Sommario: 1. Premessa. 2. Il National Trust for Places of Historic Interest or Natural Beauty e il Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres 3- La gestione dei beni ambientali nell’ordinamento italiano: cenni. 4. La “Conservatoria delle coste” della Sardegna. 5. Spunti in tema di “compensazione ambientale”. 6. Osservazioni conclusive. 1.Premessa L’inquadramento del tema oggetto delle presenti note richiede alcune notazioni preliminari. E’ opportuno prendere le mosse dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 che, come è noto, riformato il Titolo V della Parte Seconda della Costituzione. Nell’art. 117 Cost. previgente alla riforma costituzionale la materia urbanistica era oggetto di potestà legislativa concorrente: in via generale, quindi, lo Stato disponeva le norme di principio, le Regioni invece prevedevano le norme di dettaglio. In seguito alla riforma costituzionale la materia urbanistica non compare nel testo costituzionale: è invece prevista la materia del “governo del territorio” quale oggetto di legislazione concorrente, tra Stato e Regioni (art. 117, terzo comma, Cost.). Non è questa la sede per approfondire la complessa tematica relativa alla definizione del “governo del territorio”[1] e del suo rapporto con l’urbanistica oltre che con le “tutele differenziate”[2], indicando con questa espressione l’emergere, accanto alla materia urbanistica, sin dalla fine degli anni trenta, di complessi normativi che hanno per oggetto la conservazione e la valorizzazione del territorio: la legislazione sulla difesa delle acque, ma anche delle bellezze naturali, del patrimonio artistico e archeologico[3]. Basti qui ricordare che, a giudizio dei primi commentatori della riforma del Titolo V della Costituzione, il legislatore costituzionale, con la espressione “governo del territorio”, avrebbe individuato non solo “un ambito di intervento” ma anche una “modalità di intervento”, un nuovo modo di atteggiarsi dei differenti livelli istituzionali nella gestione delle tematiche afferenti il territorio. L’espressione “governo del territorio” starebbe ad indicare un nuovo modo di amministrare, un ambito di “multilevel governance”, un nuovo approccio alle tematiche ed ai problemi connessi all’uso del suolo[4]. Sulla base di tale approccio è possibile individuare un insieme di specifiche funzioni, riassumibili nella formula “governo del territorio”, che spettano ai diversi livelli di governo, alle amministrazioni più adeguate in relazione al livello degli interessi: il governo del territorio consiste in una governance a rete, per sua stessa natura aggregativa, integrata e cooperativa, non fondata su una rigida separazione delle competenze. L’esigenza di un governo del territorio “multilivello” si manifesta in modo più evidente nella aree ad alta valenza paesistico - ambientale, in cui la centralità della questione ambientale nel governo del territorio si realizza attraverso la previsione legislativa di diverse pianificazioni settoriali, con finalità di tutela paesistico ambientale, che incidono nella pianificazione “stricto sensu” urbanistica, intersecandosi vicendevolmente: il sistema delle aree protette e degli enti parco, lo sviluppo della pianificazione ambientale e paesaggistica, il piano regionale dei rifiuti, il piano forestale. Si tratta di strumenti a carattere amministrativo, che presentano però un limite oggettivo nell’impossibilità di realizzare una gestione vera e propria dei beni ambientali, in quanto agiscono in via indiretta attraverso il controllo o mediante politiche incentivanti. Da qui la necessità di affiancare alla pianificazione anche ulteriori strumenti, che consentano la gestione diretta del bene per finalità ambientale nel coordinamento tra i vari livelli istituzionali. In questa prospettiva degni di interesse appaiono alcuni istituti e strumenti di intervento messi a punti in esperienze straniere, come il National Trust for Places of Historic Interest or Natural Beauty ed il Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres: con i quali non solo si realizza l’acquisizione di beni, in genere in proprietà, da parte di soggetti che hanno per scopo specifico la protezione della natura, ma si concretizza una gestione integrata del bene stesso, sia pure in modi diversi. Una gestione che costituisce oggetto dell’attività istituzionale dei due soggetti, i quali, proprio in funzione di tale attività, hanno maturato propri strumenti, strutture, metodologie e criteri appositi[5]. Nel presente scritto si intende indagare la possibilità di implementazione nell’ordinamento italiano di istituti e strumenti di tutela attiva ed integrata delle coste (e più in generale delle aree di elevato valore paesistico, ambientale e naturalistico), prendendo spunto, oltre che dalle esperienze straniere appena citate, dalla più recente legislazione della Regione autonoma Sardegna, che ha istituito una Conservatoria delle coste regionale. 2. Il National Trust for Places of Historic Interest or Natural Beauty e il Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres[6]- Il National Trust è una associazione privata con fini di interesse pubblico, una “charity”, con uno “statuto”, caso raro nell’ordinamento britannico, stabilito dalla legge. Nonostante i poteri, le attività e l’organizzazione del National Trust siano regolamentati da atti legislativi, esso rimane una associazione privata, nella forma, in particolare, di una registered charity. Si tratta di un’associazione che è volta a perseguire un fine “charitable”, vale a dire non di profitto ma di beneficio e vantaggio per la società o particolari settori e categorie sociali. Chiunque può aderire all’associazione e le decisioni fondamentali sono prese da un organo collegiale eletto dagli stessi aderenti. I membri di tale organo sono i “trustees”, vale a dire i soggetti ai quali è affidata la realizzazione dello scopo della charity e della quale assumono, quindi, la responsabilità legale, con i doveri connessi. La registrazione dell’associazione come “charity” ingenera l’acquisizione di uno status giuridico che, da un lato, comporta notevoli vantaggi ed esenzioni sul piano fiscale e, dall’altro, la sottoposizione ad un sistema di pubblica regolazione e controllo, volto essenzialmente alla verifica del mantenimento della finalità di pubblico interesse dell’associazione, anche a tutela di coloro che versano contributi e fanno donazioni alla charity. L’attività fondamentale del National Trust è quella di acquisire in proprietà beni culturali e ambientali, provvedendo poi alla loro gestione. Esso non gode, a differenza, come vedremo, del Conservatoire, di diritti di prelazione, né a suo favore possono farsi espropriazioni. Opera, quindi, attraverso le regole del libero mercato, per cui le acquisizioni da esso realizzate sono il risultato di normali compravendite, lasciti testamentari e donazioni. Vi sono però alcuni importanti vantaggi che favoriscono gli atti di liberalità a favore del Trust: la possibilità per il donatore e/o la sua famiglia, accettando certe condizioni, ma godendo di un notevole sollievo fiscale ed economico, di continuare a vivere nell’edificio o parte dell’edifico donato; gli accordi con il proprietario che consentono di tenere in debito conto gli eventuali desideri espressi dal donatore in ordine alla destinazione della proprietà, agli usi e ai diritti da riconoscere alla famiglia. Di tutto rilievo è inoltre il privilegio, riconosciuto dalla legge, di poter dichiarare le aree e immobili acquisiti inalienabili, ove gli organi decisionali del Trust decidano (sulla base di un rigoroso processo di valutazione che richiede perizie di esperti sui caratteri dei beni e sui rischi che corrono) che tali beni abbiano un interesse storico o un valore naturale tale da essere posseduti dal Trust per beneficio della Nazione. Una volta deciso in tal senso, il Trust non può vendere i beni o applicare ad essi garanzie reali, a meno che non venga adottato un “Act of Parliament” che disponga diversamente con riferimento a quella specifica transazione. L’inalienabilità dei beni così costituita comporta che questi siano privi di un valore di mercato e non siano commerciabili. Si realizza così una sorta di riserva, stabilita per legge “a beneficio della Nazione”, a favore di un soggetto privato: il Trust. In merito alle modalità di gestione dei beni da parte del Trust, preme sottolineare che una sempre maggiore attenzione viene dedicata alla specificità dei luoghi, con riferimento soprattutto al loro substrato culturale, anche al fine di coordinare le azioni di conservazione e gestione , assicurando la partecipazione dei residenti. Il Trust persegue una politica specifica volta alla conservazione della campagna, finalizzata alla valorizzazione dell’apporto delle comunità locali. Vi è poi una crescente attenzione all’interazione tra la gestione della proprietà del Trust ed il sistema di pianificazione territoriale che fa capo alle amministrazioni locali. Nelle sue proprietà il Trust svolge un’intensa attività di accoglienza dei visitatori, con servizi anche di tipo turistico e commerciale. Assumono poi grande evidenza le attività agricole svolte sulla terra di proprietà del Trust, nella quale operano circa duemila aziende agricole affittuarie. A tal riguardo preme sottolineare come sia maturata nell’organizzazione la consapevolezza di uno stretto collegamento tra mantenimento dell’economia agricola rurale e tutela ambientale e paesaggistica: il Trust si è quindi impegnato negli ultimi anni in una politica più attiva nei confronti dei propri affittuari agricoli, sviluppando attività di sostegno e di orientamento in favore di pratiche agricole sostenibili dal punto di vista ambientale e di riconversione all’agricoltura biologica. Tale organizzazione ha inoltre dedicato una sempre maggiore attenzione alla valorizzazione dei prodotti locali e dell’integrazione delle attività agricole con altre attività, in particolare turistico - ricreative. Il Conservatoire de l’espace littoral francese, invece, si distingue dal Trust in quanto si configura come un “ ètablissement public” a carattere amministrativo, posto sotto la sorveglianza del Ministero dell’Ambiente e con un organo di governo che ( formato da membri scelti dal parlamento, da rappresentanti ministeriali, delle associazioni ambientaliste, delle regioni e degli enti locali) garantisce la partecipazione di più interessi, tra i quali quelli locali. La forma dell’ente pubblico è stata ritenuta come quella più adatta a garantire l’operatività della struttura e, al tempo stresso, assicurare un’azione agile, continuata ed efficace. Il Conservatoire trae le proprie risorse essenzialmente da una specifica dotazione statale, anche se può ricevere sovvenzioni e contributi volontari di soggetti pubblici e privati. La natura giuridica del patrimonio fondiario del Conservatoire è composita, in quanto formata dal mare e dalla terre e, nel contempo, da valori ambientali, paesaggistici, storici, culturali e sociali. Il patrimonio fondiario del Conservatoire entra a far parte del “demanio proprio” dell’ente solo qualora si tratti di terreni che il Conservatoire decide di conservare al fine di garantire la salvaguardia del littoral, la tutela dei siti naturali e l’equilibrio ecologico. Per ogni acquisizione, insomma, il consiglio di amministrazione deve individuare le superfici che sono incorporate nel demanio e procedere immediatamente alla vendita degli altri terreni. Il demanio proprio del Conservatoire è, a tutti gli effetti, demanio pubblico, pertanto il Conservatoire, allo stesso modo del National Trust, è chiamato a decidere quali dei beni acquisiti meritino di essere oggetto di conservazione a fini di interesse generale. Tuttavia il Conservatoire non decide l’inalienabilità dei beni costituenti il “demanio proprio”, a differenza del National Trust, in quanto tale inalienabilità costituisce un normale connotato della demanialità, che può essere superata solo con una procedura amministrativa aggravata che comporta una proposta del consiglio di amministrazione del Conservatoire ed un decreto di autorizzazione del Consiglio di Stato. E’ stato osservato che, a differenza degli strumenti regolativi e pianificatori, la politica di acquisizione ha degli effetti stabili, vale a dire non destinati a mutare a seconda di pressioni settoriali e delle modifiche degli indirizzi politici ed amministrativi. Tale forma di gestione del bene non è soggetta a “deroghe” e comporta non solo una protezione passiva e statica, ma anche attiva e dinamica[7]. Gli strumenti di acquisizione dei terreni previsti dalla legge sono la prelazione, l’espropriazione e la misura meno gravosa costituita dalla transazione amichevole. La pratica ha dimostrato che lo strumento più utilizzato è appunto quello della transazione amichevole, mentre le espropriazioni rappresentano solo il 3% delle acquisizioni realizzate. Un ruolo importante riveste anche la prelazione, in quanto i proprietari, per il rischio di non essere sottoposti a tale misura, preferiscono convenire la vendita mediante la procedura più semplice e rapida, piuttosto che opporsi all’acquisto; il diritto di prelazione è esercitabile dal Conservatorie negli spazi naturali sensibili, delimitati dai Dipartimenti e nelle “zone di pianificazione differenziata”, anche all’esterno degli spazi delimitati ed in genere all’esterno delle zone urbane o edificabili. Il Conservatorie può, inoltre, essere “assegnatario” di immobili di proprietà dello Stato, ricevere legati o donazioni, come anche beni acquisiti dai fondi nazionali per la gestione fondiaria ed urbana. In ordine, invece, alla gestione dei beni acquisiti, il Conservatoire provvede direttamente agli interventi di manutenzione, restauro e valorizzazione ambientale, ove necessari. La gestione dei terreni, che comporta fondamentalmente attività di informazione, accesso e accoglimento del pubblico, nonché di sorveglianza, avviene poi attraverso convenzioni con gli enti territoriali o con altri soggetti. Tale scelta deriva dall’esigenza di non gravare la struttura amministrativa dell’ente e di consentire un’ampia partecipazione delle collettività locali alla salvaguardia delle aree naturali, nella fase successiva a quella di acquisizione. La convenzione di gestione, elaborata sulla base di una convenzione tipo approvata dal Consiglio di amministrazione del Conservatoire, disciplina in particolare le obbligazioni e le responsabilità delle parti, le modalità di gestione, la loro durata e risoluzione, ed inoltre determina le condizioni e le modalità secondo cui i terreni possono essere utilizzati (sempre sotto il controllo del Conservatoire, al fine di garantire gli ambienti naturali ed ecologici) e definisce altresì gli utilizzi particolari, precisando eventualmente le attività non consentite. In definitiva, l’obiettivo del Conservatoire è quello di realizzare un utilizzo “sostenibile” ed una gestione integrata delle zone costiere, secondo una prospettiva in più occasioni affermata anche in sede europea. Nel corso degli anni il Conservatoire ha individuato fondamentalmente tre principali criteri di selezione dei terreni da acquisire: le forti minacce a cui sono sottoposti i siti di interesse paesaggistico ed ecologico, derivanti da un’eccessiva urbanizzazione, da politiche regolamentari fallimentari, da uno snaturamento di tipo irreversibile; la necessità di recuperare una zona in via di degrado; l’intento, infine, di provvedere all’apertura al pubblico di un sito che invece si rivelava inaccessibile. Le maggiori criticità rispetto alla pur positiva azione della Conservatoire sono da ricercare nel fatto che spesso le acquisizioni sono state effettuate in nome di priorità non ben definite e con una certa dispersione degli interventi sul piano geografico, un’approssimazione nel determinare il perimetro delle aree da acquisire ed infine l’inadeguatezza, in taluni casi, della gestione dei terreni acquisiti. Quanto alle difficoltà della gestione, deve registrarsi che nel 2001 quasi la metà dei siti del Conservatoire non era oggetto di un piano di gestione ed un terzo non era coperto da una convenzione di gestione, ciò a causa di una dotazione organica insufficiente a negoziare e stipulare le convenzioni in tempi celeri. Hanno contribuito a tale situazione anche le obiettive difficoltà nel reperire specifiche competenze scientifiche e tecniche a realizzare il “bilancio ecologico” che deve accompagnare il piano di gestione dell’ente. Non bisogna poi tacere della difficoltà di trovare soggetti gestori dei beni, dato che gli enti territoriali non sono obbligati a tale gestione. Altro problema è costituito dalle difficoltà riscontrate di separare le competenze del Conservatoire e dei dipartimenti, in mancanza anche di un efficace raccordo con gli atti di pianificazione locale. Sebbene il National Trust e il Conservatoire costituiscano due fenomeni tra loro differenti si è giustamente sottolineato che sono maggiori i punti di contatto tra i due, piuttosto che le differenze[8]. In merito alla diversa natura giuridica, si deve osservare che, sebbene il National Trust sia una associazione privata, in quanto charity, è sottoposto ad un penetrante controllo pubblico ed è oggetto di una legislazione anche dettagliata. Al contempo, il Conservatoire, pur essendo un ente pubblico, utilizza in genere strumenti privatistici per la stessa acquisizione dei beni e ben può avviare sottoscrizioni pubbliche ed essere beneficiario di donazioni e lasciti testamentari. Vi sono poi diversi elementi comuni che vale la pena menzionare: a) l’acquisizione in proprietà di beni di interresse ambientale e culturale al fine della loro conservazione; b) l’applicazione alle proprietà acquisite, a fini di conservazione ambientale, di un regime di inalienabilità che le sottrae in maniera permanente al mercato, impedendo la commerciabilità del bene; c) l’acquisizione attraverso una pratica di conservazione non meramente passiva, bensì consistente nella gestione attiva dei beni ambientali e culturali; d) l’acquisizione e la gestione dei beni da parte di soggetti deputati istituzionalmente a tali fini. Le convergenze tra le due pur diverse esperienze delineano un fenomeno specifico: l’individuazione, l’acquisizione e quindi la gestione di beni ad opera di un soggetto specializzato per fini di utilità collettiva consistenti nella tutela e valorizzazione paesistico-ambientale. 3. La gestione dei beni ambientali nell’ordinamento italiano: cenni. Abbiamo sin qui analizzato come in Inghilterra ed in Francia si sia realizzata la gestione diretta di beni di proprietà da parte di soggetti qualificati, finalizzata alla tutela e alla valorizzazione ambientale. Nell’ordinamento italiano sussistono diverse ipotesi di gestione ambientale di beni da parte di soggetti portatori di interessi collettivi, per finalità di tutela ambientale e storico culturale [9]. Sicuramente la fattispecie più importante in ordine, sia alle sue dimensioni spaziali, sia alle ripercussioni socio economiche che comporta, è quella degli usi civici. Non è questa la sede per ripercorrere la disciplina giuridica degli usi civici, cui la dottrina ha dedicato numerosi studi[10]. Si tratterà qui invece specificatamente degli usi civici come ipotesi di proprietà collettiva funzionale alla tutela paesistico ambientale. La dottrina ha evidenziato come la causa del mantenimento di una disciplina pubblica delle terre di uso civico non possa più essere identificata nella finalità di garantire i diritti di godimento degli appartenenti alla collettività del luogo, ma vada necessariamente ricercata in un interesse generale[11]. Secondo l’orientamento più recente la funzione attuale e principale degli usi civici è quella di “protezione ambientale”, ovvero quella di tutelare i beni civici in funzione della conservazione della natura e del paesaggio, improntata ad “integralità e globalità”. In realtà, tale indirizzo interpretativo non è sorretto da una decisa legittimazione del legislatore se non in via indiretta, attraverso la considerazione degli usi civici quali beni paesaggistici all’interno della legge 8 agosto 1985 n. 431[12], oltre che tramite qualche riferimento all’interno delle leggi sulla montagna. Si tratta ad ogni modo di riferimenti che non paiono sufficienti per costruire un indirizzo omogeneo capace di sostituire la tradizionale funzione agricola, connessa all’esercizio degli usi civici, con quella ambientale. E’ stato osservato[13] che il rapporto tra il vincolo ambientale ed il diritto di proprietà assume dei caratteri peculiari in riferimento agli usi civici, in quanto i terreni di uso civico sono spesso terreni poco antropizzati, dove la natura è stata utilizzata in misura marginale. Ciò è dovuto dal fatto che la proprietà collettiva tende, per sua natura, ad un uso del territorio non solo eco-compatibile, ma addirittura tale da permettere la conservazione e non il consumo del bene “terra”. La tutela ambientale degli usi civici non si ricollega necessariamente al loro valore ambientale, che può anche mancare, ma concerne il modello di gestione collettiva che è proprio dei patrimoni civici, inteso come modello capitalistico e speculativo di sfruttamento del territorio. Quello che viene realmente tutelato è, quindi, il modello di gestione del territorio civico: ciò comporta che solo le proprietà collettive di natura civica rientrino nel vincolo ambientale e non anche gli usi civici in senso stretto, ovvero i terreni privati su cui gravano usi di natura civica. La Corte costituzionale pare avere seguito tale interpretazione quando, ritenendo non contrario al principio del “giusto procedimento” il vincolo paesaggistico sulle “zone gravate dagli usi civici”, ha sottolineato come la rinnovata cultura di tutela paesaggistica sia rivolta non solo al carattere tipicamente geografico morfologico, ma anche alla caratteristica desunta dal regime giuridico dell’appartenenza, che, nel caso di specie, individua porzioni omogenee di territorio accomunate dalla partecipazione collettiva alla conservazione dell’ambiente tradizionale come patrimonio dell’uomo e della società in cui vive. E’ stato quindi notato, per i beni d’uso civico, che “se le altre cose sono beni paesaggistici da tutelare dall’intervento antropico, i beni d’uso civico sono tutelati come intervento antropico”[14]. Un’altra importante forma di gestione diretta dei beni ambientali è stata istituita dall’art. 15 della l. n. 394 del 6 dicembre 1991 (legge quadro sulle aree protette). La disposizione normativa in questione prevede che gli enti parco “possono prendere in locazione immobili compresi nel parco o acquisirli, anche mediante espropriazione o esercizio del diritto di prelazione”[15]. L’art. 2 della legge 9 dicembre 1998, n. 426, prevede poi l’acquisizione gratuita delle “opere abusive” da parte degli organi gestori delle aree naturali protette nazionali. Si tratta di strumenti normativi che consentono agli enti parco di acquisire aree ed immobili da gestire per finalità ambientali. Il legislatore non ha previsto però una disciplina in merito alle modalità di acquisizione dei beni ed alle sue finalità, che comunque non possono essere che quelle istituzionali dell’ente. Maggiori riferimenti sono previsti in alcune leggi regionali, nell’ambito delle quali si precisa che l’ente parco ha un patrimonio di beni “derivanti da acquisizioni, donazioni, eredità, legati, espropriazioni” e che i terreni ed i beni immobili comunque acquisiti dall’ente fanno parte del suo patrimonio indisponibile (l. r. Toscana, 11 agosto 1997, n. 65, art. 23); oppure vengono indicate condizioni e modalità più precise per l’acquisizione (l. r. Basilicata 24 novembre n 197, n. 47, art. 18); oppure ancora si delinea la creazione di un nuovo demanio per la tutela della natura da parte della regione che concede all’ente parco la gestione del demanio così costituito[16].Si tratta di un fenomeno senza dubbio simile a quello della Conservatoire, in quanto in entrambi i casi rileva l’acquisizione dell’immobile per la sua gestione diretta a scopi ambientali. E’ interessante notare che, come per la Conservatoire, anche per l’ente parco vi sia una netta prevalenza dell’acquisizione in via privata rispetto all’utilizzo dello strumento espropriativo. Ad ogni modo si tratta di un fenomeno limitato, in quanto le aree in proprietà dei parchi nazionali sono assai limitate nel territorio nazionale[17]. In relazione invece all’esperienza amministrativa del Trust, l’organizzazione che in Italia può paragonarsi con tale organizzazione, anche se con dimensioni molto più limitate, è il “Fondo Nazionale Italiano”, il cui scopo statutario consiste nella “educazione e istruzione della collettività alla difesa dell’ambiente e del patrimonio storico e monumentale”. In vista di tale scopo il F.A.I. acquisisce beni di valore storico, artistico e naturalistico, attraverso donazioni, lasciti testamentari, comodati oppure può acquistare sul mercato con i propri fondi e inoltre, non diversamente dal Trust, può lasciare ai donatari o agli eredi la possibilità di continuare a vivere nei beni acquisiti senza oneri fiscali, di manutenzione e custodia. Anche il W.W.F. ha realizzato in questi anni una politica volta all’acquisizione di aree e siti naturali, anche attraverso lasciti testamentari e donazioni. Gestisce inoltre siti regionali e statali sulla base di apposite convenzioni con i soggetti proprietari dei siti stessi. 4. La “Conservatorie delle coste” della Sardegna. Dall’analisi delle esperienze di gestione collettiva dei beni ambientali emerge che sussistono in Italia delle esperienze di acquisizione e gestione di beni per finalità ambientali, seppure ancora non comparabili con il Conservatoire e il National Trust. In particolare gli enti che si possono paragonare al National Trust non sono dotati di quei poteri che invece caratterizzano il Trust in Inghilterra, in forza di un forte riconoscimento della sua funzione di interesse pubblico, che ne giustifica la regolamentazione attraverso una puntuale disciplina pubblicistica. In virtù di tale controllo statale, il National Trust ha dei poteri incisivi, che possono consistere nel dichiarare inalienabili gli immobili che acquisisce; nulla di tutto ciò, invece, avviene in Italia. In riferimento, invece, al Conservatoire, preme sottolineare come la Regione Sardegna, prima in Italia, abbia istituito una “Conservatoria delle Coste” sul modello di quella francese, introducendo tale organismo nell’ordinamento giuridico italiano. L’Agenzia regionale Conservatoria delle coste della Sardegna[18], istituita con la l.r n. 2 del 29 maggio 2007, art. 16, ha personalità giuridica di diritto pubblico ed è dotata di autonomia regolamentare, finanziaria, organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile e gestionale. L'Agenzia ha la finalità di salvaguardare, tutelare e valorizzare gli ecosistemi costieri oltre che la gestione integrata delle aree costiere di particolare rilevanza paesaggistica ed ambientale. In particolare, le funzioni dell'Agenzia riguardano: a) il coordinamento delle iniziative regionali in materia di gestione integrata delle zone costiere nei rapporti con le altre regioni italiane e con le autorità locali dei paesi rivieraschi del Mediterraneo; b) il coordinamento delle iniziative in materia di gestione integrata delle zone costiere poste in essere dall’amministrazione regionale, dagli enti locali e dagli organismi di gestione di aree protette o di altre aree e siti di interesse comunitario; c) la promozione e diffusione delle tematiche relative alla tutela ambientale e paesaggistica ed allo sviluppo sostenibile delle aree costiere; d) l’elaborazione degli indirizzi e criteri generali degli interventi in materia di protezione ed osservazione delle zone costiere ( l.r n 9/2006, art. 43, comma 1 lett. a); e)l’esercizio del diritto di prelazione sugli atti di vendita di terreni ed immobili e l’acquisizione a titolo gratuito degli immobili relativamente ai beni che ricadono nella fascia costiera dei due chilometri dal mare; f) l’esproprio e/o l’acquisto di aree e beni immobili la cui qualità ambientale, paesaggistica e culturale è tale da ritenere necessaria la loro conservazione e salvaguardia; g) l’esercizio delle competenze regionali in materia di demanio marittimo e costiero nelle aree demaniali immediatamente prospicienti le aree di conservazione costiera e sui singoli beni ad esso affidati; h) l’esercizio delle competenze demandate alla Regione, per i beni del patrimonio culturale immobiliare ricadenti nelle aree di conservazione costiera ad essa affidate; i) attivare forme di collaborazione con i Comuni singoli o associati al fine di garantire la predisposizione dei piani di valorizzazione delle terre civiche, aventi ad oggetto gli ambiti costieri, in coerenza con le finalità dell’ Agenzia; l) privilegiare l’adozione degli atti di disposizione dei terreni civici ove ricompresi negli ambiti costieri, a favore dell’ Agenzia; m) determinare forme e strumenti di collaborazione e reciproca informazione con il sistema delle autonomie e con le altre istituzioni ed enti preposti alla gestione del territorio. Si tratta, in sostanza, di un organismo specializzato nella gestione integrata delle zone costiere[19], che ha la finalità di acquisire aree costiere di alto valore paesaggistico per poi realizzare una gestione diretta delle stesse, funzionale al perseguimento di fini di tutela paesistico- ambientale. In un primo momento la Conservatoria era costituita da un Servizio presso la Presidenza della regione (delibera G.R n 9/2 del 2005) poi soppresso ( delibera G.R- n. 32/3 del 2008) a seguito dell’approvazione dello Statuto ( delibera G.R n. 49/34 del 2007 modificato con delibera n. 13/24 del 2008) e alla nomina degli organi della Agenzia costituiti dal Direttore esecutivo, dal Comitato scientifico e dal Collegio dei revisori dei conti La Conservatoria delle Coste sarda costituisce un’esperienza di avanguardia in Italia con riguardo alla gestione integrata della fascia costiera e, più in generale, alla tutela del territorio costiero. Si tratta di una esperienza che solo ora muove i suoi primi passi con l’approvazione dello Statuto e della dotazione di una prima dotazione organica (delibera G.R. n 40/22 del 2008). L’attività della Conservatoria ha interessato la gestione integrata della costa attraverso l’attivazione di progetti comunitari quali ad esempio il progetto CAMP Il CAMP, quale attività strategica del Mediterranean Action Plan (MAP)del Programma Ambiente delle Nazioni Unite (UNEP), coordinato dalla sua agenzia di Spalato il Priority Actions Programme/Regional Activity Center (PAP/RAC), è orientato all’implementazione di progetti di gestione integrata di aree costiere pilota situate in tutto il bacino Mediterraneo[20]. L’obiettivo principale è quello di elaborare e realizzare strategie per lo sviluppo sostenibile delle aree costiere, e, a tal fine, individuare ed applicare metodologie e strumenti ad hoc per la gestione delle suddette zone su aree campione particolarmente significative. Sono evidenti le affinità tra la Conservatoria delle Coste Sarda ed il Conservatoire francese. Preme però sottolineare come nell’esperienza sarda si sia scelto, a nostro modo di vedere opportunamente, la struttura organizzativa dell’Agenzia rispetto a quella dell’ente pubblico, forma giuridica invece della Conservatoire. L’agenzia assicura infatti, a nostro avviso, delle migliori garanzie in merito ad una gestione più celere ed efficiente, in quanto privilegia l’apporto tecnico rispetto alla componente politica, al contrario dell’ente pubblico, spesso gestito da consigli di amministrazione numericamente rilevanti, spesso nominati secondo logiche prettamente politiche. L’agenzia al contrario è retta da organi tecnici e gode di una struttura più agile e snella: basti considerare la stessa Agenzia Sarda, i cui organi sono il Direttore esecutivo, il Comitato scientifico, il Collegio dei revisori dei Conti. E’ prematuro esprimere dei giudizi sulla portata dell’azione della Conservatoria sarda in quanto non sono ancora definiti compiutamente ambito e modelli amministrativi di riferimento. Si può comunque affermare che la Conservatoria potrà costituire un modello di gestione ambientale per le altre regioni italiane nell’adozione di politiche di una tutela ambientale che possa essere non solo passiva, mediante l’imposizione vincolisitica, ma anche attiva attivando per suo tramite azioni volte a perseguire lo sviluppo sostenibile del territorio su scala sovracomunale. 5- La compensazione ambientale- Sebbene in Italia sussistano degli istituti paragonabili al National Trust ed al Conservatoire, nel suo complesso il fenomeno dell’acquisizione e della gestione dei beni ambientali deve considerarsi ancora limitato. Si tratta di interrogarsi su quali possano essere gli sviluppi in Italia delle esperienze menzionate. Se sia immaginabile che l‘acquisizione e gestione di beni ambientali da parte di enti specializzati, portatori di interessi collettivi, possa avere nel nostro paese le stesse fortune che ha avuto in Francia ed Inghilterra. Un punto critico è costituito dalle difficoltà relative all’acquisizione dei beni . Come già visto in precedenza, tale acquisizione può realizzarsi sia con strumenti privatistici (soprattutto atti di liberalità), che con l’espropriazione dei beni. Abbiamo osservato come, in Francia, nell’esperienza del Conservatoire, si sia registrata una netta preferenza per l’acquisizione negoziale, rispetto alla procedura espropriativa, Ciò si deve attribuire a ragioni economiche e sociali: economiche, in quanto l’espropriazione ingenera un esborso finanziario difficilmente sopportabile dalle finanze statali; sociali, in quanto l’espropriazione comporta il rischio di un’elevata conflittualità sociale, oltre che di lunghi contenziosi. Si dovrebbe quindi privilegiare la ricerca dell’accordo con i proprietari dei beni piuttosto che seguire la via autoritativa mediante l’espropriazione. A tale scopo sarebbe molto utile la previsione di forme compensative per la cessione delle aree di superiore valenza ambientale, quale il trasferimento di diritti edificatori non più realizzabili in altre aree di minor pregio paesistico-ambientale, secondo un modello di compensazione urbanistica ormai diffuso nella legislazione regionale e nella prassi. A ben vedere, sussiste già, nel nostro ordinamento, un’ipotesi di compensazione urbanistica per finalità ambientali: si tratta di quella che è stata definita “compensazione ambientale”. L’art. 1 commi da 21 a 24, della legge 15 dicembre 2004, n. 308 (recante “Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l’integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione”), costituisce appunto la prima ipotesi di compensazione edificatoria espressamente codificata dal nostro ordinamento: a mente del comma 21 dell’art. 1 sopra richiamato “qualora per effetto di vincoli sopravvenuti, diversi da quelli di natura urbanistica, non sia più esercitatile il diritto di edificare che sia stato assentito a norma delle vigenti disposizioni, è in facoltà del titolare del diritto chiedere di esercitare lo stesso su altra area del territorio comunale, di cui abbia acquisito la disponibilità a fini edificatori”. In relazione all’istituto in esame la dottrina più accreditata ha voluto definire il nuovo la compensazione come “traslazione” dello ius aedificandi[21]. In particolare, questo strumento giuridico è stato descritto nei seguenti termini: se interviene un vincolo extraurbanistico che impedisce di realizzare un manufatto edilizio già assentito, il soggetto può chiedere di costruire su un’altra area di cui abbia acquisito la disponibilità a fini edificatori; se la fattispecie si conclude positivamente (accoglimento della domanda di traslazione), è prevista (comma 22) la cessione gratuita al Comune dell’area divenuta inedificabile. La formulazione del disposto normativo lascia aperti diversi dubbi interpretativi, ai quali la dottrina ha fornito una prima risposta[22]. Il comma 21 impone quindi la preesistenza del diritto edificatorio, prevedendo che “il diritto di edificare …sia stato assentito”. Tale locuzione sembrerebbe richiedere il rilascio di una concessione edilizia, riducendo di molto, in questo modo, la portata applicativa dell’istituto, in quanto il rilascio del titolo abilitativo comporta l’ immediata facoltà di realizzare le opere ed è tendenzialmente indifferente ad eventuali vincoli sopravvenuti; pare quindi preferibile l’interpretazione secondo cui il diritto edificatorio sia già insorto nel momento in cui gli strumenti di pianificazione urbanistica abbiano attribuito all’area una concreta ed effettiva vocazione edificatoria, in coerenza con la giurisprudenza costituzionale (Corte. Cost. 30 gennaio 1980, Corte Cost. 20 maggio 1999 n. 179); tale giurisprudenza ha infatti avuto modo di chiarire che - in base al principio di funzionalizzazione sociale della proprietà privata, sancito dall’art. 42 Cost. -, il diritto di edificare non insorge con il rilascio del titolo edilizio, ma preesiste necessariamente ad esso e ne costituisce uno dei presupposti. Di conseguenza, il “diritto ad edificare” oggetto di compensazione deve ritenersi “già assentito a norma delle vigenti disposizioni” se, al momento dell’imposizione del vincolo, sull’area vi sia una disciplina urbanistica che ne imprima una vocazione edificatoria e cioè, indipendentemente dall’avvenuto rilascio di un titolo edilizio[23]. In riferimento, invece, ai caratteri del vincolo che sono richiesti dalla norma, deve ritenersi che la “sopravvenienza” del vincolo, cui richiama l’art. 1, comma 21, non debba essere intesa quale posteriorità rispetto all’entrata in vigore della l. n. 308/2004, in quanto si deve ritenere che l’istituto trovi applicazione anche ove il vincolo fosse preesistente all’entrata in vigore della legge stessa, purchè sia stato imposto successivamente alla previsione di natura urbanistica che ha attribuito l’edificabilità all’area interessata[24]. Il vincolo deve poi essere tale da pregiudicare, almeno parzialmente, l’edificabilità dell’area. Il pregiudizio deve essere valutato non in astratto, ma in concreto. Tale valutazione se non lascia in dubbi per vincoli “assoluti “ di inedificabilità, basti ad esempio pensare al vincolo di inedificabilità entro i trecento metri dalla linea di battigia, previsto dall’art. 1 quinquies, l. 431/1989, può invece essere problematica con riguardo a vincoli “relativi”, come quelli paesaggistici, laddove gli interventi di trasformazione non sono inibiti in via assoluta, ma sottoposti ad una autorizzazione amministrativa: in questo caso il rilascio concreto dell’atto abilitativo dipende da valutazioni in genere di carattere estetico-culturale, lasciando così dubbia la sussistenza del pregiudizio. Con riferimento, invece, al dettato secondo cui i vincoli debbano essere “diversi da quelli di natura urbanistica”, il legislatore pare aver voluto porre l’accento sulla natura del vincolo e non sulla fonte regolatrice degli stessi;. E’ stato quindi giustamente osservato[25] che vincoli diversi da quelli di natura urbanistica possano ben essere previsti da uno strumento urbanistico comunale, dato che, come visto, la giurisprudenza amministrativa ammette che i piani urbanistici possano contenere anche prescrizioni direttamente ed esclusivamente finalizzate a tutelare il paesaggio e l’ambiente. Analogamente, è ben possibile che alcuni piani formalmente non urbanistici – ad esempio, quelli di bacino (cfr. artt. 17 e ss., l. n. 183/1989) o dei parchi e delle riserve naturali (art. 12, l. n. 394/1991) – ben possano contenere prescrizioni di natura urbanistica. La dottrina ha poi evidenziato come il comma 24 della norma in commento alimenti ulteriori dubbi[26]: il comma 24, infatti, ribadisce opportunamente il carattere conformativo e non espropriativo del vincolo settoriale extraurbanistico; la previsione dell’ ultimo periodo di tale comma 24 pare però in contraddizione con la premessa (di cui al primo periodo) quando prevede che la traslazione sia computata in diminuzione dell’indennizzo spettante: “qualora il vincolo sopravvenuto sia indennizzabile” – A tale proposito la dottrina ha rilevato che se si tratta di vincoli extraurbanistici conformativi (ambientali, idrogeologici, paesaggistici), come tali non indennizzabili, non si comprende quale sia l’ipotesi di indennizzo presa in considerazione dalla norma, dal momento che indennizzabili sono solo i vincoli urbanistici espropriativi e non certo i vincoli settoriali conformativi. Non si può poi pensare che si tratti di vincoli conformativi introdotti dal piano regolatore, che la giurisprudenza ha già ritenuto non indennizzabili e su cui anche il legislatore ha sancito la non indennizzabilità con l’art. 145, comma 4, del nuovo Codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al D. lgs. n. 42 del 2004;: tale articolo prevede infatti che ulteriori previsioni conformative che potranno essere introdotte dagli enti locali, in sede di conformazione ed adeguamento degli strumenti urbanistici alle previsioni dei piani paesaggistici, non siano oggetto di indennizzo. Sembra, quindi, che il legislatore del comma 24, ultima parte, avesse in mente, in realtà, i vincoli urbanistici (per i quali, se espropriativi, potrebbe trovare ragionevole applicazione la norma della deducibilità della traslazione dall’indennizzo), piuttosto che quelli «diversi da quelli di natura urbanistica», cui fa riferimento il comma 21, che però delimita l’ambito applicativo dell’intero istituto di nuova introduzione, con effetto limitativo, dunque, anche della sfera di applicabilità del comma 24. La norma richiede poi che per effetto dei vincoli sopravvenuti “non sia più esercitabile il diritto di edificare… già assentito a norma delle vigenti disposizioni”. A tale riguardo si rileva che non è necessario che lo ius aedficandi venga escluso in toto, ma è sufficiente che venga limitato dal vincolo. Da ultimo, requisito necessario per l’accoglimento della domanda è quello secondo cui i diritti edificatori dovranno poter essere traslati dal proprietario dell’area interessata dal vincolo “su altra area del territorio comunale di cui abbia la disponibilità a fini edificatori”; in sostanza, quindi, non è ammissibile a compensazione un’area ricadente in altro Comune ed il richiedente deve avere la titolarità di un diritto sull’area che lo legittimi allo ius aedificandi, ossia deve avere la medesima legittimazione soggettiva richiesta per il rilascio dei titoli edilizi: così potrà trattarsi del proprietario, dell’enfiteuta, del superficiario, ma più in generale di chiunque sia titolare di altro diritto che contempli anche l’utilizzo a fini edificatori. 6. Osservazioni conclusive. Dall’ analisi dell’esperienza del National Trust e del Conservatoire de Littoral è emerso come la gestione diretta dei beni ambientali da parte di soggetti specializzati costituisca espressione di una nuova considerazione dell’azione amministrativa, fondata sul principio di leale collaborazione tra gli enti interessati alla gestione del territorio e tesa a garantire una gestione sostenibile, che possa assicurare alla stesso tempo tutela e sviluppo. Il Conservatoire de Littoral si configura come una struttura pubblica che presenta una forma organizzativa in cui è rilevante la partecipazione degli enti locali al suo stesso governo. La gestione ambientale dei terreni avviene poi attraverso convenzioni con gli enti territoriali o con altri soggetti. Il soggetto privato è chiamato a partecipare all’intero processo ed ottiene dei vantaggi da tale gestione di carattere fiscale, mantenendo spesso la titolarità dei diritti reali sulle aree . Il bene ambientale viene così gestito da un ente specializzato, deputato ad una funzione di controllo rispetto ad una concreta attività gestionale, lasciata alle comunità locali attraverso le amministrazioni comunali. In tal modo si coordina il principio di sussidiarietà, che comporta la titolarità delle funzioni amministrative all’ente più vicino al cittadino, con un potere di controllo da parte di un livello istituzionale più elevato ( in cui comunque sono rappresentate le amministrazioni locali) che assicura il rispetto della tutela paesistico-ambientale Per poter giungere anche in Italia ad una dimensione quantitativa del fenomeno pari a quella della Francia e del Regno Unito, sarebbe necessario un cambiamento prima di tutto culturale nella considerazione del vincolo ambientale, non più da avvertire come limite all’attività di trasformazione, ma quale occasione di sviluppo sostenibile del territorio attraverso la sua gestione eco-compatibile. Gli strumenti di pianificazione ambientale dovrebbero, in tale prospettiva, prevedere un ventaglio di ipotesi di gestione del bene che vedano quali principali attori le comunità locali ed i proprietari privati delle aree vincolate, sotto la supervisione ed il controllo di enti specializzati . Le esperienze francese ed inglese mostrano che è preferibile il perseguimento di una politica volta ad incentivare l’acquisizione delle aree alla mano pubblica in quanto l’utilizzo dello strumento espropriativo è destinato al fallimento, sia in ragione delle limitate risorse finanziarie in capo alla Pubblica Amministrazione, sia in considerazione della impossibilità pratica, per ragioni politiche e sociali, di realizzare un senza dubbio impopolare processo espropriativo su larga scala. Manca in Italia, tuttavia, una politica complessiva per incentivare l’acquisizione alla mano pubblica delle aree private vincolate. Per incentivare il proprietario alla cessione di beni di alto valore ambientale a soggetti specializzati che ne assicurino una corretta gestione ambientale, appare necessaria un’adeguata politica fiscale, che preveda sgravi fiscali a favore di chi ceda tali beni. Bisognerebbe poi istituzionalizzare la possibilità per il proprietario di continuare a risiedere negli immobili che cede, oltre che di riservarsi alcuni diritti di uso per sè e per i propri familiari, come visto nella esperienza del Trust. Un ruolo centrale potrebbe essere dato da quella compensazione ambientale delineata dal legislatore nazionale, che potrebbe godere di maggior fortune se opportunamente riconfigurata dal legislatore regionale, soprattutto dalle Regioni a statuto speciale, le quali godono di maggiori competenze in materia urbanistica ed ora nel governo del territorio. In particolare, non convince che l’intera operazione compensativa debba essere gestita dal solo Comune, laddove i vincoli sopravvenuti diversi da quelli urbanistici sono, invece, espressione del livello nazionale o regionale. Dovrebbero quindi prevedersi delle forme concertative tra Stato, regione e comune, quali intese o accordi di programma, strumenti di programmazione negoziata, necessari con riguardo a delle operazioni compensative che interessano senza dubbio diversi livelli istituzionali. Le aree così acquisite dai privati in cambio di un diritto edificatorio da esercitare in altra area, potrebbero poi essere affidate a soggetti specializzati, che diano delle maggiori garanzie in ordine ad una loro corretta gestione ambientale, sempre attraverso la previsione di rapporti convenzionali con le amministrazioni locali, in modo che la gestione di tali aree venga realizzata al meglio e le ricadute positive di nuove forme di turismo sostenibile e di qualità portino dei benefici nell’economia locale, ingenerando un diffuso favore verso politiche di tutela paesaggistica ed ambientale.

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[1] Su tale tematica tra i tanti si segnalano CIVITARESE MATTEUCCI S., FERRARI E.,URBANI P. (a cura di), A.I.D.U., Atti del sesto convegno nazionale, Pescara 29-30 novembre 2002, Il governo del territorio,Milano, 2003; MILO ,G Il potere dei governo del territorio, principi ricostruttivi, Milano,2005; ASSINI N, Pianificazione urbanistica e governo del territorio, Padova, 2000; CASINI L, L’equilibrio degli interessi nel governo del territorio; Milano, 2005; AA.VV., Autonomie locali e governo del territorio, atti del convegno di Catanzaro 14-16 settembre, 1984, Padova, 1987;) CARTEI G.F, Convenzione Europea del paesaggio e governo del territorio, Bologna, 2007; GIULIANI B, New pubbblic governance e diritto amministrativo nel governo del territorio, Bari, 2006; VESCI M., Il governo del territorio, Approccio sistemico vitale e strumenti operativi, Padova,, 2001; BOZZAOTRE M., Unione Europea e governo del territorio, spunti per una ricerca, in Riv.Giur.Urb., n. 2-3/2004, 314 ss; SORICELLI G., Lineamenti per una teoria giuridica sul governo del territorio, in Riv.Giur..Urb.. n. 4/2004, 488 ss.; LEONARDI R., Il governo del territorio nel “tiro alla fune” delle competenze tra Stato, Regioni ed Enti locali. , in Foro Amm..,Gennaio, 2003, 212;ASSINI N, TARDELLI T, Riforma costituzionale e “governo del territorio”, in Nuov.Rass.legisl.Dottr.Giur.,n. 11, 2003, 1253;SANDULLI M.G., Effettività e semplificazioni nel governo del territorio: spunti problematici, Dir. Amm., 3, 2003, 507; GUIDETTI M, Il ruolo delle regioni nel governo del territorio,., in Urb.App, 1, 1998, 14 ss. [2] Sul punto vedi FRACCHIA F., Governo del territorio ed ambiente, 223-270 e CIVITARESE MATTEUCCI, S. Governo del territorio e paesaggio,cit., 283-305 in CIVITARESE MATTEUCCI S. FERRARI E, URBANI P (a cura di), A.I.D.U, Atti del sesto convegno nazionale, Pescara 29-30 novembre 2002, Il governo del territorio, cit.. [3] .CONTI G. L., Le dimensioni costituzionali del governo del territorio, Milano, , 2007, 31-32. [4] AMOROSINO S, Il governo del territorio tra Stato, Regioni ed enti locai, in CIVITARESE MATTEUCCI, S., FERRARI E, URBANI P. (a cura di), A.I.D.U., Atti del sesto convegno nazionale, Pescara 29-30 novembre 2002, Il governo del territorio, cit., 139 ss. e ASSINI N – MANTINI P.L., Manuale di diritto urbanistico,cit., 21,, [5] In ordine a queste due importanti esperienze di gestione di beni di interesse ambientale e culturale, oltre che in riferimento al concetto ed alle complessive implicazioni della proprietà ambientale, si fa riferimento al testo di DESIDERI C., IMPARATO E. A. , Beni ambientali e proprietà: i casi del National Trust e del Conservatoire de l’Espace littoral, , Milano, 2005. [6] Vedi DESIDERI C., IMPARATO E. A, Beni ambientali e proprietà, cit., 7-113. [7] LE PENSEC L, .Rapport au Premier ministre, Vers de nouveaux rivages, La Documentation Francaise, Paris, 2002, 28. [8] Vedi DESIDERI C., IMPARATO E. A, Beni ambientali e proprietà,. cit., 99 ss.. [9] Una complessiva disamina delle destinazioni della proprietà a tutela del paesaggio è realizzata da FRANCARIO L., Le destinazioni della proprietà a tutela del paesaggio, Napoli, , 1986. [10] Tra i più recenti si ricorda MARINELLI F., Gli usi civici, Milano, 2003. [11] STELLA RICHTER P., Proprietà collettive, usi civici e interesse pubblico, in NERVI P (a cura di) Cosa apprendere dalla proprietà collettiva, la consuetudine tra tradizione e modernità, Atti della VIII riunione scientifica,.Padova, 2003, 19ss [12] Sul punto vedi FULCINITI L., I beni d’uso civico, Padova, 2000, seconda edizione. 268. In merito al ruolo dei beni d’uso civico nella pianificazione paesaggistica, l’autrice rileva che i piani paesistici recano una visione globale ed integrale del territorio, speculare alla tutela diffusa e sovrapposta dell’ambiente e del paesaggio, cui i beni di uso civico partecipano a pieno titolo. In realtà, la presenza dei beni d’uso civico nei Piani Paesistici in forma cartografica non sempre compare; è invece presente l’astratta previsione della normativa d’uso. Tale circostanza è probabilmente dovuta a due diverse problematiche di non facile risoluzione, che devono essere affrontate dal pianificatore: a) l’identificazione dell’area in base allo speciale regime giuridico dell’appartenenza; 2) la localizzazione dell’area. In ordine alla prima problematica possono soccorrere il pianificatore gli archivi dei commissari per la liquidazione degli usi civici, il registro delle annotazioni delle dichiarazioni degli usi civici, statuti e regolamenti di università agrarie ed altre associazioni, dati catastali. La seconda problematica, a giudizio dell’autore, fa invece emergere la necessità dell’indagine geografica, atta ad individuare la situazione morfologica di questi beni, la toponomastica, la diffusione della presenza umana, le forme economiche utilizzate dagli utenti. [13] LORIZIO M. A., ,Demani civici ad una svolta tra leggi vecchie e nuove, in Dir. Giur. Agr. Amb., 1997, 382 [14] Cort. Cost. n. 316/1988 e n. 71/1999, il cui ragionamento è esplicato da FULCINITI L. , I beni d’uso civico, cit... [15] Il diritto di prelazione è disciplinato dai commi 5 e 6 dello stesso articolo: in particolare si prevede – al comma cinque- che l’ente ha tale diritto “sul trasferimento a titolo oneroso della proprietà e di diritti reali su terreni situati all’interno di riserve e delle aree di cui all’art. 12, comma 2, lettere a e b” (rispettivamente “riserve integrali” e “riserve generali orientate”); il comma sei prevede poi che l’ente parco debba esercitare la prelazione entro tre mesi dalla notifica della proposta di alienazione; indica i contenuti che deve avere la proposta di alienazione; stabilisce che, in caso di mancata notificazione o quando il prezzo notificato sia superiore a quello di cessione, l’ente possa comunque, entro un anno, esercitare il diritto di riscatto nei confronti dell’acquirente e di ogni successivo avente causa. [16] DESIDERI C , IMPARATO E.A., Beni ambientali e proprietà, cit., 118. [17] DESIDERI C , IMPARATO E.A., Beni ambientali e proprietà, cit., 117, nota n. 12. [18] Cfr. il sito telematico della Regione Sardegna: http://www.regione.sardegna.it/j/v/51?s=1&v=9&c=4309 [19] A livello comunitario da diversi anni si è espressa l’esigenza di una gestione integrata della fascia o zona costiera (G.I.Z.C.), intesa come processo decisionale per la gestione della costa, che impieghi un approccio integrato, prendendo in considerazione tutti gli aspetti correlati alla fascia costiera, tra cui quelli geografico e politico, ambientale, culturale, storico, urbanistico ed economico, nel tentativo di raggiungere gli obbiettivi dello sviluppo sostenibile applicato alla Pianificazione territoriale ed urbanistica. I primi sforzi significativi per una politica di gestione integrata della costa si possono far risalire agli anni '70 in Europa e soprattutto negli Stati Uniti d'America, paese nel quale la preoccupazione per la qualità degli ambienti marino/costieri spinse alla creazione del primo strumento normativo nazionale in tal senso, il Coastal Zone Management Act, del 1972. I principi generali contenuti in tale strumento normativo sono stati in seguito ripresi nel 1992 a Rio de Janeiro in Brasile durante il “Summit della Terra”; la politica in materia di gestione integrata delle zone costiere è divenuta così un processo di vertice, delineato nell'ambito del processo dell'Agenda 21, capitolo 17. Nell'ambito dell'Unione europea il documento fondamentale può essere considerato la Raccomandazione del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 maggio 2002, riguardante l'attuazione della gestione integrata delle zone costiere in Europa (2002/413/CE). Tale raccomandazione sancisce chiaramente nelle premesse come sia: "...di fondamentale importanza attuare una gestione delle zone costiere sostenibile a livello ambientale, equa a livello economico, responsabile a livello sociale, sensibile a livello culturale, per tutelare l'integrità di questa importante risorsa, tenendo conto al tempo stesso delle attività e delle usanze tradizionali locali, che non costituiscono una minaccia per le zone naturali sensibili e per lo stato di preservazione delle specie selvatiche della fauna e della flora costiere." In ambito mediterraneo, la Convenzione di Barcellona ha recentemente approvato un nuovo protocollo relativo alla Gestione integrata delle aree costiere, firmato a Madrid nel gennaio 2008, che risulta il primo strumento internazionale "legally binding" per i paesi delle Nazioni Unite, sia pure inerente ad un mare regionale. Il protocollo parte dalla considerazione che le zone costiere del Mediterraneo sono patrimonio naturale e culturale dei popoli del bacino e che devono essere preservate ed usate con saggezza per il bene delle generazioni presenti e future; ogni paese che si affaccia sul Mediterraneo dovrà quindi redigere un piano per la gestione delle zone costiere, volto alla tutela delle stesse e al loro sviluppo sostenibile attraverso un approccio integrato, tenendo nel dovuto conto le diversità e le specifiche opportunità legate alle caratteristiche geomorfologiche delle isole. Gli Stati mediterranei, una volta entrato in vigore il neonato Protocollo, dovranno quindi assicurare un utilizzo saggio e compatibile delle risorse naturali e del patrimonio archeologico (anche subacquei) ed una valorizzazione del ricchezze storiche che caratterizzano tale fascia geografica;ciò sarà possibile mediante l’istituzione di un sistema di valutazione dei rischi associati alle attività che vi si svolgono ed il coordinamento delle iniziative pubbliche e private, nonché la collaborazione tra autorità nazionali e locali, onde coinvolgere la società civile interessata [19] Il progetto CAMP, sarà coordinato dal PAP/RAC e avrà una durata complessiva di 4 anni. Il progetto sarà finanziato con un contributo del 40% da parte del Ministero dell’Ambiente e con un contributo delle regioni pari al rimanente del 60%.Le aree pilota selezionate per il CAMP-Sardegna per uno sviluppo di costa pari a oltre 200 Km sono la fascia costiera compresa tra Stintino e Castelsardo che include 5 comuni (Stintino, Sassari, Porto Torres, Sorso e Castelsardo) e quella compresa tra il porto di Buggerru e Santa Caterina di Pittinnuri che include 12 comuni (Buggerru, Fluminimaggiore, Arbus, Terralba, Arborea, Santa Giusta, Oristano, Cabras, Riola Sardo, San Vero [20] Le aree pilota selezionate per il CAMP-Sardegna per uno sviluppo di costa pari a oltre 200 Km sono la fascia costiera compresa tra Stintino e Castelsardo che include 5 comuni (Stintino, Sassari, Porto Torres, Sorso e Castelsardo) e quella compresa tra il porto di Buggerru e Santa Caterina di Pittinnuri che include 12 comuni (Buggerru, Fluminimaggiore, Arbus, Terralba, Arborea, Santa Giusta, Oristano, Cabras, Riola Sardo, San Vero [21] CARPENTIERI P., Il condono paesaggistico, in Urb. App. n. 3, 2005, 260-261. [22] CIAGLIA G., Della “compensazione urbanistica” ovvero di come rivoluzionare l’urbanistica senza che nessuno se ne accorga, in Riv.Giur.Urb., n. 3, 2005, 446 ss.. [23] CIAGLIA G, Della “compensazione urbanistica” ovvero di come rivoluzionare l’urbanistica senza che nessuno se ne accorga,. cit., .451. [24] CIAGLIA G.,Della “compensazione urbanistica” ovvero di come rivoluzionare l’urbanistica senza che nessuno se ne accorga, .cit., 452-455. [25]CIAGLIA G.,, Della “compensazione urbanistica” ovvero di come rivoluzionare l’urbanistica senza che nessuno se ne accorga, cit.,, 454 ss.. [26] CARPENTIERI P., Il condono paesaggistico,. cit., 260-261.

(pubblicato il 16.11.2009)