Consiglio di Stato Adunanza della Sezione: Seconda Vista la relazione in data 5.2.2006 cui il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha chiesto il parere sul ricorso in oggetto; Viste le controdeduzioni del comune di Capri; Visti gli atti ed udito il relatore, cons. Armando Pozzi; PREMESSO: La società ricorrente, fornitrice all’ingrosso ( alberghi, ristoranti, strutture ricettive, ecc. ) e al dettaglio di prodotti ittici, con il presente ricorso impugnai provvedimenti meglio specificati in oggetto, con i quali il comune di Capri dopo avere disposto, con ordinanza n. 153 del 21.10.2003, il divieto di circolazione e sosta sul tratto finale della provinciale Marina Piccola, ha successivamente prorogato la durata di tale divieto e poi imposto di percorrere la medesima strada a passo d’uomo.. La società, che ha sede proprio nel tratto di strada interessato dal suddetto divieto, fa valere i seguenti motivi: 1 – Violazione art. 97 Cost.: 2 - Violazione art. 54 e 107 TUEL n. 267/2000; 3 – Violazione artt. 5, 6 e 7 Codice della Strada; 4 - Violazione art. l. n. 241 del 1990 per mancata comunicazione di avvio del procedimento; 5 – Eccesso di potere sotto i profili di difetto di motivazione, di istruttoria, erroneità dei presupposti, violazione principi del giusto procedimento. Il Comune di Capri ha controdedotto alle censure. Considerato: Preliminarmente vanno respinte tutte le eccezioni di inammissibilità per sopravvenuta carenza di interesse o cessazione della materia del contendere. L’interesse permane pur dopo l’adozione di successivi provvedimenti o la cessazione degli effetti di quelli impugnati, avendo i divieti e le prescrizione qui impugnate comunque svolti i loro effetti per un periodo di tempo durante il quale la società potrebbe avere patito danni ingiusti. Quanto alla c.m.c., non risulta che l’amministrazione abbia adottato provvedimenti satisfattivi delle pretese della ricorrente ( questo è l’unico presupposto per la declaratoria di c.m.c.). Fondato ed assorbente è il motivo con cui si fa valere la violazione della legge n. 241 del 1990, per omessa comunicazione di avvio del procedimento. Come ormai ampiamente noto soprattutto alle amministrazioni pubbliche, l’articolo 7 della legge n. 241 del 1990 dispone che “ Ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento, l'avvio del procedimento stesso è comunicato, con le modalità previste dall'articolo 8, ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti ed a quelli che per legge debbono intervenirvi. Ove parimenti non sussistano le ragioni di impedimento predette, qualora da un provvedimento possa derivare un pregiudizio a soggetti individuati o facilmente individuabili, diversi dai suoi diretti destinatari, l'amministrazione è tenuta a fornire loro, con le stesse modalità, notizia dell'inizio del procedimento”. Per quanto concerne le modalità e i contenuti della comunicazione di avvio del procedimento, l’articolo 8 della stessa legge, dopo avere indicato, appunto, i contenuti della comunicazione personale ai privati, tra cui “la data entro la quale, secondo i termini previsti dall'articolo 2, commi 2 o 3, deve concludersi il procedimento e i rimedi esperibili in caso di inerzia dell'amministrazione “, pone e risolve il problema della comunicazione a destinatari numerosi. Il comma 3 dell’articolo prevede infatti che “ Qualora per il numero dei destinatari la comunicazione personale non sia possibile o risulti particolarmente gravosa, l'amministrazione provvede a rendere noti gli elementi di cui al comma 2 mediante forme di pubblicità idonee di volta in volta stabilite dall'amministrazione medesima”. Con riguardo alle misure limitative del traffico veicolare nell’ambito dei comuni, vige il principio per cui quando i destinatari diretti di una misura limitativa del traffico in ambito comunale sono tutti coloro che possano far uso della viabilità e tali misure si configurino come atti amministrativi generali per i quali la L. n. 241/90, pone eccezione alle regole di comunicazione di avvio del procedimento (cfr. Cons. stato, sez. V, 7 novembre 2007 , n. 5787 ). Ritiene tuttavia la Sezione che il ricordato principio possa subire deroghe le quante volte il provvedimento interdittivo o limitativo o prescrittivo in materia di circolazione stradale possa arrecare danni facilmente prevedibili nei confronti di soggetti conosciuti o agevolmente conoscibili da parte dell’amministrazione, quali sono ad esempio gli abitanti di edifici o i titolari di esercizi commerciali aggettanti o affacciantisi su una determinata strada o tratto di essa interessata dal provvedimento.. Per tali casi scatta la ricordata previsione dell’articolo 7 della legge n. 241, che estende l’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento anche per il “ provvedimento ( da cui ) possa derivare un pregiudizio a soggetti individuati o facilmente individuabili, diversi dai suoi diretti destinatari”. L’ipotesi legale sembra alla Sezione perfettamente ricorrente nel caso di specie, tenuto conto che il provvedimento dapprima interdittivo ( seppure sub specie di proroga ) e poi prescrittivo della circolazione stradale interessava un tratto della via Marina Piccola, più esattamente quello individuato “ tra il civico n. 59 e la piazzetta di Marina Piccola”. In relazione a tali caratteristiche limitate, circoscritte e ben individuate dell’oggetto del provvedimento, era altrettanto agevole comprenderne l’incidenza negativa su una sfera limitata, circoscritta e ben individuata di abitanti e commercianti che avessero necessità di accedere con propri mezzi su quel tratto, come la società ricorrente, oltretutto ben nota per la sua attività di forniture ittiche all’intera isola di Capri. Né ad impedire l’applicazione della norma poteva e può invocarsi il carattere urgente del divieto in relazione all’urgenza di eseguire i lavori fognari, tenuto conto che essi erano conseguenti non già ad un’improvvisa rottura delle condutture o ad altri eventi imprevedibili ma ad una programmata iniziativa di lavori pubblici debitamente e tempestivamente appaltata. La mancanza di urgenza viene ammessa dalla stessa amministrazione comunale, la quale indica l’ordinanza commissariale del 21.1.2002 quale atto di approvazione del procedimento di gara d’appalto. La necessità di dare preventiva comunicazione di avvio del procedimento nel caso di provvedimenti incidenti sulla circolazione stradale quando essi colpiscano determinati soggetti stabilmente, chiaramente e notoriamente collegati al territorio interessato dal provvedimento emerge anche da precise indicazioni normative. La legge 1-8-2002, n. 166, recante disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti, ad esempio, per il programma per il miglioramento della sicurezza stradale sulla rete nazionale previsto all’articolo 15, stabilisce al comma 5 che “ Per i lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria sulla rete stradale di importo non superiore a 200.000 euro, il disposto dell'articolo 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, si intende adempiuto mediante pubblicazione per estratto dell'avvio del procedimento su un quotidiano a diffusione locale “. La stessa legge ammette la necessità di dare comunicazione, seppure con forme di divulgazione e comunicazione non individuale, previste d’altronde già dalla legge n. 241, “Qualora per il numero dei destinatari la comunicazione personale non sia possibile o risulti particolarmente gravosa”. Né potrebbe sostenersi l’inutilità della comunicazione di avvio del procedimento in relazione alla necessità, seppure non urgente, di eseguire i lavori. In altri termini, non appare invocabile nella fattispecie il disposto dell’articolo 21-octies. della legge n. 241 del 1990 (aggiunto dall'art. 14, L. 11 febbraio 2005, n. 15), in tema di annullabilità del provvedimento. La norma infatti dispone testualmente che “ Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato “. Di tale dimostrazione tuttavia non è stata fornita alcuna prova documentata e d’altronde il provvedimento determinativo delle modalità di circolazione mai può essere considerato di natura vincolata, tenuto conto della varietà di quelle modalità ( orari, localizzazioni, metodi, deroghe soggettive, ecc. ). In ogni caso, anche a volere ritenere applicabili, per ipotesi, i principi in tema di deroga alla comunicazione di avvio del procedimento, essi sarebbero ugualmente inapplicabili in relazione alle ulteriori finalità che l’istituto in parola avrebbe potuto assolvere. Come già detto, la ricorrente svolge un’importante attività imprenditoriale nel settore dell’alimentazione, rifornendo di prodotti ittici molti alberghi e locali dell’isola. Una preventiva comunicazione avrebbe consentito quindi non solo la partecipazione al procedimento a fini collaborativi, conoscitivi e propositivi, secondo quanto costantemente affermato dalla giurisprudenza al riguardo, ma avrebbe permesso altresì all’interessato di adottare le iniziative imprenditoriali del caso in previsione del futuro provvedimento ( disdette tempestive di contratti di fornitura, reperimento temporaneo di altri locali per lo stoccaggio della merce, diverse modalità di fornitura del pesce mediante accordi con iproduttori, ecc. ). A confutare la fondatezza del motivo neppure può sostenersi che comunque pubblicità vi sia stata mediante apposizione dei “prescritti segnali” ( v. relazione ministeriale ). Un conto, infatti, è la comunicazione preventiva di un provvedimento da adottare ed altro conto sono le forme di comunicazione e pubblicità del provvedimento ormai adottato. P.Q.M. La Sezione esprime il parere che il ricorso vada accolto.