CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE V - Sentenza 15 ottobre 2009 n. 6333
Pres. Cerreto Est. Capuzzi
Cuomo ( Avv. Abbondante) c/ Provincia di Napoli ( Avv. Cristiano) ed altri |
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1. Pubblico impiego – Retribuzione - Somme indebitamente erogate – Recupero – Doverosità - Motivi
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2. Pubblico impiego – Retribuzione – Somme indebitamente erogate – Recupero – Motivazione – Esclusione
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1. Il recupero di somme indebitamente erogate dalla Pubblica Amministrazione ai propri dipendenti ha carattere di doverosità e costituisce esercizio non rinunciabile, in quanto correlato al conseguimento di quelle finalità di pubblico interesse cui sono istituzionalmente destinate le somme indebitamente erogate.
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2. La doverosità del recupero di somme indebitamente erogate esclude che l’Amministrazione sia tenuta a fornire una specifica motivazione, essendo invece sufficiente che vengano indicate le ragioni per le quali il percipiente non aveva diritto alle somme
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
DECISIONE
Sul ricorso numero di registro generale 10458 del 2005, proposto da:
Cuomo Annunziata, rappresentato e difeso dall'avv. Nicola Abbondante, con domicilio eletto presso Antonio Pignatelli in Roma, via del Corso 504;
contro
Provincia di Napoli in persona del Presidente della Provincia pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Giuseppe Cristiano, Aldo Di Falco, Luciano Scetta, con domicilio eletto presso l’avvocato Brunello Mileto in Roma, via G.B. Tiepolo n. 21;
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Commissione straordinaria di liquidazione della Provincia di Napoli in persona dei legali rappresentanti pro tempore, alla quale è ora subentrata l’Amministrazione Provinciale di Napoli;
per la riforma
della sentenza del Tar Campania - Napoli :sezione V n. 18478/2004;
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2009 il dott. Roberto Capuzzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
1. Con il ricorso n. 11500/97 notificato il 1°/12/1997 prodotto innanzi al T.A.R. Campania, Sede di Napoli, i signori Falco Alfonso e Cuomo Annunziata, dipendenti dell’Amministrazione Provinciale di Napoli, esposero quanto segue:
- con delibera di Giunta n. 406 (recte: 4063) del 17/10/1979, l’ente attribuì ai propri dipendenti un trattamento economico più elevato in applicazione dell’art. 228 del t.u.l.c.p. n. 383 del 1934, concernente l’istituto dell’equa proporzione della retribuzione dei dipendenti degli enti locali con quella riconosciuta al segretario generale dell’ente;
- con ordinanza presidenziale n. 3189 del 21/10/1983, il suddetto trattamento venne esteso anche ai ricorrenti, entrambi dipendenti in servizio presso l’ex EPA nel periodo dal 24/2/1974 al 31/12/1977, tant’è che venne liquidato anche un acconto di lire 2.400.000 a ciascuno degli interessati;
- il T.A.R. Campania, sez. III, con sentenza n. 101 del 25/3/1993, passata in giudicato, e con successiva sentenza di ottemperanza n. 553 del 23/9/1994, in accoglimento dei ricorsi proposti da numerosi dipendenti provinciali, tra i quali i ricorrenti, condannò la Provincia al pagamento di rivalutazione ed interessi sul debito risultante dalla delibera n. 4063 del 1979;
- la liquidazione dei debiti in questione venne devoluta alla Commissione straordinaria di liquidazione a seguito del dissesto finanziario dell’ente, dichiarato nel 1993;
- sennonché, con delibera di Giunta n. 1768 dell’11/9/1997, venne annullata la citata ordinanza n. 3189 del 1983 e, con delibera della Commissione n. 338 del 5/11/1997, il debito nei confronti dei ricorrenti per effetto del giudicato venne conseguentemente quantificato nella misura di zero lire.
2. Con successivo ricorso n. 855/99 notificato il 29/12/1998, gli stessi ricorrenti si dolsero ulteriormente del fatto che:
- con delibere n. 214 del 25/6/1997 e n. 269 del 9/7/1997, la Commissione di liquidazione omise di considerare, nel piano di rilevazione della massa passiva, la posizione creditoria dei ricorrenti;
- con decreto n. 53003 del 24/10/1997, il Ministero dell’interno accolse il ricorso presentato per gli interessati e annullò le suddette delibere;
- sennonché, con delibere n. 149 del 9/4/1998 e n. 695 del 21/10/1998, comunicate con nota n. 2603 del 29/10/1998, la Commissione determinò nuovamente in zero lire il credito vantato dai ricorrenti ed approvò l’integrazione al piano di rilevazione della massa passiva senza riconoscere l’ammissibilità dei crediti in questione.
Tali determinazioni vennero impugnate dagli interessati con il secondo ricorso n.855/1999.
3. L’Amministrazione Provinciale si costituì nei giudizi, resistendo alle impugnative.
Per resistere al ricorso n. 855/99 si costituì altresì la Commissione di liquidazione, cui subentrava, a seguito della cessazione delle sue funzioni, l’amministrazione provinciale.
Entrambi i giudizi vennero trattenuti in decisione alla data del 7.12.2004 ed il TAR Campania, V Sezione, li rigettò previa dichiarazione di interruzione per decesso del signor Alfonso Falco.
Avverso la sentenza del T.A.R. produsse appello la sola signora Cuomo Annunziata per i seguenti motivi:
-Incompetenza. Violazione del principio del contrarius actus e del giusto procedimento di legge.
-Eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione. Violazione generale in tema di annullamento di ufficio.
Il provvedimento in autotutela è intervenuto dopo 14 anni dalla sua emanazione e dopo che sono stati erogati acconti alla appellante senza che l’Amministrazione, pure evocata in giudizio, abbia mai sollevato eccezioni di sorta o contestato il diritto della signora Cuomo.
La delibera del 1996 mai depositata in giudizio e comunque impugnata con il ricorso n.11500/1997 non potrebbe trovare applicazione in quanto era intervenuta la sentenza n.101 del 1993 la quale aveva statuito sulla richiesta di calcolo degli interessi e rivalutazione monetaria da corrispondersi alla ricorrente in appello.
-Eccesso di potere per carenza assoluta di motivazione. Erroneità nei presupposti. Travisamento dei fatti.
L’Amministrazione avrebbe omesso di tenere conto del passaggio in giudicato della sentenza n.101 del 1993 che comportava il riconoscimento sia della sorte capitale sia degli interessi e rivalutazione monetaria.
-Violazione del giudicato. Violazione del giusto procedimento di legge. Eccesso di potere per omessa istruttoria. Ingiustizia manifesta. Difetto di motivazione.
La delibera impugnata non poteva annullare in autotutela il provvedimento del 1983 perché è intervenuta una sentenza passata in giudicato.
La giurisprudenza ha chiarito che se nella giurisdizione di legittimità il giudicato si forma in relazione al provvedimento impugnato ed agli atti che trovano in esso il loro presupposto, nella giurisdizione esclusiva il giudicato si estende oltre alle questioni effettivamente prospettate in giudizio, anche a quelle deducibili in via di azione od eccezione di guisa che anche in tale processo vige il principio secondo cui il giudicato copre il dedotto ed il deducibile ossia si estende non solo alle ragioni giuridiche fatte effettivamente valere in giudizio, ma anche a quelle altre che, seppure non specificatamente dedotte e enunciate, costituiscono tuttavia premesse necessarie ed imprescindibili della pretesa e del relativo accertamento (Cons. Stato, IV, 30.6.2003 n. 3928).
-Illegittimità derivata della delibera della Commissione straordinaria di liquidazione n.338 del 5.11.1997.
Si è costituita l’Amministrazione Provinciale chiedendo il rigetto dell’appello e la conferma della sentenza del primo giudice.
In vista della udienza di trattazione la appellante ha depositato una ulteriore memoria difensiva insistendo nelle proprie argomentazioni.
La Sezione con ordinanza istruttoria n.246 del 2009 ha acquisito ulteriori atti necessari alla decisione della causa.
In vista dell’udienza di trattazione la appellante ha depositato una ulteriore memoria difensiva.
Pervenuti gli atti da parte della Amministrazione Provinciale, la causa è stata trattenuta in decisione all’udienza del 10 luglio 2009.
DIRITTO
1.Con il primo motivo riferito al ricorso n. 11500/97, reiterato nell’atto di appello, la signora Cuomo lamenta che la Giunta Provinciale non avrebbe avuto competenza ad annullare, con la delibera n. 1768 dell’11/9/1997, l’ordinanza presidenziale n. 3189 del 21/10/1983.
Il TAR ha respinto la censura.
Le argomentazioni del TAR devono essere confermate.
Il potere di autotutela spetta all’organo competente a provvedere sulla materia che forma oggetto della determinazione annullata poiché altrimenti verrebbe negato il fondamento stesso della distribuzione dei poteri, consentendo ad un organo incompetente (o non più competente) di decidere affari che esulano dalle proprie attribuzioni.
Nel caso in esame, nel riparto di competenze tra gli organi dell’amministrazione provinciale, è da escludere, in base all’art. 36 della legge n. 142 del 1990, che spetti all’organo monocratico di vertice dell’ente di provvedere in autotutela all’annullamento di atti relativi alla attribuzione di un trattamento economico non dovuto ad un dipendente.
2. Con il secondo gruppo di motivi si denuncia la lesione dell’affidamento generato nell’appellante dal riconoscimento di un beneficio consolidato nel tempo, tenuto conto che l’amministrazione, pure evocata in giudizio per la corresponsione degli interessi e della rivalutazione monetaria, non aveva mai sollevato eccezioni di sorta contestandone il fondamento; si deduce inoltre il difetto di motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale all’esercizio del potere di autotutela, raffrontato al contrapposto interesse privato sacrificato.
3. Anche in ordine a tali censure devono essere confermate le motivazioni del primo giudice.
E’ da rilevare che la amministrazione si fa carico di evidenziare, nella delibera impugnata, l’esigenza di liberare l’ente, dichiarato in stato di dissesto finanziario, dall’onere conseguente all’erogazione di emolumenti non dovuti attesa la necessità di evitare il danno erariale e nel contempo di garantire l’assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili riservando, le scarse risorse disponibili, ai bisogni istituzionali dell’ente.
Come evidenziato nella sentenza del TAR tali circostanze sono sufficienti a giustificare l’adozione di atti di autotutela relativamente a provvedimenti implicanti un indebito esborso di denaro pubblico .
Vale infatti il principio secondo cui il recupero di somme indebitamente erogate dalla Pubblica Amministrazione ai propri dipendenti ha carattere di doverosità e costituisce esercizio, ai sensi dell'articolo 2033 del codice civile, di un vero e proprio diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, non rinunziabile, in quanto correlato al conseguimento di quelle finalità di pubblico interesse cui sono istituzionalmente destinate le somme indebitamente erogate (Cons. Giust. Ammin. Sicilia, sez. giurisd., 15 gennaio 2002, n. 8; C.d.S., sez. IV, 17 dicembre 2003, n. 8274; sez. VI, 12 dicembre 2002, n. 6787; 20 dicembre 2005, n. 7221).
In relazione al requisito dell'interesse pubblico specifico che deve caratterizzare detto provvedimento di recupero, è stato evidenziato che la motivazione deve ritenersi insita nell'acclaramento della non spettanza degli emolumenti percepiti dal dipendente, così che i provvedimenti di recupero non richiedono comparazione alcuna tra gli interessi coinvolti (quello pubblico e quello del privato), non vertendosi in ipotesi di interessi sacrificati se non sotto il limitato aspetto delle esigenze di vita del debitore.
Del resto, proprio la doverosità del recupero esclude che l'amministrazione sia tenuta a fornire una specifica motivazione, essendo invece sufficiente che vengano indicate le ragioni per le quali il percipiente non aveva diritto alle somme corrisposte (C.d.S., sez. IV, 22 ottobre 2001, n. 5540; 22 settembre 2005, n. 4983; sez. VI, 20 giugno 2003, n. 3674; 10 gennaio 2003, n. 43).
4. Con il terzo motivo del ricorso n. 11500/97 si contesta che la motivazione della delibera impugnata mancherebbe di fare riferimento ad un parere tecnico legale reso in data 2/7/1997 che avrebbe riconosciuto la spettanza delle somme dovute a parte ricorrente in base al giudicato derivante da una pronuncia giurisdizionale.
La censura è infondata.
La rilevanza di tale parere tecnico legale di cui trattasi si esaurisce nell’ausilio, sul piano tecnico-giuridico, all’esercizio del potere autoritativo, che resta di esclusiva competenza e responsabilità dell’amministrazione. In ogni caso il citato parere non tratta della validità e della efficacia dell’ordinanza presidenziale che forma oggetto della delibera di annullamento qui in esame.
5.Con il quarto motivo del ricorso n. 11500/97 si deduce che con la sentenza n. 101/93 era stato riconosciuto il diritto della ricorrente alla rivalutazione ed agli interessi sulle somme dovute in base alla delibera di Giunta n. 4063/79, per cui il giudicato, ormai intangibile, formatosi sulla spettanza degli accessori, comprenderebbe anche la spettanza del credito principale, che sarebbe un presupposto logico e necessario della pronuncia.
Tali argomentazioni non sono condivisibili.
La sentenza richiamata, pronunciata in sede di giurisdizione esclusiva, riguarda solo l’accertamento di pretese creditorie aventi la consistenza di diritti soggettivi, ma non si estende all’accertamento, neppure implicito, della legittimità dei provvedimenti adottati dall’amministrazione nell’esercizio del suo potere autoritativo di regolamentazione del rapporto e dunque non investe in alcun modo il provvedimento in materia di equo proporzionamento del trattamento economico del personale provinciale.
Tale provvedimento, infatti, non era oggetto di esame esulando dalla materia del contendere, né quel giudice che si è occupato degli accessori sulle somme erogate, aveva la conoscenza degli atti o la potestà di annullare o in ipotesi disapplicare i provvedimenti amministrativi di riconoscimento del credito principale.
Ne consegue che il giudicato invocato dalla ricorrente, che ha riguardato una fase posteriore, non si palesa ostativo all’esercizio dei poteri di autotutela riferiti dal provvedimento principale di cui l’ente resta titolare.
Vanno conseguentemente disattese le analoghe censure proposte, con gli ulteriori motivi del ricorso n. 11500/97 e con i ricorso n. 855/99, contro le determinazioni adottate dalla Commissione di liquidazione relative alla rilevazione della massa passiva della procedura di dissesto.
6. In conclusione l’appello non merita accoglimento.
7. Spese ed onorari in relazione al complessivo andamento della vicenda contenziosa possono essere compensati.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione quinta, definitivamente decidendo respinge l’appello in epigrafe indicato.
Compensa spese ed onorari.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2009 con l'intervento dei Magistrati:
Aniello Cerreto, Presidente FF
Carlo Saltelli, Consigliere
Gabriele Carlotti, Consigliere
Eugenio Mele, Consigliere
Roberto Capuzzi, Consigliere, Estensore
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DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 15/10/2009
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