SOMMARIO: 1. Prologo – 2. Atto primo: Monna Organizzazione prigioniera nel proprio castello – 3. Atto secondo: Monna Organizzazione si toglie il velo – 4. Atto terzo: un cavaliere per Monna Organizzazione - 5. Un epilogo ancora da scrivere – 6. Postfazione. – 7.
Nota bibliografica.
1. Prologo
In apertura siano consentite alcune considerazioni di ordine generale: la presente relazione avrà oggetto solamente i perché dell’introduzione di una class action nei confronti della pubblica amministrazione; non sarà, invece, possibile affrontare funditus il quomodo dell’azione, atteso che l’unica fonte certa su cui fondare l’intervento è la legge delega (l. n. 15 del 2009), mentre non è dato avere il testo dello schema di decreto delegato. Va, infatti rammentato che il Consiglio dei Ministri ha stralciato, dallo schema di d.lgs. attuativo della legge Brunetta, l’articolato sulla class action, chiedendo contestualmente un duplice parere al Consiglio di stato ed all’Avvocatura di stato. Ad oggi ci è stato reso possibile acquisire solo il parere dei giudici di Palazzo Spada, dal quale si evince che il ‘Ministero per la pubblica amministrazione e innovazione’ ha prodotto un autonomo articolato, che, però, non è neppure reperibile nel sito del medesimo Ministero; non è neppure dato sapere quali siano le intenzioni del dicastero sul recepimento, o meno, del predetto parere, né è stato possibile acquisire, nonostante ripetute richieste agli uffici ministeriali, il parere dell’Avvocatura dello stato.
Si darà conto comunque nella relazione dei contenuti principali della delega e del parere reso dal Consiglio di stato.
Tra le (dovute) precisazioni preliminari, va, inoltre, specificato che la locuzione class action è del tutto atecnica, poiché detto istituto, nella sua conformazione di derivazione statunitense, è un’azione collettiva volta a richiedere il risarcimento dei danni da parte di una pluralità di consumatori. Nel caso della legge Brunetta, invece, ci troviamo di fronte ad una azione, senza alcuna finalità risarcitoria, volta ad ordinare all’amministrazione l’adempimento di alcuni obblighi normativi (in senso kelseniano), che incidono su interessi diffusi degli amministrati: è dunque un’azione di adempimento a tutela di interessi di classe.
In particolare, secondo il legislatore delegante, ogni interessato può rivolgersi innanzi al giudice amministrativo per far valere:
a) la violazione di standard qualitativi o degli obblighi contenuti nella carte dei servizi;
b) la mancata adozione di atti amministrativi generali;
c) l’omissione di poteri di vigilanza, controllo o sanzionatori;
d) la violazione dei termini del procedimento.
Cerchiamo, dunque, di capire il perché o i perché della opportunità di introdurre una azione di classe di simile tenore.
L’istituto in esame cerca di dare una sistemazione satisfattiva al problema atavico, direi patologico e cronico, che affligge la nostra amministrazione, ovvero la sua inefficienza.
Da fine anni ’70 si sono proposte svariate riforme che, tuttavia, alla prova dei fatti si sono dimostrate utopiche, esistendo un evidente iato tra la teoria e la prassi.
Sembra quasi che il moderno legislatore sia stato attratto dal genere fantasy, cioè da un genere letterario fantastico disancorato dalla realtà fattuale.
Tant’è che il percorso che iniziamo ad intraprendere seguirà le scansioni di una favola ambientata nel medio-evo (del resto consona ad un luogo medievale come Assisi in cui si svolge il Convegno) al cui centro c’è una dama un po’ dismessa, Monna Organizzazione, che come in tutte le storie di fantasia vive in un castello tra principi, cavalieri, e così via.
La storia si snoda lungo tre atti, senza, però, un epilogo, attendendo di essere ancora scritto.
2. Atto primo: Monna Organizzazione prigioniera nel proprio castello.
Il problema dei problemi, che non si riesce a risolvere, è l’autoreferenzialità dell’organizzazione amministrativa, che risponde solamente a sé stessa: per cui in termini fantastici mi verrebbe da dire che la protagonista della nostra favola è prigioniera del castello.
La metafora del castello, del resto, non è nuova, essendo stata già utilizzata da Kafka per descrivere l’imperscrutabilità dell’organizzazione amministrativa.
La sindrome del ‘prigioniero di se stesso’ ha radici risalenti nel tempo, derivante dalla concezione dell’organizzazione amministrativa, così come elaborata nella pandettistica tedesca. Il succo dell’impostazione pandettistica, che ancora oggi ci portiamo dietro, è rappresentata dalla nota affermazione di Jellinek secondo cui ‘dietro l’organo non c’è nulla’. Sottintendendo, in tal modo, che gli amministrati hanno rapporti diretti solo con l’organo (melius: mediante la fictio iuris dell’immedesimazione organica solo con la figura soggettiva – pubblica amministrazione), mentre l’organizzazione che c’è dietro, cioè l’organo, è (per il medesimo amministrato) giuridicamente irrilevante, per l’appunto il nulla.
Ne deriva, altresì, che le questioni organizzative interne, al di fuori delle regole di ripartizione delle competenze tra organi, non sono sindacabili dall’amministrato, essendo interna corporis. Tale irrilevanza giuridica, comporta, inoltre, sotto il profilo delle situazioni giuridiche soggettive, che l’amministrato ha un mero interesse di fatto, non giuridicamente protetto, all’efficienza dell’organizzazione amministrativa.
Quest’ultima viene, dunque, avvolta in un guscio protettivo, impermeabile, che mi ha fatto venire in mente, per l’appunto, la metafora di una monna medievale rinchiusa ermeticamente, direi prigioniera, nel proprio castello.
Detta tradizione ce la siamo portata fino ad oggi, ed è tanto forte da condizionare lo stesso giudice del Lussemburgo, il quale ha affermato la valenza interna delle norme organizzative: in particolare, si è ritenuto che tali norme non hanno valenza protettiva delle situazioni soggettive dell’individuo, e come tali non sono idonee a conferire diritti al singolo.
Ed è altrettanto noto che nel nostro ordinamento giuridico le vicende organizzative rilevano solo all’interno dell’amministrazione, tra dipendenti (ed in genere coloro che sono legati da un rapporto di servizio) e p.a., non essendo possibile un controllo ab externo, e quindi una legittimazione, da parte dei soggetti estranei all’amministrazione. Del resto secondo il Consiglio di Stato lo stesso dipendente non può impugnare tutte le decisioni organizzative, ma solo quelle che incidono direttamente sulle proprie situazioni soggettive. Ed inoltre, sempre nella giurisprudenza amministrativa, le scelte organizzative sono state considerate insindacabili, poiché attinenti al merito amministrativo.
A mio modo di vedere l’arroccamento nel castello è stato, inoltre, accuito dalla privatizzazione del rapporto di pubblico impiego, in quanto il controllo sul corretto esercizio del potere organizzativo prescinde da considerazioni di interesse pubblico e non richiede di essere motivato – stante il principio di diritto privato dell’irrilevanza dei motivi -. Peraltro sul punto la Corte costituzionale, in materia di spoils system ha espresso diverso avviso, ritenendo che la revoca dell’incarico dirigenziale vada motivata.
Né a tal fine sembra essere idoneo (a garantire l’efficienza amministrativa) la c.d responsabilità dirigenziale, che secondo la dottrina prevalente assicurerebbe comunque la garanzia del rispetto dell’interesse pubblico, proiettato, peraltro, sul complesso dell’attività e non sul singolo atto monade.
In realtà l’introduzione della responsabilità dirigenziale è fallita.
E le cause del fallimento sono state ben spiegate impiegando la metafora di Hirschman, dell’exit e della voice.
Non è infatti sufficiente inserire asetticamente nell’organizzazione amministrativa istituti provenienti dal diritto privato per trasformare l’amministrazione in un’ “azienda di servizi” (come, invece, ritenne Giannini nel suo noto rapporto del 1979), poiché da un punto di vista sociologico ed economico, impresa e p.a. lavorano con logiche e destinatari completamente diversi.
Innanzitutto, il politico, al contrario dell’imprenditore, non mira al profitto ma all’estensione del consenso.
In secondo luogo, nella logica di mercato se un prodotto non va bene e non incontra la domanda, il produttore va incontro al fallimento; nel caso dell’amministrazione, invece, la logica della customer satisfaction è indifferente, poiché la p.a. non può fallire.
E’ questa la logica dell’exit, per cui il consumatore può sempre uscire dal mercato, laddove ritenga che il prodotto non è a lui confacente. Con la pubblica amministrazione, l’amministrato, invece, non ha possibilità di uscita e, impiegando, la metafora del castello, neppure di entrata, poiché Monna Organizzazione è chiusa nel proprio castello.
3. Atto secondo: Monna Organizzazione si toglie il velo.
Se, dunque, nei confronti di Monna Organizzazione non è possibile attivare la possibilità di exit, occorre perseguire l’opzione voice. Cioè quella di dare la possibilità agli individui ed alle organizzazioni rappresentative di interessi diffusi di denunciare le inefficienze, di farsi sentire. In altre parole, occorre consentire un controllo diffuso, volto a costringere i politici ed il management pubblico a migliorare l’efficienza della pubblica amministrazione.
La dialettica presuppone, peraltro, che il contraddittore possa avere pieno accesso alle informazioni detenute dall’amministrazione sulla propria organizzazione: occorre, dunque, che gli interna corporis vengano resi pubblici. Cioè si deve introdurre un principio di totale disclosure (come avviene in Gran Bretagna, Stati Uniti e Svezia), per cui Monna organizzazione si dovrebbe ‘togliere il velo’.
Una volta ‘spogliatasi’, l’ulteriore obiettivo dovrebbe essere quello di arrivare al benchmarking comparativo, ovvero la possibilità di confrontare gli standard qualitativi delle pubbliche amministrazioni in modo da evidenziare quelle più inefficienti. E su queste ultime dovrebbe essere esercitata la voice del controllo diffuso, in modo da ‘costringerle’ all’allineamento.
Per la verità dagli anni 90’ sono stati fatti numerosi passi in avanti sotto questo profilo da parte della legge n. 241 del 1990: si pensi alla figura del responsabile del procedimento, che assolve alla funzione di dare un interlocutore certo all’amministrato; all’accesso ai documenti amministrativi; al principio di pubblicità degli atti normativi e di atti generali che incidano sull’organizzazione. Certo è che restavano e restano numerose sacche di opacità.
La vera novità è dunque quella di togliere anche queste sacche, in modo che tutta l’organizzazione diventi trasparente.
La trasparenza totale è oggi prevista nella legge delega Brunetta, come pure nel decreto legislativo delegato: a tal fine, viene disposto che la trasparenza è un livello essenziale delle prestazioni erogate dalle pubbliche amministrazione (lep) e, come tale cogente, anche per le autonomie locali; in secondo luogo, la trasparenza totale viene assicurata tramite l’obbligo di pubblicazione sui siti internet “delle informazioni concernenti ogni aspetto dell’organizzazione delle pubbliche amministrazioni, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all’utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dell’attività di misurazione e valutazione svolta in proposito dagli organi competenti, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità”.
Sempre nella delega viene previsto tra i criteri direttivi la promozione “della confrontabilità tra le prestazioni omogenee delle pubbliche amministrazioni”, cioè il benchmarking comparativo. In particolare, il compito di promuovere le analisi comparate e stilare la graduatoria delle performance tra le varie amministrazioni è affidata all’Autorità per la valutazione delle p.a.
Tale disciplina va valutata con sicuro favore.
Peraltro il rischio che anche questa ‘storia’ diventi una favola, purtroppo, c’è.
Il principio di full disclosure è istituto di provenienza nord-europea ed anglosassone, in cui i valori della trasparenza e dell’openess sono condivisi dalla ‘società civile’. E sempre da queste tradizioni provengono altri istituti diretti a dar voce agli amministrati come ad es. la figura dell’Ombudsman. Ma è proprio l’Ombudsman, cioè il nostro difensore civico, che ci deve far riflettere sulla possibilità che gli strumenti di difesa collettiva trovino un effettivo impiego nella nostra ‘società civile’. Come noto la difesa civica è stata introdotta ormai da più di un un ventennio, ma i suoi risultati sono stati fallimentari. Tanto che nel recente ddl Calderoli di riforma delle autonomie locali se ne propone la soppressione in ambito comunale. La difesa civica in Italia non è servita, dunque, a dar voce a quell’ansia di efficienza latente tra gli amministrati. Viene perciò da chiedersi, alla luce di questa vicenda fallimentare, se la trasparenza totale avrà fortuna.
In secondo luogo, in sede parlamentare sono stati giustamente posti i problemi che un valore come la trasparenza totale su ogni aspetto dell’organizzazione pubblica porta con sé: la completa disclosure non è infatti un valore assoluto ed assolutizzabile, poiché deve misurarsi con altri valori costituzionali ed europei, ed in primis con quello della tutela della riservatezza. Su questo delicato conflitto è stato presentato, quest’estate, un emendamento con cui si vorrebbe rimandare a dei regolamenti l’individuazione dei casi in cui limitare il principio di totale trasparenza. Pur lodando e ritenendo corretta l’intenzione di salvaguardare un valore fondamentale come la privacy, si deve, peraltro, evidenziare che una materia così magmatica ed incerta può trovare un assetto più confacente mediante una tipizzazione dei casi di esclusione per via giurisprudenziale.
Da ultimo preme sottolineare qualche dubbio sulla portata salvifica del benchmarking comparativo: da tempo la stampa ha messo in evidenza come gli standard delle strutture sanitarie e dell’Italia centrale siano nettamente migliori di quelle meridionali. Nonostante questa comparazione non mi sembra che la voice sia stata così tonante da far cambiare rotta alle strutture meno performanti (sic !).
4. Atto terzo: un cavaliere per Monna Organizzazione.
Ma di queste problematiche se ne è accorta pure la legge delega, laddove affianca e rafforza l’opzione voice con la previsione della azione collettiva, rendendosi conto che il controllo diffuso, da solo, più che una voice, si ridurrebbe ad un mero flatus vocis.
La necessità di rafforzare la riforma attraverso l’introduzione di una nuova forma di tutela giurisdizionale, deriva, del resto, dall’elementare considerazione che l’effettività delle previsioni normative, per non incorrere nel rischio di diventare della favole, deve essere garantita da un apparato sanzionatorio.
E sotto il profilo comminatorio la legge risulta piuttosto carente, in quanto è prevista solamente la sanzione del blocco della retribuzione di risultato e delle assunzioni per quelle amministrazioni che non adottino o non aggiornino il piano annuale delle performance.
Tenui, se non inesistenti, sono i poteri attribuiti alla Autorità preposta alla valutazione, non essendo sanzionatori, ma d’impulso e persuasione.
Per cui il buon esito della riforma si poggia tutto sulla azione di classe, che ha, per l’appunto, la funzione di rendere effettivo il controllo diffuso poco sopra descritto.
In via di metafora, il nuovo rimedio dovrebbe, dunque, essere il cavaliere che abbatte il castello per liberare Monna Organizzazione.
Da un punto di vista giuridico la riforma ha, infatti, il merito di trasformare la pretesa degli amministrati (e degli utenti) ad una ‘buona amministrazione’ da interesse di fatto ad un interesse giuridicamente rilevante. E’ infatti la medesima legge n. 15 del 2009 a prevedere che il presupposto per poter agire è “la lesione di interessi giuridicamente rilevanti per una pluralità di utenti e consumatori”. Sotto questo profilo risulta essere esatta la posizione assunta dal Consiglio di Stato che ha precisato come la situazione soggettiva difesa in giudizio sia un interesse diffuso.
Diverso è il profilo della legittimazione: la disposizione, con una portata sicuramente innovativa, abbandona gli ordinari criteri della vicinitas o dell’iscrizione in appositi albi od elenchi, attribuendo la possibilità di ricorrere a tutela di detto interesse diffuso, non solo alle associazioni portatrici, ma anche ai singoli. Al fine, peraltro, di non introdurre una sorte di azione popolare, il Consiglio di Stato ha espresso l’avviso che la legittimazione del singolo discenda da una lesione diretta di una propria situazione soggettiva, rilevante, peraltro, per una pluralità di utenti e consumatori. Il singolo, dunque, agisce a tutela sia di un interesse proprio che di un interesse diffuso, avvicinandosi in tal guisa alla figura del munus di gianniniana memoria.
Il ricorso, a pena di inammissibilità, deve essere preceduto da una diffida ad adempiere, volta a soddisfare le pretese degli interessati. Il processo, in sede di giurisdizione esclusiva e di merito (secondo la parte stralciata del d.lgs. Brunetta) dovrebbe svolgersi secondo le regole del rito speciale di cui all’art. 23-bis l. Tar.
Molto importante è la previsione di una giurisdizione di merito, poiché, come visto in precedenza, molte delle questioni coinvolte dall’azione di classe sono tradizionalmente considerate come questioni attinenti al merito amministrativo, e come tali non sindacabili in sede di legittimità.
Penetranti sono i poteri decisori del giudice amministrativo il quale ha la potestà di ordinare le misure idonee ad ovviare alle omissioni o violazioni denunciate, compreso quello, in caso di perdurante inerzia, di nominare un commissario ad acta; viene, peraltro, esclusa la possibilità di condannare al risarcimento del danno, per il cui accertamento rimangono ferme le disposizioni vigenti. La medesima pronuncia deve dichiarare l’obbligo di attivare le procedure per l’accertamento di eventuali responsabilità disciplinari o dirigenziali.
5. Un epilogo ancora da scrivere.
Questo è lo stato dell’arte. Ma l’opera è ancora incompleta, in quanto non ci è dato sapere quale sarà l’esito della riforma in corso.
Comunque, appare chiaro che un ruolo fondamentale, al fine di garantire l’effettività dell’istituto e dell’intero disegno riformatore, sarà quello del giudice amministrativo, che con sapienza e prudenza dovrà modulare il profilo della legittimazione, specialmente per individuare quando l’inefficienza o l’omissione incida sull’interesse di una classe di utenti od amministrati. Parimenti risulterà strategico l’impiego dei poteri di accertamento e di condanna riconosciuti al medesimo giudice amministrativo.
Peraltro, non si può fare a meno di notare che l’introduzione della class-action, pur avendo un forte ruolo deterrente, non può avere una portata salvifica e taumaturgica di un’organizzazione amministrativa (attualmente) piuttosto scassata.
Sotto questo profilo, la riforma sarebbe stata sicuramente più incisiva se si fosse riconosciuta all’Autorità per la valutazione una potestà non solo di persuasione, ma anche sanzionatoria, volta a colpire le amministrazioni risultanti inefficienti in forza del benchmarking comparativo.
La class-action, pertanto, presenta profili di indeterminatezza che fanno sorgere al narratore il seguente dubbio: “Riuscirà il cavaliere a liberare Monna Organizzazione ?”
6. Postfazione.
All’atto di andare in stampa, il Consiglio dei Ministri, il 15 ottobre 2009, ha approvato il nuovo schema di decreto legislativo “in materia di ricorso per l’efficienza delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici”.
La sensazione tratta dalla lettura di tale schema è quella che il nostro cavaliere non troverà una strada facile (ed è solo all’inizio !) per liberare Monna Organizzazione.
Difatti il nostro eroe, non appena si è mosso, ha dovuto sventare numerosi attacchi e superare diversi ostacoli e ne è uscito malconcio ed acciaccato.
Così gli è stato preannunciato che alcune parti del castello sono inespugnabili: il nuovo schema di ddl ha, infatti, avuto la premura di precisare che l’azione non può essere esercitata nei confronti delle autorità amministrative indipendenti, degli organi costituzionali e giurisdizionali, nonché della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Questa previsione, peraltro, appare essere ultronea e potrebbe rivelarsi costituzionalmente illegittima. E’ ultronea nella parte in cui prevede l’esclusione dal proprio ambito di operatività gli organi costituzionali e giurisdizionali, essendo già chiaro e palese che questi ultimi non rientrino nel concetto di amministrazioni pubbliche. Inoltre, non appare conforme a Costituzione la previsione diretta ad escludere dai soggetti passivi anche la Presidenza del Consiglio dei Ministri e le autorità indipendenti. A tal fine dovrebbe far riflettere la pronuncia della Consulta sul lodo Alfano, dove si è precisato che il Presidente (ma anche la Presidenza) del Consiglio non può beneficiare di privilegi e soprattutto di esenzioni in termini di responsabilità, non essendo, alla luce del quadro costituzionale, primo super pares, ma primo inter pares. Per la proprietà transitiva le medesime regole considerazioni dovrebbero valere per l’organo Presidenza del Consiglio laddove disposizioni legislative sottraggano la medesima al controllo giudiziario previsto per gli altri ministeri e più in generale per tutte le pubbliche amministrazioni.
Tali considerazioni valgono, pure, per le autorità indipendenti, le quali, proprio perché godono di uno statuto giuridico particolare, non sembrano poter essere sottratte al controllo giudiziario previsto per le p.a.: dette amministrazioni, difatti, essendo sganciate dal circuito politico-rappresentativo, a maggior ragione devono essere soggette al controllo giudiziario, diventando, altrimenti, istituzioni autoreferenziali.
Ma al nostro cavaliere non sono stati tolti solo possibili territori di conquista, essendogli state, pure, spuntate le armi in origine assegnategli. Difatti, tanto il giudizio sulla legittimazione del ricorrente, quanto l’ampiezza del potere decisorio del giudice amministrativo, deve tener conto dei “limiti delle risorse strumentali, finanziarie e umane già assegnate in via ordinaria e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica”. In secondo luogo la previsione contenuta nella legge delega, volta ad attribuire in tale materia la giurisdizione di merito al giudice amministrativo non è stata attuata, poiché al g.a. è stata attribuita la sola giurisdizione esclusiva, escludendo, invece, quella di merito. Questa mancata trasposizione, pur non costituendo un vizio d’incostituzionalità, depotenzia enormemente il sindacato del giudice amministrativo. Come già notato nelle pagine precedenti, la previsione di una giurisdizione di merito costituisce uno degli aspetti più qualificanti ed innovativi della legge Brunetta, consentendo al giudice di penetrare nei meandri oscuri del Castello, con poteri particolarmente estesi in ordine all’accesso ed alla valutazione del fatto.
Il depotenziamento, inoltre, si evidenzia anche sotto il profilo dell’oggetto del giudizio, in quanto lo schema di ddl esclude dalla class action , al contrario di quanto voluto dalla legge delega, la possibilità di sanzionare l’omissione di poteri di vigilanza, controllo o sanzionatori.
Da ultimo, vanno criticate le disposizioni processuali in materia di proposizione ed introduzione del giudizio. A tal fine viene disposto che “del ricorso è data notizia sul sito istituzionale del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, nonché sul sito istituzionale dell’amministrazione o del concessionario intimati” e che “l’udienza di discussione del ricorso è fissata d’ufficio in una data compresa tra il novantesimo ed il centoventesimo giorno successivo a quello di pubblicazione della notizia” nei predetti siti istituzionali. In tal modo, la fissazione dell’udienza dipende da un adempimento (la pubblicazione del sito nel ricorso) da parte (oltre che del Ministero per l’innovazione) delle amministrazioni intimate, che potrebbero ostacolare la predetta fissazione, assumendo atteggiamenti dilatori in ordine alla pubblicazione della notizia del ricorso.
Occorrono, dunque, dei correttivi per evitare o, comunque, superare tali possibili pratiche dilatorie: ad es. si potrebbe pensare di riconoscere (in caso di mancata pubblicazione della notizia della proposizione del ricorso nei termini previsti per la fissazione dell’udienza) ai presidenti del Tar il potere di ingiungere, pena la nomina di un commissario ad acta, la pubblicazione della notizia del ricorso alle amministrazioni inadempienti.
Insomma, per il nostro cavaliere la strada si fa erta e ripida, così che la liberazione di Monna organizzazione appare sempre più difficile.
7. Nota bibliografica
1. La class action è prevista dall’art. 4, c.2, lett. l), l. 4 marzo 2009, n. 15: per un primo commento v. P.M. Zerman, Riforme: class action esclusa dai decreti delegati, in Dir. e pratica amm.va – Sole 24 ore, Giugno 2009, n. 6, 26 ss. Il parere sullo schema del decreto legislativo delegato richiamato nel testo è di Cons. St., Sez. consultiva atti normativi, 9 giugno 2009, n. 1943/09.
2. Come noto la sindrome del Castello è impiegata in via di metafora da F. Kafka, Das Schloß, München, 1926 (letto nella trad. italiana Il castello, Mondadori, Cles, 2002). La nota affermazione secondo cui dietro l’organo non vi è nulla è di G. Jellinek, System der subjektiven öeffentlichen Rechte, Freiburg, 1905 (letto nella trad. italiana Sistema dei diritti pubblici soggettivi, Milano, 1912, 246 s.). Per la giurisprudenza diretta a negare l’esistenza di situazioni giuridiche soggettive rilevanti in ordine all’organizzazione amministrativa v., in ambito europeo, Corte giust. CE, 13 marzo 1992, C-282/90, Vreughdenhil ed in ambito nazionale Cons. St., sez. IV, 27 aprile 2004, n. 2565; T.a.r. Marche, 26 febbraio 1999, n. 235. Le pronunzie dirette a ritenere che gli atti di gestione del rapporto di lavoro non vadano motivati è ascrivibile a Cass., 20 marzo 2004, n. 5659 e da ultimo Cass., sez. lav., 24 ottobre 2008, n. 25761. E’, invece, Corte cost. 23 marzo 2007, n. 103 e Id., 20 maggio 2008, n. 161, ad esprimere l’avviso che la revoca degli incarichi dirigenziali vada motivata. Per la tesi (in questa sede criticata) che la funzionalizzazione dell’interesse pubblico, nel passaggio dalla logica attizia a quella dell’attività amministrativa di risultato, sia garantita dalla responsabilità dirigenziale v. S. Battini, Il rapporto di lavoro con le pubbliche amministrazioni, Padova, 2000, 427. La metafora dell’exit e della voice è contenuta in A. Hirschman, Exit, voice and loyalty, Harvard University Press, 1970 (letto nella trad. it. Lealtà, defezione e protesta, Milano 1982). E’ stato M.S. Giannini nel suo noto Rapporto del 1979 a suggerire di trasformare la pubblica amministrazione in un’azienda di servizi (Ministero per la funzione pubblica, Rapporto sui principali problemi dell’amministrazione dello Stato, trasmesso alle Camere il 16 novembre 1979, in Riv. trim. dir. pubbl., 1982, 722 ss.).
3. L’applicazione della teoria di Hirschman alle pubbliche amministrazioni è stata proposta da P. Ichino, Exit e voice per rompere il circolo vizioso dell’irresponsabilità nella amministrazioni pubbliche, in Iustitia, marzo 2007. Le disposizioni sulla sulla full disclosure sono contenute nell’art. 4, c. 7, della l. n. 15 del 2009 e nell’art. 11, d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150. La polemica sul conflitto tra i valori della trasparenza e della riservatezza si è svolta tra i senatori Ichino e Saltamartini ed è riportata nel Corriere della sera del 21 e del 25 luglio 2009. Il benchmarking comparativo è previsto dall’art. 4, c. 2, lett. d), l. n. 15 del 2009, mentre il compito, affidato all’Autorità indipendente per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche, di stilare le graduatorie delle performances è previsto dall’art. 13, c. 6, lett. h) ed i), d.lgs. n. 150 del 2009.
4. La sanzione del divieto di corresponsione della retribuzione di risultato e blocco delle assunzioni è previsto dall’art. 10. ult. c., d.lgs. n. 150 del 2009. E’ Cons. St., sez. consultiva per gli atti normativi, 9 giugno 2009, n. 1943/09, a ritenere che la class action miri a tutelare l’interesse diffuso ad una buona amministrazione. Il ricorso, a pena di inammissibilità, deve essere preceduto da una diffida ad adempiere, volta a soddisfare le pretese degli interessati (art. 4, c. 2, lett. l, punto 3, l. 15 del 2009). Il ricorso, ai sensi dell’art. 4, c. 2, lett. l, punto 2), l.n. 15 del 2009, è devoluto alla giurisdizione esclusiva e di merito del giudice amministrativo.
5-6. E’ l’art. 1, c. 1, dello schema di ddl “in materia di ricorso per l’efficienza delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici” a prevedere l’esclusione dalla propria operatività delle autorità amministrative indipendenti, degli organi costituzionali e giurisdizionali, nonché della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Come noto la pronuncia sul lodo Alfano è di Corte cost, 19 ottobre 2009, n. 262.
Sui limiti, di carattere finanziario ed organizzativo, in materia di legittimazione e poteri decisori del giudici v. art. 1, c. 1 ed art. 4, c. 1, ddl. cit. Le disposizioni criticate in materia di fissazione dell’udienza sono contenute nell’art. 1, c. 2 e 3, schema ddl cit.
