Giovagnoli, Consigliere DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 27/10/2009