Regione Veneto, rappresentato e difeso dagli avv. Antonella Cusin, Andrea Manzi, Ezio Zanon, con domicilio eletto presso Andrea Manzi in Roma, via Federico Confalonieri, 5;
contro
Spei Srl (Soc. Polesana Escavazioni Industriali), Coripoad (Comitato per la Ripresa del Fiume Adige);
nei confronti di
Monastero Spa, Siv Srl, Cave Riunite Srl, Seaf Spa;
per la riforma
della sentenza del Tar Veneto - Venezia :sezione Iii n. 960/2009, resa tra le parti, concernente DINIEGO RILASCIO COPIE DELLE CONCESSIONI DI ESCAVAZIONE RILASCIATE.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 giugno 2009 il dott. Giancarlo Montedoro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
Con la sentenza impugnata ( la nr. 970/2009) il Tar Veneto, III Sezione, ha accolto il ricorso proposto dal legale rappresentante della società S.P.E.I. srl e dal Consorzio C.O.RI.PO.AD., signor Cesare Turchi, di accesso alla documentazione detenuta dalla p.a., relativa al numero di concessioni, ai tempi , alla qualità del materiale scavato e da scavare riferita alle ditte Monastero spa, SIV srl, Cave Riunite srl e SEAF spa ; documentazione tutta relativa al fiume Adige.
In via amministrativa le istanze sono state presentate all’Ufficio del Genio civile di Verona, alla Segreteria Regionale Ambiente e Territorio ed alla Direzione difesa del suolo fra il giugno ed il luglio del 2008.
L’interesse all’accesso era specificato in relazione alla circostanza di operare nello stesso settore merceologico ed industriale di suddette società.
Con nota 8 settembre 2008 lo stesso rappresentante legale sig. Cesare Turchi, insisteva per il rilascio delle tre concessioni ancora in essere.
In data 16 settembre 2008 il Dirigente dell’Ufficio del Genio civile rappresentava di aver dato riscontro ad analoghe richieste della società più di una volta negli ultimi mesi ed esponeva che la documentazione richiesta era relativa ad autorizzazioni, e non a concessioni, allo scavo di materiale litoide in isole private, comunicando altresì al Turchi su quali mappali – di proprietà privata – si svolgeva l’attività autorizzata ed i dati relativi ai disciplinari stipulati con il Magistrato alle acque.
Quanto alla società Monastero si rappresentava che non erano mai state rilasciate autorizzazioni da parte del Genio civile, che non era , per suo conto, a conoscenza di eventuali altri provvedimenti rilasciati da enti diversi.
Non veniva allegata copia degli atti autorizzativi, non avendo il geom . Turchi dimostrato la titolarità di un interesse diretto, concreto ed attuale corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata ai documenti di cui si chiedeva copia.
Di qui il ricorso in via giurisdizionale e la sentenza impugnata.
Con l’appello in esame la Regione Veneto in primo luogo contesta la legittimazione ad agire del CO. RI. PO. AD. essendo le richieste di accesso firmate dal Turchi solo quale legale rappresentante della SPEI srl.
In ogni caso si contesta che in giudizio non siano stati prodotti né atto costitutivo né statuto del CO.RI.PO.AD. con conseguente impossibilità di verificarne finalità, aderenti e soggetti legittimati a rappresentarlo anche in sede processuale.
Nel merito si lamenta il travisamento delle circostanze e dei presupposti di fatto e giuridici posti a fondamento del diritto di accesso.
Secondo la decisione appellata la domanda di accesso sarebbe da accogliere in quanto proveniente da una ditta esercitante la stessa attività economica di estrazione del materiale litoide ed operante nella medesima zona fluviale.
L’appello contesta tale circostanza.
Inoltre precisa che la ditta risulterebbe inattiva sino al 1 dicembre 2008, data a partire dalla quale avrebbe iniziato ad operare nel diverso ramo di attività di costruzione , manutenzione e ristrutturazione di opere necessarie al trasporto di fluidi aeriformi o liquidi ed opere connesse.
Difetterebbe , nella specie, una situazione giuridicamente rilevante intesa come interesse specifico alla cura di tale situazione e la capacità dell’organismo di rappresentare detto interesse non essendo sufficiente, a tale scopo, il mero riferimento alla finalità statutaria.
Inoltre il giudice di prime cure non avrebbe considerato che gli atti in questione erano mere autorizzazioni allo svolgimento di attività in aree di proprietà private come tali sottratte al regime concorrenziale.
La concessione infatti riguarderebbe l’estrazione di materiale da area demaniale, e sarebbe rilasciata alle condizioni di cui alla D.G.R. n. 918 del 2004 oltre che nel rispetto di quanto disposto dall’art. 97 comma 1 lett. m) del r.d. n. 523 del 1904, con affidamento a mezzo di asta pubblica o gara officiosa e con obbligo di corrispondere un canone.
L’autorizzazione invece riguarderebbe l’estrazione di materiale litoide da aree di proprietà privata ( ad esempio isole o golene ) e verrebbe rilasciata al proprietario/richiedente solo laddove l’estrazione di materiale sia necessaria o utile per il buon regime del corso di acqua ed entro i limiti atti a garantirne il regolare deflusso.
Ne deriva che i provvedimenti rilasciati di cui si è richiesta l’esibizione non potevano spiegare nessun effetto diretto od indiretto nella sfera giuridica della SPEI e tanto meno del Comitato perché attinenti attività economiche gestite in aree private.
La mancanza di interesse concreto ed attuale risulta tanto più chiaramente in quanto si tratta di accesso esoprocedimentale esercitato da un soggetto estraneo al procedimento amministrativo.
L’accesso non può risolversi in un controllo ispettivo sugli atti dalla pubblica amministrazione.
I ricorrenti inoltre non risultano avere presentato al Genio Civile di Verona istanze volte ad ottenere il rilascio di autorizzazioni o concessioni all’escavazione di materiale litoide dal fiume Adige od in possesso di mezzi per realizzare tale escavazione.
Con un ulteriore motivo di appello si critica la sentenza per avere erroneamente qualificato l’istanza come accesso ad informazioni ambientali.
Nessuno si è costituito per gli appellati.
All’udienza del 16 giugno 2009 la causa era ritenuta per la decisione.
DIRITTO
L’appello è fondato.
Non sussiste la legittimazione ad agire del CO.RI.PO.AD. ( un’associazione di imprenditori ) in presenza della puntuale contestazione della Regione ed in assenza della produzione degli atti – atto costitutivo e statuto – che consentano di verificare finalità, aderenti e soggetti legittimati a rappresentarlo.
Si deve infatti ritenere che fini della legittimazione ad agire di un comitato, non basta, in assenza di adeguate allegazioni documentali, l’allegazione del mero scopo associativo e della astratta titolarità del diritto all’informazione ambientale, a rendere differenziato un interesse come quello ambientale diffuso o adespota, che , per altro verso, potrebbe far capo alla popolazione nel suo complesso o ad una categoria indifferenziata di consociati, specie quando tale scopo associativo si risolva nell'utilizzazione delle finalità sociali ed ambientali per superare la carenza delle concrete ragioni di proposizione dell'azione giurisdizionale: in questo caso, difatti, la costituzione di un comitato o di un'associazione potrebbe divenire lo strumento utilizzato da un’impresa determinata per perseguire l'azione giurisdizionale popolare in veste diversa, e per questo motivo si deve ritenere inammissibile il ricorso proposto da un comitato che abbia svolto un ruolo di affiancamento di un’impresa presentatasi come la principale interessata all’accesso e che non sia stato accompagnato dalla produzione della documentazione relativa alla sua organizzazione statutaria che consenta di verificarne il genuino e differenziato interesse ad accedere alla documentazione.
Le istanze di accesso sono state motivate chiaramente in relazione agli interessi economici di SPEI.
La questione decisiva attiene all’ esistenza di un interesse concreto ed attuale all’accesso alla documentazione di cui si chiede copia.
Alla luce delle istanze presentate, infatti, precisato che oggetto dell’accesso sono provvedimenti di mera autorizzazione all’escavazione su aree private, si rileva che non è sufficiente la qualità di operatore del settore, ricavabile da finalità statutarie, per concretizzare la situazione legittimante l’accesso in assenza di concreti indici che spieghino le qualificate ragioni che differenzino l’interesse azionato da quello di un quisque de populo.
L’allargamento della legittimazione ad agire all’operatore del settore,infatti, è tipico della giurisprudenza amministrativa in materia di gare pubbliche, ove esiste un’ampia esigenza di trasparenza, legata all’esistenza di un mercato concorrenziale.
Ma nella specie, i provvedimenti che si chiede di visionare sono mere autorizzazioni strettamente inerenti al regime proprietario delle aree di cui sono titolari le imprese contro interessate per cui tale nozione ampia di soggetto legittimato non rileva.
E’ vero che l’autorizzazione amministrativa si rende necessaria proprio per garantire il buon regime del corso d’acqua ed il suo naturale deflusso e che su tali circostanze deve essere garantita trasparenza ai fini del buon andamento amministrativo, ma tanto diviene rilevante in presenza di più concrete e specifiche circostanze che spieghino le concrete ragioni per cui una determinata impresa operante in un certo settore ha interesse a conoscere provvedimenti conclusivi di procedimenti amministrativi a cui non ha partecipato e che riguardino imprese concorrenti, che non siano il mero interesse a verificarne la generica correttezza e regolarità.
Solo in tal ultimo senso – ossia di un generico interesse alla verifica della legittimità dell’azione amministrativa in funzione antimonopolistica - era motivata l’istanza della ditta ricorrente in primo grado, senza che si potesse apprezzare il concreto ed attuale interesse alla conoscenza dei provvedimenti azionato dall’impresa ricorrente che – al di là delle finalità statutarie - non ha provato di essere attivamente e concretamente operante nella stessa zona fluviale né di voler realizzare specifici progetti industriali o attività economiche interferenti con quelle delle imprese contro interessate o ostacolate dalle permissioni già concesse.
Ciò non significa che il ricorrente deve allegare i suoi progetti dettagliamente ma solo che deve chiarire, allegando specifici fatti e motivando l’istanza, la sua relazione concreta con gli atti a cui chiede di accedere, non essendo sufficiente allo scopo, nella specie, la qualità di operatore del settore o l’interesse a verificare la legittimità dell’azione amministrativa.
Il soggetto attivamente legittimato, pertanto, può rivolgersi al legittimato passivo - in base alla normativa sull’accesso - per conoscere singoli atti già materialmente posti in essere (cfr. in tal senso Cons. St., sez. VI, 10.4.2003, n. 1925, nonché art. 2 D.P.R. n. 184/06 cit).
Tali atti possono essere sia conclusivi che interni, ma debbono in ogni caso incidere in modo diretto sugli interessi del richiedente, che attraverso l'accesso è messo in grado di verificare la corretta ponderazione degli interessi coinvolti, nonché l'esatta assunzione ed elaborazione dei dati decisionali assunti dall'Amministrazione; il medesimo soggetto non può, invece, attivare forme di supervisione di un'attività, che si sospetta inefficiente o inefficace, o di cui si vuole verificare in via generale la legittimità; in senso preclusivo di tale supervisione dispone, del resto, formalmente l'art. 24, comma 3, della legge n. 241/90, in base al quale "non sono ammissibili istanze di accesso, preordinate ad un controllo generalizzato delle pubbliche amministrazioni".
Né si dica che il controllo non è generalizzato perché la SPEI ha specificato i nominativi delle imprese concorrenti per le quali chiede il numero delle permissioni ottenute e dei tempi e delle qualità del materiale da scavare, infatti in assenza di elementi che consentano di chiarire perché a SPEI – impresa operante nel settore merceologico delle escavazioni industriali - sia interessata concretamente all’accesso solo di questi determinati documenti relativi ad alcune imprese e non ad altre, l’istanza deve ritenersi non fondata su una posizione legittimante della tipologia richiesta dalla normativa e quindi , sostanzialmente , in una richiesta che si risolve in una forma di controllo ispettivo sull’amministrazione.
Quanto all’ istanza di accesso avanzata, essa pur potendo astrattamente riguardare – se ripresentata nella forma dovuta – un’ «informazione ambientale», è stata presentata originariamente come semplice istanza di accesso ai sensi della legge n. 241 del 1990, legata ad un interesse economico imprenditoriale, sicché non può mutare qualificazione in sede giurisdizionale .
Per informazione ambientale ai sensi dell’art. 2 del d.lgs. n. 195 del 2005 si intende qualsiasi informazione disponibile in forma scritta, visiva, sonora, elettronica od in qualunque altra forma materiale concernente:
1) lo stato degli elementi dell'ambiente, quali l'aria, l'atmosfera, l'acqua, il suolo, il territorio, i siti naturali, compresi gli igrotopi, le zone costiere e marine, la diversità biologica ed i suoi elementi costitutivi, compresi gli organismi geneticamente modificati, e, inoltre, le interazioni tra questi elementi;
2) fattori quali le sostanze, l'energia, il rumore, le radiazioni od i rifiuti, anche quelli radioattivi, le emissioni, gli scarichi ed altri rilasci nell'ambiente, che incidono o possono incidere sugli elementi dell'ambiente, individuati al numero 1);
3) le misure, anche amministrative, quali le politiche, le disposizioni legislative, i piani, i programmi, gli accordi ambientali e ogni altro atto, anche di natura amministrativa, nonché le attività che incidono o possono incidere sugli elementi e sui fattori dell'ambiente di cui ai numeri 1) e 2), e le misure o le attività finalizzate a proteggere i suddetti elementi.
L’istanza non fa riferimento ad alcuna preoccupazione circa lo stato delle matrici ambientali né all’incidenza delle attività sub 2 e 3 sullo stato degli elementi sub 1) ; ma alla situazione di monopolio nelle attività di escavazione di cui si vuole verificare la legittimità ( per incrementare lo sfruttamento della risorsa scarsa ).
Nessun interesse concreto è stato manifestato per lo stato della salute e della sicurezza umana, compresa la contaminazione della catena alimentare, le condizioni della vita umana, il paesaggio, i siti e gli edifici d'interesse culturale, per quanto influenzabili dallo stato degli elementi dell'ambiente di cui al punto 1) o, attraverso tali elementi, da qualsiasi fattore di cui ai punti 2) e 3).
E’ vero che le autorizzazioni per cui si chiede l’accesso attengono ad attività ex se incidenti sul regime delle acque ma tanto non esime il richiedente dallo specificare in sede amministrativa che l’interesse che lo muove è un genuino interesse ambientale come qualificato dal d.lgs. n. 195/2005 all’integrità della matrice ambientale, non potendo l’ordinamento ammettere che di un diritto nato con certe finalità ( ambientali ) si faccia uso per finalità del tutto diverse ( economico-patrimoniali).
Ne consegue l’accoglimento dell’appello ed il rigetto del ricorso di primo grado.
Le alterne vicende della lite giustificano la compensazione delle spese processuali.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato, sezione 5, accoglie l'appello e, per l'effetto, respinge il ricorso di primo grado.
Spese compensate .
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 giugno 2009 con l'intervento dei Magistrati:
Gianpiero Paolo Cirillo, Presidente
Marzio Branca, Consigliere
Aldo Scola, Consigliere
Giancarlo Montedoro, Consigliere, Estensore
Nicola Russo, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 15/10/2009
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
