CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE IV - Sentenza 3 marzo 2009 n. 1208 Pres. L. Cossu – Est. R. Greco Comune di Bisceglie (Avv. M. Barbieri) c/ Ministero dell’Interno (avv. Stato) e altri.

Contratti della P.A. – Gara - Concessione – Realizzazione distinti edifici – Consegna – Ritardo esecuzione di un solo edificio – Rapporto unitario – Revisione prezzi – Rispetto dei termini – Valutazione unitaria del rapporto – Necessità.

Il rapporto concessorio derivante da una procedura di gara unica deve considerarsi unitario, e pertanto devono essere unitarie anche le valutazioni da compiere sul rispetto dei termini ai fini del riconoscimento della revisione dei prezzi (nel caso di specie, la concessione, affidata all’esito di una procedura di gara unica, aveva ad oggetto la realizzazione di tre distinti edifici scolastici ed il ritardo relativo alla realizzazione anche di uno solo dei tre edifici è stato correttamente considerato incidente sulla prestazione nella sua interezza e presupposto per il riconoscimento del diritto alla revisione prezzi in relazione alla totalità del rapporto concessorio, e non solo a una porzione di esso).

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente DECISIONE sul ricorso in appello n. 11069 del 2001, proposto da COMUNE DI BISCEGLIE, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Marco Barbieri, con domicilio eletto in Roma, via Lucrezio Caro, 63, presso lo studio del prof. avv. Fabrizio Proietti, contro il MINISTERO DELL’INTERNO e il MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, rappresentati e difesi ope legis dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliati per legge presso la stessa in Roma, via dei Portoghesi 12, e nei confronti di SALVATORE MATARRESE S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dal prof. avv. Vincenzo Caputi Jambrenghi, con domicilio eletto presso lo stesso in Roma, via Savoia, 31, per la riforma e l’annullamento della sentenza del Tribunale Amministrativo per la Puglia – sezione I, nr. 3606/2000, depositata in data 20 settembre 2000, non notificata, con la quale l’anzidetto Tribunale respingeva il ricorso nr. 2722/1999 proposto dal Comune di Bisceglie per l’annullamento del decreto ministeriale del Ministero dell’Interno di concerto con il Ministero dei Lavori Pubblici, Direzione Generale Amministrazione Civile – Servizio Enti Locali – Divisione Enti Locali, prot. nr. 09900057 del 26 febbraio 1999, notificato al Comune di Bisceglie il 19 luglio 1999, con il quale era accolto il ricorso presentato dalla Salvatore Matarrese S.p.a. per il riconoscimento della revisione prezzi, secondo i criteri indicati dal parere della Commissione Ministeriale per la revisione dei prezzi contrattuali delle opere pubbliche nr. 3664 del 30 settembre 1998, nonché per l’annullamento di ogni atto presupposto o connesso, compreso il parere della suddetta Commissione Ministeriale, e per l’effetto per l’accoglimento del detto ricorso del Comune di Bisceglie già iscritto al nr. 2722/1999 del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Bari. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni appellate e della Salvatore Matarrese S.p.a.; Viste le memorie prodotte dalle Amministrazioni appellate (in data 20 dicembre 2008) e dalla Salvatore Matarrese S.p.a. (in data 16 gennaio 2009) a sostegno delle rispettive difese; Visto il dispositivo di decisione nr. 42 del 27/1/2009; Visti gli atti tutti della causa; Relatore, all’udienza pubblica del 27 gennaio 2009, il Consigliere Raffaele Greco; Uditi l’avv. dello Stato Cristina Gerardis per le Amministrazioni appellate e l’avv. Caputi Jambrenghi per la Salvatore Matarrese S.p.a.; Ritenuto e considerato quanto segue: FATTO Il Comune di Bisceglie ha impugnato la sentenza con la quale il T.A.R. della Puglia ha respinto il ricorso dallo stesso Comune proposto avverso il decreto con il quale il Ministro dell’Interno, di concerto col Ministro dei Lavori Pubblici, aveva accolto il ricorso presentato dalla Salvatore Matarrese S.p.a. avverso la determinazione comunale relativa alla revisione dei prezzi contrattuali in relazione all’affidamento della realizzazione di tre edifici scolastici, e conseguentemente riconosciuto integralmente alla predetta società la revisione prezzi. A sostegno dell’appello, ha dedotto: 1) violazione di legge (art. 7, comma I, d.lgs. 6 dicembre 1947, nr. 1501; artt. 2, comma I, e 5 d.P.R. 24 novembre 1971, nr. 1199): in relazione all’omessa declaratoria della tardività del ricorso gerarchico proposto dalla Salvatore Matarrese S.p.a. avverso il primo provvedimento comunale di parziale diniego della revisione prezzi; 2) violazione di legge (art. 1, commi III e V, legge 24 giugno 1929, nr. 1137): non essendo consentita nella specie la revisione prezzi, dal momento che il corrispettivo era contrattualmente stabilito in misura forfettaria; 3) violazione di legge (art. 33, comma II, legge 28 febbraio 1986, nr. 41): non essendo consentita la revisione prezzi, giusta la disposizione testé richiamata, per i lavori aventi – come nel caso di specie – durata inferiore all’anno; 4) violazione di legge (art. 33, comma III, legge 28 febbraio 1986, nr. 41): essendo irrilevante, contrariamente a quanto ritenuto dal primo giudice, la natura scindibile o meno della prestazione oggetto di affidamento; 5) violazione di legge (art. 1666 c.c.); eccesso di potere; travisamento: versandosi nella specie, in ogni caso, in ipotesi di prestazioni frazionabili (e di fatto frazionate); 6) violazione di legge (art. 23, comma II, legge 18 maggio 1989, nr. 183); violazione di legge (art. 3, comma I, legge 7 agosto 1990, nr. 241); eccesso di potere; difetto di motivazione: stante l’assenza di motivazione in ordine all’accoglimento del ricorso gerarchico proposto dalla Salvatore Matarrese S.p.a., peraltro esso stesso generico. Le Amministrazioni appellate si sono costituite, opponendosi all’accoglimento dell’appello e chiedendo la conferma della sentenza di primo grado; altrettanto ha fatto la Salvatore Matarrese S.p.a., la quale ha altresì eccepito in via preliminare l’irricevibilità dell’appello per tardività, in relazione ai termini di cui all’art. 23-bis della legge 6 dicembre 1971, nr. 1034. All’udienza del 27 gennaio 2009, la causa è stata ritenuta per la decisione. DIRITTO 1. Può prescindersi dall’esame dell’eccezione di irricevibilità dell’impugnazione sollevata dalla Salvatore Matarrese S.p.a. (eccezione, peraltro, non priva di fondatezza), in quanto l’appello risulta infondato nel merito. 2. Per una migliore comprensione delle statuizioni che seguono, è bene premettere una sintetica ricostruzione della vicenda per cui è causa. Il contenzioso all’esame attiene al rapporto concessorio in essere tra il Comune di Bisceglie e la Salvatore Matarrese S.p.a., avente a oggetto la realizzazione di tre edifici scolastici, e specificamente alla richiesta di revisione prezzi avanzata dalla società affidataria. Con una prima delibera di Giunta Municipale (nr. 531 del 19 maggio 1995), l’Amministrazione comunale prendeva atto di un parere legale, secondo il quale la richiesta era di respingere quanto a due degli edifici realizzati mentre necessitava di ulteriore istruttoria per il terzo, e rinviava a future determinazioni il riconoscimento della revisione prezzi. Con ulteriore provvedimento (nota sindacale nr. 2129 del 29 gennaio 1998) il Comune riconosceva alla società istante la somma di £ 5.808.614 per uno solo dei tre edifici. Avverso tale provvedimento la Salvatore Matarrese S.p.a. proponeva ricorso gerarchico, all’esito del quale il Ministro dell’Interno, di concerto col Ministro dei Lavori Pubblici, accoglieva le istanze della società istante, ordinando al Comune di corrispondere la revisione prezzi nella misura di cui all’originaria richiesta. Tale determinazione è oggetto dell’odierna impugnazione da parte dell’Amministrazione comunale. 3. Con il primo motivo d’appello, si assume l’errore del giudice di primo grado nel non aver ritenuto la tardività del ricorso gerarchico proposto dalla Salvatore Matarrese S.p.a. avverso il parziale diniego opposto dal Comune di Bisceglie alla richiesta di revisione prezzi. Ciò in quanto, a dire di parte appellante, la decisione di non riconoscere la revisione prezzi per due dei tre edifici realizzati era stata definitivamente espressa dall’Amministrazione comunale già con la precedente delibera giuntale nr. 531 del 1995, rispetto alla quale il predetto ricorso amministrativo era manifestamente tardivo. Il motivo è infondato. Ed invero, dalla lettura della ridetta delibera nr. 531 del 1995 si evince chiaramente che, seppure in tale sede l’Amministrazione comunale aveva già avuto contezza di un primo parere legale nel quale si affermava la non debenza della revisione prezzi per i due edifici scolastici realizzati dalla concessionaria in epoca più risalente, nessuna decisione definitiva fu assunta al riguardo, rinviandosi a un successivo provvedimento l’adozione di ogni determinazione in ordine alla richiesta avanzata dalla Salvatore Matarrese S.p.a. Ciò emerge non solo dalla genericità della formula usata laddove si disponeva “di rinviare ad un successivo provvedimento il riconoscimento della revisione prezzi, previa ridefinizione della stessa a seguito del parere del legale ed il riconoscimento di quanto richiesto con le riserve” (senza fare distinzioni tra gli edifici oggetto di concessione), ma anche dal tenore del dispositivo, nella parte in cui espressamente si delibera di “non riconoscere per il momento detto diritto all’impresa”, lasciando intendere che ogni statuizione era comunque rimessa a un momento successivo. Tale conclusione trova conferma anche in quanto di seguito si dirà in ordine al carattere unitario e inscindibile del rapporto concessorio, tale da imporre determinazioni unitarie e non frazionate. 4. Del pari infondato è il secondo motivo d’appello, con il quale si assume l’impossibilità del ricorso alla revisione dei prezzi, stante il calcolo “a corpo” del corrispettivo contrattuale nel caso di specie. Al riguardo, appare pienamente condivisibile l’argomentazione del primo giudice, laddove rileva che l’invocato art. 1 della legge 24 giugno 1929, nr. 1137, nel distinguere in materia di appalti tra corrispettivi a corpo e a misura, non introduce per la prima ipotesi alcun divieto di ricorso alla revisione dei prezzi, così come invece previsto dall’art. 33 della legge 28 febbraio 1986, nr. 41, per la ben diversa ipotesi del cd. prezzo chiuso (che deve, però, essere oggetto di specifica ed espressa pattuizione convenzionale). 5. I rilievi che precedono rendono inconferente il quarto motivo d’impugnazione, col quale parte appellante lamenta l’irrilevanza della questione della frazionabilità o meno dell’oggetto del rapporto concessorio (su cui, invece, il T.A.R. si era soffermato), atteso che a suo dire il ricorso alla revisione prezzi non sarebbe stato consentito, in ogni caso e in assoluto. 6. La questione della scindibilità del rapporto concessorio forma altresì oggetto degli ulteriori motivi d’appello – che in questa sede possono essere trattati congiuntamente -, con i quali parte appellante torna sulla necessità di differenziare tra i primi due edifici, la cui costruzione si concluse nel rispetto dei termini contrattuali, e il terzo, laddove vi fu un ritardo ritenuto imputabile all’Amministrazione comunale e ai tempi necessari per il reperimento e l’esproprio dei suoli; per questo, si ribadisce la necessità di considerare, ai fini dell’eventuale riconoscimento della revisione prezzi e della verifica del rispetto dei tempi convenzionali, un diverso dies a quo per ciascun edificio. Inoltre, si aggiunge che per i primi due edifici sarebbe stato comunque impossibile il ricorso alla revisione prezzi, ostandovi il divieto stabilito dall’art. 33, comma II, l. nr. 41 del 1986 per le opere pubbliche la cui realizzazione – come avvenuto nella specie – si completi in meno di un anno, Anche a tale riguardo, le doglianze di parte appellante vanno disattese, essendo condivisibile l’avviso del primo giudice, che ha ritenuto unitario il rapporto concessorio, e pertanto dover essere unitarie anche le valutazioni da compiere sul rispetto dei termini ai fini del riconoscimento della revisione dei prezzi. Difatti, se è vero che la concessione de qua aveva ad oggetto la realizzazione di tre distinti edifici scolastici (per ciascuno dei quali, oltre tutto, vi fu una diversa consegna dei lavoro, con conseguente diverso decorso dei termini), non appare però contestabile che il rapporto fosse unitario, come risulta in modo decisivo, ad avviso del Collegio, dal fatto che la società affidataria fu selezionata all’esito di procedura di gara unica, nella quale non era prevista la possibilità di formulare offerte separate per i tre edifici, e che il regolamento convenzionale era globale e unitario. Ne discende che correttamente il ritardo relativo alla realizzazione anche di uno solo dei tre edifici fu considerato incidente sulla prestazione nella sua interezza, e integrante presupposto per il riconoscimento del diritto alla revisione prezzi in relazione alla totalità del rapporto concessorio, e non solo a una porzione di esso. 7. Sussistono comunque giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio. P.Q.M. il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione IV, respinge l’appello. Compensa tra le parti le spese di giudizio. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 27 gennaio 2009 con l’intervento dei signori: Luigi Cossu Presidente Armando Pozzi Consigliere Anna Leoni Consigliere Bruno Mollica Consigliere Raffaele Greco Consigliere, est.