Sommario: 1. La tutela del paesaggio: lineamenti di diritto positivo. 2.- L'esempio della Sardegna.- 2.1 Le competenze. 2.2 I Piani Territoriali Paesistici. 2.3 Le misure di tutela d'emergenza.- 2.4. La nuova pianificazione paesaggistica. 1. La tutela del paesaggio: lineamenti di diritto positivo. Fin dall'inizio del secolo scorso si è ravvisata l'esigenza di sottoporre a norme di tutela le bellezze naturali al fine che la libertà assicurata a proprietari e speculatori di utilizzare le aree dentro e fuori dei centri abitati, non potesse costituire un grave pregiudizio alle bellezze naturali e monumentali. Gli amministratori della cosa pubblica e gli studiosi ravvisavano tutti i limiti costituiti dalla sola forma di tutela rappresentata dalle facoltà attribuite al Ministero della Pubblica Istruzione dalla legge 11 gennaio 1922, n. 778, sulla tutela del panorama: tale normativa infatti non prevedeva l'obbligo di presentazione di progetti di nuova costruzione agli organi competenti, e tanto meno identificava le bellezze panoramiche ma si limitava a prevedere, qualora la necessità di tutela fosse evidente, l'obbligo di rispettare determinate distanze che, di volta in volta e per casi particolari, venivano determinate con decreti ministeriali. Si trattava quindi di una tutela parziale ed episodica che mostrava la necessità di una normativa quadro per la tutela di tutte le bellezze naturali del territorio nazionale[1] che si è poi concretizzata con la legge 29 giugno 1939, n 1497: in tal modo il legislatore ha costituito un quadro organico di riferimento per tutto il territorio nazionale relativo agli obblighi e misure da rispettare per la tutela delle bellezze naturali. Nel 1939 si è realizzata una complessiva normativa di tutela per i beni a valenza paesistico-culturale: mentre con la l n.1497 il legislatore nazionale ha tutelato il cosiddetto "bello di natura", la coeva l n. 1089 ha costituito il quadro normativo di tutela dei beni culturali, del "bello d'arte", secondo una distinzione propria dell'estetica, risalente nel tempo[2]. La l n. 1497/1939 concepisce la tutela paesaggistica relativamente ad un bene individualmente e singolarmente considerato per il suo pregio estetico. Tale considerazione si è poi riflessa nella interpretazione data all'art 9 Cost , con il quale si è conferito un fondamento costituzionale alla tutela delle "bellezze naturali" in quanto, a giudizio della dottrina maggioritaria, il legislatore costituzionale ha concepito la disciplina paesaggistica come espressione di un valore estetico culturale .[3]. Già con la legge 29 giugno 1939, n 1497 gli strumenti individuati dal legislatore per la tutela del paesaggio erano due: il vincolo generico e il Piano Paesaggistico. Il vincolo generico è consistito per lungo tempo nella sola dichiarazione di interesse pubblico di determinati beni o aree più o meno vaste. La individuazione di tali territori avveniva mediante una procedura amministrativa che si concludeva con un decreto attraverso il quale si individuava l'area. Tale funzione di individuazione è stata in seguito delegata alle regioni ( viene fatto salvo il potere ministeriale di integrare gli elenchi regionali). L' esercizio delle funzioni amministrative delegate alla Regione Sardegna è stato regolato con la l.r. n 28/1998 che ha subdelegato ai comuni la competenza per il rilascio delle autorizzazioni di cui all'art 3 della stessa legge. La disciplina relativa all'imposizione del vincolo paesaggistico muta con la l n. 431/1985 (cosi detta "legge Galasso") in quanto con tale atto normativo, si sono previste delle vaste zone del territorio nazionale vincolate per legge. Queste aree comprendono, tra l'altro : la fascia costiera e le rive dei laghi per una profondità di 300 metri ; le rive dei corsi d'acqua pubblici per una fascia di 150 metri; i boschi e le foreste; i territori montani per la parte eccedente i 1200 metri( Appennini ed isole) o i 1600 metri ( catena alpina); i parchi e le riserve nazionali e regionali; i vulcani, etc. L'emanazione di questa legge o, per le altre aree, la pubblicazione del decreto che individua i territori, determinano quindi la sottoposizione di tale aree a vincolo generico. Tale vincolo non comporta necessariamente l'inedificabilità, ma determina l'obbligo per il proprietario dell'area di sottoporre qualsiasi progetto di modifica alla preventiva e motivata autorizzazione dell'autorità amministrativa competente, salvo per gli interventi di cui all'art. 149 D.lgs n.42/2004 , secondo la normativa vigente. Con la "legge Galasso" attraverso la previsione legislativa di ampi areali sottoposti a vincolo paesaggistico, si realizza una modifica radicale del concetto di tutela paesaggistica: da una tutela orientata a preservare il valore estetico di cose e luoghi isolatamente considerati, ad una tutela globale che considera vaste aree del territorio, per categorie di beni e per zone, da considerarsi organicamente. Lo strumento principale di tale tutela viene concepito dal legislatore del 1985 nella pianificazione paesaggistica. Il piano paesistico , era in verità già previsto dalla legge n 1479/1939 che distingueva tra bellezze individue e bellezze d'insieme : le prime erano qualificate quali bellezze naturali, in raffronto alla corrispondenza del parametro della bellezza in riferimento ad un singolo bene; le seconde invece si inseriscono in un quadro complessivo che trascende l'individualità delle stesse andando a costituire un unico quadro espressivo, testimonianza del valore paesistico dell'area interessata; in riferimento a questa seconda evenienza l'art 5 della legge n 1497 del 1939 aveva previsto la possibile adozione di strumenti territoriali quali appunto i piani paesaggistici. La pratica ha però dimostrato che il loro carattere facoltativo, oltre che la loro prevalente utilizzazione vincolistica, hanno comportato il sostanziale fallimento di tale istituto al quale è stata riconosciuta una funzione puramente conservativa. Il "nuovo corso" determinato dalla legge n 431/1985 è costituito da un parte dalla estensione del vincolo paesaggistico e dall'altra proprio dal tentativo di rianimare quella pianificazione paesaggistica che, pur prevista nella l 1489/1939 , non aveva avuto una valida realizzazione. Constatato il sostanziale fallimento della tutela astratta e puramente conservativa del bene paesistico, concepito quale elemento di pregio scardinato del territorio[4] , il legislatore , volendo superare la precedente disciplina di tutela mediante la considerazione della salvaguardia ambientale e paesaggistica nel contesto territoriale, non poteva che abbandonare la procedura delle autorizzazioni singole per incentivare la pianificazione come strumento necessario per garantire una considerazione complessiva del bene paesaggistico. Con la legge Galasso si realizza il superamento della visione prettamente vincolistica, per approdare a privilegiare una visione programmatica della tutela paesaggistica. L'ulteriore passo è stato costituito dal D.lgs n 42/2004, Codice dei beni culturali e del paesaggio ( così detto Codice Urbani) attraverso il quale il legislatore allarga ancora di più lo sguardo prevedendo che il piano paesaggistico non disciplini più i soli beni paesaggistici ma l'intero territorio regionale. Il Codice Urbani prende atto della evoluzione normativa della stessa nozione di paesaggio. Mentre in precedenza tale concetto era riferibile alle sole "bellezze naturali", in seguito la Convenzione Europea del Paesaggio, firmata a Firenze nel 2000, ha indicato un criterio più ampio, identificando il paesaggio come.: ".una determinata parte di territorio, così come è percepita dalle popolazioni, il cui carattere deriva dall'azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni "; l'art 2, IV comma della Convenzione prevede inoltre che: "La presente Convenzione si applica a tutto il territorio delle parti e riguarda gli spazi naturali, rurali, urbani e periurbani. Essa comprende i paesaggi terrestri, le acque interne e marine. Concerne sia i paesaggi che possono essere considerati eccezionali, sia i paesaggi della vita quotidiana, sia i paesaggi degradati"; non vi è quindi alcuna distinzione tra natura e cultura, entrambe elementi costituitivi del paesaggio, come non si distingue tra paesaggio naturale e paesaggio artificiale[5]. Il campo di interesse della Convenzione non riguarda singoli paesaggi, ma tutti i paesaggi europei , siano essi urbani, periurbani, naturali, di particolare pregio, ordinari o degradati; la Convenzione sembra quindi avere posto come centrale il problema della qualità dei luoghi di vita delle popolazioni. Questa problematica richiede una politica attiva di costruzione di nuovi paesaggi di qualità. A questi intenti sembra essersi ispirato il legislatore con il D.lgs n. 42/2004 ( Codice Urbani) che ha dettato una disciplina innovativa soprattutto per quanto concerne il piano paesaggistico regionale. Con il D.lgs n 42/2004 il bene paesaggistico non è più l'oggetto esclusivo del piano ma diventa un elemento del paesaggio da tutelare e preservare, ma non avulso dallo stesso. In sostanza se con la l n. 1497/1939 la tutela paesaggistica era riferita alle sole bellezze panoramiche individualmente considerate e con la l n 431/1989 il legislatore recupera una dimensione globale e dinamica della tutela, con il D.lgs n 42/2004 la tutela paesaggistica diventa tutela territoriale assumendo un ruolo di guida e di supremazia nell'ambito delle politiche territoriali cosi come desumibile dall'art 145 D.lgs n 42/2004 che prevede la prevalenza del piano paesaggistico, non solo in riferimento ad ogni atto di pianificazione urbanistica ma, per quanto attiene alla tutela del paesaggio, a qualsiasi atto di pianificazione ad incidenza territoriale. Il Piano Paesaggistico Regionale assume quindi un ruolo centrale nella pianificazione territoriale; ha lo stesso oggetto della pianificazione urbanistica , il territorio e utilizza le medesime tecniche di pianificazione . In precedenza era evidente la differenza sussistente tra i contenuti del piano paesaggistico e quelli del piano urbanistico: il primo prevede dei limiti all'edificazione, il secondo invece distingue le destinazioni d'uso delle varie zone, indica le vie di comunicazione, oltre che la localizzazione dei servi pubblici. Questa naturale distanza tra i due strumenti si è, nel corso del tempo, assottigliata. L'art 135, secondo comma, D.lgs n 42/ 2004 prevede che "I piani paesaggistici, in base alle caratteristiche naturali e storiche, individuano ambiti definiti in relazione alla tipologia, rilevanza e integrità dei valori paesaggistici" , richiamando le tecniche della zonizzazione urbanistica . Il terzo comma lett b dello stesso articolo prevede poi che il piano paesaggistico provveda alla " .all'individuazione delle linee di sviluppo urbanistico ed edilizio compatibili con i diversi livelli di valore riconosciuti e con il principio del minor consumo del territorio, e comunque tali da non diminuire il pregio paesaggistico di ciascun ambito, con particolare attenzione alla salvaguardia dei siti inseriti nella lista dell'Unesco oltre che " le prescrizioni generali ed operative per la tutela e l'uso del territorio compreso negli ambiti individuati." (Art 143, II comma, lett e, D.lgs n. 42/2004).[6] Secondo la precedente normativa il piano paesaggistico costituiva lo strumento per stabilire una " specifica normativa d'uso e di valorizzazione ambientale" ( art 1 bis l. n. 431/1985) del territorio considerato quale bene paesaggistico, ora diventa un piano generale di assetto territoriale in cui la tutela paesaggistica è integrata nell'ambito di una complessiva politica territoriale conformata alla stessa. La necessità di dotarsi del piano paesaggistico deriva dal fatto che in mancanza di una programmazione paesaggistica, il pregiudizio al paesaggio viene spesso determinato dal sommarsi di diverse autorizzazioni paesaggistiche che, singolarmente sono del tutto legittime ma che, autorizzando numerosi interventi nel tempo, sommandosi l'una all'altra, possono arrecare una danno al paesaggio. L'ufficio competente, in mancanza di una programmazione e autorizzando singoli interventi, non ha quella visione d'insieme che gli possa permettere di valutare tale tipo di pregiudizio. Il piano paesaggistico consente poi una tutela non solamente conservativa ma attiva, di promozione di azioni per il raggiungimento degli obiettivi di qualità paesaggistica: 2.- L'esempio della Sardegna. La Regione Sardegna è stata la prima regione che ha approvato un piano paesaggistico in tutto conforme alla nuova normativa in materia di pianificazione paesaggistica introdotta con il D.lgs 42/2004. Il Piano Paesaggistico della Sardegna costituisce quindi un esempio per le altre regioni. che devono obbligatoriamente adottare il piano paesistico. E' quindi evidente che l'analisi dell'esperienza sarda in materia di tutela del paesaggio assume un grande valore . La Regione Sardegna ha recepito tutte le conseguenze relative alla nuova forza data dal legislatore nazionale al piano paesaggistico quale strumento pianificatorio principale e gerarchicamente superiore che condiziona, non solo la pianificazione territoriale, ma anche quella ad incidenza territoriale . Il legislatore regionale ha infatti considerato il Piano Paesaggistico quale principale "quadro di riferimento e di coordinamento, per lo sviluppo sostenibile dell'intero territorio regionale, degli atti di programmazione e pianificazione regionale, provinciale e locale"( art 2 l. r 25 novembre 2004, n 8): uno sviluppo che quindi non comprometta le risorse territoriali e le preservi per le generazioni future. L'analisi dell'esperienza sarda è quindi esemplare in quanto descrivendo il percorso in materia di tutela paesaggistica sviluppatosi in Sardegna, si può verificare come nei fatti sia mutata la tutela paesistica fino all'approdo costituito dall'odierna concezione del paesaggio e della sua tutela.. Qui di seguito si individueranno i principali caratteri della nuova pianificazione paesaggistica in Sardegna, sottolineando le differenze rispetto alla precedente pianificazione. Da ultimo occorre sottolineare che l'analisi della normativa paesistico-ambientale della Sardegna riveste un ulteriore profilo di interesse in quanto in Sardegna si realizzano in maniera ancora più evidente le difficoltà nascenti dalla ricostruzione delle competenze tra Stato e Regione in campo ambientale in quanto la Regione Sardegna è dotata di potestà legislativa esclusiva in materia di urbanistica ed edilizia e meramente attuativa relativamente alla tutela del paesaggio. La reciproca interferenza tra le due materie ha ingenerato delle notevoli problematiche in merito alla competenza legislativa relativa ad alcuni atti normativi di tutela territoriale, risolte dal giudice costituzionale a favore della Regione Sardegna. 2.1 Le competenze. Come è noto la legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3 ha modificato il riparto di competenze tra Regione e Stato ingenerando notevoli motivi di incertezza; la tutela ambientale è infatti lasciata alla legislazione esclusiva dello Stato ma in tale materia è possibile per le Regioni richiedere particolari forme e condizioni particolari di autonomia; in tale ipotesi la legge statale dovrebbe essere approvata dalle camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di un'intesa tra lo Stato e la regione interessata. Tra le materie di legislazione regionale rientra invece la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali nel quadro dei principi fondamentali stabiliti dallo Stato. La Corte costituzionale (Sent. n. 94/2003) ha affermato l'esistenza di una netta distinzione tra tutela dei beni culturali , di competenza esclusiva dello Stato, e valorizzazione dei beni culturali che invece appartiene a Stato, Regioni ed enti locali, ciascuno nel proprio ambito: tale riparto comporta delle problematiche evidenti soprattutto per la Regione Sardegna che, come detto, ha potestà legislativa esclusiva in materia di urbanistica ed edilizia. Distinguere tra urbanistica e tutela ambientale e paesaggistica risulta particolarmente difficile. I punti di contatto tra le due materie sono talmente evidenti che stabilire una potestà legislativa esclusiva in materia di urbanistica (Art 3 Statuto Regione Sardegna) e escludere invece ogni competenza legislativa regionale in materia ambientale e di tutela paesaggistica, pare del tutto irragionevole. D'altronde le reciproche implicazioni tra le due materie sono facilmente verificabili anche mediante la considerazione della disciplina legislativa precedente: 1) già la legge 8 agosto 1985 n 431 prevedeva "i piani urbanistico territoriali con specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali"; 2) la l.r. 22 dicembre 1989 n 45 dichiara rientrante nella materia urbanistica anche "la salvaguardia del patrimonio naturale, ambientale, artistico e culturale. La Corte Costituzionale ( Sent. n. 341/1996) ha in passato affermato la competenza statale in materia di tutela del paesaggio,proprio nei confronti della Regione Sardegna, dichiarando illegittima una delibera del Consiglio Regionale del 27 luglio 1995, con la quale il Consiglio " decide di considerare definitivi i provvedimenti emanati nell'esercizio delle funzioni amministrative delegate in materia paesistica" e " impegna la Giunta regionale ad adottare comportamenti conseguenti con il Ministero per i Beni Culturali e ambientali, mutando la prassi da ultimo seguita" . In questo caso il giudice costituzionale ha ritenuto che tale ordine del giorno ledesse la competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela del paesaggio in virtù della quale è inderogabile il parere della Sovrintendenza, quale espressione della competenza statale in materia, in riferimento alle richieste di autorizzazioni paesaggistici : solo la legislazione nazionale può determinare che le autorizzazioni rilasciate dalle amministrazioni regionali, in virtù di delega amministrativa, o sub delegate ai comuni, possano ritenersi definitive. La Corte Costituzionale è però giunta a conclusioni diverse con un recente pronunciamento relativo alla legge regionale 25 novembre 2004, n 8 recante "Norme urgenti di provvisoria salvaguardia per la pianificazione paesaggistica e la tutela del territorio regionale". Al giudice costituzionale era stata proposta questione di legittimità costituzionale in merito alla l-r n 8/2004 con la quale la Regione Sardegna ha introdotto alcune norme di salvaguardia del territorio costiero entro la fascia dei duemila metri dalla linea di battigia, fino all'approvazione del Piano Paesaggistico regionale.[7] In particolare il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato gli articoli 3, 4, commi 1 e 2, 7 e 8, comma 3, della legge della Regione Sardegna n. 8 del 25 novembre 2004 (recante Norme urgenti di provvisoria salvaguardia per la pianificazione paesaggistica e la tutela del territorio regionale) con la quale la Regione aveva cercato di rispondere all'esigenza, particolarmente avvertita in ambito regionale, di salvaguardia del territorio nelle more dell'approvazione del piano paesaggistico regionale mediante una disciplina transitoria, efficace in ogni caso per non più di diciotto mesi. Più specificamente, l'art. 3 della legge regionale de qua vietava la realizzazione di nuove opere soggette a concessione ed autorizzazione edilizia, nonché l'approvazione, la sottoscrizione e il rinnovo di convenzioni di lottizzazione relativamente ai territori costieri compresi nella fascia entro i 2.000 metri dalla linea di battigia marina, anche per i terreni elevati sul mare; ai territori costieri compresi nella fascia entro i 500 metri dalla linea di battigia marina, anche per i terreni elevati sul mare, per le isole minori; ai compendi sabbiosi e dunali. Inoltre, in accordo con questa impostazione, il comma 3 dell'art. 8 faceva altresì divieto di realizzare impianti di produzione di energia da fonte eolica, salvo quelli precedentemente autorizzati, per i quali, alla data di entrata in vigore della legge i relativi lavori avessero avuto inizio e realizzato una modificazione irreversibile dello stato dei luoghi; viceversa, relativamente agli impianti precedentemente autorizzati in difetto di valutazione di impatto ambientale, la realizzazione o la prosecuzione dei lavori, ancorché avviati alla data di entrata in vigore della legge medesima e che non avessero ancora realizzato una modificazione irreversibile dello stato dei luoghi, veniva subordinata alla procedura di valutazione di impatto ambientale di cui all'art. 31 della legge regionale sarda n. 1 del 1999. Con la decisione n 51/2006[8] la Corte costituzionale torna ad affrontare una questione particolarmente complessa: la ricostruzione delle competenze in campo ambientale. Qui rilevano le sole censure incentrate sulla supposta incompetenza della Regione Sardegna o sulla violazione della disciplina statale in materia. Il giudice costituzionale ha avuto modo di rilevare che il ricorrente avesse omesso di considerare che l'art. 6, commi 1 e 2, del D.p.r. 22 maggio 1975, n 480 (recante Nuove norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione autonoma della Sardegna) dispone che «sono trasferite alla Regione autonoma della Sardegna le attribuzioni già esercitate dagli organi centrali e periferici del Ministero della pubblica istruzione (...) ed attribuite al  Ministero per i beni culturali e ambientali con decreto-legge 14 dicembre 1974, n. 657, convertito in legge 29 gennaio 1975, n. 5, nonché da organi centrali e periferici di altri Ministeri. Il trasferimento predetto riguarda altresì la redazione e l'approvazione dei piani territoriali paesistici di cui all'art. 5 della legge 29 giugno 1939, n. 1497». A tale riguardo la Corte ha ritenuto che " Le norme di attuazione, adottate per la Sardegna attraverso i decreti legislativi di cui all'art. 56 dello Statuto speciale, possono espletare una funzione interpretativa se non addirittura integratrice delle disposizioni statutarie Esse svolgono, da un lato, il ruolo di norme sulla competenza che conformano in termini concreti l'autonomia della Regione, trattenendo in capo alla sfera statale di gestione le funzioni che siano di interesse generale e, dall'altro, seppure in casi particolari, un'opera di integrazione praeter Statutum in accordo con il principio fondamentale dell'autonomia regionale e con le altre disposizioni statutarie". Sulla base di tali considerazioni si è quindi ritenuto che "la Regione Sardegna può, nell'esercizio della potestà legislativa primaria in materia di edilizia e urbanistica di cui alla lett. f del medesimo art., altresì «intervenire in relazione ai profili di tutela paesistico-ambientale» . 2.2 I Piani Territoriali Paesistici. La pianificazione paesaggistica in Sardegna si è realizzata in origine con i quattordici Piani Territoriali Paesistici regionali, tredici dei quali ( con l'esclusione del solo Piano del SINIS) sono stati annullati per effetto dei decreti del Presidente della Repubblica del 29 luglio 1998 e 20 Ottobre 1998 e a seguito delle sentenze del T.A.R. Sardegna dal n.1203 al n. 1208. Rimaneva dunque in vigore soltanto il Piano Territoriale Paesistico del SINIS, che però è stato revocato in seguito all'approvazione del Piano Paesaggistico Regionale. I Piani Territoriali Paesistici si riferivano ai soli beni paesaggistici e costituivano uno strumento di gestione del vincolo stesso che si anteponeva cronologicamente al piano. La tutela paesaggistica era concepita come solamente conservativa in quanto venivano individuati diversi ambiti di tutela, di conservazione integrale, di trasformazione e di restauro e recupero ambientale ( artt 12, 13, 17, 23 D.P.G 6 agosto 1993, n 266, n 279) a cui erano riconnessi degli usi consentiti da recepire negli strumenti urbanistici comunali: si trattava dunque di una tutela statica, riferita sostanzialmente agli usi compatibili con diversi ambiti di tutela e non complessiva, in quanto vincolante non in tutto il territorio regionale ma bensì soltanto nell'intera fascia territoriale costiera di due km dalla linea di battigia, su tutto il territorio delle isole minori, nonché sugli ambiti territoriali interni alla perimetrazione cartografica di piano, vincolati ai sensi delle l 29 giugno 1939, n 1497 e 8 agosto 1985, n 431, ancorché non tutti individuati o esattamente delimitati all'interno di detta perimetrazione di piano. Particolarmente interessante è l'analisi delle ragioni che hanno portato all'annullamento dei Piani Territoriali Paesistici in quanto in massima parte concernono il rapporto tra Piano e vincolo paesistico; Il piano paesaggistico costituisce uno strumento per stabilire una " specifica normativa d'uso e di valorizzazione ambientale" ( art 1 bis l.n. 431/1985) del territorio considerato: non può quindi disporre della coercività del vincolo, ma deve specificarne i contenuti precettivi, indicando gli usi compatibili con il valore paesistico del bene; ha nel vincolo il suo titolo ed il suo limite e non può modificare o derogare ad esso in quanto " si colloca tra provvedimento d'apposizione del vincolo che presuppone ed il provvedimento con il quale vengono consentiti usi nella zona vincolata disciplinando l'esercizio del potere autorizzatorio, in modo da fornire parametri certi agli interessati" [9]. Mediante l'esclusione dal regime autorizzatorio di interventi previsti nella lettera "B" della Tabella degli usi compatibili, i Piani Territoriali Paesistici (P.T.P.) hanno snaturato la funzione del piano, conferendogli delle competenze del legislatore statale[10]. Tale rilievo ha assunto valenza prioritaria nelle valutazioni del Consiglio di Stato, tanto che il T.A.R Sardegna ha proceduto all'annullamento dei Piani Territoriali Paesistici facendo proprie le considerazioni di cui sopra, senza esaminare ulteriori censure in quanto assorbite dalla fondatezza della prima. 2.3 Le misure di tutela d'emergenza. L'annullamento dei piani territoriali paesistici ha comportato la necessità di predisporre degli strumenti d'urgenza per la tutela del territorio, come la delibera della Giunta Regionale n. 33/A del 10 agosto 2004, avente ad oggetto " Provvedimenti cautelari e d'urgenza per la salvaguardia e la tutela del paesaggio e dell'ambiente in Sardegna ", impugnata davanti al T.A.R Sardegna e adottata nelle more di un intervento legislativo concretizzatosi con la l.r n. 8 del 25 novembre 2004, avente ad oggetto " Norme urgenti di provvisoria salvaguardia per la pianificazione paesaggistica e la tutela del territorio regionale ". L' art. 1 della l.r n. 8 del 25 novembre 2004 ha abrogato l'art 10 della l.r n. 45/1989 (che prevedeva i contenuti dei piani territoriali paesistici) e l'art 11 (che ne determinava la procedura di approvazione) introducendo invece il piano paesaggistico regionale e stabilendone la procedura di approvazione ( art. 2 l.r n. 8/2004). La l.r n 8/2004 pone il piano paesaggistico al centro di un nuovo modello di sviluppo sostenibile assunto dall'amministrazione regionale come il parametro di riferimento indispensabile per tutte le politiche di sviluppo della Sardegna.[11].. L'art 3 della l..r n 8/2004 (cosiddetta "legge salvacoste") ha previsto il "Divieto di realizzare nuove opere soggette a concessione ed autorizzazione edilizia, nonché quello di approvare, sottoscrivere e rinnovare convenzioni di lottizzazione nei seguenti ambiti: 1. territori costieri compresi in una fascia di profondità di 2.000 metri dalla linea di battigia marina, anche se elevati sul mare; 2. territori costieri compresi nella fascia entro i 500 metri dalla linea di battigia marina,anche per i terreni elevati sul mare, per le isole minori; 3. compendi sabbiosi e dunali; Inoltre la legge regionale ha previsto il divieto di realizzare impianti di produzione di energia da fonte eolica, salvo quelli già autorizzati che alla data di entrata in vigore della legge abbiano comportato una modificazione irreversibile dello stato dei luoghi La "legge salvacoste" ha poi disciplinato diverse ipotesi di non applicabilità delle misure di salvaguardia. Tali misure non sono applicabili nell'area urbana; non riguardano quelle zone destinate allo sviluppo residenziale che siano contigue al centro urbano; non riguardano le opere di manutenzione ordinaria, restauro, conservazione; non riguardano le lottizzazioni convenzionate al 10 agosto 2004 laddove si siano avviati gia i lavori con la modificazione dello stato dei luoghi; non interessano diverse ipotesi di autorizzazione edilizia; non riguardano l'ipotesi in cui si sia, alla data del 10 agosto richiesta la concessione edilizia e siano stati rilasciati i relativi nullaosta.[12]. Le norme di salvaguardia di cui sopra avevano un carattere temporaneo in quanto sono venute meno con l'approvazione del Piano Paesaggistico Regionale che ora disciplina compiutamente la materia in un quadro programmatico omogeneo. 2.4. La nuova pianificazione paesaggistica. Il piano paesaggistico di vecchia generazione, di cui sono espressione i piani territoriali paesistici, costituiva uno strumento per stabilire una " specifica normativa d'uso e di valorizzazione ambientale" ( art 1 bis l.n.431/1985) del bene paesaggistico: come visto quindi non poteva disporre della coercività del vincolo, ma doveva specificarne i contenuti precettivi, indicando gli usi compatibili con il valore paesistico del bene; aveva nel vincolo il suo titolo ed il suo limite non potendo modificare o derogare ad esso in quanto si collocava tra provvedimento d'apposizione del vincolo che presuppone ed il provvedimento con il quale vengono consentiti usi nella zona vincolata, disciplinando l'esercizio del potere autorizzatorio, in modo da fornire parametri certi agli interessati Nel regime precedentemente in vigore poi la presenza di due diversi modelli di pianificazione paesaggistica corrispondeva ad un diverso contenuto ed ambito, perché il piano paesistico era prescrittivo nei confronti dei privati ancor prima di completare il proprio iter di formazione ma l'ambito pianificatorio era necessariamente limitato dalla previa identificazione delle aree attraverso la dichiarazione di notevole interesse pubblico( art 3 e 4 l n 1497/1939); invece il piano urbanistico territoriale poteva estendersi anche all'intero territorio regionale, ma la sua efficacia era " quanto meno in base alla legislazione di principio ( art 5 l n 1150/1942 legge urbanistica) "direttiva" nei confronti dei comuni , e perciò le relative prescrizioni non immediatamente operanti nei confronti dei privati Il D.lgs n 42/2004 , ha provveduto ha unificare "ope legis" i due strumenti di pianificazione , prevedendo un unico modello di piano paesaggistico denominato per l'appunto "Piano Paesaggistico" ( art 135 D.l 42/2004) Viene portato a compimento quel processo di assimilazione che già si intravedeva nel T.U del 1999, affermando che la pianificazione del paesaggio può avvalersi dei due diversi strumenti codificati dalla precedente legislazione( il piano paesistico cui fa riferimento la legge n 1497/1939 e il piano territoriale con specifica considerazione dei valori paesaggistici di cui alla legge n 431/1985-) ambedue denominati ( art 135, D.lgs n 42/2004) piani paesaggistici" e ambedue concernenti l'intero territorio regionale,ed assoggettati ad identica disciplina dagli artt 143,144, e 145. Con la nuova normativa paesaggistica il piano paesaggistico viene posto al centro delle modalità di tutela conferendo allo strumento di pianificazione una straordinaria forza. I segni di questo cambiamento culturale sono ben visibili nel testo legislativo laddove si noti che la disposizione di apertura sul piano paesaggistico ( art 135 ) è stata inserita nel titolo I, capo I, quindi tra le disposizioni generali, modificando così l'impostazione tradizionale che anteponeva le disposizioni sul vincoli a quelle relative alla pianificazione. Il Codice Urbani ribalta il tradizionale rapporto di presupposizione tra vincolo e piano in virtù del quale la giurisprudenza ha ritenuto che il vincolo ambientale costituiva rispetto alla pianificazione della l 431 del 1985 "il presupposto sia sul piano diacronico e procedimentale, che sul piano gerarchico e sostanziale".[13] In questa nuova veste il Piano Paesaggistico si configura come un piano generale, un piano cioè che ha la caratteristica propria del piano urbanistico ma è ad esso sovraordinato Il piano paesaggistico costituisce quindi strumento per la gestione dell'intero territorio regionale e non dei soli beni paesaggistici. Anteriormente la res assumeva la qualifica di bene ambientale per effetto dell'imposizione di un vincolo attraverso un provvedimento amministrativo o per legge,; con il Codice Urbani ( D.l 42/2004) il bene paesaggistico è anche quello tipizzato e individuato dal piano paesaggistico. La considerazione del paesaggio come riferito all'intero territorio regionale comporta, da un lato che i singoli beni rilevano in quanto parti costitutive del paesaggio e dall'altro, che la preservazione degli stessi beni ha importanza in quanto costituisce tutela del paesaggio stesso considerato come forma del territorio. In sostanza dal bene ambientale si è ora passati al bene paesaggistico; tale mutamento appare evidente se solo si pensi alla diversa disciplina dell'autorizzazione paesaggistica; il contenuto del divieto di intervento è stato rimodulato dal legislatore nazionale facendo non più riferimento " alle modificazioni , destinate a recare pregiudizio a quel loro esteriore aspetto che è oggetto di protezione" ( art 7, l 1497 cit e art 150, Dlgs 490) ma bensì alla verifica della compatibilità dell'intervento rispetto ai valori paesaggistici riconosciuti dal vincolo ed alle finalità di tutela e miglioramento della qualità del paesaggio individuati dal Piano. Il P.P.R quindi, in totale aderenza a tale contesto normativo, individua come beni paesaggistici oltre che "quelle categorie di beni immobili i cui caratteri di individualità ne permettono una identificazione puntuale " ( beni individui) anche " quelle categorie di beni immobili con caratteri di diffusività spaziale, composti da una pluralità di elementi identitari coordinati in un sistema territoriale relazionale" che costituiscono il bene paesaggistico d'insieme. Non più quindi una tutela riferita a singoli elementi individui ma all'intero territorio regionale distinto in ambiti di paesaggio in cui possono sussistere diversi valori paesistici tra loro inscindibilmente collegati di modo che la tutela di quelli di maggior pregio non può prescindere dalla considerazione delle aree di minor pregio. Il Piano Paesaggistico della Regione Sardegna risponde pienamente a questa nuova filosofia di tutela paesaggistica che potremmo definire territoriale e dinamica. Territoriale, in quanto incardina la tutela paesistica nell'ambito di una complessiva considerazione dell'intero territorio e di una politica territoriale complessiva. Mediante l'analisi territoriale il P.P.R. ha compiuto la ricognizione dell'intero territorio regionale determinandone le valenze ambientali, insediative e storico-culturali; l'analisi territoriale costituisce il contenuto ricognitivo del P.P.R. ma anche il fondamento per la normativa di attuazione: sulla base degli aspetti costitutivi del paesaggio viene infatti definita la disciplina degli ambiti di paesaggio e dei beni paesaggistici individui e d'insieme. Ai fini della ricognizione dell'intero territorio regionale si è distinto l'assetto territoriale in ambientale, insediativo e storico culturale. Tale ripartizione è stata mantenuta anche per le previsioni normative del P.P.R. in quanto funzionale al lavoro fatto in sede ricognitiva. La struttura normativa dei tre assetti è comune in quanto, prima vengono identificati i beni paesaggistici individui e d'insieme, disciplinandone le misure di tutela e conservazione, poi, invece, si prevede la normativa delle varie componenti di paesaggio, costituite dalle diversi elementi del paesaggio aventi valenza ambientale, insediativa o storico-culturale ,":quelle tipologie del paesaggio , aree o immobili articolati sul territorio, che costituiscono la trama e il tessuto connettivo dei diversi ambiti di paesaggio" ( art 6, quarto comma, N.T.A del Piano Paesaggistico Regionale- Primo ambito omogeneo approvato con delibera n 36/7 del 5 settembre 2006). I beni paesaggistici all'interno di ogni assetto sono distinti poi a seconda del loro fondamento, in beni paesaggistici ex lege, in quanto previsti per legge dall'art. 142 D.Lv. 42/04, e beni individuati dallo stesso P.P.R. ai sensi dell'art 143, comma 3, lett. h, D.Lv. 42/04. Il Piano individua inoltre anche i Beni identitari costituiti da quelle categorie di immobili . aree e/o valori immateriali, che consentono il riconoscimento del senso di appartenenza delle comunità locali alla specificità della cultura sarda. ( art 6, quinto comma, N.T.A del Piano Paesaggistico- Primo ambito omogeneo approvato con delibera n 36/7 del 5 settembre 2006) I beni identitari sono sottoposti a una particolare disciplina di tutela ma non sono soggetti all'autorizzazione paesaggistica ai sensi dell'art 146 D.lgs n 42/2004 La normativa delle componenti di paesaggio segue la tipologia indicata nell'art. 10 N.T.A. distinguendo le disposizioni normative tra prescrizioni ed indirizzi. Le prescrizioni si impongono direttamente ai Comuni e ai privati: si tratta di quel contenuto prescrittivo che ha immediata efficacia dal momento dell'entrata in vigore del P.P.R.. Gli indirizzi invece orientano la pianificazione urbanistica sottordinata, individuando gli obiettivi verso i quali deve tendere. Attraverso le previsioni normative previste per i beni paesaggistici, i beni identitari, e le componenti di paesaggio, il piano paesaggistico sardo prevede una composita normativa astrattamente applicabile nell'intero territorio regionale sia pure se efficace nei soli ambiti costieri ai sensi e per gli effetti dell'art 4 N.T.A che ne limita l'efficacia ai soli ambiti costieri, fino all'approvazione degli ambiti interni. Si realizza così una tutela territoriale conformata ai principi di tutela e valorizzazione del paesaggio in cui la pianificazione urbanistica realizza le proprie scelte urbanistiche sulla base dei valori paesistici riscontrati nel territorio. La tutela paesaggistica del Piano Paesaggistico Regionale della Sardegna è poi anche dinamica in quanto è prevista una politica attiva di tutela attraverso le azioni strategiche intese quali "fini a cui è diretta l'azione dei poteri pubblici per la conservazione e tutela, il mantenimento, miglioramento e ripristino dei valori paesaggistici riconosciuti all'interno degli ambiti di paesaggio"( art 7 N.T.A). Tali fini si realizzano attraverso azioni di conservazione, trasformazione territoriale compatibile con i valori paesaggistici riconosciuti, e recupero e riqualificazione a fini di valorizzazione paesaggistica, volti a realizzare obiettivi di qualità paesaggistica. La tutela quindi non è più solo vincolistica ma diviene anche attiva in quanto il piano prevede un quadro di azioni strategiche per la realizzazione di obiettivi paesaggistici che devono essere conseguiti dagli enti preposti alla gestione del paesaggio. Come visto riviste poi una particolare importanza l'art. 143 , III comma, lett.i D.lgs n. 42/2004, il quale prevede che il Piano Paesaggistico Regionale possa individuare , ai sensi dell'art 134, lett. c), eventuali categorie di immobili o di aree, diverse da quelle indicate dagli articoli 136 e 142 , da sottoporre a specifiche misure di salvaguardia e di utilizzazione. Il legislatore ha così previsto la possibilità di individuare nel piano paesaggistico ulteriori aree da sottoporre a vincolo rispetto a quelle già indicate con legge o con atto amministrativo. Con tale norma è stato riconosciuta alle regione la possibilità di integrare i vincoli paesistici previsti dalla normativa nazionale attraverso il piano paesaggistico che. in tal modo copre le eventuali lacune sussistenti nell' ambito di un unitario strumento di pianificazione che coordini i vincoli presidenti con quelli previsti dal Piano . Il Piano Paesaggistico della Regione Sardegna ha fato un ampio uso di tale possibilità, colmando quelle lacune che, sia pur in riferimento a elementi territoriali di pregio, non consentivano la loro tutela, in mancanza di una disposizione di legge o di atto amministrativo impositivo del vincolo che non coprivano le emergenze storico-culturali ed ambientali sussistenti nel territorio. A tale riguardo assume senza dubbio particolare rilevanza la qualificazione della fascia costiera come bene paesaggistico, ai sensi dell'art. 143, III comma, lett. i,D.lgs n 42/2004. In tal modo l'amministrazione ha "superato" la determinazione del vincolo di legge sui 300 metri dalla linea di battigia, perimetrando la fascia costiera sulla base di diversi elementi significativi della presenza d un sistema relazionale tra costa e zone interne. Mediante la qualificazione del territorio costiero come bene paesaggistico la Regione Sardegna ha voluto affermare la natura del territorio costiero come risorsa territoriale strategica della Sardegna, la cui gestione necessita di una tutela integrata tra Stato, Regione, Provincia e Comune, nel rispetto del principio di leale collaborazione tra le amministrazioni. Quindi con il Piano Paesaggistico la Regione Sardegna assicura una gestione eco-sostenibile della fascia costiera assumendo che tale ambito territoriale rappresenta un bene di tutta la Sardegna, basilare per realizzare lo sviluppo sostenibile e non gestibile secondo interessi localistici ma nell' ambito del principio di leale collaborazione degli enti interessati alla gestione del paesaggio, pur nel riconoscimento di quel ruolo guida che il legislatore nazionale attribuisce chiaramente alla regione nella tutela del paesaggio. Il paesaggio deve costituire il terreno privilegiato per l'adozione di un governo del territorio "multilivello" che coinvolga tutte le amministrazioni interessate alla gestione del paesaggio in quanto richiama la sussistenza di interessi sovralocali. A tale riguardo paiono condivisibili le parole di chi ha osservato che la sussidiarietà verticale reclama un adeguato contemperamento sotto il profilo dell'adeguatezza del livello istituzionale dell'intervento. Se è vero che il paesaggio è un bene prima di tutto delle collettività locali che vi sono stanziate, è altrettanto vero che vi sono paesaggi - e non solo e necessariamente quelli di grande pregio - che racchiudono in sé elementi identitari di collettività più vaste, anche nazionali ed europee. Di talché si impone la previsione di riserva ai più alti livelli istituzionali, più distanti dalla specificità della realtà locale e meno permeabili all'influenza degli interessi contingenti di quelle comunità, quanto meno della definizione delle linee essenziali di sviluppo della tutela paesaggistica, secondo un canone di adeguatezza che operi inversamente a quello di sussidiarietà verticale, fermo restando il pieno rispetto dei principi di partecipazione democratica e di leale cooperazione tra i diversi livelli di governo, sanciti dalla Convenzione europea e già da lungo tempo definiti e attuati dalla Corte costituzionale"[14].

----------

[1] D'ANGELO G., Diritto dell'edilizia e dell'urbanistica, Padova, 2003, 320 [2] Parte della dottrina ha sostenuto il sostanziale superamento di tale distinzione attraverso l' inserimento della tutela dei beni culturali nel più ampio quadro della tutela del paesaggio, così come enunciata dall'art 9 Cost , intesa come conformazione visuale del territorio che è forma e immagine dell'ambiente. Tra la dottrina più recente CROSETTI A., La tutela ambientale dei beni culturali, Padova, 2001 49. [3] Contra vedi CARTEI G.F., La disciplina del paesaggio tra conservazione e fruizione programmata, , Torino , 1995,26ss [4] In ordine ai limiti del sistema vincolistico così come delineato nella legge n 1497/1939 e al suo successivo superamento attraverso la legge "Galasso" e la pianificazione integrata dell'ambiente vedi CROSETTI A.,, La tutela ambientale , cit. Cedam, 2001, 171ss [5] La distinzione tra paesaggio naturale e paesaggio artificiale si deve GIANNNI M.S, I beni culturali, in Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, 1976 n. 1, 1. In particolare Giannini sostiene che il Paesaggio artificiale " è opera di gruppo, restando quasi in assoluto anonimi gli autori degli interventi e dei cambiamenti, e adespoti i singoli oggetti o le singole combinazioni di pregio che compongono l'insieme urbanistico e naturalistico"; in quanto tale la sua efficace ed unitaria conservazione deve essere " opera corale del gruppo esponenziale, senza la quale la tutela è vissuta come imposizione e non come valorizzazione". [6] Alcuni autori sostengono quindi che il piano paesistico non abbia più alcuna ragion d'essere in considerazione del fatto che il legislatore sembra orientato verso la previsione di piani urbanistici con specifica considerazione dei valori ambientali e paesistici. D'Angelo G., Diritto dell'edilizia e dell'urbanistica, ,cit,,337 [7] Corte Costituzionale sentenza n 51/2006 [8] Il commento alla sentenza de quo è tratto da DEMURO G. e BETZU M., la Tutela paesistico ambientale tra interessi territoriali special e generali esigenze di uniformità, in Le Regioni 4/2006 ed in www.giurcost.org/decisioni [9] Sent. TAR Sardegna n.1204 del 6 ottobre 2003 contro il decreto n 271 del 6/8/1993 con il quale il Presidente della Giunta Regionale ha reso esecutivo il Piano Territoriale Paesistico n 6 della Sardegna orientale. [10] Il D.lgs n. 42/2004 ( Codice Urbani) ha modificato la precedente normativa prevedendo che la Regione possa indicare , laddove il piano Paesistico venga elaborato d'intesa con lo Stato, delle aree in cui la realizzazione di opere ed interventi può avvenire sulla base della verifica di conformità con le previsioni del piano paesaggistico effettuata nell'ambito del procedimento inerente il rilascio del titolo edilizio [11] Il concetto di sviluppo sostenibile costituisce uno dei principi fondamentali nella definizione delle politiche economiche su scala globale,nazionale e regionale. Già nel 1987 la " Relazione Bruntland", emessa dalla Commissione mondiale per l'ambiente e lo sviluppo, afferma che le attività umane dovrebbero attenersi ad un modello di sviluppo che sostenga il loro progresso per un futuro lontano. Tale necessità è stata poi confermata dalle conferenze mondiali di Rio de Janeiro (1992) e di Kyoto ( 1998) che hanno confermato la necessità che lo sviluppo venga esercitato in forme e modi tali da rispondere ai bisogni sociali e ambientali dei popoli di oggi ma anche delle generazioni future. [12] Sono diverse le ipotesi che non ricadono nelle misure di salvaguardia:: 1)gli interventi edilizi di manutenzione ordinaria, straordinaria, di consolidamento statico, di ristrutturazione e di restauro conservativo che non alterino lo stato dei luoghi, il profilo esteriore e la volumetria degli edifici, la destinazione d'uso ed il numero delle unità immobiliari. E' altresì consentita la realizzazione di eventuali volumi tecnici di modesta entità, strettamente funzionali alle opere e comunque tali da non alterare lo stato dei luoghi; 2) Gli interventi direttamente funzionali alle attività agro silvo pastorali che non prevedano costruzioni edilizie residenziali; 3) le opere di forestazione, di taglio o riconversione colturale, di bonifica, di risanamento e consolidamento degli abitati e delle aree interessate a fenomeni franosi, le opere di sistemazione idrogeologica; 4) gli interventi di cui alle lettere b) , d) ,f) g), l), m) dell'art 13 della l.r n 23 del 1985; 5) interventi relativi alle opere pubbliche previste all'interno di piani di risanamento urbanistico di cui all'all'art 32 della legge regionale; 6)interventi relativi alle infrastrutture di servizio generale da realizzarsi nelle aree di sviluppo industriale ed approvati dall' Amministrazione regionale anteriormente all'entrata in vigore della presente legge; 7) negli ambiti territoriali di cui all'art 3 è consentita l'attività edilizia e la realizzazione delle relative opere di urbanizzazione nelle zone omogenee A e B dei centri abitati e delle frazioni individuate dai comuni ai sensi dell'art 9 della legge 24 dicembre 1954 n 1228 purchè determinabili nella cartografia degli strumenti urbanistici comunali. Sono inoltre attuabili gli interventi edilizi ricadenti nelle zone C immediatamente contigue alle zone B di completamento ed intercluse tra le zone B ed altri piani attuativi in tutto o in parte già realizzati; 8)nelle restanti zone C, D, F, G possono essere realizzati gli interventi previsti negli strumenti urbanistici attuativi approvati e convenzionati alla data di pubblicazione della delibera salvacoste purchè in tale data le opere di urbanizzazione siano legittimamente avviate ovvero sia stato realizzato il reticolo stradale, si sia determinato un mutamento irreversibile dei luoghi e limitatamente alle zone F, siano inoltre rispettati i parameri secondo cui il dimensionamento delle volumetrie non deve essere superiore al 50 % di quello consentito dal decreto Floris; 9) L'acquisizione dei nulla osta necessari e i versamenti degli oneri concessori alla data di pubblicazione della delibera salva coste, danno titolo al rilascio della concessione edilizia 10)nelle aree boscate individuate con circ. Ass.P.I n 16210 del 2 luglio 1986, l'edificazione è consentita nelle radure naturali purchè gli interventi siano previsti dagli strumenti urbanistici e consentano una zona di rispetto del bosco non inferiore a 100 metri; 11)Sono fatti salvi gli interventi nelle aree ricomprese nel P.T.P n 7 del Sinis; 12)Sono tatti salvi i P.U.C approvati prima della data di pubblicazione della delibera salvacoste e anche quelli che sia pure non approvati siano stati adottati dal consiglio comunale prima del loro deposito presso la segreteria comunale per le osservazioni. Per tali P.U.C è concesso un termine di sei mesi dalla data in vigore della presente legge per la loro approvazione definitiva purchè vengano corredati dallo studio di compatibilità ambientale. [13] Cons Stato, Sez Consultiva, 20 maggio 1998 n 548 (parere) in Foro it, 1999, III, c 326ss. [14]CARPENTIERI P., La Nozione giuridica di paesaggio, su htttp://www.giustizia-amministrativa.it/Documentazione/studi-contributi/Carpentieri

(pubblicato il 16.11.2009)