REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente DECISIONE sul ricorso iscritto al NRG 4847/2003 proposto da Sergio Rubini, Marcello Rubini e Sandro Rubini, rappresentati e difesi dall’ avv. Giovanni Ranalli ed elettivamente domiciliati presso il suo studio in Roma, Via delle Carrozze n. 3; contro - Derio Serantoni e Costanzo Brunelli, rappresentati e difesi dagli avvocati Fabio Blasi e Umberto Segarelli ed elettivamente domiciliati nello studio del secondo in Roma, via Morgagni 2/a; - Comune di Narni, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio; per l'annullamento della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria, n. 70 del 14.2. 2003, con cui è stato accolto il ricorso avverso la concessione edilizia n. 14776 in data 2 agosto 1999 e della relativa variante n. 17732 in data 13 giugno 2001, rilasciate ai sigg. Rubini, il P.P. di Narni, Zone Santa Lucia e Brecciaro, approvato con delibera del C.C. n. 56 del 12 marzo 1990, limitatamente alla destinazione di zona ed alle previsioni riguardanti la part.lla 93 del foglio 76; la convenzione tra il Comune di Narni ed i sigg. Rubini in data 16 luglio 1998, la delibera del C.C. n. 34 del 16 marzo 1998, di approvazione dello schema di convenzione; dell’autorizzazione paesaggistica ad eseguire le opere oggetto della predetta concessione;. Visto il ricorso in appello; visto l'atto di costituzione in giudizio dei ricorrenti in primo grado; viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; visti gli atti tutti della causa; relatore alla pubblica udienza del 26 maggio 2009 il consigliere Armando Pozzi e uditi, per le parti, gli avvocati Ranalli e Segarelli ; ritenuto e considerato quanto segue: FATTO 1. Con la sentenza appellata il TAR Umbria ha accolto il ricorso proposto in data 26 aprile 2000 da due proprietari di edifici confinanti per l’annullamento della concessione edilizia n. 14776 del 2 agosto 1999, rilasciata dal Comune di Narni ai sigg. Rubini per la costruzione di un fabbricato di civile abitazione ed uffici, nonché degli atti presupposti: Piano Particolareggiato delle Zone S. Lucia e Brecciaro, convenzione del 16 luglio 1998, autorizzazione paesaggistica, come già indicati in epigrafe. 2. I motivi dedotti in primo grado con il ricorso introduttivo e con successivi motivi aggiunti riguardavano sia il procedimento di approvazione ed il contenuto del piano particolareggiato zona S. Lucia e Brecciano approvato con delibera di consiglio comunale n. 56 del 12 marzo 1990, sia la concessione edilizia n. 14776 del 2 agosto 1999, sia la concessione in variante n. 17732 in data 13 giugno 2001, comportante l’allontanamento dell’edificio dai confini, rilasciata dal comune a seguito di impegno sottoscritto in data 12 maggio 2000 dagli attuali appellanti per realizzare l’edificio già assentito ad una distanza maggiore dai confini, impegno che, come riportato nella stessa sentenza del TAR, i ricorrenti in primo grado hanno firmato “per accettazione”. 3. Il TAR con la sentenza n. 70/2003 in questa sede appellata : A) ha disatteso l’eccezione di improcedibilità per carenza di interesse, in relazione agli effetti della scrittura privata in data 18 maggio 2000, ritenendo che da essa non potesse discendere alcuna acquiescenza o comunque il venir meno dell’interesse a ricorrere; B) ha disatteso l’eccezione di irricevibilità, nei confronti dell’impugnazione del P.P. di cui alla delibera consiliare del 12.3.1990, avvenuta oltre dieci anni dopo la sua pubblicazione, assumendo che in assenza di notificazione individuale, non potesse considerarsi realizzata nei loro confronti la conoscenza legale dell’atto lesivo; C) ha disatteso l’eccezione di irricevibilità rivolta all’impugnativa del titolo edilizio originario del 1999, in quanto la lettera rivolta al Comune in ordine alla disputa dal legale dei ricorrenti era antecedente al rilascio e non poteva quindi assumere valenza probatoria della conoscenza del titolo, e essendo indimostrata l’affissione di cartelli in epoca risalente rispetto alla notificazione del ricorso e la loro indicazione circa la localizzazione dell’edificio e delle distanze dai confini; D) Accolto nel merito il gravame, sulla base delle seguenti motivazioni: D1] l’impossibilità di approvare lo strumento urbanistico attuativo con deliberazione del Consiglio comunale, ai sensi del comma 2, e la necessità di richiedere invece, ai sensi del comma 1, la deliberazione della Giunta regionale, tenuto conto di un calcolo di abitanti insediabili maggiore con il P.P. che ne prevede pari a 3.062 contro i 2.832 della Variante al P.R.G., effetto questo derivante, tra l’altro, dall’incremento degli indici territoriali nella zona Brecciaro, passati da 10.000 mc/ha a 11.825 mc/ha.; D2] il P.P. non era corredato di studi planovolumetrici estesi all’intero ambito e comprendenti gli immobili dei ricorrenti; D3] la possibilità di derogare, mediante piano particolareggiato, ai limiti di distanza stabiliti dal P.R.G., riguarda solo i rapporti fra edifici inclusi nello stesso piano particolareggiato, e non già fra un edificio interno al P.P. e uno esterno; D4] dichiarato assorbiti gli altri profili dedotti, il cui esame, peraltro, avrebbe richiesto, a detta del TAR, ulteriori approfondimenti istruttori. 4 – Con l’atto d’appello i sig,ri Rubini ripropongono tutte le eccezioni di rito non accolte dal TAR e, nel merito, censurano la sentenza in quanto erronea ed illogica sul piano dei dati comparativi fra variante di PRG e PP. All’udienza del 26 maggio 2009 la causa è stata trattenuta in decisione. DIRITTO 1-Debbono essere esaminati anzitutto i motivi d’appello con cui si censura la sentenza del TAR Umbria per avere respinto tutte le eccezioni di tardività, improcedibilità ed inammissibilità del gravame originario. Priorità logica, in quanto afferente l’atto concretamente e definitivamente lesivo, ha il motivo attinente alla tardività dell’impugnativa avverso la concessione edilizia originaria. Su tale punto, la sentenza del TAR ha respinto l’eccezione, considerando: a) irrilevante, ai fini della conoscenza del titolo concessorio da parte dei confinanti, la lettera del loro rappresentante negoziale avv. Segarelli al comune in data 24.6.1999, in quanto anteriore al rilascio dello stesso titolo avvenuto il 2 agosto 1999; b) irrilevante l’apposizione dei cartelli di cantiere, che nulla indicavano circa la localizzazione dell’edificio e delle distanze dai confini. 2- La sentenza viene censurata per erroneità e travisamento. Il motivo d’appello è fondato. Vale ricordare che il rilascio della concessione edilizia dell’agosto 1999 è il frutto di un procedimentop complesso e prolungato, rispetto al quale i ricorrenti in primo grado, attuali appellati, hanno da subito mostrato di avere consapevolezza di esistenza e contenuti, nonché portata lesiva del loro interesse a non vedersi costruire in asserita violazione delle distanze tra edifici. Esso nasce, infatti, da tempo ben anteriore, come esattamente ricostruito nell’atto d’appello e come non esposto nell’appellata sentenza. Infatti, sin dall’aprile 1995 gli attuali appellanti presentarono al comune il progetto per la costruzione dell’edificio in contestazione. La Commissione Edilizia nella seduta del 29 settembre 1995 espresse parere favorevole condizionato ad una serie di adempimenti a carico dei richiedenti, tra cui apposita convenzione con il comune per la realizzazione delle opere di urbanizzazione. La predetta convenzione fu stipulata in data 16.7.1998 e con essa si convenne con l’amministrazione la realizzazione e cessione, da parte dei sig.ri Rubini, di un marciapiede di pubblico transito. Solo a seguito di tale atto negoziale e delle sua esecuzione il comune rilasciò la concessione edilizia dell’agosto 1999 impugnata dai confinanti attuali appellati. 3- Rispetto agli atti del prolungato procedimento concessorio in parola i ricorrenti in primo grado adottarono specifici e mirati atti di iniziativa. Con nota acquisita agli atti del comune in data 30 ottobre 1995 il sig. Brunelli chiese all’amministrazione “ copia della concessione edilizia n° 14776 del 29.09.1995 “ e del “ progetto approvato sulla particella 93 del foglio 76 di proprietà Rubini “ ; il tutto al dichiarato fine di procedere ad “ un attento esame e per verificare tutte le prescrizioni assegnate “ . Con successivo atto a firma del rappresentante negoziale dello stesso Brunelli e dell’altro confinante Serantoni, avv. Segarelli, scrivente “ nell’interesse in nome e per conto “ degli appellati, assunto al protocollo del comune in data 24.6.1999, si rendeva noto all’amministrazione locale che “ Consta ai Sig.ri che assisto che i sopra elencati Sig.ri Rubini hanno presentato all’Ente una richiesta di concessione edilizia che, essendo accompagnata da un progetto redatto in spregio alla disposizioni del Regolamento Edilizio, sarebbe già di per sé immediatamente meritevole di rigetto”. Precisa ulteriormente la stessa comunicazione che “ La violazione del richiamato regolamento è verosimilmente ravvisabile per il fatto che gli elaborati progettuali non delineano affatto (e/o non delineano con adeguata esattezza) i fabbricati latistanti quello ipoteticamente costruendo, le lacune progettuali presentano rilevanza oltre che formale - mancato rispetto delle prescrizioni di regolamento -- anche sostanziale non consentendo agli organi tecnici municipali, ed a quelli consultivi, la verifica del rispetto dei distacchi minimi dagli edifici latitanti”. Sulla base, infine, dell’ulteriore considerazione per cui “ Proprio a tal proposito va segnalato che l’edificio in ipotesi erigendo verrebbe a trovarsi a distanza inferiore a mt. 10 rispetto alle pareti finestrate degli edifici Serantoni (presente sulla confinante Particella 198) e Brunelli (Particelle 116 e 165)”, nonché della segnalazione che “ l’eventuale (non creduto) atto concessorio, di assentimento quanto all’edificazione, sarebbe palesemente e gravemente contrastante con l’Art. 9 D.M. 2 aprile 1968 n. 1444………”, lo stesso rappresentante conclude osservando come “ il non creduto rilascio della concessione ipotizzata sarebbe lesivo di diritti dei Sig.ri Serantoni e Brunelli, e darebbe il via ad iniziative impugnatorie e risarcitorie “, invitando il comune “ ad esprimere formale diniego sull’istanza Rubini, di cui sopra “. Occorre ulteriormente sottolineare che alla predetta segnalazione del 24 giugno ’99 il comune dette puntuale riscontro con risposta del successivo 23 luglio, nella quale si indicavano le previsioni di variante al PRG e del piano particolareggiato in base alle quali e secondo le quali “ il progetto [ allegato alla domanda di concessione edilizia, n.d.r. ] approvato è stato redatto “. 4- Dal quadro provvedimentale e documentale sopra esposto emerge con assoluta certezza che i due confinanti sin dal 1995 erano ben a conoscenza dell’iniziativa edificatoria avviata dal loro vicino e dei suoi contenuti progettuali negativamente incidenti sui loro dichiarati interessi dominicali a vedere rispettate le distanze dell’erigenda costruzione dagli edifici di loro proprietà. Quindi, se per un aspetto formale l’asserzione del TAR circa l’irrilevanza, ex se, della ampiamente citata nota del giugno 1999 a far scattare i termini decadenziali per l’impugnativa di una concessione ancora da venire è astrattamente esatta, per un aspetto concretamente sostanziale essa risulta errata, nella parte in cui non ha considerato la stessa comunicazione idonea ad evidenziare uno stato di preventiva, ampia consapevolezza e conoscenza contenutistica del progetto edificatorio, ripetesi da lungo tempo depositato presso gli uffici comunali e di cui i confinanti, come già detto, sin dal 1995 avevano dimostrato di conoscere l’esistenza ( addirittura indicando lo stesso numero di protocollo assunto e mantenuto dalla concessione finale del 1999 ) e mostrato concreto interesse a percepirne la reale portata; consapevolezza preliminare che avrebbe imposto ai Giudici di primo grado un’applicazione rigorosa e coerente con lo stato concreto dell’evoluzione procedimentale dei principi giurisprudenziali in materia di termini per impugnare le concessioni edilizie. 5- A tale ultimo riguardo, è ampiamente noto l’avvertimento che se è vero che, ai fini della decorrenza del termine per l'impugnazione, occorre la conoscenza piena del provvedimento causativo della lesione, è anche vero che la tutela dell'amministrato non può ritenersi operante ogni oltre limite temporale ed in base ad elementi puramente esteriori e formali o atti d’iniziativa di parte ( quali richieste d’accesso, istanze, segnalazioni ) di modo che l'attività dell'amministrazione e le iniziative dei controinteressati siano soggette in definitivamente o per tempi dilatati alla possibilità di impugnazione, anche quando l'interessato non si renda parte diligente nel far valere la pretesa entro i limiti temporali assicuratigli dalla legge (Cons. St., sez. V, 11 settembre 2007 , n. 4809 ; sez. VI, 30 marzo 2004 , n. 1692). Pertanto, il consolidato orientamento giurisprudenziale ( per tutte v. Cons. St., sez. IV, 11/04/2007, n. 1654 ), il quale ritiene di norma insufficiente, ai fini della piena conoscenza del provvedimento abilitativo, del semplice cartello apposto in cantiere con l'indicazione dei soli estremi di detto provvedimento deve, tuttavia, essere coordinato con i pacifici principi in ordine alla conoscenza di fatto dell’ esecuzione di opere edili assertivamente abusive da parte del proprietario limitrofo ed alla decorrenza del termine per l' impugnazione del relativo titolo concessorio. Seppure è jus receptum che la conoscenza che fa scattare i termini per l’impugnazione di un titolo concessorio edilizio può intendersi acquisita da elementi di sicura presunzione, tra i quali tradizionalmente si annovera lo stato di avanzamento dei lavori, quando, cioè, le opere abbiano raggiunto uno stadio e una consistenza tali da renderne chiara l'illegittimità e la lesività per le posizioni soggettive del confinante (cfr. da ultimo Cons. Stato, sez. IV, 31 luglio 2008 , n. 3849 ; sez. IV, 12 febbraio 2007, n. 599; sez. V, 19 settembre 2007 , n. 4876; sez. V, 28 giugno 2004 , n. 4790; Sez. VI, 10 giugno 2003 n. 3265; Sez. IV 8 luglio 2002 n. 3805; Sez. VI 14 marzo 2002 n. 1533), tuttavia, anche questo principio non è assoluto, ciò che rileva essendo l’effettiva conoscenza anche preliminare ( come nella specie ) di un titolo abilitativo accompagnata dal mero inizio di una qualsiasi attività edilizia. 6- Nella specie il TAR ha fatto un uso meramente astratto e scolastico dei ricordati principi, limitandosi a riportare ed applicare quello relativo all’insufficienza della mera affissione dei cartelli di cantiere, ma dimenticando di correlarlo alle altre acquisizioni testè riportate, in base alle quali – stante la preventiva conoscenza ( risalente addirittura al 1995 ), sopra evidenziata, dei dati progettuali, dei quali appunto, si segnalano e lamentano espressamente le “ lacune “ e la loro asserita violazione delle norme urbanistiche sulle distanze tra edifici limitrofi – il termine iniziale di decadenza non poteva non collimare – a differenza di quanto ritenuto in punto di diritto dal Giudice di prime cure - con l’affissione del cartello indicativo del titolo concessorio e quindi del suo avvenuto rilascio. Il fatto che la nota del volontario rappresentante degli appellati fosse anteriore al formale rilascio definitivo della concessione edilizia non rileva ai fini della decorrenza dei termini ( come invece ritenuto dai giudici di primo grado ). Con quell’atto, infatti, congiunto alla richiesta del 1995, gli interessati avevano mostrato, tramite il loro rappresentante volontario che agiva “ in nome e per conto “, di sapere l’esistenza di un titolo concessorio seppur non definitivo in quanto ancora non formalmente rilasciato, seppure in immediata prossimità di adozione finale, gli aspetti lesivi di tale titolo e gli atti ad esso presupposti. Sicché, in questa situazione, il termine non poteva che decorrere dall’affissione del cartello di cantiere accompagnato dall’inizio dei lavori di costruzione. E’ stato precisato dalla giurisprudenza che con la locuzione “piena conoscenza” del provvedimento lesivo – proprio ai fini della decorrenza del termine per l’impugnazione – non deve intendersi che il destinatario debba conoscere l’atto in tutti i suoi elementi, essendo invece sufficiente che egli sia stato edotto di quelli essenziali, quali l’autorità amministrativa che l’ha emanato, la data, il contenuto dispositivo ed il suo effetto lesivo (C.d..S., sez. IV, 21 dicembre 2001, n. 6339; sez. V, 6 ottobre 2003, n. 5873; 10 marzo 2003, n. 1275), con la conseguenza che in presenza di siffatti elementi sull’interessato incombe l’onere della immediata impugnazione, salva la possibilità di proporre motivi aggiunti ove dalla sua conoscenza integrale emergano ulteriori profili di illegittimità (da ultimo, C.d.S., sez. IV, 29/07/2008 ,n. 4176 ; id., 19 luglio 2007, n. 4072); 7- Quand’anche, poi, si volesse superare tale profilo di tardività per ancorarsi a principi consolidati ma, come e per quanto detto, inapplicabili alla concreta fattispecie di causa, il ricorso sarebbe ugualmente tardivo con riferimento alle previsioni del piano particolareggiato approvato con delibera consiliare comunale del 12.3.1990; atto legittimante costruzioni in violazione delle norme sulle distanze tra edifici confinanti e perciò effettivamente lesivo delle pretese di arretramento dell’erigenda costruzione. Il primo giudice, al riguardo, ha ritenuto anche questa impugnativa tempestiva nonostante fossero decorsi dieci anni dalla delibera comunale di approvazione dello strumento attuativo, osservando che a nulla valesse l’intervenuto decorso del termine per l’impugnazione dalla data di pubblicazione di detta delibera, assumendo che l’Amministrazione avrebbe dovuto notificare individualmente la stessa agli appellati, in quanto proprietario di un’area limitrofa e quindi titolari di un interesse qualificato all’ordinato sviluppo del territorio relativo alla zona e che l’omissione di tale comunicazione avrebbe impedito il decorso del termine di cui all’art. 21 della legge 6 dicembre 1971, nr. 1034. In particolare, il TAR ha ritenuto che “ il P. P. in questione è intervenuto a dettare, con specifico riguardo ad un singolo lotto edificatorio, un regime derogatorio, sotto i profili del lotto minimo edificabile e delle distanze., di quello risultante dalle NTA del PRG preesistente e dalle disposizioni del D. M. 1444/1968 “. Le motivazioni del TAR, riprese dalla memoria di costituzione in appello dei ricorrenti in primo grado, secondo cui il P. P. sarebbe “ circoscritto al lotto Rubini “, “ incide sul regime di vicinato “, incide sul diritto soggettivo alle distanze e distacchi e avrebbe perciò “ valenza equivalente all’introduzione di un vero e proprio vincolo di natura ablatoria “ non possono condividersi. Ora, in disparte che la pretesa natura “ lenticolare “ ( tale qualificata dalla difesa degli appellati ) del piano in questione appare smentita dalla stessa descrizione operata dalla sentenza appellata dei contenuti di questo strumento attuativo, recante, ad esempio, il calcolo di abitanti insediabili, impensabile per una asserita statuizione di tipo circoscritto ad un solo lotto, è proprio la natura di una statuizione, dichiaratamente incidente sulla facoltà edificatorie, a non potersi considerare sostanzialmente espropriativa, ma solo conformativa del diritto di edificare e quindi delle facoltà di godimento inerenti il diritto di proprietà. 8 - D’altra parte, la asserita natura lenticolare del piano attuativo presupposto alla contestata concessione è palesemente smentita da tutte le tavole di piano versate in atti, dove si coglie appieno la portata generale, seppure parziale, dello strumento pianificatorio, riguardante non un singolo lotto, ma una vasta area dell località S. Lucia-Brecciaro, delimitata con linea punto-tratteggiata, suddivisa in undici zone omogenee, articolata in quindici aree funzionali con specifiche destinazioni d’uso e disciplinata da ben 34 norme tecniche di attuazione. Tenuto conto di tali caratteristiche che individuano un classico strumento pianifiatorio di carattere generale seppure riferito ad una parte soltanto dell’intero territorio comunale soccorre allora, a tal riguardo, il costante insegnamento di questo Consiglio, secondo il quale, nel sistema di pubblicità-notizia disciplinato dalla legislazione urbanistica nazionale e regionale, nonché ai sensi dell’articolo 124 del TUEL n. 267/2000, il termine per l'impugnazione dello strumento urbanistico generale decorre non già dalla notifica ai singoli proprietari interessati dalla disciplina del territorio ma dalla data di pubblicazione del decreto di approvazione o comunque al più tardi dall'ultimo giorno della pubblicazione all' albo pretorio dell'avviso di deposito presso gli uffici comunali dei documenti riferiti al piano approvato, salvo che esso non incida specificatamente, con effetti latamente espropriativi, su singoli, determinati beni (fra le tante: Cons. Stato Sez. VI 3-8-2007 n. 4326; Sez. V, sent. n. 1534 del 24-03-2006 ;Cons. Stato , sez. IV, 10 agosto 2004, n. 5510; id., 19 luglio 2004, n. 5225; Sez. IV, 8 luglio 2003 n. 4040 ; Cons. St., sez. IV, 16 ottobre 2001 n. 5467; sez. IV, 12 novembre 1996 , n. 1204; Sez. V, 27 ottobre 1995 n. 1489 ;Cons. Stato , sez. V, 21 dicembre 1992 , n. 1543; CGA, 8 ottobre 2007, n. 929 ). Ove invece al piano volesse darsi quella valenza “ espropriativa “ invocata dagli appellati, si dovrebbe ritenere che il piano in questione si sarebbe dovuto comunicare singulatim a tutti i numerosissimi proprietari di aree che sarebbero stati colpiti dalle varie prescrizioni di varia natura contenute nel piano stesso ( vincoli per attrezzatura di mobilità, vincoli di rispetto stradale, vincoli per verde attrezzato, ecc. ) che tuttavia, secondo quanto già osservato e secondo quanto insegnato da costante giurisprudenza, non hanno valenza espropriativa ma semplicemente conformativa del regime della proprietà fondiaria e delle relative facoltà di disposizione e godimento. Si pretende cioè un regime di comunicazione individuale impossibile da attuare e che sarebbe ulteriormente complicato dala pretesa di informare non solo i diretti interessati ma anche i proprietari di fondi finitimi: il che è davvero diabolico. Anche di recente questa stessa Sezione ha avuto modo di ribadire il principio generale della sussistenza dell’interesse a impugnare statuizioni incidenti sull’assetto territoriale da parte dei proprietari dei fondi limitrofi, sulla base del generico criterio della vicinitas, ma senza, però, che costoro possano definirsi soggetti contemplati, neanche indirettamente, dai provvedimenti medesimi, e quindi aenti titolo a una comunicazione specifica e individuale (Sez. IV, n.1219/2009). 9 - Stante la fondatezza del motivo d’appello relativo alla tardività del ricorso di primo grado avverso l’atto concretamente lesivo e la concessione ad esso connessa e la natura dirimente, sul piano provvedimentale, di tale motivo, il Collegio non scende nel merito degli ulteriori motivi. L’appello va pertanto accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado va dichiarato irricevibile. Le spese del doppio grado possono compensarsi, sussistendo giusti motivi. P. Q. M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso in appello indicato in epigrafe, accoglie l’appello e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata,dichiara il ricorso di primo grado irricevibile. Spese del doppio grado compensate. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa. Così deciso in Roma il 26 maggio 2009, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Quarta – riunito in camera di consiglio con la partecipazione di: Costantino SALVATORE - Presidente Luigi MARUOTTI - Consigliere Giuseppe ROMEO - Consigliere Armando POZZI - Consigliere, est. Anna LEONI - Consigliere