1.- Premessa Com’è noto manca, a livello comunitario, una normativa organica dei servizi di interesse generale[2]. La Comunità ha adottato a tal riguardo discipline settoriali, concentrandosi nel settore delle grandi industrie a rete come le comunicazioni, l’energia elettrica, il gas e i trasporti. Come evidenziato dalla Commissione nel Libro verde del 2003[3], infatti, queste industrie hanno una chiara dimensione comunitaria e richiedono una disciplina uniforme nel territorio europeo. Non a caso il Trattato prevede una specifica competenza della Comunità nell’ambito delle reti transeuropee nel settore dei trasporti, delle telecomunicazioni e dell’energia[4]. La Comunità ha quindi elaborato un apposito quadro normativo per questi servizi, demandando alle autorità nazionali di regolazione la sua attuazione nei singoli Stati membri. Altri servizi di interesse economico generale, quali la gestione dei rifiuti, l’approvvigionamento idrico o i trasporti locali, non sono invece soggetti ad una regolamentazione comunitaria così pervasiva. La prestazione e l’organizzazione di questi servizi è subordinata al rispetto delle norme generali della Comunità che disciplinano, ad esempio, il mercato interno, la concorrenza, gli aiuti di stato e la tutela dell’ambiente, nonché ad alcune norme specifiche che interessano questi settori[5]. Diversamente da quanto è accaduto per i servizi a rete di rilevanza europea, tuttavia, in questi campi la Comunità non ha elaborato un apposito quadro normativo volto a conformare il funzionamento del mercato, né ha designato autorità nazionali di regolazione. Il modello europeo di regolazione si è dunque sviluppato con riguardo ai grandi servizi a rete di dimensione comunitaria[6]. A partire dalla fine degli anni ’80 le direttive comunitarie di liberalizzazione delle grandi industrie a rete hanno infatti comportato il passaggio dal modello dello Stato gestore a quello dello Stato regolatore, ovvero da uno Stato interventista (che si affianca all’imprenditoria privata come produttore diretto di beni e servizi) ad uno Stato che si limita tendenzialmente ad un’attività di regolazione ovvero alla formulazione delle regole del gioco e alla loro applicazione[7]. Tale modello ha subito nel tempo una significativa evoluzione, che riflette la difficoltà di trovare un punto di equilibrio tra le esigenze di uniformità nella realizzazione del mercato unico e quelle di garantire il rispetto delle particolarità nazionali con riguardo all’offerta di servizi di interesse generale. Se in una prima fase il compito di dare attuazione alle direttive comunitarie riguardanti la regolazione dei mercati era affidato essenzialmente alle singole autorità nazionali, riservandosi la Commissione un ruolo di vigilanza e di controllo, oggi queste si trovano inserite all’interno di “reti” volte a consentire un coordinamento tra le autorità nazionali ed un adeguato raccordo tra queste e la Commissione. Non sono tuttavia mancate, anche di recente, proposte volte all’istituzione di autorità europee di regolazione. In effetti la dialettica tra le istanze di accentramento e le istanze di decentramento della regolazione rappresenta una nota costante che ha accompagnato la costruzione comunitaria del mercato interno[8]. Scopo di questo intervento è ripercorrere le principali tappe che hanno scandito l’evoluzione del sistema europeo di regolazione dei servizi liberalizzati, al fine di delinearne i caratteri e le prospettive future di sviluppo. Tra i servizi a rete, com’è noto, le comunicazioni elettroniche e l’energia sono stati una sorta di laboratorio che ha permesso la sperimentazione di istituti poi esportati in altri campi. Anche il settore finanziario, pur non rientrando nel novero dei classici servizi di interesse generale, evidenzia un percorso per certi aspetti comune a quello realizzato nel settore delle comunicazioni e dell’energia. In particolare è emersa proprio in questo settore, a seguito del cosiddetto “rapporto Lamfalussy”, l’opportunità di favorire la creazione di una “rete” tra i regolatori nazionali volta a garantire una più uniforme attuazione dei principi comunitari nel territorio dell’Unione. E’ dunque parso opportuno concentrare l’attenzione su questi tre settori, di particolare importanza economica e politica, dai quali si possono desumere alcuni spunti per valutare l’evoluzione del modello regolatorio europeo e la sua rispondenza alla fase attuale del processo di integrazione comunitaria[9]. 2.- La nascita delle autorità nazionali di regolazione A partire dalla fine degli anni ’80 la Comunità europea ha avviato un programma di liberalizzazione dei servizi a rete, iniziando con le telecomunicazioni e poi estendendo la propria azione ai settori dell’elettricità, del gas e dei servizi finanziari, nonché ai servizi postali e ferroviari. Il modello delineato da queste direttive di “prima generazione” presenta tre caratteristiche di fondo. In primo luogo i poteri di regolazione dei mercati, nel rispetto dei principi fissati dalle direttive comunitarie, sono essenzialmente affidati ad autorità nazionali. In effetti la Comunità nasce come ordinamento sopranazionale con una serie di incisive competenze normative ma sostanzialmente privo di un apparato amministrativo. Nelle intenzioni dei suoi padri fondatori la Comunità, per l’esecuzione delle proprie politiche, avrebbe dovuto avvalersi delle strutture amministrative degli Stati membri. Nel suo modello originario, la Comunità è un apparato “che non esegue, ma fa eseguire”[10]. Erano dunque gli Stati membri a dover gestire in autonomia l’esecuzione delle politiche comunitarie. La seconda caratteristica riguarda la libertà lasciata agli Stati membri nella definizione degli organi cui demandare l’esercizio dei compiti di regolazione dei mercati. A tal riguardo le direttive comunitarie di prima generazione si limitavano a riconoscere il principio di separazione tra l’attività di gestione e le funzioni regolatorie[11]. Le direttive comunitarie non prescrivevano dunque requisiti organizzativi per le autorità nazionali di regolazione, né richiedevano la loro indipendenza dal potere politico. Così, mentre alcuni Stati hanno istituito autorità indipendenti (peraltro con soluzioni differenti quanto a criteri di nomina, poteri e rapporti con gli organi rappresentativi) altri hanno affidato i poteri di regolazione ad autorità governative. La terza caratteristica di questo modello è l’assenza di strumenti comunitari di coordinamento ex ante delle attività dei regolatori nazionali. La Commissione non aveva infatti su di esse alcun potere di indirizzo o di veto, potendo soltanto intervenire ex post mediante la procedura di infrazione. In questa prima fase, cioè, la scelta delle modalità di attuazione della disciplina comunitaria era lasciata agli Stati membri. La Comunità si limitava ad un ruolo di controllo e di supervisione con la possibilità, in caso di accertata inadempienza, di avviare procedure di infrazione nei confronti dello Stato membro responsabile. Pochi erano dunque gli strumenti a disposizione delle autorità europee per garantire l’uniforme applicazione del diritto comunitario negli Stati membri. 3.- L’emergere delle prime forme di coordinamento tra le autorità nazionali di regolazione Il modello adottato dalle direttive di “prima generazione” non era in grado di garantire una regolazione uniforme dei servizi di interesse economico generale nel territorio europeo. In questa prima fase si registrarono quindi sostanziali differenze in settori chiave per il corretto funzionamento del mercato, come ad esempio nel campo dei titoli abilitativi alla fornitura di reti e servizi di telecomunicazioni o dell’interconnessione tra le reti. La mancanza di uno spazio regolatorio uniforme consentiva in alcuni casi alle imprese nazionali determinati vantaggi competitivi, con grave alterazione delle dinamiche concorrenziali e forti ostacoli alla creazione di un mercato unico europeo. A fronte di questa situazione non mancarono proposte volte ad una centralizzazione dei poteri di regolazione dei mercati, al fine di garantire un’uniforme applicazione del diritto comunitario in tutta l’Unione europea. Così, ad esempio, nel campo delle telecomunicazioni venne prospettata la necessità di istituire un’autorità comunitaria con poteri di regolamentazione. Il tentativo non ebbe però successo, per molte ragioni. In primo luogo esso trovò l’opposizione di alcuni Stati membri, preoccupati di perdere il controllo sui rispettivi mercati nazionali. Accanto al timore dei governi di cedere sovranità in settori ritenuti strategici, giocava anche la preoccupazione di alcune imprese nazionali di perdere un regolatore ad esse “vicino” e di doversi rivolgere ad soggetto troppo distante per essere sensibile alle proprie specifiche esigenze. D’altro canto la Commissione, poco propensa a cedere poteri a favore di una nuova autorità comunitaria, si appellava alla cosiddetta dottrina Meroni, in forza della quale eventuali deleghe dalla Commissione ad organismi autonomi possono avere ad oggetto soltanto poteri di esecuzione ben definiti, il cui esercizio sia sottoposto al pieno controllo dell’autorità delegante, al fine di salvaguardare il principio dell’equilibrio istituzionale che discende dall’articolo 7 TCE[12]. Le varie agenzie europee, comprese quelle che vengono indicate come “agenzie di regolazione”, sono soggette a questi limiti. La Commissione ha precisato a tal riguardo che le agenzie europee di regolazione “non hanno il potere di adottare misure normative di tipo generale. Esse possono esclusivamente adottare, in condizioni ben definite e senza un reale potere discrezionale, decisioni individuali in settori specifici in cui è richiesta una particolare competenza tecnica. Inoltre, non possono esercitare poteri suscettibili di influire sulle competenze che il trattato ha esplicitamente attribuito alla Commissione (ad esempio nella sua funzione di custode del diritto comunitario)”[13]. Nella cosiddetta Review 1999[14] la Commissione scartò ufficialmente l’ipotesi di istituire un’autorità comunitaria con effettivi poteri di regolazione nel campo delle telecomunicazioni, affermando che i problemi concernenti le divergenze di interpretazione e le disparità di applicazione del diritto comunitario avrebbero potuto essere più efficacemente risolti “migliorando il coordinamento e la cooperazione tra le autorità nazionali” piuttosto che attraverso la creazione di un ulteriore “strato di burocrazia”[15]. Analoga sorte aveva nel frattempo subito l’iniziativa volta all’istituzione di una autorità europea antitrust[16]. Una volta scartata l’ipotesi di una nuova autorità europea, l’esigenza di uniformare le regole del gioco all’interno del mercato unico favorì la nascita spontanea di due forme di autoregolamentazione. La prima forma di coordinamento, promossa dalla Commissione, portò alla creazione del “Forum europeo di regolazione dell’elettricità” che si riunì per la prima volta a Firenze nel 1998 (il cosiddetto Forum di Firenze), seguito l’anno successivo dal “Forum europeo di regolazione del gas” (il cosiddetto Foro di Madrid). Con questa iniziativa la Commissione intese favorire lo scambio reciproco di informazione e la discussione dei problemi collegati all’attuazione delle direttive comunitarie ed alla realizzazione di un mercato unico dell’energia e del gas. I Fora sono aperti alla partecipazione di molti soggetti, tra cui la Commissione, gli Stati membri, le autorità nazionali di regolazione, i rappresentanti delle imprese e degli utenti, gli esperti del settore e si riuniscono ancora due volte all’anno, rispettivamente a Firenze e a Madrid. Essi costituiscono un’importante occasione di riflessione e di confronto, ma non sono evidentemente sufficienti a superare la mancanza di uniformità a livello europeo nella regolazione dei servizi di interesse economico generale. Essi incontrano infatti decisivi limiti nel carattere troppo ampio ed eterogeneo della loro partecipazione e nell’assenza di strumenti formali di regolazione. La seconda forma di coordinamento consiste nella creazione di reti informali tra le autorità indipendenti cui gli Stati membri hanno affidato poteri di regolazione. L’iniziativa per la creazione di queste strutture è partita dalle stesse autorità nazionali ed è stata incoraggiata dalla Commissione, in quanto mezzo per realizzare una maggiore uniformità all’interno dello spazio regolatorio europeo. Nel 1997 vennero costituiti il FESCO (Forum of European Securities Commissions - Forum delle Commissioni di Borsa europee), chiamato a realizzare una più stretta collaborazione tra le autorità di vigilanza degli Stati membri nel settore dei servizi finanziari[17] e l’IRG (Independent Regulators Group - Gruppo dei regolatori indipendenti), una rete tra le autorità indipendenti istituite dagli Stati membri nel settore delle comunicazioni elettroniche. Una rete tra le autorità indipendenti nel campo dell’energia venne creata nel 2000, quando dieci regolatori[18] istituirono il CEER (Consiglio dei regolatori europei dell’energia), con l’obiettivo di incrementare la cooperazione tra i regolatori nazionali e tra questi e le istituzioni comunitarie. Queste reti, pur in mancanza di poteri effettivi e di stabili strutture di supporto, hanno favorito lo sviluppo di un proficuo rapporto di collaborazione tra le autorità degli Stati membri rendendo possibile lo scambio di informazioni, l’elaborazione di posizioni comuni su importanti temi e una attuazione più omogenea nei vari contesti nazionali della disciplina comunitaria di riferimento. 4.- Le nuove procedure di indirizzo e di controllo delle autorità nazionali di regolazione Le reti ed i Fora creati attorno alla metà degli anni ’90, pur rappresentando un indubbio passo avanti rispetto alla situazione precedente, si rivelarono tuttavia ancora insufficienti a garantire la creazione di uno spazio regolatorio uniforme in tutti gli Stati membri. La proposta di creare autorità europee con poteri effettivi di regolazione, già scartata in precedenza, non riuscì a trovare il supporto né della Commissione né delle autorità nazionali. La disciplina di settore, anziché centralizzare le funzioni di regolazione, aveva invece seguito una linea di rafforzamento delle autorità nazionali. Le direttive del marzo 2002 in materia di comunicazioni elettroniche, ad esempio, hanno riconosciuto alle autorità nazionali numerosi ed incisivi poteri di regolazione volti al perseguimento degli obiettivi strategici del settore, ovvero la promozione della concorrenza, lo sviluppo del mercato interno e la promozione degli interessi dei cittadini[19]. Anche il nuovo quadro normativo dettato nel 2003 per i mercati interni del gas e dell’elettricità ha attribuito un ruolo centrale alle autorità nazionali di regolazione, demandando ad esse i compiti di regolazione stabiliti nelle direttive stesse al fine di assicurare la non discriminazione, l'effettiva concorrenza e l'efficace funzionamento del mercato[20]. Questo trend di progressivo rafforzamento del ruolo e dei poteri delle autorità nazionali di regolazione rendeva evidentemente ancor più necessario trovare efficaci strumenti di raccordo e coordinamento tra le stesse, al fine di garantire una maggiore uniformità nell’esercizio delle funzioni regolatorie all’interno dell’Unione. Tre sono gli strumenti individuati per realizzare tale obiettivo. Il primo è l’introduzione di un formale obbligo di cooperazione tra le autorità nazionali e la Commissione. Il nuovo “pacchetto” di direttive comunitarie in materia di comunicazioni elettroniche adottato nel marzo 2002 offre un esempio assai chiaro a tal riguardo.La direttiva n. 2002/21/CE (c.d. direttiva quadro) ha infatti introdotto procedimenti di consultazione, di cooperazione e di reciproca informazione tra la Commissione, le autorità nazionali di regolamentazione[21] e le autorità nazionali antitrust[22]. Il secondo strumento di coordinamento consiste nel riconoscimento alla Commissione di un potere di veto nei confronti delle autorità nazionali con riguardo a decisioni di carattere regolatorio aventi particolare importanza per il mercato unico. L’intervento della Commissione si inserisce all’interno di un procedimento composto[23], perché caratterizzato da diverse fasi procedurali alle quali partecipano le autorità nazionali, le autorità degli altri Stati membri e la Commissione, realizzando quello che è stato efficacemente definito un “concerto regolamentare”[24]. Questo nuovo tipo di procedimento ha trovato peraltro applicazione solo nel campo delle comunicazioni elettroniche. La direttiva quadro ha infatti riconosciuto alla Commissione un vero e proprio potere di veto nel caso in cui un’autorità nazionale intenda adottare una misura suscettibile di incidere sul commercio tra gli Stati membri che consiste nell’identificazione di un mercato rilevante diverso da quelli identificati dalla Commissione o nella designazione di una o più imprese come detentrici di significativo potere di mercato. Se la Commissione ritiene che tale misura possa creare una barriera al mercato unico europeo o comunque sia in contrasto con il diritto comunitario, la sua approvazione è sospesa per due mesi. Entro detto periodo la Commissione può imporre all’autorità nazionale di regolamentazione di revocare o modificare il progetto della misura in questione[25]. Con questa previsione risultano notevolmente rafforzati i poteri della Commissione nei confronti delle autorità nazionali, la quale può così intervenire direttamente nei casi di non corretta applicazione del diritto comunitario senza dover ricorrere alla più faticosa procedura di infrazione dinanzi alla Corte di giustizia. Il potere di veto è del resto previsto su materie rispetto alle quali la Commissione ha avuto modo di definire appositi atti di indirizzo nei confronti delle autorità nazionali, in particolare con la raccomandazione sui mercati rilevanti[26] e le linee direttrici per l’analisi dei mercati [27]. Si tratta dunque di un ulteriore mezzo volto a rafforzare poteri di regolamentazione riconosciuti direttamente alla Commissione. Un terzo strumento di coordinamento è infine quello destinato a realizzarsi attraverso la creazione di “reti” [28] che collegano le autorità nazionali di regolazione e la Commissione, alle quali viene affidato non soltanto il compito di promuovere la coerente e coordinata applicazione del diritto comunitario, ma anche importanti funzioni di consulenza nei confronti della Commissione medesima[29]. Questa soluzione trovò il favore sia delle autorità nazionali, che vedevano in tal modo scongiurato il pericolo di perdere potere a favore della Commissione o di una istituenda autorità europea, sia della stessa Commissione che, entrando a fare parte delle nuove reti, può stabilire rapporti più stretti con le autorità nazionali e contribuire ad una applicazione più omogenea del diritto comunitario all’interno dell’Unione. Il primo settore ad avere sperimentato una soluzione del genere è quello dei servizi finanziari. Nel maggio 1999 la Commissione approvò un piano per la creazione di un mercato unico dei servizi finanziari in Europa[30]. Poiché la realizzazione di tale piano trovava un serio ostacolo nella mancanza di un quadro regolatorio uniforme in tutti gli Stati membri, il 17 luglio 2000 venne istituita dall’Ecofin una Commissione di saggi (“Committee of wise men”), che dal nome del suo Presidente è nota come Commissione Lamfalussy, cui venne affidato il compito di redigere un rapporto sulla regolamentazione dei mercati mobiliari e delineare possibili linee di intervento per la creazione di un mercato unico. Nel rapporto finale, pubblicato il 15 febbraio 2001, la Commissione giunse alla conclusione che, nonostante l’introduzione della moneta unica, la realizzazione di un mercato finanziario unico era ostacolata da una serie di fattori, tra i quali la lentezza del processo normativo europeo e la disomogeneità nell’attuazione della disciplina comunitaria all’interno degli Stati membri evidenziando inoltre, tra l’altro, un quadro di “frammentazione e spesso confusione” tra le numerose autorità con poteri di regolazione e di controllo dei mercati. Il Comitato suggerì quindi l’istituzione di una nuova procedura normativa per velocizzare il processo decisionale comunitario e di una nuova struttura per favorire il coordinamento tra le varie autorità di settore. Una posizione di rilievo a tal riguardo venne attribuita al CESR (Commitee of European Securities Regulators - Comitato delle autorità di regolamentazione dei valori mobiliari), istituito dalla Commissione nel 2001[31] su proposta del FESCO (la rete volontariamente costituita dai regolatori indipendenti nazionali) e destinato ad assorbire lo stesso FESCO. Il CESR è formato dai rappresentanti delle autorità di controllo dei Paesi membri[32] e, fra essi, il Comitato stesso elegge il proprio Presidente. La Commissione partecipa alle riunioni del Comitato. Le decisioni vengono adottate a maggioranza qualificata. La commissione Lamfalussy propose di articolare il processo normativo comunitario nel settore finanziario su quattro livelli. Il primo livello comprende il tradizionale procedimento legislativo comunitario basato sul principio di co-decisione. Il secondo livello riguarda l’adozione delle norme tecniche necessarie all’attuazione della legislazione di primo livello. In questa fase la Commissione è chiamata ad avvalersi della consulenza tecnica del CESR. Il ruolo del CESR è peraltro solo consultivo. In particolare la Commissione, al termine del livello 1, demanda al CESR la formulazione, entro prestabiliti limiti di tempo, di una proposta di norma di attuazione. A tal fine il CESR svolge una consultazione delle parti interessate (utenti e operatori)[33] e sottopone una proposta alla Commissione. La Commissione invia la proposta all’ESC (European Securities Committee - Comitato europeo per i valori mobiliari), istituito lo stesso giorno del CESR. L’ESC opera come un normale comitato nell’ambito della nota procedura di comitologia[34]. Nel livello 3 il CESR è chiamato a fornire alle autorità nazionali di regolazione linee guida e raccomandazioni interpretative. Si tratta di strumenti di soft law, privi di forza vincolante, volti ad assicurare una uniforme applicazione delle norme comunitarie da parte dei regolatori nazionali. Le autorità nazionali di regolazione, che fanno parte dell’organo in seno al quale sono stati definiti questi criteri uniformi di attuazione, di solito prestano volontariamente osservanza agli stessi pur in mancanza di un obbligo giuridico in tal senso. Al quarto livello si colloca infine il controllo della Commissione sull’applicazione, nei vari Stati membri, delle norme e degli orientamenti adottati ai livelli superiori. Nell’ambito della nuova disciplina comunitaria delle comunicazioni elettroniche la Commissione ha istituito nel luglio 2002 l’ERG (European Regulatory Group – Gruppo dei regolatori europei)[35] affidando allo stesso una duplice funzione: fungere da “interfaccia” tra le autorità nazionali di regolamentazione e la Commissione nonché facilitare la cooperazione tra le stesse, in modo da garantire l’applicazione coerente in tutti gli Stati membri del quadro di regolamentazione delle reti e dei servizi di comunicazioni elettroniche. Analogamente a quanto è stato previsto per il CESR, anche l’ERG è formato dai rappresentanti delle autorità di regolazione degli Stati membri, tra i quali l’ERG stesso elegge il proprio presidente. Anche la Commissione fa parte dell’ERG e partecipa alle sue riunioni. Va sottolineato che l’ERG coesiste con la rete informale dei regolatori, l’IRA; la principale differenza tra le due “reti” consiste dunque nel fatto che la Commissione partecipa all’una e non all’altra [36]. Un anno dopo la nascita dell’ERG, la Commissione ha istituito l’ERGEG (European Regulators Group for electricity and gas - Gruppo dei regolatori europei per il gas e l’elettricità)[37]. Compito dell’ERGEG è quello di agevolare la consultazione, il coordinamento e la cooperazione tra le autorità nazionali di regolamentazione e tra queste e la Commissione, allo scopo di consolidare il mercato interno e garantire la coerente applicazione, in tutti gli Stati membri, della nuova disciplina comunitaria nel settore dell’energia e del gas[38]. La scelta di istituire l’ERGEG fu dovuta evidentemente alla insoddisfazione per i risultati conseguiti attraverso i Fora e le reti informali nel frattempo costituite. Analogamente all’ERG, anche l’ERGEG è composto di un rappresentante di ciascuna autorità nazionale di regolazione. La Commissione fa parte dell’ERGEG, partecipa alle sue riunioni e provvede al segretariato. Come nel campo delle comunicazioni, anche nel settore dell’energia hanno continuato a esistere il CESR, la precedente rete informale tra i regolatori, nonché i Fora di Firenze e di Madrid[39]. La soluzione accolta nel settore dei servizi finanziari, ovvero la creazione di un organo composto dalle autorità nazionali e dalla Commissione chiamato a contribuire all’attuazione uniforme delle direttive comunitarie e a facilitare la cooperazione tra le autorità nazionali, è stata estesa due anni dopo ai settori bancario e assicurativo. La Commissione ha così istituito nel 2003, sempre nel quadro della cosiddetta “procedura Lamfalussy”, il Comitato per le autorità europee di vigilanza delle assicurazioni e delle pensioni aziendali o professionali[40] e il Comitato delle autorità europee di vigilanza bancaria[41]. Il quadro appena descritto evidenzia un’evoluzione del sistema comunitario volta a garantire una maggiore uniformità dello spazio regolatorio europeo in tutto il territorio dell’Unione. Tale obiettivo, però, non è stato perseguito attraverso una attrazione al centro dei poteri di regolazione. Soltanto nel campo delle comunicazioni, come si è visto, la Commissione ha ottenuto un limitato potere di veto su determinate misure di regolazione delle autorità nazionali. Le ipotesi volte alla creazione di autorità europee con poteri di regolazione, invece, non hanno mai avuto attuazione. Si è invece realizzato un rafforzamento delle autorità nazionali e, al contempo, l’instaurazione di meccanismi di collegamento e cooperazione tra le stesse e la Commissione. Al di là delle specificità del settore cui si riferiscono, le reti europee di regolatori evidenziano alcuni tratti comuni: nascono per garantire una più uniforme attuazione del diritto comunitario, rappresentano una alternativa alla creazione di autorità europee di regolazione dei servizi di interesse economico generale, sono frutto di un accordo tra la Commissione, i governi nazionali e le autorità nazionali di regolazione. Queste reti, consentendo un rafforzamento sia delle autorità nazionali sia della Commissione, rappresentano dunque un compromesso tra le istanze favorevoli ad una maggiore integrazione e quelle ad essa contrarie[42]. Un modello di rete per certi aspetti simile a quello realizzato tra regolatori è rappresentato dall’European Competition Network istituito dal regolamento 1/2003. Si tratta di una rete che comprende le autorità nazionali antitrust e la Commissione, volta a garantire uniformità nell’applicazione del diritto della concorrenza[43]. 5.- Il rafforzamento della convergenza tra le autorità nazionali di regolazione Negli ultimi anni si è assistito ad una ripresa del dibattito relativo alla opportunità di una riforma istituzionale volta a garantire un maggior coordinamento delle misure di regolazione nei campi dei servizi finanziari, dell’energia e delle comunicazioni[44]. Nel corso del dibattito sono state discusse tre possibili opzioni: la creazione di autorità europee di regolazione, il rafforzamento dei poteri della Commissione sulle autorità nazionali e, infine, il rafforzamento delle reti esistenti. L’ipotesi volta alla creazione di autorità europee di regolazione non ha avuto successo. Nel campo dei servizi finanziari, ad esempio, l’ipotesi di creare una SEC europea trovò la forte opposizione da parte di alcuni Stati membri nonché della stessa Commissione[45]. Nel campo delle comunicazioni elettroniche, l’istituzione di un regolatore europeo, già scartata nella Review 1999 in considerazione dei costi da essa derivanti, non è riuscita a trovare sufficienti consensi. Nel settore dell’energia, la proposta di riforma formulata dalla Commissione nel 2007 ha preso in considerazione “il modello rappresentato dal sistema delle banche centrali europee”, ma ha concluso che l’introduzione di un modello di questo tipo “richiederebbe una modifica del trattato”[46]. Il riferimento alla cosiddetta dottrina Meroni, che traspare da tale conclusione, conferma che l’istituzione di un regolatore europeo trova ancora oggi forti ostacoli di natura tecnica e politica. La soluzione che sembra emergere a livello comunitario consiste invece nel rafforzamento delle istituzioni esistenti. Nel settore dell’energia la proposta formulata dalla Commissione nel 2007 ha portato alla istituzione, nel luglio di quest’anno, dell’Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia[47]. Si tratta di un organismo indipendente il cui scopo è quello di garantire un coordinamento delle funzioni di regolazione svolte dalle autorità nazionali[48]. Esso rappresenta un decisivo salto di qualità rispetto all’ERGEG. L’Agenzia è infatti un organismo della Comunità dotato di personalità giuridica con una propria organizzazione, un proprio personale e autonome forme di finanziamento. L’Agenzia ha prevalentemente poteri consultivi, che si sostanziano in pareri e raccomandazioni ai gestori dei sistemi di trasmissione, alle autorità nazionali di regolazione ed alle istituzioni europee. Essa può inoltre adottare decisioni individuali su singoli aspetti tecnici relativi a infrastrutture transfrontaliere, attenendosi agli orientamenti eventualmente adottati dalla Commissione al riguardo[49]. All’interno dell’Agenzia assume un ruolo centrale il Comitato dei regolatori, composto dai rappresentanti delle autorità nazionali di regolazione nonché da un rappresentante, senza diritto di voto, della Commissione. Il Comitato dei regolatori, che delibera a maggioranza dei due terzi dei presenti[50], determina di fatto il contenuto dei pareri, delle raccomandazioni e delle decisioni dell’Agenzia[51] L’Agenzia non costituisce tuttavia un semplice rafforzamento dell’ERGEG. Il Comitato dei regolatori è infatti affiancato da due ulteriori organi, il Consiglio di amministrazione e il direttore, che svolgono anch’essi un ruolo determinante nell’attività dell’Agenzia. Il primo adotta il programma di lavoro dell’Agenzia. Il secondo, nominato dal Consiglio di amministrazione previo parere favorevole del Comitato dei regolatori, predispone il progetto del programma di lavoro e ne cura l’attuazione; oltre a preparare i lavori del Consiglio di amministrazione e a partecipare, senza diritto di voto, ai lavori di quest’ultimo, esso predispone inoltre i pareri, le raccomandazioni e le decisioni e, una volta ottenuto il parere favorevole del Comitato dei regolatori, provvede all’adozione e alla relativa pubblicazione. La proposta originaria del regolamento attribuiva alla Commissione il potere di designare la metà dei membri del Consiglio di amministrazione. Nella versione finale il Consiglio di amministrazione è composto di 9 membri, di cui 5 designati dal Consiglio, 2 dal Parlamento europeo e soltanto 2 dalla Commissione. La Commissione conserva tuttavia un significativo margine di influenza sull’Agenzia, concorrendo alla nomina ed al rinnovo del mandato del suo direttore[52] e dei componenti della Commissione ricorsi, nonché alla determinazione delle sue risorse finanziarie. Nell’esercizio dei propri compiti di indirizzo e coordinamento delle autorità nazionali di regolazione, inoltre, l’Agenzia è chiamata a vigilare sul rispetto degli orientamenti stabiliti dalla Commissione in forza del quadro normativo comunitario in materia di elettricità e gas. L’Agenzia può essere chiamata ad esprimere un parere circa la conformità della decisione di una autorità nazionale e, in caso di persistente inadempienza, far scattare una procedura d’infrazione da parte della Commissione. Sotto tale profilo l’Agenzia diviene uno strumento per garantire l’attuazione uniforme in tutti gli Stati membri degli orientamenti stabiliti dalla Commissione. Nello stesso tempo il legislatore comunitario ha rafforzato l’indipendenza e i poteri delle autorità nazionali di regolazione. Le autorità di ciascuno Stato sono chiamate ad operare in stretta cooperazione con le autorità degli altri Stati membri, con la neo-istituita Agenzia e con la Commissione[53]. L’assetto che emerge dalla nuova disciplina comunitaria in materia di energia riflette dunque un reciproco rafforzamento della Commissione e dei regolatori nazionali. Anche nel settore dei mercati finanziari si sono venute intensificando le pressioni per l’adozione di un quadro regolatorio più omogeneo all’interno dell’Unione. La Commissione ha presentato nel 2007 una comunicazione dal titolo: “revisione della procedura Lamfalussy - Rafforzamento della convergenza in materia di vigilanza”[54]. In questa prospettiva la Commissione, con tre decisioni adottate in pari data, ha rafforzato in maniera sostanziale i poteri del CESR[55], del Comitato delle autorità europee di vigilanza bancaria[56] e del Comitato delle autorità europee di vigilanza delle assicurazioni e delle pensioni aziendali o professionali[57]. I nuovi Comitati, oltre a svolgere una funzione di consulenza della Commissione, sono chiamati a favorire una attuazione uniforme della disciplina comunitaria di settore attraverso l’emanazione di orientamenti, raccomandazioni e standard non vincolanti, nonché a rafforzare la collaborazione tra le autorità nazionali. I comitati sono composti da un rappresentante di ciascuna delle autorità nazionali di vigilanza; la Commissione partecipa alle riunioni dei Comitati e dei gruppi di lavoro da esse istituiti. Neppure nel settore dei mercati finanziari, quindi, le pressioni per un quadro regolatorio uniforme all’interno degli Stati membri hanno condotto alla creazione di una vera autorità europea di regolazione del tipo SEC americana[58]. Le proposte di riforma della disciplina comunitaria in materia di comunicazioni elettroniche presentate dalla Commissione nel 2007 prevedevano invece, oltre alla modifica delle vigenti direttive[59], un regolamento volto a istituire un’Autorità europea del mercato delle comunicazioni elettroniche [60], chiamata a sostituire l’ERG. La nuova Autorità avrebbe dovuto cooperare con la Commissione e con i regolatori nazionali “nell’ambito di un sistema europeo di regolamentazione delle comunicazioni elettroniche”[61]. Nella proposta originaria la Commissione nominava 6 dei 12 membri del consiglio di amministrazione, predisponeva la short list all’interno della quale doveva essere nominato il direttore generale, approvava il programma di lavoro, concorreva in maniera decisiva alla determinazione delle sue risorse finanziarie. La proposta iniziale, quindi, configurava l’Autorità “come un organo ausiliario della Commissione piuttosto che delle autorità nazionali di regolamentazione, funzionale al controllo organico della prima sulle seconde”[62]. La proposta rafforzava inoltre i poteri della Commissione nei confronti delle singole autorità di regolazione, estendendo il suo potere di veto a tutte le misure specifiche di regolazione[63]. La proposta della Commissione ha subito varie modifiche nel corso dell’iter di approvazione. Nella versione approvata in seconda lettura dal Parlamento europeo il 6 maggio 2009 essa prevede una struttura a due livelli. Al primo livello si colloca l’Organismo dei regolatori europei delle comunicazioni elettroniche (“BEREC”), composto dal comitato dei regolatori del quale fanno parte i rappresentanti dei 27 regolatori nazionali ed alle cui riunioni partecipa, senza diritto di voto, un rappresentante della Commissione. Il BEREC fornisce alla Commissione e ai regolatori nazionali consulenza qualificata nei settori di loro competenza. Il progetto di regolamento stabilisce che il BEREC, in tutte le sue attività, persegue gli stessi obiettivi affidati alle autorità nazionali di regolamentazione dall’articolo 8 della direttiva quadro. Al secondo livello si colloca l’Ufficio, un organo comunitario dotato di personalità giuridica composto da un comitato di gestione (27 membri e un rappresentante della Commissione) e da un direttore amministrativo, alla cui nomina partecipa con ruolo consultivo il Parlamento europeo. L’ufficio fornisce il supporto professionale ed amministrativo richiesto dal BEREC per svolgere i propri compiti. Il BEREC e il direttore amministrativo sono chiamati ad operare in posizione di autonomia e indipendenza, non potendo chiedere o ricevere indirizzi o istruzioni da parte di alcun soggetto, pubblico o privato, ivi inclusa la Commissione[64]. La creazione del BEREC mira a istituzionalizzare la cooperazione tra le autorità nazionali e la Commissione con riguardo alle decisioni di maggiore impatto sul mercato delle comunicazioni elettroniche. In questa prospettiva la Commissione deve tenere in massima considerazione il parere del BEREC, ad esempio, in sede di individuazione dei mercati rilevanti suscettibili di regolamentazione ex ante, di esercizio del potere di veto sulle decisioni delle autorità nazionali che identificano mercati rilevanti diversi da quelli previsti dalla Commissione o che identificano imprese aventi significativo potere di mercato, nonché con riguardo alla adozione di misure di armonizzazione del mercato. Il progetto prevede infine la partecipazione del BEREC al procedimento attraverso il quale la Commissione può emettere raccomandazioni in merito al ritiro e/o alla modifica di progetti di misure specifiche di regolamentazione proposte dalle autorità nazionali[65]. Non diversamente da quanto è accaduto nel settore dell’energia e del gas, inoltre, il progetto di riforma mira a rafforzare l’indipendenza delle autorità nazionali di regolazione, ponendole al riparo da qualsiasi intervento esterno o pressione politica che possano compromettere la loro imparzialità di giudizio sulle questioni che sono chiamate a risolvere. Anche in questo settore l’autorità nazionale di regolazione è dunque indipendente dal governo, ha autonomia di spesa e adeguate risorse per svolgere i propri compiti[66]. 6. - Considerazioni conclusive Lo sviluppo del processo di integrazione europea accentua l’esigenza di creare un quadro regolatorio uniforme su tutto il territorio dell’Unione. Le proposte volte ad istituire autorità europee indipendenti con potere di adottare misure generali di regolazione, tuttavia, non hanno ancora trovato accoglimento. Le riforme nel campo dei servizi finanziari, dell’energia e delle comunicazioni evidenziano invece un progressivo rafforzamento delle reti dei regolatori nazionali. La soluzione attualmente prescelta a livello europeo si basa dunque su meccanismi di cooperazione tra le autorità nazionali di regolazione e la Commissione. Questo modello mira a bilanciare l’esigenza di uniformità del quadro regolatorio connessa alla realizzazione del mercato unico, con l’esigenza di lasciare agli Stati membri la possibilità di scelte capaci di tenere conto delle specificità nazionali. Tali scelte sono affidate dalla più recente normativa comunitaria ad autorità indipendenti, sganciate dai governi nazionali e chiamate ad operare secondo criteri di competenza, imparzialità e trasparenza. Questa soluzione appare in linea con le esigenze evidenziate nel Protocollo sui servizi di interesse generale allegato al Trattato di Lisbona, nel quale si riconosce “il ruolo essenziale e l'ampio potere discrezionale delle autorità nazionali, regionali e locali di fornire, commissionare e organizzare servizi di interesse economico generale il più vicini possibile alle esigenze degli utenti”. E’ dunque superata l’esigenza, più volta prospettata, di creare autorità europee di regolazione? • Per rispondere a tale interrogativo occorre prima domandarsi se, nella fase attuale del processo di integrazione europea, vi sia ancora bisogno di regolazione. Una questione molto discussa riguarda ad esempio la possibilità per gli Stati membri di sospendere l’applicazione della regolamentazione di settore. In effetti in alcuni Stati membri è ancora forte la spinta degli ex monopolisti per un allentamento della pressione regolatoria. In un momento di crisi come questo i governi nazionali potrebbero essere tentati dal concedere una “vacanza regolatoria” a fronte dell’impegno di significativi investimenti su nuove infrastrutture. Un esempio è offerto da un recente intervento del legislatore tedesco in materia di comunicazioni elettroniche, che ha escluso l’applicazione della regolazione di settore con riguardo ai nuovi mercati nei quali sono necessari consistenti investimenti[67]. Questa disciplina mira di fatto a favorire gli investimenti di Deutsche Telekom (operatore storico tedesco ancora parzialmente di proprietà pubblica) nella rete di nuova generazione, rimuovendo la minaccia di un intervento regolatorio volto a stabilire termini e condizioni di accesso a tale rete da parte di altri operatori. La Commissione ha avviato una procedura d’infrazione contro la Germania, sostenendo la contrarietà di questa disciplina alle direttive sulle comunicazioni elettroniche[68]. Il caso è attualmente pendente dinanzi alla Corte di giustizia, la cui decisione è attesa a breve[69]. La nuova disciplina delle comunicazioni elettroniche proposta dalla Commissione e approvata in seconda lettura dal Parlamento europeo, in ogni caso, conferma la perdurante necessità di una regolamentazione ex ante, escludendo quindi la possibilità di introdurre una “vacanza regolatoria” sulle orme di quanto ha fatto il legislatore tedesco. Questa nuova disciplina, oltre a confermare la possibilità di imporre misure specifiche di regolazione previo svolgimento di apposite analisi di mercato, ha del resto previsto la possibilità per le autorità nazionali di regolazione di imporre agli operatori verticalmente integrati, previa approvazione della Commissione, il rimedio della separazione funzionale tra la gestione della rete di accesso e l’offerta dei servizi[70]. Si tratta di una misura di regolazione assai incisiva, volta a garantire a tutti gli operatori - incluse le divisioni commerciali dell’operatore integrato - parità di condizioni in tema di accesso alle risorse di rete dell’operatore in posizione dominante. La perdurante necessità di una specifica regolamentazione ex ante dei mercati è stata del resto confermata anche dalla nuova disciplina comunitaria in materia di energia, la quale ha rafforzato i poteri delle autorità nazionali di regolazione. Una volta accertato che la regolazione è ancora necessaria, e che verosimilmente lo sarà ancora per vari anni, resta aperto il problema relativo alle prospettive di riforma del sistema europeo di regolazione dei servizi liberalizzati. In effetti potrebbe apparire contraddittorio che la più recente disciplina comunitaria, mentre ha ritenuto necessario rafforzare l’autonomia e l’indipendenza dei regolatori nazionali dagli organi di indirizzo politico, a livello centrale continui ad affidare funzioni di regolamentazione e di vigilanza alla Commissione, ovvero all’organo esecutivo della Comunità. E’ vero che il sistema comunitario garantisce l’indipendenza della Commissione[71] e che la stessa opera attraverso apparati amministrativi altamente specializzati che garantiscono una approfondita conoscenza tecnica del settore. Resta però il fatto che la Commissione risponde del proprio operato dinanzi il Parlamento europeo, il quale può censurarla e esigerne le dimissioni, come è accaduto per il collegio presieduto da Jacques Santer a seguito della mozione di censura del 16 marzo 1999. Il Trattato di Lisbona ha poi rafforzato questo legame fiduciario, in quanto ha previsto che il Presidente della Commissione viene eletto dal Parlamento europeo e che il Consiglio europeo, nel proporre la candidatura, deve tenere conto dei risultati delle elezioni politiche[72]. Alla base delle proposte volte ad istituire un’autorità indipendente per la concorrenza in Europa stava appunto il rilievo che la Commissione, essendo un’istituzione politica, non garantirebbe sufficientemente la neutralità necessaria all’applicazione delle regole antitrust[73]. I progetti volti ad istituire l’Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia e l’Organismo dei regolatori europei delle comunicazioni elettroniche potrebbero essere considerati un passo avanti verso la creazione di autorità europee di regolazione. Tali organi sono stati però dotati di poteri sostanzialmente consultivi. In effetti la creazione di autorità europee di regolazione continua a trovare un forte ostacolo nella Meroni doctrine, spesso richiamata dalla Commissione e dal Consiglio, evidentemente non dispostiti a perdere il controllo su aree di particolare rilievo economico e politico. Anche di recente sono state però avanzate riserve sulla perdurante attualità di questa dottrina[74] e sono state prospettate interpretazioni dinamiche tali da permettere la creazione di autorità europee di regolazione. Si è così affermato, ad esempio, che l’attribuzione di poteri di regolazione ad una autorità europea implicherebbe una delega di poteri non da parte della Commissione, ma da parte delle amministrazioni nazionali cui spetta garantire l’attuazione della disciplina comunitaria, e che comunque una delega non comporterebbe una alterazione dell’equilibrio tra le istituzioni europee [75]. Non mancano tuttavia opinioni nel senso che questa dottrina, benché sorta in relazione al della Trattato CECA, debba continuare a trovare applicazione anche nel più ampio sistema comunitario[76]. In particolare la Commissione, fin dal Libro bianco sulla governance europea[77], ha escluso la possibilità di attribuire ad agenzie europee il potere di adottare misure generali di regolazione o comunque atti che richiedono una ponderazione tra interessi pubblici o valutazioni economiche complesse. Questa posizione si basa evidentemente su una interpretazione assai restrittiva della dottrina Meroni, che al momento costituisce un forte limite all’ulteriore sviluppo del modello europeo di regolazione. L’istituzione di organismi europei indipendenti con poteri effettivi di regolazione, nel quadro dei principi fissati dagli organi di indirizzo politico, richiederebbe dunque un cambiamento giurisprudenziale o una modifica del Trattato. _________________________________________________

[1] Relazione al Convegno di studi organizzato da CESIFIN su “La regolazione dei servizi d’interesse economico generale” svolto a Firenze il 6 novembre 2009. [2] Per una panoramica sulla disciplina comunitaria dei servizi di interesse generale cfr. L.BERTONAZZI-R.VILLATA, Servizi di interesse economico generale, in Trattato di diritto amministrativo europeo, diretto da M.P.Chiti e G.Greco, Tomo IV, Milano, 2007, 1791 ss. [3] Libro verde sui servizi di interesse generale, Bruxelles 21 maggio 2003, COM(2003) 270 Definitivo. [4] Cfr. gli artt. 154 e 155 TCE. [5] Cfr. ad esempio la direttiva 2006/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 5 aprile 2006 relativa ai rifiuti oppure la direttiva 2000/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2000, che istituisce un quadro per l'azione comunitaria in materia di acque. [6] Sul concetto di regolazione cfr. N.RANGONE, Regolazione, in Dizionario di diritto pubblico diretto da S.Cassese, Vol. V, Milano, 2006, 5057 ss., ed ivi ampi riferimenti dottrinali. [7] In argomento si rinvia a A.LA SPINA-G.MAJONE, Lo Stato regolatore, Bologna, 2000, spec. 15 ss. [8] Per tale rilievo cfr. G.NAPOLITANO, La strategia dei controlli nella governance delle comunicazioni elettroniche, in Riv.it.dir.pubbl.com., 2008, 1470. [9] Viene qui ripresa, mutatis mutandis, l’impostazione di M.THATCHER-D.COEN, Reshaping European Regulatory Space: An Evolutionary Analysis, in West European Politics, 2008, 806 ss. [10] Cfr. C.FRANCHINI, I principi dell’organizzazione amministrativa comunitaria, in Riv.trim.dir.pubbl., 2002, 654. Sui caratteri dell’amministrazione comunitaria cfr. G.DELLA CANANEA, L’amministrazione europea, in S.Cassese,(a cura di), Trattato di diritto amministrativo, Diritto amminitrativo generale, Tomo II, Milano, 2003, 1797 ss. [11] Cfr. la direttiva 90/388/CEE. [12] Corte di Giustizia, sentenze 13 giugno 1958, causa 9/56, Meroni c. Alta Autorità, in Racc., 1958, 11, e 13 giugno 1958, causa 10/56, Meroni c. Alta Autorità, in Racc., 1958, 51. [13] Cfr. la comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio su “Il futuro delle agenzie europee”, 11 marzo 2008, COM(2008) 135 definitivo. Sulle proposte della Commisisone in materia di agenzie europee cfr. F.COMPTE, Agence europèennes: relance d’une rèflexion interinstitutionnelle europèenne?, in Revue du droit de l’Unione europèenne, 2008, 461 ss. [14] Comunicazione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni dal titolo “Verso un nuovo quadro per l’infrastruttura delle comunicazioni elettroniche e i servizi correlati - Esame del 1999 del quadro normativo delle comunicazioni” (COM (1999) 539). [15] La Commissione, nonostante l’esplicita ammissione di un giudizio non sempre positivo sull’operato delle autorità nazionali di regolamentazione, giunse ad escludere la possibilità di istituire un’autorità europea per le comunicazioni ritenendo “sproporzionato istituire una nuova istanza comunitaria per affrontare il limitato numero di casi che potrebbero essere meglio affrontati a livello comunitario (anziché nazionale)”, anche alla luce dei costi che sarebbero derivati dal dover munire un simile organismo di tutte le competenze politiche, legali, tecniche, economiche e linguistiche indispensabili per lo svolgimento dei compiti ad esso affidati. Queste conclusioni sono state condivise dal Parlamento europeo nella “Risoluzione del Parlamento europeo sulla comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni sulla quinta relazione sull'attuazione del pacchetto di regolamentazione per le telecomunicazioni”, COM(1999) 537. [16] I governi tedesco e italiano, in vista della conferenza intergovernativa per la revisione del Trattato di Maastrich, proposero l’istituzione di un’autorità europea della concorrenza o quanto meno di abilitare il Consiglio a provvedere in tal senso. Sul dibattito in materia cfr. Otto voci sulla proposta di un’autorità indipendente per l’antitrust europeo, in Contratto e impresa/Europa, 1997, 509 ss (con interventi di A.Tizzano, G.Amato, D.Wolf, P. Auteri, E.M.Milanesi, G.Rocca, E.Gentile); in argomento cfr. altresì C.D.EHLERMANN, Reflections on a European Cartel Office, in CMLR, 1995, 479; A.J.RILEY, The European Cartel Office: A Guardian Without Weapons?, in European Competition Law Review, 1997, 3; F.CAPELLI, Osservazioni sulla proposta tedesca di istituire un organo autonomo competente in materia di concorrenza all’interno della Comunità europea, in Dir.com.e degli sc.int., 1996, 213 ss; M.DE VITA-L.DI VIA, Brevi note sulla gestione della politica comunitaria della concorrenza, in Contratto e impresa/Europa, 1996, 35 ss. [17] La Direttiva 93/22/CEE, che aveva introdotto una serie di principi relativi ai servizi nel campo degli investimenti in valori mobiliari, non aveva garantito una sufficiente armonizzazione delle regole a tutela dei risparmiatori e del mercato europeo. Le Autorità di controllo dei mercati dello spazio economico europeo hanno quindi sentito l’esigenza di creare una rete di coordinamento, al fine di realizzare una maggiore cooperazione per l'attuazione del mercato interno europeo nel settore dei servizi finanziari. [18] Le autorità regolatrici dell’energia elettrica e del gas di Belgio, Finlandia, Irlanda, Italia, Olanda, Spagna, Portogallo, Norvegia, Regno unito e Svezia. [19] Cfr. l’art. 8 della direttiva quadro, che individua gli obiettivi generali e i principi dell’attività di regolazione. Sui poteri conferiti dalle direttive del 2002 alle autorità nazionali di regolazione cfr., eventualmente, F.DONATI, L’ordinamento amministrativo delle comunicazioni elettroniche, Torino, 2007, 47 ss. [20] Cfr. art. 23 della direttiva 2003/54/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2003, relativa a norme comuni per il mercato interno dell’elettricità; art. 25 della direttiva 2003/55/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 giugno 2003, relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale. [21] Cfr. art. 4, comma 3, art. 5, art. 7 della direttiva quadro. [22] Cfr. art. 3, comma 5, della direttiva quadro. [23] Su procedimenti amministrativi composti cfr. fra gli altri, G. DELLA CANANEA, I procedimenti amministrativi composti, in Il procedimento amministrativo nel diritto europeo, a cura di F. Bignami e S. Cassese, Milano, Giuffrè, 2004, p. 307 ss.; E. CHITI-G. DELLA CANANEA, L’attività amministrativa, in Diritto amministrativo europeo. Principi e istituti, a cura di G. della Cananea, Milano, Giuffrè, 2006, p. 89 ss.; [24] Cfr. S.CASSESE, Il concerto regolamentare europeo delle telecomunicazioni, in G.MORBIDELLI – F.DONATI (a cura di), Comunicazioni: verso il diritto della convergenza?, Torino, 2003, 33 ss. [25] Cfr. art. 7, comma 4, della direttiva quadro. [26] Raccomandazione del 17 dicembre 2007, che sostituisce la precedente raccomandazione dell’11 febbraio 2003. [27] In GUCE 11 luglio 2002, n. C 165/6. [28] In argomento cfr. S. CASSESE, Il procedimento amministrativo europeo, in Riv. trim. dir. pubbl., Quaderno n. 1, Milano, 2004, p. 31 ss.; cfr. altresì, fra gli altri, R. DEHOUSSE, Regolazione attraverso reti nella Comunità europea: il ruolo delle Agenzie europee, in Riv. it. dir. pubbl. com., 1997, p. 629 ss.; E. CHITI-C. FRANCHINI, L’integrazione amministrativa europea, Bologna, 2003, spec. p. 91 ss.; G. DELLA CANANEA, L’amministrazione europea, in Trattato di diritto amministrativo. Diritto amministrativo generale, vol. II, Milano, 2003, p. 1877 ss. [29] Per una valutazione di questo sistema, cfr. E. CHITI, Le ambivalenze del “concerto regolametare europeo”, in Il nuovo governo delle comunicazioni elettroniche, a cura di G. della Cananea, Torino, 2005, 19 ss., il quale ne evidenzia gli aspetti positivi ma anche alcuni punti di debolezza “quali il rapporto non del tutto risolto tra Commissione e Gruppo europeo dei regolatori e la complicazione del procedimento amministrativo, appesantito dalle garanzie di partecipazione e di contraddittorio”. In argomento cfr. da ultimo I. CHIEFFI, L’integrazione amministrativa europea nelle comunicazioni elettroniche, Torino, 2006, p. 107 ss. [30] Il Piano d'azione per i servizi finanziari (PASF), COM(1999) 232 Definitivo. [31] Decisione della Commissione del 6 giugno 2001 che istituisce il comitato delle autorità europee di regolamentazione dei valori mobiliari (2001/527/CE), in GUCE del 13 luglio 2001, L 191/43 [32] Per l’Italia il rappresentante è il Presidente di Consob. [33] Le consultazioni vengono svolte secondo modalità di volta in volta stabilite dallo stesso CESR. Alla fine di ogni consultazione il CESR divulga una sintesi dei pareri ricevuti. [34] Il Parlamento Europeo mantiene un ruolo di controllo circa il rispetto dei limiti della delega affidata ai Comitati. Dopo il lavoro svolto dai due Comitati, il Parlamento Europeo ha un mese di tempo per esprimersi se siano o meno stati superati i limiti di potere che erano stati conferiti in esito al livello 1. Se il Parlamento si esprime adducendo che la risoluzione non è conforme alla delega, la Commissione dovrà riesaminare la proposta tenendo conto della posizione espressa dal Parlamento. [35] Decisione della Commissione del 29 luglio 2002 che istituisce il gruppo dei “Regolatori europei per le reti e i servizi i comunicazione elettronica” (2002/627/CE), in GUCE 30 luglio 2002, L 200/38. [36] Sui rapporti tra autorità nazionali e comunitarie di regolazione nel campo delle comunicazioni elettroniche cfr. da ultimo M.OROFINO, La governance delle comunicazioni elettroniche. Il complesso sistema di networks decisionali caratterizzato da “raccordi verticali” tra le ANR e la Commissione e da “raccordi orizzontali” tra le ANR e tra di esse e la Commissione, in Riv.it.dir.pubbl.com., 2007, 737 ss.. [37] Decisione della Commissione dell’11 novembre 2003 che istituisce il gruppo dei regolatori euriopei per il gas e l’elettricità (2003/796/CE), in GUCE 14 novembre 2003, L 296/34. [38] Direttive 2003/54/CE e 2003/55/CE, regolamento (CE) n. 1228/2003. [39] In argomento cfr. F.SCUTO, La governance del settore energia e gas attraverso la “rete” europea delle autorità indipendenti, in Riv.it.dir.pubbl.com., 2007, 267 ss. [40] Decisione della Commissione del 5 novembre 2003 (2004/6/CE), in GUCE del 7 gennaio 2004, L/30. [41] Decisione della Commissione del 5 novembre 2003 (2004/5/CE), in GUCE del 7 gennaio 2004, L/28. [42] Cfr. D.COHEN – M-THATCHER, Network Governance and Multi-level Delegation: European Network of Regulatory Agencies, in Journal of Public Policy, 2008, 61 ss. [43] Cfr., per una analisi di alcuni problemi derivanti dal funzionamento della rete delineata dal regolamento n. 1/2003, M.MESSINA; La rete delle autorità garanti della concorrenza tra Convenzione europea dei diritti dell’uomo e Carta dei diritti fondamentali, in Il Diritto dell’Unione europea, 2008, spec. 754 ss. [44] Su tale dibattito cfr. M.THATCHER – D.COEN, Reshaping European regulatory space: An evolutionary analysis, cit. 825 ss. [45] Cfr. M.THATCHER – D.COEN, op.cit., 826. [46] Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un'Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell'energia, COM(2007) 530 definitivo. [47] Regolamento (ce) n. 713/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 luglio 2009 che istituisce un’Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia. [48] Art. 1, comma 2 del Regolamento 713/2009/CE. [49] Art. 8, comma 4, Regolamento 713/2009/CE. [50] Art. 14, comma 3 del Regolamento 713/2009/CE. [51] Cfr. gli artt. 15 e 16, comma 1 del Regolamento 713/2009/CE. [52] Cfr. l’art. 16, comma 2 del Regolamento 713/2009/CE, dove si stabilisce che il direttore è nominato dal consiglio di amministrazione, previo parere favorevole del comitato dei regolatori, venendo scelto da un elenco di candidati proposto dalla Commissione. [53] Cfr. al riguardo gli artt. 34 ss. della direttiva 2009/72/CE e gli artt. 39 ss. della direttiva 2009/73/CE. [54] COM(2007) 727 definitivo. [55] Decisione della Commissione del 23 gennaio 2009 che istituisce il comitato delle autorità europee di regolamentazione dei valori mobiliari (2009/77/CE) [56] Decisione della Commissione del 23 gennaio 2009 che istituisce il comitato delle autorità europee di vigilanza bancaria (2009/78/CE) [57] Decisione della Commissione del 23 gennaio 2009 che istituisce il comitato delle autorità europee di vigilanza delle assicurazioni e delle pensioni aziendali o professionali (2009/79/CE) [58] Sugli ostacoli alla creazione di una autorità europea in materia di vigilanza bancaria cfr. G.GODANO, La cooperazione in materia di vigilanza bancaria: le regole europee, in Il Diritto dell’Unione europea, 2008, 701 ss., spec. 724 ss. [59] Proposta COM(2007) 697 di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante modifica delle direttive 2002/21/CE che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica, 2002/19/CE relativa all'accesso alle reti di comunicazione elettronica e alle risorse correlate, e all'interconnessione delle medesime e 2002/20/CE relativa alle autorizzazioni per le reti e i servizi di comunicazione elettronica e proposta COM(2007) 698 di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante modifica della direttiva 2002/22/CE relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica, della direttiva 2002/58/CE relativa al trattamento dei dati personali e alla tutela della vita privata nel settore delle comunicazioni elettroniche e del regolamento (CE) n. 2006/2004 sulla cooperazione per la tutela dei consumatori. [60] Proposta COM(2007) 699 di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un'Autorità europea del mercato delle comunicazioni elettroniche [61] Art. 1, comma 3 della proposta di regolamento presentata dalla Commissione (COM(2007) 699 definitivo). [62] Così G.NAPOLITANO, La strategia dei controlli nella governance delle comunicazioni elettroniche, cit., 1487. [63] Art. 7, comma 4, lett. c) della proposta di regolamento presentata dalla Commissione (COM(2007) 699 definitivo). [64] Cfr., con riguardo ai membri del comitato dei regolatori e al direttore amministrativo, gli artt. 3, comma 2 e 3 quinquies, comma 1. [65] Cfr. l’art. 7-bis della direttiva quadro, previsto dal progetto di riforma approvato in seconda lettura dal Parlamento europeo nella seduta del 6 maggio 2009. [66] Cfr. i nuovi commi 3 e 3 bis dell’art. 3 della direttiva 2002/21/CE, inseriti dal progetto di riforma. In base a tali nuove previsioni le autorità nazionali, mentre esercitano i loro poteri “ in modo imparziale, trasparente e tempestivo”, devono disporre di risorse finanziarie e umane adeguate per svolgere i compiti loro assegnati (ivi inclusa la partecipazione e la contribuzione al BEREC), e “operano in indipendenza e non sollecitano né accettano istruzioni da alcun organismo nell’esercizio dei compiti loro affidati ai sensi della normativa nazionale che recepisce quella comunitaria”. [67] Gesetz zur Änderung telekommunikationsrechtlicher Vorschriften del 18 Febbraio 2007, BGBl. I, p. 106. [68] In particolare la commissione ha prospettato la violazione della direttiva quadro (articoli 7.1 e 8), della direttiva accesso (articolo 8.4) e della direttiva servizio universale (articolo 17.2). [69] Caso C 424/07. Il 29 aprile 2009 l’Avvocato generale Poiares Maduro ha presentato le proprie conclusioni nel senso della contrarietà della legge tedesca alla disciplina comunitaria di riferimento. [70] Cfr. Il nuovo articolo 13a della direttiva accesso, nella proposta COM(2007) 697. [71] Il TCE prescrive che i commissari “sono scelti in base alla loro competenza generale e offrono ogni garanzia di indipendenza” (articolo 213, comma 1 TCE) e che gli stessi, nell’assolvimento delle loro funzioni, non possono ricevere istruzioni da nessun governo o organismo degli Stati membri (art. 213, comma 2 TCE). [72] Cfr. l’art. 17 del Trattato sull'Unione europea introdotto dal Trattato di Lisbona. [73] Cfr. per tutti G.AMATO, Perché un’Autorità indipendente per la concorrenza in Europa, in Contratto e impresa - Europa, 1997, 512-513; D.WOLF, Il dibattito su un’Autorità antitrust europea, in Contratto e impresa - Europa, 1997, 514 ss. [74] Cfr., in particolare, M.P.CHITI, L’organizzaone amministrativa comunitaria, in Trattato di diritto amministrativo europeo diretto da M.P.Chiti e G.Greco, Parte generale, Tomo I, Milano, 2007, 445 ss. In argomento cfr. Inoltre E.CHITI, Beyond Meroni: the Community legitimacy of the provisions establishing the European agencies, in G. DELLA CANANEA (a cura di), Regulatory agencies in Europe, Paris, 2005, 75 ss; P.GRAIG, Administrative Law, Oxford, 2006, 160 ss. Cfr. inoltre, con riguardo all’ipotesi di un regolatore europeo per le comunicazioni, G.NAPOLITANO, op.cit., 1487 ss. [75] Cfr. D.GERADIN – N.PETIT, The Development of Agencies at EU and National Levels: Conceptual Analysis and Proposal for Reform, in http://www.ulg.ac.be/ieje, 14, 30, ed ivi richiami di dottrina, in particolare a R.DEHOUSSE, Misfits: EU Law and the Transformation of European Governance, Jean Monnet Working Paper, 2002, 12. [76] Cfr. sul punto S. GRILLER - A. ORATOR, Meroni Revisited – Empowering European Agencies between Efficiency and Legitimacy, Vienna, Europainstitut, 31 May 2007, 6-8, in http://www.eu-newgov.org/database/DELIV/D04D40_WP_Meroni_Revisited.pdf. [77] COM(2001) 428 Definitivo/2.

(pubblicato il 2.12.2009)