1. I principi della riforma e dell’azione per l’efficienza. 2. Fondamento costituzionale. 3. Descrizione. 4. Presupposti dell’azione e legittimazione ad agire. 5. Rapporti con le competenze di regolazione e con le azioni collettive di cui al Codice del consumo. 6. Il procedimento. 7. La sentenza. 8. L’ottemperanza. 9. Il monitoraggio. 10. Norme transitorie. 11. Invarianza finanziaria. 1. I principi della riforma e dell’azione per l’efficienza. La legge 4 marzo 2009, n. 15, recante “Delega al Governo finalizzata all’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni nonchè disposizioni integrative delle funzioni attribuite al Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro e alla Corte dei conti” ha delegato il Governo all’avvio di una fase di riforme nell’ambito del settore pubblico con evidenti riflessi sull’organizzazione e la struttura della pubblica amministrazione in generale. I pilastri sui quali poggiano le direttrici della riforma sono da ricondurre agli elementi della trasparenza, qualità, efficienza, standard, merito, valutazione delle performance, premialità, responsabilizzazione dei dirigenti, revisione del sistema sanzionatorio e disciplinare. La legge n. 15 del 2009 disegna un complesso meccanismo di deleghe legislative al Governo nell’ambito di diverse materie. Con specifico riferimento alla materia relativa al ricorso per l’efficienza delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici, occorre rilevare che l’esercizio del potere normativo delegato si inscrive nell’ambito dei principi espressi nel disposto dell’art. 4 della Legge n. 15 del 2009 recante “Princìpi e criteri in materia di valutazione delle strutture e del personale delle amministrazioni pubbliche e di azione collettiva. Disposizioni sul principio di trasparenza nelle amministrazioni pubbliche”. La disposizione richiamata prevede che “l’esercizio della delega nella materia di cui al presente articolo è finalizzato a modificare ed integrare la disciplina del sistema di valutazione delle strutture e dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche, al fine di assicurare elevati standard qualitativi ed economici dell’intero procedimento di produzione del servizio reso all’utenza tramite la valorizzazione del risultato ottenuto dalle singole strutture, a prevedere mezzi di tutela giurisdizionale degli interessati nei confronti delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici che si discostano dagli standard qualitativi ed economici fissati o che violano le norme preposte al loro operato, nonchè a prevedere l’obbligo per le amministrazioni, i cui indicatori di efficienza o produttività si discostino in misura significativa, secondo parametri deliberati dall’organismo centrale di cui al comma 2, lettera f), dai valori medi dei medesimi indicatori rilevati tra le amministrazioni omologhe rientranti nel 25 per cento delle amministrazioni con i rendimenti più alti, di fissare ai propri dirigenti, tra gli obiettivi di cui alla lettera b) del medesimo comma 2, l’obiettivo di allineamento entro un termine ragionevole ai parametri deliberati dal citato organismo centrale e, infine, a prevedere l’attivazione di canali di comunicazione diretta utilizzabili dai cittadini per la segnalazione di disfunzioni di qualsiasi natura nelle amministrazioni pubbliche”. Nella delineata prospettiva legislativa, nell’esercizio della delega nella materia in esame, l’art. 4, comma 2, lett. l), ha fissato i princìpi e criteri direttivi  ai quali il Governo si deve attenere, stabilendo le seguenti previsioni: “l) consentire a ogni interessato di agire in giudizio nei confronti delle amministrazioni, nonchè dei concessionari di servizi pubblici, fatte salve le competenze degli organismi con funzioni di regolazione e controllo istituiti con legge dello Stato e preposti ai relativi settori, se dalla violazione di standard qualitativi ed economici o degli obblighi contenuti nelle Carte dei servizi, dall’omesso esercizio di poteri di vigilanza, di controllo o sanzionatori, dalla violazione dei termini o dalla mancata emanazione di atti amministrativi generali derivi la lesione di interessi giuridicamente rilevanti per una pluralità di utenti o consumatori, nel rispetto dei seguenti criteri:             1) consentire la proposizione dell’azione anche ad associazioni o comitati a tutela degli interessi dei propri associati;             2) devolvere il giudizio alla giurisdizione esclusiva e di merito del giudice amministrativo;             3) prevedere come condizione di ammissibilità che il ricorso sia preceduto da una diffida all’amministrazione o al concessionario ad assumere, entro un termine fissato dai decreti legislativi, le iniziative utili alla soddisfazione degli interessati; in particolare, prevedere che, a seguito della diffida, si instauri un procedimento volto a responsabilizzare progressivamente il dirigente competente e, in relazione alla tipologia degli enti, l’organo di indirizzo, l’organo esecutivo o l’organo di vertice, a che le misure idonee siano assunte nel termine predetto;             4) prevedere che, all’esito del giudizio, il giudice ordini all’amministrazione o al concessionario di porre in essere le misure idonee a porre rimedio alle violazioni, alle omissioni o ai mancati adempimenti di cui all’alinea della presente lettera e, nei casi di perdurante inadempimento, disponga la nomina di un commissario, con esclusione del risarcimento del danno, per il quale resta ferma la disciplina vigente;             5) prevedere che la sentenza definitiva comporti l’obbligo di attivare le procedure relative all’accertamento di eventuali responsabilità disciplinari o dirigenziali;             6) prevedere forme di idonea pubblicità del procedimento giurisdizionale e della sua conclusione;             7) prevedere strumenti e procedure idonei ad evitare che l’azione di cui all’alinea della presente lettera nei confronti dei concessionari di servizi pubblici possa essere proposta o proseguita, nel caso in cui un’autorità indipendente o comunque un organismo con funzioni di vigilanza e controllo nel relativo settore abbia avviato sul medesimo oggetto il procedimento di propria competenza”. Il Consiglio dei Ministri ha emanato, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, uno schema di decreto legislativo che, in attuazione della suindicata delega, introduce nell’ordinamento un nuovo strumento di ricorso giurisdizionale, attribuendo al Giudice Amministrativo il potere di sindacare l’efficienza delle Amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici, e ne detta la disciplina processuale, innovando l’ordinamento, con riflessi rilevanti anche sotto il profilo sostanziale. Secondo quanto sostenuto condivisibilmente dal Governo, infatti, gli schemi legati alla tradizione dell’organizzazione amministrativa non hanno permesso di effettuare una verifica dei risultati raggiunti dall’Amministrazione mediante un confronto con i cittadini fruitori dei servizi, nonostante si disponesse degli strumenti offerti dal D.Lgs. 29/1993. Nell’ottica del recupero di efficienza dell’apparato pubblico, il provvedimento in esame tende ad avvicinare la pubblica amministrazione alle esigenze dei cittadini garantendo, anche mediante il miglioramento della produttività, la tutela giurisdizionale degli interessati nei confronti non solo delle Amministrazioni in senso tradizionale, ma anche dei concessionari di servizi pubblici, che si discostano dagli standard di riferimento, prevedendo una tipologia di ricorsi diversa dall’azione collettiva introdotta nel nostro ordinamento dalla legge finanziaria per il 2008, che riguarda le lesioni dei diritti di consumatori e utenti in ambito contrattuale e extracontrattuale. L’obiettivo di questa innovativa forma di azione collettiva nel settore pubblico – impropriamente definita “class action” contro la PA – non è il risarcimento del danno economico bensì il sollecito ripristino dell’efficienza del servizio, la trasparenza dell’attività della Pubblica Amministrazione e dei concessionari di servizi pubblici, nonché il rafforzamento della valutazione e della responsabilità dei singoli operatori pubblici. In generale, secondo quanto previsto dal Governo, il ricorso è proponibile da singoli e/o da associazioni qualora siano violati i termini e gli standard nell’esercizio di una funzione pubblica o nell’erogazione di un servizio pubblico. L’azione è coordinata con gli altri rimedi di legge alle carenze della P.A. e dei concessionari ed è ampiamente pubblicizzata, con la conseguente possibilità di assicurare il rapido accertamento delle pretese davanti al Giudice amministrativo, con una giurisdizione esclusiva e di merito. La sentenza che accerta le violazioni, le omissioni o gli inadempimenti del servizio sarà pubblicata e comunicata alla “Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche” (recentemente istituita, sempre nel contesto della riforma del Ministro Brunetta, dal D.Lgs. n. 150/2009), alla Corte dei Conti e agli organi competenti per l’eventuale giudizio disciplinare nei confronti dei dipendenti responsabili. È prevista altresì l’applicazione delle regole del giudizio di ottemperanza, con la garanzia, nei casi di inerzia della PA, della possibilità di chiedere al giudice di dare attuazione alla sentenza anche nominando un commissario ad acta. 2. Fondamento costituzionale. Il fondamento costituzionale dell’intervento legislativo statale si rinviene nelle lettere g), l) e m) dell’art. 117, comma 2, della Costituzione, relative, rispettivamente, all’ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali; alla giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa; e alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. Il provvedimento è stato redatto in conformità con i principi costituzionali e si propone di assicurare le esigenze tutelate dall’art. 97 Cost. in tema organizzazione e buon andamento nella Pubblica amministrazione e dagli artt. 24 e 113 Cost. in materia di tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi. Con l’obiettivo di dare attuazione ai principi e criteri di cui alla delega contenuta nella Legge n. 15 del 2009, il D.Lgs. in esame intende approntare mezzi e strumenti di tutela giurisdizionale degli interessati contro le pubbliche amministrazioni e i concessionari di pubblici servizi che si discostano dagli standard qualitativi ed economici fissati o che violano le norme che disciplinano il la loro attività. 3. Descrizione. Lo schema di D.Lgs. si compone di otto articoli che disciplinano i presupposti dell’azione e la legittimazione ad agire, i rapporti con le competenze di regolazione e controllo e con gli altri giudizi di cui al Codice del Consumo, lo svolgimento del giudizio, gli effetti della sentenza e la sua ottemperanza, nonché la sua pubblicità e il monitoraggio dell’attuazione della riforma. Di seguito si procederà ad un esame articolo per articolo dello schema di decreto legislativo recante “Attuazione dell’articolo 4 della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ricorso per l’efficienza delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici”. 4. Presupposti dell’azione e legittimazione ad agire L’art. 1, rubricato “Presupposti dell’azione e legittimazione ad agire”, prevede che: “1. Al fine di ripristinare il corretto svolgimento della funzione o la corretta erogazione di un servizio, i titolari di interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei per una pluralità di utenti e consumatori possono agire in giudizio, con le modalità stabilite dal presente decreto, nei confronti delle amministrazioni pubbliche, diverse dalle autorità amministrative indipendenti, dagli organi costituzionali e giurisdizionali, nonché dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, e dei concessionari di servizi pubblici, se dalla violazione degli obblighi contenuti nelle carte dei servizi, dalla violazione di termini o dalla mancata emanazione di atti amministrativi generali obbligatori e non aventi contenuto normativo da emanarsi obbligatoriamente entro e non oltre un termine fissato da una legge o da un regolamento, ovvero dalla violazione degli standard qualitativi ed economici stabiliti dalle autorità preposte alla regolazione ed al controllo del settore, derivi la lesione diretta, concreta e attuale dei predetti interessi. Nel giudizio sulla sussistenza di tale lesione si tiene anche conto delle risorse strumentali, finanziarie e umane concretamente a disposizione delle parti intimate. 2. Del ricorso è data notizia sul sito istituzionale del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, nonché sul sito istituzionale dell’amministrazione o del concessionario intimati. 3. L’udienza di discussione del ricorso è fissata d’ufficio in una data compresa tra il novantesimo e il centoventesimo giorno successivo a quello di pubblicazione della notizia di cui al comma 2. I soggetti che si trovano nella medesima situazione giuridica del ricorrente intervengono nel termine di venti giorni liberi prima dell’udienza di discussione del ricorso. 4. Ricorrendo i presupposti di cui al comma 1, il ricorso può essere proposto anche da associazioni o comitati a tutela degli interessi dei propri associati, appartenenti alla pluralità di utenti e consumatori di cui al comma 1. 5. Il ricorso è proposto nei confronti degli enti i cui organi sono competenti a esercitare le funzioni o a gestire i servizi cui sono riferite le violazioni e le omissioni di cui al comma 1. Gli enti intimati informano immediatamente della proposizione del ricorso il dirigente responsabile di ciascun ufficio coinvolto, il quale può intervenire nel giudizio. 6. Il ricorso non consente di ottenere il risarcimento del danno cagionato dagli atti e dai comportamenti di cui al comma 1; a tal fine, restano fermi i rimedi ordinari”. La delineata disposizione definisce l’ambito di applicazione del procedimento sia dal punto oggettivo sia da quello soggettivo. La stessa conferisce legittimazione attiva al ricorso a coloro che sono titolari di interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei per una pluralità di utenti e consumatori. Con riguardo alla individuazione della situazione giuridica soggettiva che legittima la possibilità di ricorrere, si sottolinea che, benché la legge di delega sembri attribuire la legittimazione ad agire non al titolare di un interesse legittimo eventualmente leso, bensì al portatore di un interesse c.d. comune o diffuso, nella formulazione dell’art. 1 dello schema di D.Lgs., legittimato all’azione è colui che subisce una lesione diretta di una situazione giuridica in modo attuale e concreto. L’azione, pertanto, non è esperibile per una generica pretesa alla legittimità o all’efficienza della pubblica amministrazione, escludendosi che il legislatore delegato abbia fatto assurgere al rango di interesse giuridicamente rilevante il generico interesse del cittadino di essere governato da una amministrazione “buona” ed efficiente. Per quanto riguarda la redazione del testo legislativo, il primo comma dell’art. 1 dello schema di D.Lgs. fa riferimento alla possibilità, per i soggetti richiamati, di “agire in giudizio”, con le modalità stabilite dal decreto. Sotto tale profilo, per permettere una migliore comprensione del testo e al fine di ridurre al minimo le difficoltà per gli operatori, sarebbe opportuno, invece, fare riferimento alla possibilità di “proporre ricorso giurisdizionale al TAR”. Dal punto di vista passivo, lo schema prevede che l’azione possa essere intrapresa nei confronti delle Amministrazioni pubbliche, diverse dalle Autorità amministrative indipendenti, dagli organi costituzionali e giurisdizionali, nonché dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, e dei concessionari di servizi pubblici. In relazione a questi ultimi soggetti, precedentemente esclusi dal disposto normativo, si sottolinea che la genericità della formulazione consente di fare riferimento sia ai gestori nazionali sia a quelli locali. Relativamente alle amministrazioni escluse dall’ambito di applicazione della presente normativa, si osserva che l’esclusione della Presidenza del Consiglio dei Ministri e delle Autorità indipendenti potrebbe non trovare giustificazione alla luce dei principi costituzionali di cui agli art. 3, 97 e 113 della Costituzione. Con riguardo alle Amministrazioni indipendenti, tale esclusione non appare giustificata considerato che, proprio perché tali Autorità sono slegate dal sistema politico rappresentativo e, quindi, tradizionalmente destinatarie di critiche in ragione di una pretesa carenza di responsabilità, non appare giustificata la sottrazione dal controllo giurisdizionale sulle efficienze stabilito con la norma in esame, tanto più se si considera che le Autorità, in quanto indipendenti, sono garanti proprio dell’efficienza e del buon andamento dell’azione amministrativa. Né, ad escludere l’applicabilità del testo normativo, sembra essere sufficiente la circostanza che tali amministrazioni non siano contemplate dall’art. 1, comma 2, del D.Lgs. n. 165/2001 e, quindi, dalla disciplina del pubblico impiego cui si rivolge la complessiva opera di riforma perseguita con la delega di cui alla legge n. 15. Da un punto di vista oggettivo, l’azione può essere esperita se vi sia una lesione diretta, concreta e attuale degli interessi rilevanti. Il parametro di legittimità, o meglio, di valutazione del comportamento della PA, consiste nella violazione degli obblighi contenuti nelle carte dei servizi, nella violazione di termini o nella mancata emanazione di atti amministrativi generali obbligatori e non aventi contenuto normativo da emanarsi obbligatoriamente entro e non oltre un termine fissato da una legge o da un regolamento, ovvero nella violazione degli standard qualitativi ed economici stabiliti dalle autorità preposte alla regolazione ed al controllo del settore. Sul punto, occorre sottolineare che lo schema di D.Lgs. non ha inserito il parametro, pur previsto dalla legge delega come presupposto per l’azione, consistente nell’“omesso esercizio di poteri di vigilanza, di controllo o sanzionatori”. Tale condizione, pur dovendo trovare un contemperamento adeguato con le esigenze connesse al rilievo della discrezionalità sul mancato esercizio del potere in tali ambiti, dovrebbe invece trovare ingresso nel testo decreto legislativo. Con riguardo al criterio del mancato rispetto dei termini o alla mancata emanazione degli atti amministrativi generali obbligatori, sarebbe stato opportuno inserire un riferimento al fatto che tale condizione potrebbe essere correlata anche a un temine non perentorio, o, comunque, la cui perentorietà non sia espressamente stabilita. Sempre con riguardo a tale ambito, considerato che esiste un sistema complesso di valutazione e verifica delle c.d. “performance” organizzative e individuali, ed in una prospettiva di sistema con la riforma in atto, sarebbe senz’altro opportuno che nell’ambito del testo dell’art. 1, comma 1, dello schema di D.Lgs. si faccia riferimento agli standard qualitativi ed economici determinati ai sensi del D.Lgs. n. 150/2009 oltre che a quelli stabiliti dalle autorità preposte alla regolazione ed al controllo del settore. Dal punto di vista funzionale, l’azione può essere intrapresa “al fine di ripristinare il corretto svolgimento della funzione o la corretta erogazione di un servizio”. Per tali ragioni è escluso che il ricorso possa essere rivolto all’ottenimento di un risarcimento del danno cagionato dall’amministrazione o dal concessionario. Ne segue che l’azione non consente una vera e propria rivalsa dell’utente nei confronti dell’amministrazione. Essa consiste, in realtà, in uno strumento volto a consolidare il processo di miglioramento dell’efficienza amministrativa attraverso il sollecito ripristino della qualità del servizio nonché il potenziamento della valutazione e della responsabilità degli operatori e dei loro responsabili. Sempre con riguardo all’analisi dell’art. 1, comma 1, per motivi di sistematicità e di chiarezza della formulazione, si sottolinea che come ultimo periodo di tale comma andrebbe inserito quanto previsto dall’art. 3, comma 4, in materia di giurisdizione del Giudice Amministrativo. Peraltro, per maggiore semplicità sistematica, la disposizione richiamata dovrebbe essere redatta diversamente, facendo riferimento alla giurisdizione amministrativa nelle materie oggetto del decreto, alla giurisdizione di merito, nonché alla competenza stabilita ai sensi della Legge n. 1034 del 1971 rilevabile anche d’ufficio. Tali rilievi tengono conto della disposizione di cui all’art. 4, comma 2, lett. l), n. 2, della legge di delega, che ha previsto, oltre che la giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo, anche la possibilità per il giudice di conoscere il merito della vicenda amministrativa. Tale formulazione, peraltro, è diretta a evitare le possibili incertezze interpretative connesse al riferimento, operato dallo schema di D.Lgs., alle “questioni di competenza”. L’art. 1, comma 2, dello schema prevede che del ricorso sia data notizia sul sito istituzionale del Ministero per la pubblica amministrazione e l’innovazione, nonché sul sito istituzionale dell’amministrazione o del concessionario intimati. Siffatta disposizione va incontro all’esigenza espressa dall’art. 4, comma 2, lett. l), n. 6), della Legge delega, che richiede di individuare forme di idonea pubblicità del procedimento giurisdizionale. Tuttavia, per le ragioni che saranno successivamente enunciate, la pubblicazione sul sito del Ministero appare un onere suscettibile di creare complicazioni per gli organi amministrativi. Se del caso, occorrerebbe conferire al Ministero una specifica potestà regolamentare per la disciplina, anche sotto il profilo tecnico, della trasmissione delle notizie relative ai ricorsi. L’art. 1, comma 3, dello schema di D.Lgs. prevede che l’udienza di discussione del ricorso è fissata d’ufficio in una data compresa tra il novantesimo e il centoventesimo giorno successivo a quello di pubblicazione della notizia di cui al comma 2 e che i soggetti che si trovano nella medesima situazione giuridica del ricorrente intervengono nel termine di venti giorni liberi prima dell’udienza di discussione del ricorso. Tale disposizione è evidentemente finalizzata ad abbreviare i tempi del contenzioso. Tuttavia, oltre a non trovare riscontro nella legge di delega, la disposizione in commento non sembra compatibile con le esigenze connesse al concreto funzionamento dei Tribunali amministrativi, i quali sarebbero gravati da un onere di ricerca dell’avvenuta pubblicazione di una notizia relativa a un ricorso all’interno di un sito internet di una diversa amministrazione. Il termine compreso tra 90 e 120 giorni appare comunque ridotto a fronte dei tempi medi di fissazione dei ricorsi, anche se si considerano le materie sensibili di cui all’art. 23bis della L 1034/1971. In ogni caso, non appare razionale collegare la fissazione del ricorso giurisdizionale – adempimento che prevede la partecipazione sia dei magistrati sia del personale amministrativo – alla previa pubblicazione della notizia della presentazione del ricorso sui siti internet delle amministrazioni indicate. Si consideri, da un lato, che tale condizione creerebbe un onere per i tribunali, e, dall’altro, che la mancata pubblicazione - per qualsiasi causa - della relativa notizia potrebbe impedire la fissazione del ricorso, con tutte le conseguenze che ne potrebbero derivare, anche in termini di strumentalizzazione della pubblicazione. Si consideri, inoltre, che non è stato previsto un termine entro il quale le amministrazioni hanno l’obbligo di pubblicare sul proprio sito la notizia del ricorso. Si sottolinea, comunque, che la previsione della pubblicazione della notizia del ricorso sul sito del Ministero per la pubblica amministrazione e l’innovazione potrebbe creare un aggravio per l’amministrazione. Lo schema di D.Lgs., peraltro, non stabilisce in che modo il Ministero possa ricevere notizia di tutti i ricorsi, non essendo previsto né un onere di notificazione del ricorso nei suoi confronti, né un obbligo di informazioni dell’amministrazione intimata nei confronti del Ministero. Lo stesso Ministero dovrebbe avere un sito internet che raccolga le notizie di tutti i ricorsi avverso tutte le amministrazioni del Paese, sia nazionali sia locali, con un concreto rischio di produrre risultati in contrasto con la ratio della normativa e con un conseguente aggravio di burocrazia. In tale prospettiva, potrebbe risultare comunque sufficiente la pubblicazione sul sito dell’amministrazione intimata. L’art. 1, comma 4, dello schema di D.Lgs. prevede che, ricorrendo i presupposti, il ricorso possa essere proposto anche da associazioni o comitati a tutela degli interessi dei propri associati, appartenenti alla pluralità di utenti e consumatori di cui al comma 1. La disposizione non chiarisce se le associazioni o i comitati legittimati ad agire siano quelle di cui all’art. 139 del D.Lgs. n. 206/2005, legittimati all’azione collettiva risarcitoria di cui all’art. 140-bis del medesimo D.Lgs., ovvero se si tratti anche di soggetti diversi. Dovrebbe essere indicato, nell’ottica della massima estensione delle possibilità di partecipare al ricorso per l’efficienza delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici, che tale azione sia proponibile anche da soggetti non appartenenti alle categorie sopraindicate, eventualmente costituiti ad hoc in associazioni e comitati proprio per quella specifica esigenza. Sempre nella medesima prospettiva di partecipazione, potrebbe essere previsto espressamente che le associazioni e i comitati, oltre a poter presentare ricorso in proprio, possano aderire all’azione già esperita da altri soggetti, singolarmente o collettivamente, ai sensi del comma 3 del medesimo articolo. L’art. 1, comma 5, prevede che il ricorso sia proposto nei confronti degli enti i cui organi sono competenti a esercitare le funzioni o a gestire i servizi cui sono riferite le violazioni e le omissioni di cui al comma 1. Gli enti intimati informano immediatamente della proposizione del ricorso il dirigente responsabile di ciascun ufficio coinvolto, il quale può intervenire nel giudizio. La delineata disposizione risponde all’esigenza, complessivamente garantita da tutto l’impianto della c.d. riforma Brunetta ed evidenziata nell’art. 4, comma 2, lett. l), n. 3, della legge delega, della progressiva responsabilizzazione dei dirigenti competenti. Con riguardo alla partecipazione del dirigente al giudizio, tuttavia, dovrebbero essere specificate le modalità di intervento del dirigente, segnatamente in relazione alla possibilità di intervenire di persona o con il patrocinio del difensore, poiché da tale circostanza possono discendere conseguenze anche di rilievo sulle risorse pubbliche a seconda dell’esito del giudizio. L’art. 1, comma 6, dello schema di D.Lgs. esclude che il ricorso consenta di ottenere il risarcimento del danno cagionato dagli atti e dai comportamenti di cui al comma 1 e che, a tal fine, restano fermi i rimedi ordinari. Questa disposizione è stata oggetto di critiche, attesa l’aspettativa che fosse inserita, nell’ambito dell’azione contro le inefficienze della PA, anche la possibilità, per i cittadini, di ottenere un ristoro in termini patrimoniali. L’esclusione di tale forma di rimedio, tuttavia, era già prevista dalla legge delega, anche sulla scorta della considerazione che il ricorso non costituisce, come invece impropriamente sostenuto, una tradizionale “class action” costruita sul modello statunitense. Si tratta, invece, di uno strumento che consente di rimediare, anche mediante un’azione in forma collettiva, alle inefficienze della pubblica amministrazione mediante il recupero della qualità del servizio. Siffatta previsione, del resto, esclude il risarcimento del danno proprio perché l’azione così delineata mira a ristabilire il corretto esercizio, per tutti, della funzione, con il sollecito ripristino dell’efficienza del servizio e della sua trasparenza, e non, invece, il risarcimento del danno per il singolo, comunque possibile attraverso le vie ordinarie consentite dal nostro ordinamento. 5. Rapporti con le competenze di regolazione e con le azioni collettive di cui al Codice del consumo. L’art. 2 dello schema di D.Lgs. delinea i “rapporti con le competenze di regolazione e controllo e con i giudizi instaurati ai sensi degli articoli 139, 140 e 140-bis del codice del consumo, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206” e prevede che: “1. Il ricorso di cui all’articolo 1 non può essere proposto se un organismo con funzione di regolazione e di controllo istituito con legge dello Stato e preposto al settore interessato ha instaurato e non ancora definito un procedimento volto ad accertare le medesime condotte oggetto dell’azione di cui all’articolo 1, né se, in relazione alle medesime condotte, sia stato instaurato un giudizio ai sensi degli articoli 139, 140 e 140-bis del codice del consumo, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206. 2. Nell’ipotesi in cui il procedimento di cui al comma 1 o un giudizio instaurato ai sensi degli articoli 139 e 140 del codice del consumo, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206, sono iniziati dopo la proposizione del ricorso di cui all’articolo 1, il giudice di quest’ultimo ne dispone la sospensione fino alla definizione dei predetti procedimento o giudizi. A seguito del passaggio in giudicato della sentenza che definisce nel merito il giudizio instaurato ai sensi dei citati articoli 139 e 140, il ricorso di cui all’articolo 1 diviene improcedibile. In ogni altro caso, quest’ultimo deve essere riassunto entro centoventi giorni dalla definizione del procedimento di cui al comma 1, ovvero dalla definizione con pronuncia non di merito sui giudizi instaurati ai sensi degli stessi articoli 139 e 140, altrimenti è perento. 3. Il soggetto contro cui è stato proposto il ricorso giurisdizionale di cui all’articolo 1 comunica immediatamente al giudice l’eventuale pendenza o la successiva instaurazione del procedimento di cui ai commi 1 e 2, ovvero di alcuno dei giudizi ivi indicati, per l’adozione dei conseguenti provvedimenti rispettivamente previsti dagli stessi commi 1 e 2”. Tale disposizione, contenuta nello schema di D.Lgs., trova fondamento nell’art. 4, comma 2, lett. l), n. 7, della legge n. 15 del 2009, che delega il Governo a prevedere “strumenti e procedure idonei ad evitare che l’azione di cui all’alinea della presente lettera nei confronti dei concessionari di servizi pubblici possa essere proposta o proseguita, nel caso in cui un’autorità indipendente o comunque un organismo con funzioni di vigilanza e controllo nel relativo settore abbia avviato sul medesimo oggetto il procedimento di propria competenza”. Il perimetro della delega, alla luce di un’interpretazione letterale della disposizione, sembra riguardare solamente i procedimenti relativi ai concessionari di pubblici servizi e non anche quelli instaurati nei confronti delle altre pubbliche amministrazioni. La previsione di strumenti di sospensione o arresto del ricorso per l’efficienza anche nei confronti di queste ultime potrebbe quindi non essere consentita dal perimetro della delega e, quindi, risultare costituzionalmente illegittima. Inoltre, si sottolinea che gli strumenti destinati a evitare una duplicazione di procedimenti aventi ad oggetto i medesimi comportamenti delineati dalla legge di delega sembrano rivolti a evitare che vi sia, contemporaneamente, un procedimento amministrativo svolto davanti a un’autorità indipendente o a un organismo di vigilanza e controllo del concessionario sui comportamenti di quest’ultimo ed un’azione giurisdizionale per ristabilire l’efficienza della PA ai sensi del decreto delegato in commento. Ciò, per evidenti ragioni di economia procedimentale, atteso che sarebbero attivati due procedimenti, uno giurisdizionale e uno amministrativo, aventi non solo obiettivi convergenti, ma anche ad oggetto i “medesimi comportamenti”. Così delineata la ratio della disposizione legislativa di cui alla legge n. 15, il riferimento operato nell’ambito dello schema di D.Lgs. in esame al giudizio instaurato ai sensi degli articoli 139, 140 e 140-bis del Codice del consumo, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206, appare eccedere il confine della delega. Del resto, sembra particolarmente difficile la possibilità che siano contemporaneamente instaurati, sia il procedimento ex artt. 139 e 140 di cui al Codice del Consumo, che si inserisce nella dinamica dei rapporti tra imprese e consumatori-utenti, sia il ricorso per l’efficienza che, invece, riguarda più direttamente il rapporto tra Pubblica amministrazione e cittadino. D’altronde, l’ordinamento già prevede strumenti atti a evitare che vi sia una sovrapposizione di procedure aventi ad oggetto le stesse fattispecie. Sul punto, invero, si rinvia, con riguardo all’azione di classe per i consumatori, all’art. 140bis, comma 6, del Codice del Consumo. In una prospettiva di tutela anche nei confronti dei soggetti che non hanno partecipato a un’azione già instaurata, e che potrebbero avere interesse ad attivare un altro procedimento, potrebbe allora prevedersi un meccanismo volto a evitare una reciproca interferenza tra più procedimenti solo qualora entrambi riguardino “i medesimi soggetti” sia dal punto di vista attivo sia da quello passivo. 6. Il procedimento. L’art. 3 dello schema di D.Lgs. delinea il procedimento che porta alla proposizione del ricorso e prevede che: “1. Il ricorrente notifica preventivamente una diffida all’amministrazione o al concessionario ad effettuare, entro il termine di novanta giorni, gli interventi utili alla soddisfazione degli interessati. La diffida è notificata all’organo di vertice dell’amministrazione o del concessionario, che assume senza ritardo le iniziative ritenute opportune, individua il settore in cui si è verificata la violazione, l’omissione o il mancato adempimento di cui all’articolo 1, comma 1, e cura che il dirigente competente provveda a rimuoverne le cause. Tutte le iniziative assunte sono comunicate all’autore della diffida. Le pubbliche amministrazioni determinano, per ciascun settore di propria competenza, il procedimento da seguire a seguito di una diffida notificata ai sensi del presente comma. 2. Il ricorso è proponibile se, decorso il termine di cui al primo periodo del comma 1, l’amministrazione o il concessionario non ha provveduto, o ha provveduto in modo parziale, ad eliminare la situazione denunciata. Il ricorso può essere proposto entro un anno dalla scadenza del termine di cui al primo periodo del comma 1. Il ricorrente ha l’onere di comprovare la notifica della diffida di cui al comma 1 e la scadenza del termine assegnato per provvedere, nonché di dichiarare nel ricorso la persistenza, totale o parziale, della situazione denunciata. 3. In luogo della diffida di cui al comma 1, il ricorrente, se ne ricorrono i presupposti, può promuovere la risoluzione non giurisdizionale della controversia ai sensi dell’articolo 30 della legge 18 giugno 2009, n. 69; in tal caso, se non si raggiunge la conciliazione delle parti, il ricorso è proponibile entro un anno dall’esito di tali procedure. 4. I ricorsi di cui all’articolo 1 sono devoluti alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e le questioni di competenza sono rilevabili anche d'ufficio”. Tale disposizione è attuativa dell’art. 4, comma 2, lett. l), n. 3, della legge di delega che prevede, come condizione di ammissibilità dell’azione, che il ricorso sia preceduto da una diffida all’amministrazione o al concessionario ad assumere, entro un termine fissato, le iniziative utili alla soddisfazione degli interessati; e che, a seguito della diffida, si instauri un procedimento volto a responsabilizzare progressivamente il dirigente competente e, in relazione alla tipologia degli enti, l’organo di indirizzo, l’organo esecutivo o l’organo di vertice, a che le misure idonee siano assunte nel termine predetto. Con riguardo alla previsione, contenuta nel primo comma dell’art. 3 dello schema di D.Lgs., del termine di novanta giorni dalla diffida entro il quale l’amministrazione o il concessionario deve effettuare gli interventi idonei a soddisfare gli interessi dell’istante, si rileva che essa andrebbe coordinata con quella di cui all’art. 2 della legge n. 241/1990, che prevede che i procedimenti amministrativi di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali devono concludersi entro il termine di trenta giorni salvo che nei casi in cui disposizioni di legge ovvero i provvedimenti di cui ai commi 3, 4 e 5 della medesima legge non prevedono un termine diverso. Sempre in un’ottica di coordinamento, sarebbe altresì possibile prevedere che siano proprio le amministrazioni interessate, nell’ambito delle determinazioni richieste dall’ultimo periodo del comma 1 dell’art. 3 dello schema di D.Lgs., a prevedere un termine per la conclusione del procedimento a seguito della diffida presentata dall’istante. In relazione alla prevista notificazione della diffida all’organo di vertice dell’amministrazione o del concessionario, si sottolinea che la disposizione appare generica, atteso che non è stato chiarito come si proceda all’individuazione di tale organo; se, cioè, esso sia da identificarsi nell’organo politico o amministrativo dell’ente interessato. A tal fine, si ritiene, anche in una prospettiva di coerenza sistematica con l’impianto della riforma, che l’organo destinatario della diffida debba essere identificato in quello di vertice amministrativo, competente alla predisposizione degli atti necessari alla soddisfazione dell’interesse dell’istante. Peraltro, nell’ottica del rispetto della delega, potrebbe essere prevista una comunicazione della ricezione della diffida all’organo politico, che, a sua volta, potrebbe assumere una competenza di controllo, con conseguente assunzione di responsabilità politica, sul risultato del procedimento. In tal modo si potrebbe creare una progressiva responsabilizzazione sia del dirigente competente sia degli organi di indirizzo, esecutivi o di vertice dell’ente in questione. Per quel che concerne la previsione, contenuta nel secondo comma dell’art. 3 dello schema di D.Lgs., del termine di un anno dalla scadenza del termine fissato nella diffida per la proposizione del ricorso, sarebbe necessario, per conferire maggiore certezza alla disposizione in commento, affermare espressamente la perentorietà di detto termine. Come argomentato in relazione all’art. 1 dello schema di D.Lgs., le disposizioni contenute nel comma 4 dell’art. 3 andrebbero collocate, con le modificazioni proposte, alla fine dell’art. 1 del medesimo schema di DLgs. 7. La sentenza. L’art. 4 dello schema di D.Lgs. reca disposizioni relative alla fase finale del ricorso per l’efficienza e, segnatamente, alla sentenza che definisce il giudizio. In particolare, tale disposizione prevede che: “1. Il giudice accoglie la domanda se accerta la violazione, l’omissione o l’inadempimento di cui all’articolo 1, comma 1, ordinando alla pubblica amministrazione o al concessionario di porvi rimedio entro un congruo termine, nei limiti delle risorse strumentali, finanziarie ed umane già assegnate in via ordinaria e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. 2. Della sentenza che definisce il giudizio è data notizia con le stesse modalità previste per il ricorso dall’articolo 1, comma 2. 3. La sentenza che accoglie la domanda nei confronti di una pubblica amministrazione è comunicata, dopo il passaggio in giudicato, alla Commissione e all’Organismo di cui agli articoli 13 e 14 del decreto legislativo ___________ 2009, n. ___, alla procura regionale della Corte dei conti, nonché agli organi preposti all’avvio del giudizio disciplinare e a quelli deputati alla valutazione dei dirigenti coinvolti, per l’eventuale adozione dei provvedimenti di rispettiva competenza. [D. Lgs. n. 150/2009 n.d.r.]. 4. La sentenza che accoglie la domanda nei confronti di un concessionario di pubblici servizi è comunicata all’amministrazione vigilante per le valutazioni di competenza in ordine all’esatto adempimento degli obblighi scaturenti dalla concessione e dalla convenzione che la disciplina. 5. L’amministrazione accerta i soggetti che hanno concorso a cagionare le situazioni di cui all’articolo 1, comma 1, e adotta i conseguenti provvedimenti di propria competenza. 6. Le misure adottate in ottemperanza alla sentenza sono pubblicate sul sito istituzionale del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione e sul sito istituzionale dell’amministrazione o del concessionario soccombente in giudizio”. In relazione alla previsione di cui all’art. 4, comma 1, si sottolinea la necessità fondamentale di prevedere la perentorietà del termine per l’esecuzione dell’ordine del giudice che definisce il giudizio con sentenza di accoglimento. Infatti, in assenza di un termine perentorio, la possibilità di eseguire la sentenza rischierebbe di essere vanificata dall’eccezione, prevista dal medesimo comma, dei limiti delle risorse strumentali, finanziarie e umane nonché degli oneri per la finanza pubblica. In questa prospettiva, la previsione del termine potrebbe ragionevolmente delimitarsi a non oltre sei mesi dalla pubblicazione della sentenza. Sotto altro profilo, considerata la tendenza del Giudice amministrativo a disporre la compensazione delle spese del giudizio, soprattutto nelle controversie di particolare complessità o nei casi di novità della questione, potrebbe essere prevista, in caso di accoglimento del ricorso, la condanna della parte resistente al pagamento delle spese del giudizio. Una previsione del genere consentirebbe ai ricorrenti di evitare di sostenere oneri patrimoniali di qualsiasi natura in caso di accertata violazione degli obblighi da parte della Pubblica Amministrazione. Dal punto di vista della tecnica di redazione, il riferimento all’accertamento della violazione, dell’omissione o dell’inadempimento di cui all’articolo 1 dovrebbe essere eliminato, anche considerato che tale riferimento non è perfettamente coordinato con la disposizione richiamata. Il comma 2 dell’art. 4 dello schema di D.Lgs., in ragione di quanto sopra argomentato in ordine all’art. 1, comma 2, andrebbe coordinato con le possibili modifiche alla medesima disposizione. Con riguardo alla previsione di idonei meccanismi di pubblicità della sentenza, potrebbe essere attribuita al Giudice amministrativo la possibilità di prevedere termini e modi della pubblicità della decisione ovvero la facoltà di ordinare, ove lo ritenga opportuno, la predisposizione di ulteriori strumenti di pubblicità della sentenza, anche in aggiunta a quelli previsti, come ad esempio la pubblicazione della notizia su un quotidiano locale o nazionale. Il comma 5 dell’art. 4 appare di imprecisa formulazione. Il riferimento all’“accertamento” dei soggetti non sembra adeguato e sarebbe comunque opportuno specificare la natura dei provvedimenti che la pubblica amministrazione deve adottare all’esito del giudizio, con un riferimento a quelli di natura disciplinare, gestionale ed organizzativa di propria competenza. Anche il comma 6 dell’art. 4 necessita di un coordinamento con quanto sopra enunciato in ordine alla pubblicazione sul sito del Ministero per la pubblica amministrazione e l’innovazione. 8. L’ottemperanza. L’art. 5 dello schema di D.Lgs. prevede disposizioni sull’ottemperanza della sentenza e dispone che: “1. Nei casi di perdurante inottemperanza di una pubblica amministrazione si applicano le disposizioni di cui all’articolo 27, comma 1, n. 4, del regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054. 2. La sentenza di accoglimento del ricorso di cui al comma 1 è comunicata alla Commissione e all’Organismo di cui agli articoli 13 e 14 del decreto legislativo ___________ 2009, n. ___, nonché alla procura regionale della Corte dei conti”. [D.Lgs. n. 150/2009 n.d.r.]. Per ragioni di completezza dei riferimenti normativi effettuati, nonché di chiarezza della formulazione legislativa, in assenza di una volontà di delineare compiutamente il procedimento in caso di inottemperanza con specifiche previsioni sui poteri del giudice, il comma 1 di tale articolo potrebbe essere modificato facendo riferimento anche all’art. 37 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034. 9. Il monitoraggio. L’art. 6 dello schema di D.Lgs. in tema di monitoraggio della normativa in esame prevede che: “1. La Presidenza del Consiglio dei ministri provvede al monitoraggio dell’attuazione delle disposizioni di cui al presente decreto, anche ai fini degli eventuali interventi correttivi di cui all’articolo 2, comma 3, della legge 4 marzo 2009, n. 15”. Nella prospettiva dell’esercizio dell’attività di monitoraggio della disciplina in commento, anche al fine di assicurare un coordinamento con il complesso della riforma, si ravvisa l’opportunità di prevedere un coinvolgimento anche della Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche di cui all’art. 13 del D.Lgs. n. 150 del 2009. 10. Norme transitorie. L’art. 7 dello schema di D.Lgs. detta norme transitorie, prevedendo che “1. Le disposizioni del presente decreto si applicano ai fatti verificatisi successivamente al: a) 1° gennaio 2010, per le amministrazioni e gli enti pubblici non economici nazionali; b) 1° aprile 2010, per le amministrazioni e gli enti pubblici non economici regionali e locali; c) 1° luglio 2010, per i concessionari di servizi pubblici; d) 1° ottobre 2010, per le amministrazioni, gli enti pubblici non economici e i concessionari di servizi pubblici di cui alle lettere a), b) e c), che svolgono funzioni o erogano servizi in materia di tutela della salute o in materia di rapporti tributari”. La norma transitoria prevede che il ricorso per l’efficienza possa essere esperito per far fronte alle violazioni e alle omissioni successive al 1 gennaio 2010. Per alcune ipotesi peculiari, che hanno suggerito un avvio differenziato, la decorrenza delle norme è scandita nel corso di tutto il 2010. 11. Invarianza finanziaria. L’art. 8 prevede che “dall’attuazione del presente provvedimento non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica”. Tale previsione, fortemente voluta anche dal Ministero dell’Economia, è conforme con la ratio complessiva della riforma incentrata sul recupero dell’efficienza anche mediante l’attribuzione di maggiori compiti e responsabilità. In questa prospettiva, non possono non sollevarsi perplessità legate all’obiettiva difficoltà che l’attuazione del provvedimento legislativo potrà avere, specie se si considerano le modalità con cui sarà interpretata la norma che dispone che il giudizio sulla sussistenza della lesione degli interessi coinvolti debba essere effettuato tenendo conto anche delle risorse strumentali, finanziarie e umane concretamente a disposizione delle amministrazioni intimate. In tale ottica, l’effettiva sussistenza dei motivi legati all’assenza di mezzi e personale, come esimente di eventuali responsabilità della pubblica amministrazione dovrà essere valutata dal G.A. nell’ambito del sindacato di merito allo stesso attribuito dall’art. 4, comma 2, lett. l), n. 2) della legge n. 15/2009, considerato che la misura dell’efficienza deve essere garantita sulla base dell’attuale assetto organizzativo della PA. Resta ferma la valutazione che dovrà essere effettuata in tema di impatto della riforma sul sistema della giustizia, anche in termini di costi dell’apparato della giurisdizione amministrativa, derivanti dalle competenze alla stessa attribuite dall’emananda disciplina.

____________________________________ 1) Il presente scritto è frutto di una riflessione comune a entrambi gli autori. Tuttavia, i paragrafi n. 1, 2, 5, 6, 8, 9 sono stati redatti da Sebastiana Dore, mentre i paragrafi 3, 4, 7, 10, 11 da Giorgio Leccisi.

(pubblicato il 13.11.2009)